第一篇：中國城市水務行業PPP的七個關鍵問題

中國城市水務行業PPP的七個關鍵問題

PPP怎么做？從宏觀層面上，這事關治理方式的變革。具體而言，城市作為巨大的有機體，有諸多特質不同的基礎設施，其應用PPP的運作特點也不同。具體問題還需具體研究。本期《東方早報·上海經濟評論》，分別來談水務和公路的問題。

中國公共基礎設施和公共服務行業的PPP（Public Private Partnership）在經歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012全球金融危機后的數年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門—國家發改委、財政部等主管部門都在研究相關政策，為PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。

在企業方面，某些水務企業希望通過PPP來進行資本和經營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。

一、自然壟斷與行政壟斷

城市水務行業無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務行業相比，水務行業（主要包括自來水和污水處理）屬于典型的區域自然壟斷行業。所謂自然壟斷，除了經濟學意義上的“規模經濟”和“范圍經濟”特征外，從競爭學的角度，主要指市場競爭發展到一定階段時出現的產業“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區別，后者屬于“人為”的授權性或規定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。

從這個意義上講，當壟斷由市場競爭的自然結果異化為行政強制的人為結果時，則從根本上違反了關于自然壟斷的經濟學原理。

遺憾的是，理論畫面的清晰并未折射出實際操作的精確。在我國城市水務行業以往某些PPP過程中，盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。例如，某領導與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務企業與其合作，而沒有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過場，結果還是早先內定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規定只有在本行業經營十年以上、資產總量達到若干億的本市企業方具有競標資質，結果依然是原來的企業入圍。某些地方在制定特許經營條例時，主管部門的資質認定和行政審批依然屬于最關鍵性的條款??

凡此種種，反映出在我國城市水務行業的PPP過程中，一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創制自然壟斷。實際上，自然壟斷只是水務市場的“結構特征”，而不是水務廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產物而不是行政的造物。正如不能因為狀元名額只有一個就把其他人逐出考場并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經濟學原理告訴我們，某個城市的水務市場應由一家廠商獨家經營更為經濟，那么應當通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇出那個最優的壟斷經營者，而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。如果我們期望通過中國城市水務行業的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應該使水務行業的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。

二、融資目標或效率目標

城市水務行業屬于資本密集性行業，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP在瞄準融資功能和融資數量時，是否還有別的目標？2007年3月，世界著名的Global Water Intelligence雜志以“管理中國資產價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務行業PPP過程中資產大幅溢價的情況，令人發省。

在人們為資產溢價或國有資產增值興奮的同時，或許我們也應該問如下問題：

首先，一方面，我國的城市水務企業大部分都在微利、保本經營甚至虧損，但另一方面，其資產卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么？究竟是買家愚蠢還是賣家精明？ 其次，溢價收益去了哪里？

第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產溢價轉讓與今后的價格或公共財政支出有無關聯？

正如一個學校的公共食堂要轉讓，某個人愿意以高出原值5倍的價格溢價收購，人們為公共資產成功增值感到喜悅，但如果購買者將購買成本打入飯菜成本，師生的就餐價格由此也上漲數倍，那么這種溢價無疑就是成本轉嫁。

無獨有偶，某城市以數倍于原值的價格出讓了本地的水廠資產，簽約儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。事后廠商要求依據其投資成本調整水價或增加補貼，主管部門心境大變，原來“溢價”=“提價”。簡言之，PPP過程中水務資產的大幅增值，如果導致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價無非是價格透支或寅吃卯糧。因此，過度關注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動資本或收益無序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。

“沒有免費的午餐”，這句話應該成為水務行業PPP資本運作的座右銘。人們應該切記，城市水務行業引入PPP的主要目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純擴大資本數量。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。如果僅僅關注前端融資的受益人，而不關心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。

從這個意義上講，對PPP績效的考量，不能單純地“見錢眼開”，更不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，后者才是問題的核心—它關系到城市水務行業的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

三、短期價格競爭與長期價格壟斷

城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程，競爭包括很多內容，其中最難的是對價格競爭的判斷。眾所周知，水務特許經營通常涉及一個較長的時段，如15-20年，甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠，或敢于對整個特許經營期進行一次性競價，往往都是對特許經營起始期（3-5年）進行競價。對資金實力雄厚的廠商來說，聰明的競爭或價格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經營權。等到起始年限過后，企業作為地位穩固的壟斷者，且市場中已無競爭對手，這時再與政府討價還價。這種由當初被動的競爭者變為之后的主動壟斷者、由市場進入時的“競爭價格”演變為市場占據后的“談判價格”的過程，已成為一個監管窘境，正如高考一樣，入學考試競爭程度很高，但入學之后的競爭程度就很低，即人們常說的“入?！迸c “在?！敝g的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場的廠商能在市場中維系競爭狀態，防止其濫用市場獨占權利，是目前水務行業PPP過程中的一大難點。

鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒有過度關注廠商的起始報價水平，相反，我們更為關心的是，如何設計出一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業“價格比較”等方法。譬如法律文件的價格章節中規定，如果結算價格經過一段時間的實施后，與同區域其他同類企業相比失去競爭性，明顯高于同行業平均水平，則需重新核定結算價格；規定企業的成本，包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平等。從這個意義上講，在PPP項目實踐中，設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。

四、合法成本與合理成本

經常出差的人都知道“賣發票”的事。這實際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。有了發票就意味著有了財務報銷的憑證。然而接下來的問題是，一個人出差三天，卻拿回來三萬塊錢的報銷憑證，盡管票據表面合法，合理性何在？

由此，可以引出PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題。目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將廠商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個既合法又有效的途徑。例如，一個500萬元興建的水廠，當利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果廠商將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數來計算利潤留成，這時人們發現，廠商最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準—然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。經濟學研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個很大的難題。

合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠商為此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權談判代表主持與重慶北部片區供水PPP項目談判時，外方提出市政府應當尊重企業的經營自主權，即企業有權自行決定資產投資和經營性融資，有權決定企業內部的薪酬水平等。對此，政府的回應是：政府會尊重企業的合法權益，除非這些權益的行使對既定的成本或價格造成影響。比如說，你放著當地的銀行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動資金，其他人建一個水廠花5000萬元，你自己建花了7000萬元，你大幅調整薪酬后計入成本，然后以此計算價格，這些都合理嗎？為此，政府出具的特許經營授權文件中明確規定：企業應當本著節約成本的原則進行合理、適度的資本性和經營性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產和服務。合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平?！捌髽I內部的薪酬調整，如果不對現行審定的水價成本造成影響，則由企業自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

五、風險共擔與風險兜底 從風險控制的角度審視，PPP的一大特點就是改變了公共服務投融資、運營和管理的傳統風險配置。通過合作使得風險分散，并由合作各方分擔或共擔。

然而在我國城市水務行業以往的某些PPP項目中，“風險共擔”原則經常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠商的某些風險進行兜底。例如，一些廠商經常要求政府先行確定和審批服務水量，并在實際處理量達不到既定規模時，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規模建成的設施能力滿足不了實際需求，企業無需承擔責任。

由此可見某些廠商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當初請求政府來審批服務規模時的態度如何卑恭，或官員對由自己來審批規模多么習以為常，事實是，在廠商的卑恭態度和官員的行政批文之下，原本由廠商承擔的投資風險已悄然轉移成政府的審批風險，不僅如此，政府對廠商服務水量的兜底或保底性購買，又使其規避了實際的運營風險。

通過政府審批來規避投資風險和通過政府兜底來規避運營風險的做法與水務行業特許經營的基本原理和普適原則大相徑庭。所謂特許經營，指廠商在專屬服務區域和特許運營時限內的排他性或獨占性運營行為，這種排他性或獨占性是一種市場特惠，而作為受惠的對應或交換條件，廠商在享有獨家經營權利的同時必須承擔相應的投資和運營風險，這是國際通行慣例。然而，在我國以往的某些水務PPP項目中，廠商一方面希望享有獨家經營權利，另一方面卻不愿獨家承擔投資和運營風險，由此一來，本應由廠商承擔的市場風險中的幾個關鍵方面—競爭風險、投資風險和運營風險，就隨著政府審批和政府兜底實現了轉移。這就如同允許某人在商場內獨家經營飯館，這個人卻反過來要求商場計算和確定食客數量并對賣不出去的飯菜埋單一樣，可謂咄咄怪事。事實是，我國以往的一些水務PPP項目中，政府審批和兜底水量的事例屢見不鮮，甚至出現過為保障PPP廠商生產能力，被迫縮小已有企業的服務范圍和和關閉已有設施能力的尷尬。對此，人們毋需批評PPP廠商的心計乖巧，但卻有理由指責官員的頭腦簡單。正是因為傳統行政審批的思維和行為慣性，才會導致某些權益/風險極不對稱的奇事怪例發生。

筆者2002年作為政府授權代表參與重慶北部片區供水PPP項目談判。根據公用事業“普遍服務”原理，當時我們起草的法律文件規定，廠商享有獨家經營的權利，但與此同時，它必須“保證向服務區內一切愿意接受服務和愿意支付服務價格的人提供連續、充足和質量的供水服務”，這也是政府不再審批其他廠商進入該服務區域的重要前提。重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規定，廠商的服務應“符合城市總體規劃，滿足特許經營區域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，廠商應該根據服務區域的人口現狀和增長趨勢、城市發展規劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預測、建設、改造設施規模，應具備一定數量的儲備能力并承擔相應的投資和運營風險。政府允許適度的儲備能力建設費用計入固定成本，但日常的經營性付費則必須根據實際發生的處理水量來計算，政府拒絕進行水量兜底。

第二篇：水務行業相關法律法規

1．基礎性法律、法規

? 《中華人民共和國環境保護法》，1989年12月26日施行。

? 《中華人民共和國水法》(2002修訂)，2002年10月1日起施行。

? 《中華人民共和國水污染防治法》(1984年5月11日通過，1996年5月15日修正，2008

年2月28日修訂)，2008年6月1日起施行。

? 《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，2000年3月20日起施行。

2．規劃、土地、環境評價法規

? 《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》(國辦發[2007]64號)，2007年

11月11日。

? 《中華人民共和國城鄉規劃法》，2008年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》(1988年9月27日發布)，2006年12月

31日修訂。

? 《中華人民共和國土地管理法》(1998年6月25日通過，1998年8月29日第一次修訂；

2004年8月28日第二次修正并施行)。

? 《中華人民共和國土地管理法實施條例》，1999年1月1日起施行。

? 《建設項目用地預審管理辦法》(國土資源部令第27號)，2005年8月26日起施行。? 《建設項目環境保護管理條例》，1998年l 1月29日起實行。

? 關于貫徹實施(建設項目環境保護管理條例)的通知(環發[1999]6l號)，1999年3月16日。? 關于執行建設項目，環境影響評價制度有關問題的通知(環發[1999]107號)，1999年4

月21日。

? 《中華人民共和國環境影響評價法》，2003年9月1日起施行。

? 《關于加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》[附件：國家環境保護總局審批環

境影響評價的建設項目目錄](國家環境保護總局文件環發[2004]164號)，2004年12月2日。

? 《國家環境保護總局建設項目環境影響評價文件審批程序規定》(國家環境保護總局令

第29號)，2006年1月1日起施行。

3．建設、招投標和政府采購的法律法規

? 《中華人民共和國建筑法》，1998年3月1日起施行。

? 《建設工程質量管理條例》，2000年1月10日起施行。

? 《關于加強村鎮供水工程管理的意見》(水農[2003]503號)，2003年10月29日起施行。? 《農村飲水安全工程項目建設管理辦法》(發改投資[2005]1302號)，2005年12月20日

起施行。

? 《中華人民共和國招標投標法》，2000年1月1日起施行。

? 《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》(建設部令第89號)，2001年

6月1日起實施。

? 《建設項目可行性研究報告增加招標內容以及核準招標事項暫行規定》(建設部第9號

令)，2001年6月18日。

? 《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》(建設部令第107號)，2001年12月1日起

施行。

? 《工程建設項目施工招標投標辦法》(國家發展計劃委員會令第30號)，2003年5月1

日起施行。

? 《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》(建設部令第124號)，2004年4月

1日起施行。

? 《中華人民共和國政府采購法》，2003年1月1日起施行。

4．特許經營法規

? 《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，建設部2002年12月27日。

? 《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部126號令)，2004年5月1日起施行。? 《關于印發城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》(建

城[2004]162號)，2004年9月14日。

? 《關于加強市政公用事業監管的意見》(建城[2005]154號)，2005年9月10日。

? 《關于印發城鎮供熱、城市污水處理特許經營協議示范文本的通知》(建城[2006]126號)，2006年5月22日。

? 城市供水特許經營協議示范文本(GF-2004-2501)。

? 污水處理特許經營協議示范文本(GF-2006-2504)。

5．公司法律、法規

? 《中華人民共和國公司法》，2006年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國公司登記管理條例》，2006年1月1日起施行。

? 《公司注冊資本登記管理規定》(中華人民共和國國家工商行政管理總局令第22號)，2006年1月1日起實施。

? 《關于外商投資的公司審批登記管理法律適用若干問題的執行意見》(國家工商行政管

理總局、商務部、海關總署、國家外匯管理局)，2006年4月24日起實行。

? 《中華人民共和國企業破產法》，2007年6月1日起施行。

6．國有資產管理法規

? 《國有資產評估管理辦法》，1991年11月16日起施行。

? 《國有資產評估管理辦法施行細則》，1992年7月18日起施行。

? 《國有資產評估管理若干問題的規定》(中華人民共和國財政部令第14號)，2002年1

月1日起施行。

? 《企業國有資產監督管理暫行條例》，2003年5月27日起實施。

? 《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》(國辦發[2003]96號)，2003年11月30日起施行。

? 《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》(財政部第3號令)，2004年2月1日起施行。? 《關于企業國有產權轉讓有關問題的通知》(國資發產權[2004]268號)，2004年8月25

日施行。

? 《企業國有資產評估管理暫行辦法》(國務院國有資產監督管理委員會令第12號)，2005

年9月1日起施行。

? 《關于企業國有產權轉讓有關事項的通知》(國資發產權[2006]306號)，2006年12月

31日起施行。

7．外商投資法律、法規

? 《中華人民共和國中外合資經營企業法》，1979年7月1日通過，2001年3月15日第二次修正。

? 《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》，1983年9月20日國務院發布施行，2001年7月22日修訂。

? 《中華人民共和國外資企業法》，1986年4月12日施行，2000年10月31日修訂。? 《中華人民共和國外資企業法實施細則》，1990年10月28日施行，2001年4月12日

修訂。

? 《中華人民共和國中外合作經營企業法》，1988年4月13日施行，2000年修訂。? 《中華人民共和國中外合作經營企業法實施細則》，1995年8月7日國務院批準，1995

年9月4日對外貿易經濟合作部發布施行。

? 《建設部城市市政公用事業利用外資暫行規定》(建綜[2000]第118號)，2000年5月27

日起施行。

? 《指導外商投資方向規定》，2002年4月1日起施行。

? 《外商投資項目核準暫行管理辦法》(中華人民共和國國家發展和改革委員會令第22

號)，2004年10月9日起施行。

? 《關于外國投資者并購境內企業的規定》(中華人民共和國商務部、國務院國有資產監

督管理委員會、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局)，2006年9月8日起施行。

? 《外商投資產業指導目錄》(2007年修訂)，2007年12月1日起施行。

8．運營管理法規

? 《城市供水條例》，1994年10月1日起施行。

? 《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，2004年7月1日起施行。? 《入河排污口監督管理辦法》(水利部第22號令)，2005年1月1日起施行。? 《取水許可和水資源費征收管理條例》，2006年4月15日起施行。

? 《城市排水許可管理辦法》(建設部令第152號)，2007年3月1日起施行。? 《城市供水水質管理規定》(建設部令第67號)，2007年5月1日起施行。

? 《取水許可管理辦法》(水利部令第34號)，2008年4月9日起施行。

? 《生活飲用水水源水質標準》(CJ3020-93)。

? 《城市污水處理廠工程質量驗收規范》(GB 50334-2002)。

? 《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918-2002)。

? 《地面水環境質量標準》(GB 3838-2002)。

? 《生活飲用水衛生標準》(GB 5749-2006)。

9．產品質量和消費者保護法律、法規

? 《中華人民共和國產品質量法》，1993年9月1日起施行。

? 《中華人民共和國消費者權益保護法》，1994年1月1日起施行。

10．財務、稅費、審計法律、法規

? 《中華人民共和國會計法》(1985年1月21日通過，1993年12月29日修正，1999年

10月31日修訂)，2000年7月1日起施行。

? 《企業財務會計報告條例》，2001年1月1日起施行。

? 《企業會計準則一基本準則》(財政部令第33號)，2007年1月1日起施行。? 《企業財務通則》(財政部令第41號)，2007年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國營業稅暫行條例》，1994年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國增值稅暫行條例》，1994年1月1日起施行。

? 《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》，1998年1月1日起施行。

? 《全國人大常委會關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫

行條例的決定》，1993年12月29日施行。

? 《關于污水處理費有關增值稅政策的通知》(財政部國家稅務總局)，2001年7月1日起

施行。

? 《國家稅務總局關于從事污水、垃圾處理業務的外商投資企業認定為生產性企業問題的批復》(國稅函[2003]388號)，2003年4月9日。

? 《國家稅務總局關于污水處理費不征收營業稅的批復》(國稅函[2004]1366號)，2004年

12月14日。

?關于《中華人民共和國企業所得稅法》公布后企業適用稅收法律問題的通知(財政部、國家稅務總局)，2007年8月31日起施行。

? 《中華人民共和國企業所得稅法》，2008年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》，2008年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國審計法》(1994年8月31日通過，2006年2月28日修訂)，2006年

6月1日起施行。

? 《中華人民共和國審計法實施條例》，1997年10月21日起施行。

11．外匯管理法規

? 《中華人民共和國外匯管理條例》(1996年1月29日發布，1997年1月14日修正)，1996年4月1日起施行。

? 《國家外匯管理局關于外商收購境內土地使用權外匯登記有關問題的批復》(匯復

[2002]156號)，2002年7月4日。

? 《關于加強外商投資企業審批、登記、外匯及稅收管理有關問題的通知》(對外貿易經

濟合作部、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家外匯管理局聯合制定)，2003年1月1日起施行。

? 《國家外匯管理局關于完善外商直接投資外匯管理工作有關問題的通知》(匯發[2003]30

號)，2003年4月1日起施行。

12．價格法律、法規

? 《中華人民共和國價格法》，1998年5月1日起施行。

? 《城市供水價格管理辦法》(國家發展計劃委員會、建設部)，1998年9月23日起施行。? 《政府價格決策聽證辦法》(國家發展計劃委員會令第26號)，2002年12月1日起施行。? 《排污費征收使用管理條例》，2003年7月1日起施行。

? 《水利工程供水價格管理辦法》(國家發展和改革委員會，中華人民共和國水利部)，2004

年1月1日起施行。

? 《水利工程供水定價成本監審辦法(試行)》(國家發展和改革委員會，中華人民共和國水

利部)，2006年2月1日起施行。

? 《政府制定價格成本監審辦法》(國家發展和改革委員會第42號令)，2006年3月1日

起施行。

? 《政府制定價格行為規則》(國家發展和改革委員會)，2006年5月1日起施行。

13．勞動法律、法規

? 《中華人民共和國勞動法》，1995年1月1日起施行。

? 《國企富余職工安置辦法》(國務院令第111號發布)，1993年4月20日起施行。? 《中華人民共和國勞動合同法》，2008年1月1日起施行。

? 《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》，2008年5月1日起施行。

14．訴訟和仲裁法

? 《中華人民共和國行政訴訟法》，1990年10月1日起施行。

? 《中華人民共和國民事訴訟法》(1991年4月9日通過，2007年10月28日修訂)，2008

年4月1日起施行。

? 《中華人民共和國仲裁法》，1995年9月1日起施行。

? 《中華人民共和國行政處罰法》，1996年10月1日起施行。

? 《中華人民共和國行政復議法》，1999年10月1日起施行。

第三篇：采用PPP應當注意的幾個關鍵問題

采用PPP應當注意的幾個關鍵問題

今年以來，財政部力推PPP模式，引起各級政府學習PPP的熱潮，但是，如何真正做好一個PPP項目卻不是一件容易的事情。PPP模式自從作為一種項目融資模式引入到我國以來，已經有不少項目的實踐經驗，但是，此次財政部力推的PPP模式，并非以前的項目融資而是一種管理模式，融資只是PPP項目過程中一個環節。在管理模式下，成功使用PPP模式應當注意以下幾個關鍵問題：

一、正確理解PPP 要想成功采用PPP模式，首先要正確認識PPP的內涵和特點。如果不能正確認識PPP，很難能夠達到采用PPP的目標要求。

1、PPP是一個管理模式而非融資模式

任何一個PPP項目的實施，都會有一個SPV（特殊目的載體）的執行機構，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業共同組成。一個PPP項目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項目中，融資是企業的事情而非政府。PPP作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。融資只是PPP的一部分內容，而非PPP全部。英國在最早采用PPP時，除了缺少資金外，一個重要原因是當時政府項目超預算和超工期都是一種普遍現象，為了解決這些問題，政府才決定采用PPP模式。

2、PPP具有多樣性

早期人們習慣于將PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看為項目融資形式，而這處看法的錯誤是顯而易見的，他們都是利用和民營部門合作來完成公共部門的任務，因此說，PPP是他們諸多形式的總稱。說PPP具有多樣還不止這些，目前世界各國以及多邊金融國際機構對PPP的分類都不盡相同。如英國將PPP分為兩大類別，一是由政府付費也就是他們所說的納稅人付費的項目稱為PFI，另一類是由使用者付費的項目，稱為特許經營。世界銀行將PPP分為五類，而亞洲發展銀行分類更多。事實上，采用什么樣的PPP形式是根據不同政策需求決定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：對于新建的基礎設施一般采用BOT的形式，而已經建設成的基礎設施更多采用TOT的形式。因此說，不同的政策要求可以選擇適合政策目標的PPP形式。

3、PPP具有復雜性 一個PPP項目涉及多方利益，首先是政府公共部門，它代表公眾追求的是公平；其次是民營部門，它追求的高效率和高收益；再次是公眾希望得到更多物美價廉的公共產品和服務。如何將三者的利益協調一致是一個非常困難的事情。除此之外，還要涉及一個未來二、三十年的運營過程，在這個長期的過程中，會發生什么情況誰也說不清楚，例如物價、匯率、經濟周期、各種調控等都會對項目產生直接或間接影響。據英國專家介紹了，一個PPP合同有上萬頁之多，可見一個PPP項目所涉及的問題之多了?；赑PP的復雜性，我們就有必要在一個項目采用PPP模式之前，做相當認真的準備工作，這個工作可能是漫長的過程，有時需要較長時間，如果不能做好充分的準備工作而急忙上馬的話，后面就會導致一系列的問題。

4、PPP具有長期性

一個PPP項目一般需要二、三十年或更長時間，如果僅僅有三、五年的話可能實現不了采用PPP所要達到的目標。我們近幾年所采用的BT就是這個情況，一般僅有三到五年時間讓政府回購，對政府而言，沒有實現當初采用PPP所在達到的結果，相反會更加加劇了財政負擔導致政府債務的一個主要來源。試想如果將BT項目延長到二、三十年，并將管理維護也由民營部門負責，民營部門一定會將項目質量建設的非常好，因為這將影響到后面幾十年的維護成本，而每年政府在該項目的支出也會大幅度降低，從而減少財政支出壓力。當然這種由財政完全支付的項目應當受到本地財政收支預算的約束，不能一味采用這種方式上項目，一旦規模過大，超過財政承受的能力，會給地方政府帶來更大的風險。

二、準確把握風險分配原則

PPP的風險分配原則是讓最有能力承擔風險的一方承擔風險。PPP為什么選擇這樣的分配原則而不是一般的分配原則，因為PPP是政府與社會資本的合作而不是競爭。經濟學家馬歇爾在他的《經濟學原理》中曾說：競爭可以是建設性的，也可以破壞性的，即便是建設的時候，也沒有合作有利。經濟學中博弈論囚徒困境的模型也告訴我們，合作有利于競爭，如何都選擇自己的利益最大化，最終結果是對雙方不利的，而只有考慮對方的利益的時候才能實現雙方利益最大化。因此，合作有利于競爭。可以，如何實現這種合作而不是競爭呢，博弈論同樣告訴我們，納什均衡的結果是對雙方不利的，也就是說，雖然說分配原則上是讓最有能力承擔風險的一方來承擔，如何來實現這個分配目標呢？唯一的辦法是通過合同來約束，如果沒有合同的約束，沒有任何一方愿意承擔更多的風險。一般人都會認為政府承擔風險的能力會更強，其實不是這樣，政府可能對部分風險有較強的承擔能力，而對另外的風險民營部門承擔能力會更強些。例如市場風險或運營風險一般由民營部門來承擔會更好些，民營部門對市場的敏感性要比政府高得多，民營部門會根據市場微小的變化來調整運營的策略，而政府在這方面就會弱很多，主要是政府對市場的敏感度不夠。相反政府對政策所導致的風險承擔能力會大大高于民營部門。例如某個領域收費項目年限的調整政策的變化，如果讓民營部門承擔就不盡合理，而政府承擔就會有更多的應對辦法。總之，風險分配是一個PPP項目成功的關鍵因素之一，如果不能合理分擔風險，PPP項目會遇到諸多問題甚至導致失敗。

三、合理確定利益調整機制

盈利而不暴利是PPP項目的收益的一個基本原則。為什么是這樣的原則呢？企業盈利是正常的，企業經理人是為股東服務，為股東獲得利益最大化，而PPP項目是一個長期而穩定的收益的項目，為了讓PPP項目正常運營，政府不可能讓PPP項目處于虧損狀態，眾所周知，你不可能讓一個虧損的企業為公眾提供優質的公共產品和服務。在確保企業不虧損的同時，也不會讓企業獲得超額利潤，因為這是公共產品或服務，他涉及公眾利益，如果是超額利潤，必然讓公眾承擔了更多的成本。事實上，這也是在國外PPP飽受質疑的一個重要原因。過去我們研究PPP時，經常說的是利益分享，而現在提出了利益調節機制而不再是分享。因為，基于前面的原因，政府不應當分享項目的利潤，而應當調節項目的利潤。如何實現這個原則呢？一般也通過合同約束，在合同中規定，當利潤低的時候政府給予適當的補貼，如果收益高的時候政府會通過價格或其它方式降低經營的收益，讓經營者總在一個適度的范圍內獲得長期而穩定的收益。這樣既不讓經營者因虧損運營不下去，也不會因產生超額的利潤而讓公眾承擔更高的成本。例如北京四號線，通過對鐵軌的租用，來調整PPP公司利潤空間。

四、監督管理

監督管理是成功實施PPP的基礎，如果一個PPP項目沒有很好的監督就很難達到采用PPP所想達到的結果。而實現有效監督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監管的基礎。監督可分這三個方面：一是過程監督；三是質量監督；三是成本監督。為什么說要公開透明呢？因為公共投資項目本來是政府職能，由預算資金來實現，而采用PPP模式是讓民營部門來建設并運營，而民營部門的是不會向社會公開的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產品或服務的成本是多少，這也是PPP項目在國外飽受質疑的另一原因。因此，為了加強監督，有必要讓經營者公開運營成本，特別經營者提出需要提高價格時，更應該讓其公開經營成本后再討論是否提高其產品價格。監督的另一重要方式是公開招標，特別要實行真正意義上招標。對于收費年限和投資回報率等問題都可以通過招標的方式達到最有效的結果，而不是通過談判達到所要的結果。

第四篇：加快推進PPP模式的幾個關鍵問題

加快推進PPP模式的幾個關鍵問題

國家明確提出和創導PPP模式，并且推出了一系列政策舉措和工作要求。對于寧波來說，當前加快推進PPP模式，需要著重解決思想認識、項目生成、運作機制和管理體制等方面的現實問題。

一、著眼三個維度強化對PPP模式的認識

當前加快推進PPP模式應從三個維度綜合立體地看待其重要意義，即創新投融資模式化解債務問題、引進社會資本促進投資轉型和引入市場機制優化公共治理，不可失之偏頗。

從化解債務問題來看，要綜合運用發行地方債券開展地方債置換和實施PPP模式等解決措施，穩步推進債務問題的解決。加快推進PPP模式是解決問題的主動創新之路，發行地方債券開展地方債置換是穩健推進之路，要在兩者之間做好平衡，既保證整體債務問題平穩過渡，又有新的發展動力。對于存量公益投資項目來說，如能夠從地方融資平臺單獨分離出來，且具備市場化運作收益基礎，應該鼓勵分離出來做PPP。對于增量的公益投資項目，要優先采用PPP模式，積極謀劃具體的運作方式。

從促進投資轉型來看，積極謀劃推進有效投資穩定經濟增長總體水平，是加快推進PPP模式的轉型命題。從過去政府單方推進項目建設的實踐來看，項目的謀劃生成容易走偏，一些產出效益低下、社會效益也不突出的項目，容易在政府投資沖動下產生。加快推進PPP模式，加強政府與社會資本的合作，深入開展項目可行性研究，以社會資本的市場化運作機制來提升項目生成的有效性。

從優化公共治理來看，在引入市場機制后政府公共服務的供給將更加市場化，很多過去政府為主提供的公共服務都可以大膽嘗試購買的方式引入社會化運營機制。優化公共服務供給提升社會治理水平，應是這次推進PPP模式的更深遠的意義所在，因此在制定推進PPP模式實施意見時，不要只著眼于投融資模式創新，要有更寬泛的視野，否則制定的有些意見會成為今后公私合作的絆腳石。

二、通過三大途徑加快推進PPP項目生成

當前，加快生成推出寧波的PPP項目是工作推進的首要，沒有PPP項目儲備，后續一切工作都是空話，沒有實際意義?？砂锤脑齑媪?、增量謀劃和積極儲備三個途徑，盡快推出生成一批PPP項目。

改造存量項目。認真甄別篩選融資平臺公司的存量項目，積極開展PPP模式的改造與應用；對適宜開展PPP模式的在建和已建項目，也可以植入PPP模式對原項目進行升級改造或者合作運營。對于存量項目的改造要注重平穩推進的原則，不能過快過急，因為植入PPP模式一旦陷入泥潭中將影響項目建設的穩步有序推進。

謀劃增量項目。根據產業發展新趨勢，適時謀劃提出新項目，按照PPP模式進行培育開發，如在財政部首批30個試點項目中，天津就提出了建設新能源汽車公共充電設施網絡項目，其謀劃能力已經超出了一般的污水處理和公路項目，值得寧波學習。要加大宣傳，引導社會投資人根據市場發展需求和自身投資意愿，按照PPP模式設計生成項目，報相關主管部門，積極開展合作。

建立PPP項目儲備庫。按照謀劃類、推介類、實施類等分類建立市級PPP項目儲備庫，及時向社會公布項目清單。所謂拋磚引玉，要通過項目儲備庫的建設，盡早盡快地吸引有實力的投資機構參與到寧波PPP項目的洽談與合作中來，在談判合作中又可以不斷地對儲備項目進行科學合理調整謀劃。

三、把握三個關鍵問題加快推進PPP項目實施 PPP模式的實質是通過給予私營公司長期的特許經營權或收益權來換取公共產品加快建設和有效運營，因此，加快推進PPP項目實施需要特許經營制度、收益機制優化和融資新模式對接等一系列關鍵制度支撐。

特許經營的法律保護。開展基礎設施和公用事業特許經營，是重要的改革和制度創新，事關社會資本進入到PPP模式的信心關鍵和制度基礎。今年4月份，國家發改委公布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，就是著眼于此關鍵問題推出的針對PPP模式特許經營問題的管理辦法。管理辦法明確指出，社會資本進入特許經營領域必須簽訂書面特許經營協議，并明確特許經營者和政府的權利義務。特許經營者取得的特許經營權受法律保護。寧波要這個管理辦法基礎上，盡快結合本市實際情況制定基礎設施和公用事業特許經營管理辦法。

收益機制優化。公益投資類項目，大部分收益比較低，本身市場化運作是有難度的，除了排污治理和公路設施的收益機制較好以外，其他大部分領域的項目都需要進行收益機制優化。一是收益資產捆綁。對于基礎設施公共領域項目經濟強度不高、項目營收的財務現金流一時難以支撐的項目，捆綁其他收益性資產或以資產分包方式來間接改善項目投資收益狀況是有必要的。比如鐵路、地鐵通常會連帶站區或部分路線兩側的土地開發等。二是政府給予運營補貼方式，從“補建設”向“補運營”轉變，采取適當的運營補貼，使項目具備覆蓋利息支出后能有一定的收益。近期，銀行利率在國家推動下不斷下行，以及國家對地方債實施的一系列救助制度，將使得公益類項目的收益基礎也大大提升，相信在更多的收益機制優化下，PPP項目實施的盈利性基礎會越來越好。

融資新模式對接。PPP項目周期很長，既要提高社會福利、又要降低財政負擔，同時還要對社會資本保持足夠的吸引力，必然對于大規模低成本長期限的資金有較高需求，但尋找這樣的資金并不容易。為了解決融資難的問題，在推動PPP項目的融資便利性方面，近期中央和各部委也在積極推進各項安排，如大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具；支持重點領域建設項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場籌措投資資金；推動鐵路、公路、機場等交通項目建設企業應收賬款證券化等。這些融資的體制改革為推動融資方式轉變打下了一定基礎，寧波需要通過試點運用盡快對接國家創建的融資新模式。從寧波自身來看，當前比較重要的是要研究探索設立產業基金，專門用于城市公共服務和基礎設施方面的PPP項目建設，按照總的PPP項目投資總金額的一定比例確定基金規模，同時積極鼓勵產業基金通過探索運用QFLP、自貿區跨境貸款等創新融資模式來增加融資多樣性。

四、強化三大管理理順PPP項目的管理體制

項目建設中的協調管理。寧波在此前缺乏PPP協調管理機構，是PPP模式開展較慢的原因之一。一個PPP項目的成功實施需要較長的準備工作，寧波應著手建立PPP工作機制，在PPP模式工作領導小組中，以發改和財政為核心，推動設立PPP協調管理機構，加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續合同管理等方面的統一指導。同時，要高度重視投資咨詢中介的專業力量，通過與這些專業機構的合作，既加快推進寧波PPP項目實施，也強化與金融機構、國內外戰略投資者的合作。

項目審批中的財政管理。PPP項目物有所值和財政可承受能力評估是PPP項目管理中的核心環節，這兩項工作做好了才能避免PPP項目選擇上的盲目性，才能對財政在PPP項目中的隱性風險作出清晰準確的判斷。但物有所值的證明和財政可承受能力評估并非易事，如果沒有較強的專業評估判斷能力，也許根本起不到把關的作用，只會成為項目推進的攔路虎。因此，財政部門要高度重視項目審批中的物有所值和財政可承受能力評估兩項工作，加強工作能力培訓和學習，提升項目分析評估的專業能力。

運營過程中的國有資本管理?，F在很多民營企業不大愿意跟政府項目合作，倒不一定是因為項目收益問題，國有資本在公私合營中的管理問題是民營企業比較頭疼的，主要是國有資本管理對公司運作的限制條款太多，因此有必要在簽訂PPP項目合作時，將公司管理中可能涉及到國有資本管理的提前細化考慮，國有資本管理針對PPP項目也要有相應專門的便利化管理辦法。

第五篇：2014年中國水務行業市場發展現狀

2014年中國水務行業市場發展現狀

智研數據研究中心網訊：

內容提要：全球水資源總量約為13.86億立方千米，其中咸水占比為97.47%，淡水占比為2.53%。在當前的技術條件下，地下水資源及咸水還不能大規模開發利用，容易利用的淡水僅占淡水總量的1%左右，約占全球水資源總量的0.026%左右。

1、全球及我國水資源狀況

自然水資源是水務行業持續發展的基礎，人類擁有的水資源量的變化將影響經濟和社會的可持續發展。

（1）全球水資源狀況

全球水資源總量約為13.86億立方千米，其中咸水占比為97.47%，淡水占比為2.53%。在當前的技術條件下，地下水資源及咸水還不能大規模開發利用，容易利用的淡水僅占淡水總量的1%左右，約占全球水資源總量的0.026%左右。

在全球人口增長和經濟發展的背景下，自然水資源的需求日益增加。自然水資源的供應則由于污染、地下水的下沉以及氣候變化等因素使人類可利用的自然水資源量正在萎縮。盡管全球海水資源極其豐富，但目前海水淡化成本較高且技術也不夠成熟，尚未形成規?；a，若能充分利用海水資源將有效緩解日益萎縮的水資源狀況。內容選自智研數據研究中心發布的《2014-2019年中國水資源專用機械行業前景研究與投資潛力研究報告》

盡管水資源是可再生資源，但受世界人口增長、人類對自然資源的過度開發、基礎設施建設投入不足等因素影響，水資源供應可能會成為制約經濟和社會發展的重要因素。

（2）我國水資源狀況

2000-2012年我國水資源狀況

我國是一個水資源貧乏的國家，人均水資源量約為世界人均水平的四分之一，且2004年、2009年及2011年人均水資源量已逼近甚至低于聯合國可持續發展委員會確定的1,750立方米用水緊張線。

根據國際公認的標準，人均水資源量低于2,000立方米且大于1,000立方米為中度缺水，人均水資源量低于1,000立方米且大于500立方米為重度缺水，人均水資源量低于500立方米為極度缺水。自2000年以來，我國人均水資源大體在2,000立方米左右，總體來看屬于中度缺水。并且我國水資源分布不均，根據2010年國家統計局對水資源的統計情況，長江流域及其以南地區國土面積僅占全國的36.5%，其水資源量卻占全國水資源總量的80%左右。

我國水資源分布不均衡，與人口、土地和經濟布局不相匹配。近年來，我國極端氣候頻繁發生，地區間水資源分布不均的矛盾加劇。我國水資源短缺問題日趨突出，水資源短缺已對部分地區生產和生活的正常進行產生不利影響。

2、我國水務行業市場供求狀況

（1）全國用水情況

經濟和社會的發展產生巨大的用水需求，伴隨我國經濟持續快速發展和人口規模的不斷增長，2000-2012年全國用水總量呈現不斷增長的趨勢。

根據國家統計局數據，2012年全國用水總量6,141.80億立方米，其中生活用水占比11.87%、工業用水占比23.18%、農業用水占比63.18%、生態用水占比1.77%。其中，我國居民生活用水量從2000年的574.9億立方米增長到2012年的728.8億立方米，年復合增長率為2.00%，城市化率是居民生活用水需求增加的主要動力，伴隨我國人口增長、城市化率和生活水平提高，預計我國居民生活用水需求量在未來較長時期內仍會不斷增長；工業用水量從2000年的1,139.1億立方米增長到2012年的1,423.9億立方米，年復合增長率為

1.88%，工業發展是拉動用水需求的動力之一，石化、電力、造紙、鋼鐵、紡織、煤炭等行業均是工業用水大戶，近年來我國積極倡導節能減排，采取節水措施，促使單位產值耗水量有所降低。

（2）我國城市供水狀況

自來水生產供應主要服務于城鎮，為滿足我國城市自來水用戶不斷增長的用水需求，近十年來我國城市供水綜合生產能力也穩步增長。根據國家統計局公布的數據，截至2012年末，我國城市供水綜合生產能力為2.72億立方米/日，2000年以來年復合增長率為1.86%。截至2012年末，我國城市供水管道長度為59.19萬公里，比2000年末增長超過一倍，年復合增長率為7.28%。

隨著供水管網的不斷建設，我國供水服務的覆蓋范圍不斷提升，根據國家統計局公布的數據，2012年末我國城市用水普及率為97.2%。伴隨我國城市化進程的逐步推進和人口規模的不斷增長，預計我國城市水務行業總體需求將保持平穩增長，這將推動我國水務行業的持續發展。

（3）我國城市污水處理狀況

伴隨經濟和社會發展，城市用水規模不斷增長，城市污水排放量也隨之不斷增加，我國水污染問題和水資源短缺日益嚴重，加大城市污水處理力度是有效防治水污染和緩解水資源日益短缺的主要途徑。鑒于我國污水處理行業發展相對滯后，近年來國家大力發展污水處理行業，要求城市必須投資建設污水集中處理設施，并在國家“十一五”規劃和“十二五”規劃中都明確提出了城市污水處理率的要求。2012年4月國務院辦公廳發布的《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》明確提出，到2015年，全國所有設市城市和縣城具有污水集中處理能力，城市污水處理率達到85%，縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮污水處理率平均達到30%。

在國家政策的推動下，近年來我國投資建設污水處理設施的步伐不斷加快，使我國污水處理生產能力不斷提高。根據國家統計局數據，我國城市污水處理能力從2003年末的6,626.4萬立方米/日增至2012年末的13,693.0萬立方米/日，年復合增長率為8.40%；截至2012年末，我國擁有城市排水管道43.9萬公里，城市污水處理率達到84.9%。