第一篇：對農村閑置宅基地如何處理綜述（寫寫幫推薦）

對農村閑置宅基地如何處理（探討課題）

摘要：農村宅基地屬于農村建設用地的一部分。目前，中國農村存在相當一部分空置宅基地，這些宅基地的合理規劃、利用關系到國家節約用地目標的實現和農村治安狀況的改善。在分析現有農村空置宅基地實況及引發的社會問題的基礎上，對農村空置宅基地管理法律制度作出幾點思考：一是對農村“空置宅基地”作出明確的司法解釋，確立空置權；二是完善農村空置宅基地國家法律制度；三是制定合理的農村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善農村空置宅基地的收回的執法與監督制度。

關鍵詞：農村空置宅基地；空置權；法律制度思考

目前我國許多農村地區都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現象，土地資源浪費現象嚴重。針對這一情況，2008年溫家寶總理在政府工作報告中指出，“建設用地包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農村空置宅基地進行有效的法律規范顯得迫在眉睫。

一、農村空置宅基地現狀及引發的問題

(一)農村空置宅基地的現狀及特點

我國“空心村、超標準占地現象較為普遍。有關資料顯示，2006年在全國0．16億公頃村莊建設用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農村大量宅基地被空置有以下幾個原因：第一，隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市。據統計，從農村到城鎮因人口遷移而增加的城鎮人口占城鎮人口增長量的3O％以上；第二，隨著經濟快速發展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現象；第三，相關配套措施改革滯后，大量農村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

目前我國空置宅基地的特點是：一是出現在經濟欠發達的地區，這些地區交通不便，沒有形成自己獨特的致富之路，大量人員長久外出務工，致使大量房屋長期空置；二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無章散布于村莊各處；三是空置宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現行法律，只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。但法律沒有規定子女繼承房產后不得另占有宅基地，繼承后的空置宅基地大量涌現；四是不可流轉性，農村宅基地的福利性質決定了它的不可交易性。

(二)農村空置宅基地引發的社會問題

首先，一方面大量農村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農業的可持續發展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農莊優美的人居生態環境。其次，空置宅基地雜亂無章的局面引發一系列農村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產罪多發。據人民網報道，2008年1月～9月，全國農村共發生盜竊糧食、牲畜、生產資料等侵財案件88萬起，占總數的3l％；另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農村宅基地糾紛案件數量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農村社會穩定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規劃，致使村基礎設施如村道、農村電網和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農村建設難以落實。

二、當前涉及農村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律沒有對空置宅基地作出準確的定義

1999中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。1993年6月《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條第二款規定“使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準”。現行《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規都沒有賦予空置宅基地一個確切的概念。

(二)空置宅基地權屬規定存在法律缺陷

根據原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條的規定“非農業戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農村居住，后轉為城市戶口，其原在農村的空房房屋產權沒有發生變化”。

農村宅基地是對農民的福利措施，既然是非農村戶口無論何種情況都必須收回宅基地使用權。其地上構筑物的權屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權的同時占用農村宅基地。城鎮戶口人員已經享有城市社會保障制度就不能再無限期享有農民的福利待遇。另外根據國土資源部統計，目前，我國農村集體土地使用權登記發證率僅為73％，集體土地所有權登記發證率更是只有5l％，因此我國農村土地產權制度建設滯后，也是解決空置宅基地的土地產權問題的一個重大障礙。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”?！洞_定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。相對于農村空置宅基的收回縣級、鄉級、村級三級步驟過于復雜。大多數農民怠于做這種對自己不利又費時費力的事。

(四)空置宅基地執法與督察難以到位

涉及到司法機關，國家法律指導地方制定、實施適合本地區經濟發展的法規，然而地方法院在判案時不愿適用地方性法規，政府及其相關部門在工作中不能依地方性法規而行政的現象時有發生；涉及地方土地執法人員，由于沒有強制執行權，加之受自身素質和基層工作條件低的限制，執法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地屬私有財產”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他們頑強的抵制。這些原因使得國家建立的土地調查制度、土地統計制度、全國土地管理信息制度大多流于形式。

三、農村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)對空置宅基地的嚴格定義

法律必須對那些屬于農村空置宅基地作出全面的規定，為空置宅基地的收回及確權發證做好鋪墊。筆者認為空置宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規劃前后未開發利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農民農轉非后和長期外出務工產生的閑置宅基地。法律推出這一規定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規劃前未開發利用的宅基地，統一劃歸空置宅基地，村莊規劃后未利用超過兩年即為空置宅基地；對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空置宅基地；繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空置宅基地；對農轉非人員或長期外出務工人員進行測查．如果經濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續超過5～10年，即列為空置宅基地。這一規定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。對于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權或折價處理。這樣既充分保證了宅基地使用權人的權利，也保證了其他宅基地使用權申請人的權利。

(二)簡化農村宅基地收回程序

收回農村空置宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規定對于連續兩年未利用的空置宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記；對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

(三)制定統一、全面、權威的農村空置宅基地法律

根據《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》第十條規定的內容，對空置宅基地的處理規定比較全面，但是這一《意見》畢竟只是準法規。本人認為，我國應制定統一的農村空置宅基地收回法，把《意見》第十條的措施收入到《中華人民共和國土地法》中或者單獨做出詳細的國家司法解釋。這就解決了法院在判案時不愿適用地方性法規、政府及其部門在工作中不能依地方性法規而行政的問題。

四、建立促進農村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立嚴格的農村宅基地使用登記制度嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，嚴格按照《土地登記辦法》規定的程序進行。要將村內所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用；對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規劃土地時，應將其列為首選對象，優先考慮，發揮其應有的作用。

2．建立農村閑置房屋的評估制度《確定土地所有權和使用權規定》(征求意見稿)，對于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產權，統一調配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產權轉移。筆者認為對地上建筑物保存完好或較好，且有經濟價值者，其所有人遷入城鎮居住，只要其超過了宅基地5—1O年的空置期限就要進行合理估價，然后進人“宅基地儲備中心進行住房交易”。對農村房屋的估價方法、程序、估價人員資質可以按照1992年《城市房地產市場估價管理暫行辦法》。買賣雙方協商一致，農民也可以自己估價。

3．創新農村空置宅基地騰退機制首先，農村空置宅基地到收回期限而拒不交回的，經鄉鎮級人民政府批準，備案于市級政府部門后，由村民委員會或農村集體經濟組織根據宅基地評估的優劣等級收取租金，用這種不利性措施促使村民盡快交回空置宅基地。其次，根據經濟水平以行政村為單位建立一部分賓館式經濟適用房，給予在法定期限內交回空置宅基地使用權的農轉非、長期務工在外人員等在其回鄉探親過節時免費或只收取少量費用居住的優惠條件。另外本村村民退出閑置宅基地后可以享有隨時另行申請宅基地的權利。村民房屋進入宅基地儲備中心進行交易房屋以后，如果返還村中居住可以優先優惠購回其未進行交易的房屋。

4．完善農村空置宅基地的收回執法與監督制度法律必須是可以落實執行的條文，如果起不到應有的法律約束作用等于一紙空文。鑒于地方政府怠于執行農村空置宅基地的收回工作，首先加大對基層土地執法督察人員的培訓，使他們熟悉土地管理法律、法規，落實責任；加大村級領導干部的責任力度，法律可規定空置宅基地10處以上的追究其監管責任。其次，建立村級國土資源協管員隊伍，協管隊伍可由大學生村官組成，他們初入社會，具有良好知識素養和環境資源保護觀念，作風勤勉嚴謹。最后，為基層國土資源執法、督察人員配備必要的交通、通訊工具，解決其下鄉難的問題。

第二篇：閑置農村宅基地退出調研材料

閑置農村宅基地退出調研材料

農村宅基地的退出與利用

浮山縣國土資源局

隨著城鎮化建設和城鄉一體化建設的進程，各類非農建設都需要占地，耕地面積急驟減少。為保障國家糧食安全，國家的土地管理政策越來越嚴格，使土地供需矛盾持續突出。與此同時，大量農民從農村轉入城市，從交通困難的區域涌向公路沿線，造成農村宅基地閑置。

《中華人民共和國土地管理法》明確規定，“農村居民一戶只能有一處宅基地”，同時也對新審批的農村居民宅基地面積標準予以了界定。

面對國家對各類非農建設占地指標的嚴密控制，看看農村閑置宅基地的“清閑”，是那么的不合節拍。如何使農村閑置宅基地得到合理利用，已成為一個提上議事日程的問題，現就以浮山縣農村宅基地利用狀況為基礎作一膚淺思考，供領導及同行業人士參正。

一、宅基地現狀

浮山縣地處臨汾盆地東沿的山區，全縣人口13萬，據土地第二次調查結果顯示，全縣農村居民住宅用地面積56206.94畝，人均占地0.51畝，是國家規定村鎮標準的2倍多。

（一）閑置宅基地不斷增多

由于傳統習慣，農村許多舊宅基地的面積普遍較大。過去每家每戶普遍有車馬禽畜、缸罐農具等，隨著農業機械化的不斷推廣和普及，這種情況已成為歷史，大宅基地已然是一種奢侈。除此之外，由于種種原因，致使農村宅基地閑置，亦或形成新的土地資源浪費。

1、扶貧移民搬遷。國家連續幾年實施扶貧移民搬遷政策，解決貧困山區村民吃水難、走路難、就醫難、上學難等實際生活困難，有計劃地農民居住地進行搬遷，形成整村宅基地閑置。目前浮山縣已全部搬遷的涉及6個鄉（鎮）15個行政村，閑置居民點面積902.9畝；部分搬遷的涉及9個鄉鎮42個行政村，閑置居民點面積2202.6畝；預搬遷的涉及13個行政村，與正在實施搬遷的加起來，搬遷后可形成閑置居民點面積1926.5畝。

2、地質災害避險。自上世紀八九十年代起，采礦業在縣內掘起，成為縣域經濟的發展支柱，但同時也導致地質災害隱患的形成。因地質災害避災避險，需當地居民搬遷的涉及4個鄉鎮6個行政村10個自然村，原居民點占地面積453畝。目前有的村莊已搬遷，有的正在搬遷。

3、新農村建設。有一些村莊，在政府的引導下，加快推進新農村建設步伐，重新規劃新村址，建設新農村，逐步撤離舊村莊，形成一個個“空心村”、沿路“線狀村”，使舊村居民點漸漸閑置。

4、其它原因形成。有的農民因孩子上學、進城務工等原因，長期不回村居住，少數留守孤寡占居大片居民區，形成宅基地面積浪費。有的農民另辟新居，連農田都轉包于他人，對村內住宅放棄管理，宅基閑置。對于有的山區村民，有住宅無院墻，雖不能算作超占，但已是事實上的占用，是另一種浪費現象。

（二）違法建房難制止

由于宅基審批日益規范，國家計劃占地指標緊缺，一些農民等不得審批手續辦下來，為了搶占地理位置，就想方設法搞違法建筑，與國土、住建等部門玩貓膩，盡管各職能部門執法人員疲于奔命，但常常也是望房興嘆。尤其是稍偏僻的地域，等巡查人員發現，違章建筑已悄然矗立。有的村莊，違法建房集中連片，形成規模。衛片執法檢查，對于實際的工作，也限于事后檢查，難以從源頭遏制。由于是違法建設，大都沒經過合理的規劃，只顧先占先得，結果前扭后錯，形成土地面積的浪費。

二、閑置宅基地整治歷程

過去，主要從政策法規的宣傳方面抓起，加強基層干部國土資源法律法規培訓，不斷喚起全社會節約集約利用土地的意識；堅持土地執法巡查，堅決遏制土地違法行為；開展違法違規建設建筑專項整治行動，嚴厲查處土地違法案件，逐步規范居民宅基地占地行為。

如今，在農村居民宅基地過程中，我縣對申請宅基地的條件進行嚴格審查，對原住宅面積已超過新批宅基地面積標準的一倍以上的，對于賣出或出租住宅后申請新批宅基地的，堅決不予辦理新宅基地占用手續。對于確需辦理宅基地審批手續的，首先告知并由申請人做出建設新宅基地后，及時退出原宅基地的承諾。

為限制新批辦宅基地批非占耕、批甲占乙、批少占多等行為發生，浮山縣實行宅基地審批“三到場”，即基層國土資源管理所批前到場審查，批后到場放線，建后到場驗收。對新批建宅基地形成強大制約力，減少了占地浪費。

近年來，隨著經濟社會的快速發展，土地供需矛盾日益突出。為進一步盤活閑置土地，去年以來，我縣從實際出發，對全縣閑置居民點進行調查，結合城鄉建設用地增減掛鉤政策的推行，經縣政府同意，編制完成了浮山縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案，且通過省政府批準。目前已完成增減掛鉤項目區實施方案與復墾設計，通過市、省專家評審。根據縣、鄉土地利用總體規劃，確定了天壇、響水河、北王、槐埝、東張5個鄉鎮的7個行政村的折舊區；結合地質災害搬遷、扶貧移民搬遷、新農村建設與城鎮發展，經過組織專家和有關人員進行論證、聽證，確定了安置建新區和城鎮/項目建新區。在一定程度上緩解了全縣建設用地供需矛盾，為確?？h重點工程落地、促進縣域經濟新的增長點培育，確保全縣耕地總量動態平衡、保持經濟社會持續穩定發展打下了堅實的基礎。

三、執行中存在的問題

1、村民退出宅基地后，宅基地雖然是集體所有，但住房卻是屬于村民私有財產，房產不作處置，宅基地重新利用就有一定的困難。

2、村民宅基地退出后，要想重新利用，就需要整治，整治離不開投資，投資什么時候到位是擺在閑置宅基地恢復利用面前的現實問題。

3、農村宅基地的退出，一般不是統一性的，而是分村、分組、分戶零星分散的退出，時間與位置不確定和不統一，使得農村閑置宅基地重新利用不容易。

四、農村宅基地退出設想

1、由專業部門根據農村山水林田路等具體地形地貌特點制定農村發展長遠規劃，本著節約集約用地的宗旨，明確分區（農業區、工業區、居住區等），統籌安排用地。居住區集中連片，為統一供水、供電、采暖、就學、就醫等創造條件。

2、閑置宅基地的利用，由政府牽頭，個人籌資（或以工代款），政府補貼，企業贊助，部門監督，統一建設。根據現實需要，因地制宜，分村制定建遷計劃，逐步安排遷入新居，有序安排退出舊宅。村集體經濟組織聘請資質單位對舊宅基地上的私有房產等附著物評估算價，合理補償。舊宅由村集體統一復墾整治、管理使用。

3、征求并聽取村民意見。不要求時間進度，只要求統一管理。進入新宅基由村集體設置統一條件，有序安排。

2012年9月29日

第三篇：農村宅基地糾紛處理辦法

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農村宅基地糾紛處理辦法

隨著我國社會的繁榮發展以及經濟體制改革的進一步深入，農村宅基地的經濟使用價值日益提高，再加上國家新農村建設的優惠政策，致使近幾年農村宅基地糾紛呈大幅度增長趨勢，而訴至法院的宅基地案件自然不少。那么，有哪些農村宅基地糾紛案件呢？并且究竟該如何處理呢？

一、土地管理部門違法審批引起的宅基地糾紛案件

因土地管理部門審批宅基地，侵犯了相鄰關系人合法權益而引起的訴訟，人民法院應以行政案件立案審理。法院主要審查土地管理部門在作出審批宅基地手續這一具體行政行為過程中，是否有超越職權、濫用職權、違反法定程序的行為。因而，土地管理部門從實體處理到審批程序各個環節中，只要有違法的情形存在，人民法院就應撤銷宅基地使用執照或責令土地管理部門重新作出審批。

對于土地管理部門審批的宅基地屬他人承包地、自留地，侵犯第三人土地承包經營權引起的糾紛，人民法院受案后，主要審查申請人

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是否符合《土地管理法》第六十二條規定的條件，所審批的宅基地是否在法律規定范圍內，有無按《土地管理法》第四十四條規定辦理農用地轉用審批手續、有無考慮土地承包權三十年不變的規定等具體情況，作出撤銷或者維持審批文件的判決。

未經土地管理部門審批或者采取欺騙手段騙取建房手續用地建房，侵犯了集體或相鄰關系人利益引發的糾紛。

對于能夠確認村民建房未經審批或采取欺騙手段騙取建房手續的非法用地建房，并且侵犯了相鄰關系人合法權益，如影響鄰人房屋通風、采光、通行等情況的，人民法院既可以作出排除妨礙、限期拆除違法建筑物的民事判決，也可以中止訴訟，建議土地管理部門作出限期拆除違法建筑物、退出土地的處罰決定。人民法院在審理非法建筑物買賣、確權等涉及宅基地使用權糾紛案件時，應注意只能裁決建筑材料的所有權，不宜明確非法建筑物的所有權歸屬。

二、爭占宅基地以外的集體空閑地引發的糾紛案件

村民爭占除宅基地以外的集體空閑地的目的是為了多占地皮、擴大墻院、堆放雜物等。對這類糾紛，人民法院應當告知到當地人民政府申請解決，不服政府處理決定的則可向法院起訴的，法院應以行政案件受理。土地為村集體經濟組織所有的也可以直接向人民法院起訴，法律咨詢s.yingle.com

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可要求占地者退出土地、排除妨礙，法院則應以民事案件受理，對當事人因爭占空閑土地引起的財產損害賠償案件，人民法院應根據具體案情處理。

三、建房戶私下調換宅基地引發的糾紛案件

村民根據各自利益的需要，私下調換宅基地引發糾紛的，人民法院在審理此類案件時不僅要指出雙方行為的違法性，同時可以建議土地管理部門依法吊銷建房手續，收回宅基地。如果一方或雙方已蓋好房屋，為避免造成不必要的損失，可以在征得土地管理部門同意后，責令雙方變更宅基地登記。

四、用地建房影響相鄰關系人利益引發的糾紛案件

不適當使用宅基地而影響相鄰關系的，如在同一規劃線上，后蓋的房屋宅基地基墊比先蓋的房屋宅基地高一些，造成雨水和生活用水向鄰人宅基地流淌，或后蓋的房屋和設施影響相鄰人房屋通風、采光、滴水、危及他人房屋安全，或在不適當地點建造廁所影響環境衛生、或擅自堵塞通道、截斷自然水流等情況引發的糾紛，人民法院應本著依法、合理的精神妥善予以處理，確實給鄰人造成損害的，應責令排除妨礙、消除危險、恢復原狀或賠償損失。

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五、未經共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用的宅基地而引發的糾紛案件

對一宗宅基地可由兩個以上村民共同使用，具有共同使用權，共有土地使用面積可以在共有人之間分攤。對于共同使用的宅基地在未經共有人同意，部分共有人擅自使用引發糾紛的，人民法院在受理案件后查明一方在建房時，對方明知而未提出異議的，可在不妨礙他人和公共利益的情況下判令占有人繼續使用。農村宅基地使用權人與他人合資建房后發生的房屋產權糾紛，因涉及宅基地使用權，處理時應先征求土地管理部門的意見，如主管部門批準雙方共同使用宅基地的，可以判決明確各自的房屋產權；如主管部門不批準雙方共同使用該宅基地的，可以明確對房屋各自的份額后，判決房屋產權給有宅基地使用權的人。

六、未經有關部門確權和統一規劃的宅基地因界址不明引起的糾紛案件

對于未經確權和統一規劃的宅基地界址有爭議、四至不明而引發矛盾提起訴訟的，人民法院應當告知當事人到當地政府申請處理。當事人不服政府處理決定的，法院應以行政案件立案處理。對經過統一規劃和確權的宅基地因界址發生爭議的，人民法院應以民事案件直接受理，查明土地使用證上的四至是否明確，長、寬、面積等數據與實

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際情況是否相符。除四至確實被移動外，應以四至為準確定宅基地使用權；如果爭議一方土地使用證上所載明的面積與實際情況相符，另一方不相符或提供不出土地使用證的，人民法院應將該宅基地處理給實際情況與土地使用證相符的一方使用。

來源：（農村宅基地糾紛處理辦法http://s.yingle.com/cq/466699.html）征地拆遷.相關法律知識

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第四篇：農村宅基地閑置原因與治理探析

土地管理學

論文

農村宅基地閑置原因與治理探析

摘要：隨著城鄉一體化的發展，農民紛紛涌入非農產業，并異地居住，許多農村宅基地長期處于閑置狀態。解決農宅閑置問題，已是我國新農村建設的短板。造成農村宅基地閑置的原因是多方面的，但制度性缺陷是重要因素，應盡快明確宅基地產權，加快宅基地立法和規劃，積極探索宅基地使用權流轉辦法，建立規范的農村宅基地市場，鼓勵使用權流轉，引導農民合理建房，全面提升土地執法管理能力，最終達到提高土地利用效率和集約化水平的目的。

關鍵詞：農村宅基地閑置使用權流轉

改革開放以來，農民收入有了顯著提高，農民建房需求猛增，農村出現了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區在建房中缺乏整體規劃，無序建房現象突出，超面積建房較為普遍，部分農戶在建房后仍保留原宅基地，“一戶多宅”情況嚴重。以重慶市西部某區為例，農村居民點面積為９２９８９．１畝，農村人口數為４６．３３萬人，人均用地133.8平方 米，按照人均100平方米居住標準建設新農村，超出３３．８平方米。于是，新住宅不斷向村外發展，村莊內農村宅基地閑置現象非常普遍，出現了大量幾乎無人居住的“老村”，形成了農村宅基地閑置問題。據有關專家對我國農村宅基地閑置情況統計，閑置量在１０％-１５％之間，相當于整個城鎮用地一半以上 的 規 模 閑 置。這一情況的出現，對我國稀缺的土地資源是極大的浪費，給當前農村土地管理和新農村建設帶來了嚴峻的考驗。

一、農村宅基地閑置現狀及成因分析

（一）傳統的建房觀念及生活狀態的變化，是形成閑置的重要原因，農民建房的傳統習慣和對農村宅基地的基本看法，決定著他們對農村宅基地使用的態度。

１．農村居民的傳統思想觀念的影響。宅基地私有的觀念是農居點管理困難的重要原因。雖然土地管理法中明確規定農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，但在實際生活中農村居民對農村宅基地普遍存在著私有的觀念，認為宅基地是祖上傳下來的，是一種私有財產。這就使農村居民有更多占有宅基地的內部驅動力，造成了農村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤活的狀況。

２．農民建房習慣的變遷。隨著交通運輸業的發展，農民的建房布點習慣發生了根本改變，從傳統的沿河建房轉為沿路建房。重新房建設、輕老宅改造，使宅基地占地量大，農村居民點規模偏小，土地利用率低。據重慶土地整理中心對合川、萬州等地的典型調查分析，農村居民點以２０－５０戶為一個自然村居多，約 占２０－５０％，６－９戶的占１０－４０％，２戶 以 下 的 占１５－２０％，區戶均宅基地占地５３６．１９平方米，人均宅基地用地１５６．２９平方米，戶均住房面積１９５平方米。

（二）農村居民宅基地使用者的狀況，是形成閑置的內在推動力

隨著經濟社會的發展和人口的增加，農村住宅建設增加是很正常的事。但城鄉一體化使大量農村人口涌入城鎮，部分農民或定居在城市工作或轉為城市居民，直接放大了農村宅基地的閑置量，造成土地資源的極大浪費。

１．人口的農轉非。這些人在城鎮有自己的住宅，但同時仍保留著農村宅基地，其宅基地長

土地管理學

論文

年處于閑置。但其在農村的閑置宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織無權收回，難以復耕。

２．進城打工。隨著農村城鎮化進程的加快，農民進城務工或轉變成城市居民的人數日益增多，其包括兩類，其一為季節性打工者，平時這些人租住在城市的出租房或單位宿舍中，在農忙、過年過節時返回農村居住，形成了宅基地季節性閑置。其二為準城鎮化人口，雖然戶口在農村，但在城鎮里擁有住房，長年居住在城鎮，其農村宅基地便長期處于閑置之中。３．農民土地法制觀念淡薄，節約用地意識不強。《中華人民共和國土地法》明確規定，農村宅基地應歸集體所有，農民只有使用權，農民建房必須經過嚴格的審批許可。但很多地方由于宣傳貫徹不到位，一些人土地法制觀念淡薄，認為土地是集體的，能占，就占千方百計多占宅基地，甚至有人將承包地當成私有土地，未經許可隨意侵占或調換建房。

４．農民間的鄰里糾紛。左鄰右舍因生活瑣事發生矛盾，部分家庭為此人際關系僵化，難以相處，為求解脫，一些家庭棄舊圖新，在村外找處新宅基地建房，不愿改建舊房，大量的空老舊房沉積，既影響了村容，又閑置了土地資源。

５．由于自然死亡、婚姻嫁娶等變化。前者產權人已經消失，在其繼承人不愿入住的情況下，其宅基地便處于閑置狀態；后者則屬于人口的遷 移，由于其宅基地不允許流轉，導致其中一方的宅基地處于閑置之中。

（三）宅基地管理落后、制度缺失嚴重，是形成閑置的根源

農村住宅用地之所以出現大量閑置，其根本原因是農村土地產權不明晰，在土地管理體制、機制、政策等配套方面存在一定的問題，導致農村宅基地無法合理流動。１．村鎮規劃管理滯后。我國長期以來一些地方村鎮缺乏

農村居民點的整體規劃，或村鎮規劃不完善、不科學，造成農村居民點規模較小，布局散亂。由于絕大多數農村居民的住房建房時間較早，房屋建筑老化，農村居民宅基地用地結構不合理，房型基本相似，不能適應現代生活的需要。自古以來農村宅基地除具有生活生產兼用性特點，如儲存農具、農副產品及飼養牲畜等，有主房與輔房之分。但主房占地比例較小，輔房與曬場、庭院、家庭作坊等附地占地比例較大，據浙江 省嘉善縣農村居民點調查，主房與輔房附地之比平均為ｌ：４．６，農村居民點內部用地結構不夠合理，土地浪費嚴重，生產生活污水無序排放，居住環境較差，致使房屋更新換代速度快。

２．當前的農地制度，從供需兩方面推動著農村宅基地閑置的產生。我國農村土地的所有權屬村集體所有，而土地使用按人口在村集體內平均分配。宅基地管理采用政府土管部門審批與農村集體內部劃撥分配相結合的體制，帶有濃重的計劃經濟色彩。這一體制從供給和需求兩方面促成了農村宅基地閑置。在宅基地供應上，土地制度名為集體所有，實際上它掌握在少數村主要領導干部手中。農民要獲得宅基地，需要支付一定的費用，所以劃批宅基地成為有些地方鄉村籌集經費的主要渠道。在宅基地需求上，農民普遍認為宅基地是私有財產，在土地還不能自由買賣條件下，搶占宅基地成為他們積累財富的重要途徑。

３．農村宅基地產權不明晰。農村宅基地為集體所有，個人只擁有其使用權。然而，個人雖不擁有宅基地的所有權，卻擁有房屋的所有權。而一旦個人離開該集體，本應由集體收回的宅基地卻因為房屋的存在無法收回。另外，一些農轉非人口在城市占用住宅后，又不能退出農村宅基地，將其流轉給別人。其后果是本應可以促進土地集約利用的城鎮化最終導致城鎮用地增加，而農村建設用地不減少，非但沒有促進土地集約和節約利用反倒浪費了土地資源。４．農村宅基地制度缺失，流轉難。農民在宅基地上建的房屋屬私人財產，土地為集體所有，房屋所有人對宅基地擁有使用權。但現行政策規定，城市房產及其占用的土地使用權可以 自

土地管理學

論文

由買賣，而農民住宅的轉讓受到限制，不允許流轉，農宅只能任其閑置。

５．農村土地管理規定不完善，缺乏有效監管手段。目前雖然已有了“一戶一宅”的規定，但對空置住房缺乏相應政策。由于管理不嚴，執法力度不大，對一些違法用地問題處理不規范，存在以罰代拆、一罰了之的現象，給制止違法占地帶來了不利影響。對超占的面積按照法律規定超多少拆多少，現實中很難執行，使執法陷入兩難困難。

二、依法解決農村宅基地閑置問題的路徑

農村宅基地的閑置，浪費了土地資源，不符合新農村建設的要求。應以土地集約利用的理念，依法整治農村宅基地閑置問題，這不僅關系到村容村貌的建設，而且事關新農村建設水平。１．加快宅基地立法，提高依法管理水平。目前宅基地管理立法滯后，現行相關法規對農村宅基地使用權的取得只是作了原則性規定，缺乏規范的可操作審批辦法。須加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、宅基地登記發證、違規批地建房的處理等具體規定，指導土地管理部門的具體工作，杜絕土地浪費現象的發生。

２．明確宅基地產權，規范產權人行為。完善農宅產權流轉制度，建立以永續使用權為核心的農村宅基地制度，明晰宅基地的產權，為農宅的順利流轉提供制度保障。在法律上對實際上存在的“ 永續使用權”給予明確規定和保護；產權完整和清晰是農村宅基地實現正常流轉、減少交易成本的前提。應當弱化土地所有權，強化土地使用權，讓擁有宅基地使用權的村民可以享受除所有權外的其他所有權利，如占有權、經營權、收益權、處分權等。住宅產權同宅基地使用權應統一，須嚴格界定，并予保護。允許將屬于本集體的宅基地流轉給其他非本集體組織的公民或者法人經營，鼓勵宅基地使用者將其宅基地租賃給其他村民轉變用途進行農業生產或其他生產，村集體與其他管理部門不應干涉其收益，也不應將其收益截留。同時應當出臺一系列限制產權人閑置宅基地等的措施，促進宅基地資源的合理配置。３．建立規范的農村宅基地市場，鼓勵合理流轉。建立政府管理下的農村宅基地市場，允許農民宅基地使用權合理流轉，完善社會主義市場體系。農村宅基地流轉體現了合理利用土地的要求，有利于集約利用土地資源。須制定農民宅基地使用權流轉制度，允許農村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內自由流轉。堅持用途管制原則，可以將宅基地連同上建筑物優先轉讓給符合宅基地申請條件的農民，也可以轉讓給其他農民。為鼓勵合理流轉民，流轉收益則主要歸原使用者所有，而對農民宅基地實際使用面積超過規定標準的部分，在土地流轉后應將超出部分按規定比例上交，以切實保護土地所有者和使用者的土地權益。農民轉讓了宅基地使用權的，不得再申請新的宅基地。禁止買受人擅自將宅基地改變為商業用地，謹防商業投機活動。

４．積極調整村莊結構，合理規劃建設農村社區。目前我國農村居民點分布散、居民點規模小、生活基礎設施缺乏，且農村各村莊擁有的資源量很不相同，經濟社會發展差距較大。為改變這種不平衡狀況，創造和諧的農村發展環境，須盡快調整村莊結構。亟需對農村宅基地進行規劃、集中安排，加快中心村鎮建設力度，使基礎設施和公共服務向農村延伸。將那些零碎布局的居民點遷移入中心村，同時，相對集中的居民小區實行農村小區化管理，消除城鄉二元結構。這樣可以對騰出的宅基地進行復耕整理，提高土地利用率。

５．加大宣傳力度，引導農民合理建房。要充分利用各類媒體，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，通過宣傳教育和社會輿論的正確引導，幫助農民樹立正確的建房觀，使廣大群眾積極參與到農村宅基地集約化工作中來。嚴格控制人均用地，清理超標占地建房，要控制土地增量，一旦人均用地達到臨界值，該區域的農村居民點用地須從存量土地中挖潛，以盤活存

土地管理學

論文

量。加強執法力度，嚴格檢查審批后的農戶建房情況，特別是要調查農民新建住房后舊房的拆除情況，防止出現新閑置房，提高土地利用效率和集約化程度。

參考文獻：

［１］王鵬翔：對城郊農民宅基地管理的政策建議，《中國土地》，２００６年９月，第１６—１７頁。［２］劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，法律出版社，２００６年版，第３２３—３２４頁。

第五篇：國有土地閑置處理辦法

國有土地閑置處理辦法

一、閑置土地的認定

根據《閑置土地處置辦法》，以下情形應認定為閑置土地:

（一）未經原批準用地的人民政府同意,超過國有土地使用權出讓合同約定的期限未動工開發建設的;

（二）國有土地使用權出讓合同未約定動工開發建設期限,自國有土地使用權出讓合同生效之日起滿1年未動工開發建設的;

（三）未經批準中止開發建設連續滿1年,且開發建設總面積不足三分之一或已投資額占總投資額不足25%,其中,房地產開發項目…

當然，因不可抗力、政府及其有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作（不含用地單位或個人應承擔的工作）造成動工遲延的,不認定為閑置土地。

二、閑置土地的處置

如果某宗土地閑置滿1年不滿2年的,按出讓土地價款的20%征收土地閑置費；如果土地閑置超過2年,用地單位或個人選擇在限期內開發建設的,除按出讓土地價款的20%征收土地閑置費外,還應按規定征繳增值地價，其中增值地價為該宗土地現行評估地價與原出讓地價的差價。

如果某宗土地閑置超過2年的,按下列方式處置:

（一）具備動工開發建設條件的,限期開發建設;

（二）不具備動工開發建設條件的,由政府協議收購;

（三）符合法定收回條件的,由政府依法無償收回;

用地單位選擇限期內開發建設的,應當自收到閑置土地認定書之日起20個工作日內,持有關證明材料向市或縣土地行政主管部門提出申請。若超過20日的期限的，由政府無償收回閑置土地使用權。

用地單位拒不交出被依法收回的閑置土地的,由市或縣（市）人民政府土地行政主管部門責令其在20個工作日內交還土地,并處以每平方米10元以上30元以下罰款。