第一篇：“關于‘將審計結果作為工程竣工結算依據(jù)’對策”研討會會議綜述范文

“關于‘將審計結果作為工程竣工結算依據(jù)’對策”研討會會議綜述

信息來源：上海市律師協(xié)會 時間：2012-11-26 作者：上海市律師協(xié)會建設工程業(yè)務研究委員會

2012年11月2日，上海律協(xié)建設工程業(yè)務研究委員會與行政法業(yè)務研究委員會針對已出臺的《上海審計條例》第十四條，與上海建筑施工行業(yè)協(xié)會、上海市政公路工程行業(yè)協(xié)會共同舉辦了“關于‘將審計結果作為工程竣工結算依據(jù)’對策”的研討會。律師、會員企業(yè)代表共同就該條款給施工企業(yè)帶來的風險、對建筑市場各方主體、審計部門、建設行政主管部門提出的新要求，以及應對該條款的司法救濟途徑等問題進行了研討。主要研討成果如下：

一、該條款的出臺給施工企業(yè)帶來的風險 通過疑問的方式予以概括如下：

1、建設單位對列入審計范圍的項目應是明知的，若其明知卻未在合同中約定則屬于違法，違法的過錯責任實際應由建設方承擔，但施工方對此有無審查義務？當建設單位突破投資概算時，在施工單位有圖紙的情況下，審計卻不會去認定多余的工程，施工方的損失如何彌補？

2、無論是工程審價還是工程審計，其中必然有審價依據(jù)，以招投標文件為基礎并非必須遵循的依據(jù)，那么審計的依據(jù)仍不確定，施工單位嚴格按合同編制結算是否有效？

3、從法理上分析，招標文件是要約邀請，其一般不是合同的組成文件，合同只包含投標書和中標通知書，但審計依據(jù)里有招標文件，招標文件和合同有矛盾時誰更優(yōu)先？施工單位往往不愿意把招標文件作為合同的組成部分，是否可以在合同里約定幾個文件的解釋順序？

4、由于建設單位的原因額外發(fā)生的工程，若原來的指示錯誤，而審計的時候已經(jīng)看不見原來的狀況，如何還原當時工程建造的狀態(tài)？又如何認定這部分的簽證、變更？只有重點項目才會全過程跟蹤審計，但對于其他應當審計的項目如何解決因建設單位原因產(chǎn)生的額外工程量變更的問題？

5、政府項目以審計為由拖欠工程款的情況很多。該《審計條例》里沒有涉及審計的時限問題。《政府投資項目審計規(guī)定》第九條雖然有“審計機關對列入年度審計計劃的竣工決算審計項目，一般應當在審計通知書確定的審計實施日起3個月內出具審計報告”的規(guī)定，但通知書的下達時間不明確。

6、施工單位不是被審計的對象，對審價報告也沒有提出異議的權利，這不同于在審價結論中施工單位有權進行質證的情況。

7、審計機關將“審減率”作為考核指標，給審計人員或審計機構下達一定的審減指標，以此作為對審計人員或審計機構的考核指標。這種機制下，審計結論容易偏離實際，給施工企業(yè)帶來很大的風險。

8、審計機關隨意擴大審計范圍和審計對象。

9、剝奪了施工單位的部分訴權及與建設單位調解的權利。

二、該條款對建設單位、審計機關、建設行政主管部門提出的要求

1、對建設單位提出的新要求：建設單位應注意施工合同對竣工結算的約定與《條例》第十四條規(guī)定相匹配。明確約定審計為結算依據(jù)；招標文件為合同組成部分，并明確解釋順序；明確審計的介入方式，跟蹤審計還是最終審計，以及時限問題。

2、對審計部門、建設行政主管部門的新要求 第一，需要進一步明確界定《審計條例》第十四條第三款適用的范圍。即：哪些項目屬于“政府投資和以政府投資為主的建設項目，按照國家和本市規(guī)定應當經(jīng)審計機關審計的”？《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條規(guī)定了“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目”的具體內容。審計署《政府投資項目審計規(guī)定》第八條規(guī)定“對政府投入大、社會關注度高的重點投資項目竣工決算前，審計機關應當先進行審計。”《上海市市級建設財力項目審計監(jiān)督暫行辦法》第五條規(guī)定“建設單位與有關單位簽訂市級建設財力項目建設工程合同時，應當在合同中列明經(jīng)審計機關組織審計后方可辦理竣工決算。”目前《審計條例》第十四條第三款顯然已經(jīng)對上述應當審計的工程項目作了擴大。特別注意《08計價規(guī)范》1.0.3條款規(guī)定：“全部使用國有資金投資或國有資金投資為主的工程建設項目必須采用工程量清單計價。”在適用時，要防止建設單位將政府投資項目與國有資金投資項目進行混淆，造成適用對象的進一步擴大，因為后者也包括國有企業(yè)投資的項目。

第二，需要進一步明確審計機關審計的依據(jù)是什么？《建設工程價款結算暫行辦法》（財建[2004]369號）第十一條明確了工程價款結算的依據(jù)，而《審計條例》第十四條規(guī)定：“審計機關的審計涉及工程價款的，以招標投標文件和合同關于工程價款及調整的約定作為審計的基礎。”該表述中所講的“招標投標文件和合同”是否包含了“369號文”列舉的這些依據(jù)？此外，條例所指的“基礎”涵義不明。這些都需要審計部門作進一步的解釋說明。

第三，需要進一步明確行政審計的時限和審計對象。由于《審計條例》并未明確行政審計的時限，那就需要在實踐中明確到底適用哪一個規(guī)定，或者適用合同約定，如果超過時限未完成審計的有何后果（如視為認可）？如果審計超過時限，這種違約責任由誰來承擔？是審計機關還是建設單位？如果由于審計期限超過竣工后6個月（事實上基本都超過），造成施工單位喪失工程款優(yōu)先受償權，由此引起的損失應當由誰來承擔？施工單位以此為由提起訴訟，法院是否受理？另外，由于一些政府投資項目是分標段或分期實施的，一些項目的建設周期可能長達十年以上，如要求先期完成合同施工任務的施工單位等到項目全部竣工并通過審計后再收取工程款，這顯然是沒有道理的。這就需要審計機關明確審計的對象是已經(jīng)竣工的某一個標段，還是整個建設項目，這對審計時限有很大的影響。因此建議，建設行政主管部門應當在審核政府投資項目招標文件時，明確要求在招標文件中寫明行政審計的時限。同時，審計機關也要合理編制年度審計項目計劃，合理設置審計期限，及時向社會公布。

第四，需要進一步明確審計費用的承擔原則。面對量大、面廣的審計需求，審計機關勢必要聘請社會專業(yè)人士，通過購買社會中介機構的服務來實現(xiàn)。如果審計機關委托造價咨詢機構承擔審計任務，由此產(chǎn)生的審價費用由誰來承擔？由于該審計行為是受審計機關委托的行政審計，產(chǎn)生費用就應當由審計部門承擔，這就必然增加財政開支。一旦審計費用由被審計單位承擔，就很可能被轉移給施工企業(yè)。

第五，需要進一步明確不服行政審計結果的救濟途徑。從法理上講，行政審計是一種行政監(jiān)督行為。而通過立法，強制要求將審計結果運用于民事合同的價款結算，是否屬于行政行為干預民事活動？審計行為的性質，到底是具體行政行為還是民事行為？當施工單位對審計結果有異議，或者審計結果確實存在不合理時，應當通過何種途徑實施救濟，以保護自身合法權益。假如施工企業(yè)不服審計結果，因此提起訴訟，應當以建設單位為被告提起民事訴訟？還是以審計部門為被告提起行政訴訟？人民法院在審理此類案件時應如何判斷審計結果的合理性、合法性？ 第六，關于審計范圍和審計深度的約定。審計機關只能以建設單位、代建單位為被審計單位，而不能將施工單位作為被審計單位，這是行政管理與民事合同的邊界，越過這個界限，就容易變成行政行為干涉民事行為。成本和經(jīng)營狀況是任何企業(yè)的最核心商業(yè)秘密，政府機關無權侵犯，從這一點上講，非經(jīng)特定司法機關批準，審計機關無權向施工單位做“延伸審計”。

三、針對該條款的救濟途徑

1、施工企業(yè)的救濟途徑

該條款的出臺從投標對象的選擇、招標文件的審核、投標文件的編制、投標價格的確定、合同條款的擬定、履約過程中的簽證索賠、結算資料的編制、工程款的催討等方面都將提出更高的要求。無論采取何種措施，很難從根本上完全化解將審計結論作為竣工結算依據(jù)的風險和影響。施工企業(yè)可以從以下幾個方面作出應對：

三個謹慎：一是要謹慎投標。施工企業(yè)要認真審核政府投資項目的招標文件，確定該項目是否屬于行政審計的范圍，切忌未看清招標文件就盲目投標，埋下風險隱患。對招標文件中存在嚴重侵害承包人權益、任意擴大行政審計范圍、惡意適用審計條例的項目，施工企業(yè)要及時與行業(yè)協(xié)會溝通，行業(yè)協(xié)會應當倡議施工企業(yè)聯(lián)合抵制。二是要謹慎報價。因為已標價工程量清單屬于合同組成文件，施工企業(yè)在進行清單報價的過程中應當更加謹慎，除了及時掌握市場信息價以外，還要認真分析市場價格變化趨勢，報出符合市場價格和本企業(yè)自身成本消化能力的單價；對于工程量清單中已經(jīng)列出的項目，切忌漏項。三要謹慎招標。特別是對總承包合同范圍內的暫估價項目，應當在招標文件中明確以審計結論作為該專業(yè)分包工程或設備材料采購項目的結算依據(jù)，同時在有關合同中明確約定，以使總承包合同條件相對應，分解總包合同風險。暫估價項目無論是否招標，其合同價格都應要求發(fā)包人進行認可，并作為總包合同的組成部分。

三個強化：一是強化合同簽約管理。要更重視合同談判和合同文本的選用、起草，合同條款的設置要更加合理、詳盡、明確，特別對結算時限、審計時限、結算依據(jù)、審計依據(jù)等在合同中作明確約定，講清楚逾期不結算的后果。還要合理設置風險分擔條款，明確當市場價格波動超出約定的風險范圍時，調整合同價格的方式。二是強化合同履約管理。即要抓好合同履行過程中各種變更簽證、索賠管理工作，嚴格按照合同約定的程序、時限提交索賠意向書和索賠報告；涉及重大變更、大額索賠以及暫估價項目的價格確定等問題，最好請審計機關確認后再實施。三是強化合同結算管理。即要注意收集在合同履行過程中的各種資料，按照合同要求，及時完整編制竣工結算文件，及時向發(fā)包人和監(jiān)理人提交竣工結算報告和完整的結算資料，防止因自身違約，造成無法及時完成結算和審計。

2、司法救濟途徑

關于對該條款的司法救濟途徑，會上有兩種意見：可訴和不可訴。具體為：

（1）施工單位可通過行政訴訟或者行政復議解決《上海市審計條例》第十四條產(chǎn)生的以上問題。

第一，審計報告是由行政機關做出的，審計結果作為施工結算的依據(jù)，具有強制適用性，而非僅僅是參照的依據(jù)；審計對于相對人，也就是施工企業(yè)的權益造成了實際、直接、明確的影響。

第二，審計行為對于行政相對人權利義務產(chǎn)生的影響是實質性（具體）的。因審計結果包含有具體的金額，故對于當事人的權利義務會造成實質性影響。

第三、審計行為影響當事人權利義務是終局性的。因為在《審計條例》中，并沒有規(guī)定當事人對于審計結果不服可以申請重新審計等規(guī)定。因此審計結果實質上對當事人的權利義務產(chǎn)生了終局性的影響。退一步說，施工單位即使因非被審計人而不能作為行政相對人，但作為利害關系人也是可以提起訴訟的。合理性問題不可訴，但合法性問題可訴。審計行政行為合法包括職權合法、程序合法（執(zhí)法人員、聽取利害關系人意見、送達和告知等）、事實認定合法和適用法律法規(guī)合法等方面，如審計機關的審計涉及工程價款的，以招標投標文件和合同關于工程價款及調整的約定作為審計的基礎，這是對于事實認定的合法性條件之一。因此，施工單位要充分利用《條例》第十四條第三款“以招標投標文件和合同關于工程價款及調整的約定作為審計基礎”的規(guī)定，這涉及合法性問題，也是很好的救濟途徑。加之，真正的爭議是關于合同約定的理解和企業(yè)的解釋，這是工程造價的最大問題。如果審計報告沒有按照合同約定的法律法規(guī)進行審計，就是審計違法，法院是可以作出處理的。審計機關如果背離合同約定進行審計，就可以對此提起行政訴訟。

（2）施工單位無行政訴訟法上的救濟途徑 2001年4月2日，最高人民法院民一庭針對河南省高級人民法院的請示作出《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》（2001民一他字第2號），目前是解決審計與合同關系的唯一司法依據(jù)，但目前地方立法對此有針對性地予以規(guī)避，封死了民事救濟的司法途徑。

現(xiàn)在民事救濟途徑封閉，而行政訴訟“不可訴”：（1）審計行為是否為具體可訴的行政行為具有不確定性。“審計結果”這四個字在審計法和審計條例中是沒有的，這條只提審計結果，是不可以歸類的，這是將抽象的行政行為變作民事自愿行為。（2）出具審計決定書才具有可訴性，而施工單位并非被審計的對象，因此決定書不可能出給施工單位，所以對審價結果是不可訴的，對處理決定才能訴訟。（3）即使能訴，也無法解決問題，因為行政訴訟的判決采取不代替行政機關做決定的原則，法院不可能改變審計結果。

3、柔性救濟途徑 第一，要求審計機關制訂實施細則。其中應包含以下內容：（1）明確審計的范圍與程度，（2）明確審計依據(jù)，把有利于施工單位的依據(jù)寫進去，（3）嚴格審價單位人員的資質，選擇相對公平的第三方，（4）規(guī)范審計的程序，（5）明確不能按時完成審計對施工企業(yè)的補償，（6）不服審計結論的救濟程序。

第二，充分利用《上海市審計條例》第十八條（明確了應當經(jīng)過審計的項目、進到年度計劃的項目才需要審計）、第二十四條（建設單位可向審計單位提異議）、第二十七條，《審計法》第四十二、四十三條（上級機關對下級審計機關作出有錯誤的決定可糾正）等規(guī)定保護施工企業(yè)的合法權益。

第三，若有簽證、變更，盡量在事前獲跟蹤審計的審計機關認可。

第四，有爭議的簽證、追加項目不做，除非提前達成書面的有明確價款的補充協(xié)議。

第五，選擇性承接以審計為結算依據(jù)的政府項目，爭取多做包干項目。若做政府的項目則一定要保證合法，因為政府審計采取的方式是一審到底，會一直審到材料商的銀行進賬單，所以在政府投資項目中一開始合同文本沒做好，政府首先就會處罰，因此要保證合法。

第六，爭取避免二次審。發(fā)包方審一次，再轉審計機構審一次，價格會被不斷壓低，而且時間更長。因此，最好爭取審計機構審一次。

第七、既然由政府審計機構審價，審計經(jīng)費則應列入政府財政預算，不應再向施工方轉嫁。第八、如果能合法分包，可將同樣的條款列入分包合同中，即分包決算也以審計結果為準。第九、不能放棄對立法的建議，應堅持修改，選擇適當時機推動修法。經(jīng)過試行一段時間，可在實踐中收集該條款實施情況的案例，同時向有關部門反映情況，待時機條件成熟時推動修法。另，可向全國人大常委會提出立法審查。

第十、在示范合同中將審計視作對建設單位的行政監(jiān)督，其效力不及于施工單位，審計結論不得影響建設單位與承建單位的合同效力。審計的結論應當經(jīng)過施工單位的確認，而不能是審計機關（建設單位）單方下結論強行執(zhí)行，未經(jīng)施工單位確認的審計結論不能作為結算依據(jù)（參見：最高人民法院2001年4月2日給河南省高級人民法院的答復）。審計機關無權單獨做出審計結論，而必須是與施工單位協(xié)商一致方可做出審計結論，否則審計結論就不具備最終的結算效力。

第十一、建議成立由律師協(xié)會、建筑施工行業(yè)協(xié)會、市政公路工程行業(yè)協(xié)會三家組成的具有長效機制的法律事務協(xié)調組織，以防范、化解此條款的出臺給施工企業(yè)帶來的風險。（上海律協(xié)建設工程業(yè)務研究委員會供稿）

（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）

第二篇：審計結論作為工程結算依據(jù)的風險分析

審計結論作為工程結算依據(jù)的風險分析

（發(fā)稿時間：2009-11-2 14:54:40閱讀次數(shù)：281）

[摘要]審計機關有權對政府投資和以政府投資為主的建設項目進行審計監(jiān)督，但是審計結論對承包人并不當然具有法律約束力，工程結算仍然應當以合同約定為依據(jù)。此種風險是由于對審計監(jiān)督權存在不同認識、混淆不同性質法律關系以及工程價款結算技術復雜造成的。應當通過審計機關對工程變更給予充分

理解，當事人合理確定工程造價和做好結算審核工作來加強風險控制。

[關鍵詞]工程結算；竣工決算；審計結論；合同約定；損失預防

1問題的提出

2005年1月24日，被申請人A市高速公路發(fā)展有限公司（下稱“甲公司”）與申請人B省公路橋梁工程總公司（下稱“乙公司”）簽訂了一份公路路面工程施工合同。合同約定：由乙公司承建甲公司發(fā)包的國道212線某段高速公路路面工程項目；合同約定總價為87，445，809元，同時在合同附件中約定據(jù)實結算；工程保留金在缺陷責任期滿并發(fā)給缺陷責任終止證書后以及通過國家竣工審計14天內，由監(jiān)理工程師簽發(fā)保留金支付證書，將剩余保留金支付給乙公司。2005年12月29日，工程經(jīng)竣工驗收合格后交付給甲公司，雙方辦理了工程結算并確認工程實際價款為87，319，251元。2007年11月15日，A市審計局向甲公司出具了一份《審計決定書》，該審計決定調減工程款4，972，583.60元，并要求甲公司按照審計結論與乙公司辦理結算。但是，乙公司拒絕按照《審計決定書》履行。雙方協(xié)商未果后，2008年5月乙公司依照約定就支付尚欠工程保留金2，182，981元向A市仲裁委員會申請仲裁。2008年11月，A市仲裁委員會經(jīng)過審理后認為，通過國家機關的竣工決算審計并不是支付保留金的必備條件，因為此項約定僅僅是針對“保留金的退還”，而不是工程款的計算辦法。在關于工程款計算辦法的約定中，雙方并沒有在合同中明確約定以審計結論作為結算依據(jù)，因此，甲公司將審計結論作為工程結算依據(jù)的理由不充分，甲公司負有義務將工程保留金支付給乙公司。本案（下稱“甲公司與乙公司結算糾紛案”）主要涉及國家審計機關出具的審計結論能否作為工程的結算依據(jù)？當事人雙方確認的結算款與審計結論確認的決算款不一致時，審計結論是否當然具有更強的法律效力？其中存在哪些風險？引起這些風險的原因有哪些？應當如何控制這些風險？

2審計結論作為工程結算依據(jù)存在現(xiàn)實風險

我國《審計法》第二十二條規(guī)定“：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”。在甲公司與乙公司結算糾紛案中，甲公司投資建設的國道212線屬于政府投資，自然應當接受審計機關的審計監(jiān)督。但是，以審計結論作為工程結算依據(jù)，對承包人和發(fā)包人卻存在很大

風險。

（1）對承包人而言，發(fā)包人往往擴大適用審計結論的效力范圍。工程結算是承包人與發(fā)包人辦理的工程價款結算活動，而竣工決算則是發(fā)包人編制的工程項目從籌建到竣工投產(chǎn)或使用的全部實際支出費用的匯總與統(tǒng)計活動。工程結算與竣工決算的區(qū)別是明顯的。其一，編制主體不同。前者由承包人編制并由發(fā)包

人審查與批準，而后者則是由發(fā)包人負責編制。其二，結（決）算范圍不同。前者的范圍是合同約定的工程項目，而后者的范圍則包括整個建設項目。其三，成本內容不同。前者是合同范圍內的直接成本部分，而后者不但包括直接成本并且包括計入建設成本的其他費用。在政府投資和以政府投資為主的建設項目中，竣工決算不僅由發(fā)包人負責編制，而且還要經(jīng)過國家審計機關審計和驗收委員會確認。實踐中，審計機關常常強行要求發(fā)包人按照審計結論確定的決算款與承包人進行結算。但是，我國《審計法》第十六～二十四條明確規(guī)定了被審計的對象及事項，這些對象及事項中并不包括承包人。因此，承包人與審計機關沒有行政法意義上的監(jiān)督與被監(jiān)督關系，審計機關的審計結論并不能對承包人產(chǎn)生直接影響。然而，承包人不是被審計對象，并不意味著承包人不承擔任何義務。事實上，審計機關在安排國家建設項目審計時，必要時可以依照法定審計程序對勘查、設計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位與國家建設項目有關的財務收支進行審計監(jiān)督。盡管此等情形下，仍然只有發(fā)包人才是被審計的對象，但是，審計機關和發(fā)包人卻往往擴大適用審計結論的效力范圍，利用發(fā)包人的優(yōu)勢地位，將審計結論

確定的竣工決算款直接作為工程結算的依據(jù)。

（2）對發(fā)包人而言，審計結論可能對承包人并不具有法律約束力。審計機關的審計結論對于承包人并非沒有任何影響，如果審計過程中審計機關發(fā)現(xiàn)工程造價審減等問題確系違反合同約定，或者發(fā)包人與承包人結算的工程價款并不真實，那么發(fā)包人應當按照合同約定與承包人協(xié)商解決，審計機關也可以向相關部門反映。其實，《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》就明確指示：“審計是國家對發(fā)包人的一種行政監(jiān)督，不影響發(fā)包人與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據(jù)”。可見，審計結論只能作為判決或者裁決工程結算價款糾紛的證據(jù)之一，在效力上并不高于當事人之間明確約定的價款事項的效力。除非合同明確約定以審計結論作為結算依據(jù)或者在合同約定不明確、合同約定無效的情況下，審計結論才能作為扣減承包商工程結算款的直接理由。在甲公司與乙公司結算糾紛案中，正是由于當事人沒有在合同中明確約定以審計結論作為工程結算依據(jù)，也不存在合同約定不明和合同約定無效的情形。相反，合同明確約定“據(jù)實結算”而且工程竣工后雙方已經(jīng)辦理了工程結算，A市仲裁委員會才據(jù)此裁決甲公司仍然負有按照合同約定結算工

程款的義務。

3審計結論作為工程結算依據(jù)存在風險的成因分析

正因為國家審計活動對于發(fā)包人嚴格控制工程造價、提高經(jīng)濟效益、加強廉政建設確實具有重要作用，所以審計機關側重強調審計結論的監(jiān)督效力，往往擴大適用審計結論的效力范圍。而承包人則常常以自己不是被審計對象，審計結論對其不具有法律約束力為由進行抗辯。那么，此種矛盾與沖突所引致風險的原因

有哪些呢？

（1）對國家審計監(jiān)督權認識不一致。行政管理所具有的復雜性，決定了國家很難制定一部詳盡的行政法律對不同領域、不同地區(qū)的具體問題進行統(tǒng)一規(guī)范。因此，行政法律大都是總則性質的原則性規(guī)定，實施細則則由行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及國務院部門的行政規(guī)章和地方政府的行政規(guī)章來具體規(guī)定。審計法

律關系作為行政法的調整對象也不例外。這樣，對于《審計法》的實施細則，不同的立法者可能存在不同認識。例如，2001年8月1日施行的《廣西壯族自治區(qū)國家建設項目審計辦法》第十五條就規(guī)定，工程合同各方結算工程價款必須以審計機關作出的建設項目竣工決算審計結論為依據(jù)。顯然，這項規(guī)定是對《審計法》、《審計機關國家建設項目審計準則》的誤讀。一方面，工程結算價款與決算審計價款之間并不存在必然的聯(lián)系，這種規(guī)定額外增加了承包商的義務。另一方面，在建設工程合同法律關系中，發(fā)包人和承包人的地位是平等的，都要平等地按照合同約定享有權利和承擔義務，雙方結算工程款的依據(jù)只能是合同約定。

（2）不同性質的兩種法律關系混淆。發(fā)包人與審計機關形成的審計法律關系屬于行政法律關系，而發(fā)包人與承包人形成的建設工程合同法律關系屬于民事法律關系，二者在法律性質上存在本質不同。不僅如此，它們也由不同性質的法律來調整，前者由公法調整，后者由私法調整。作為公法，行政法調整以命令和服從為特征的國家行政管理關系，管理者和被管理者之間具有不平等性，強調國家行政機關依法行政，將行政機關的合法行政行為作為行政法律關系發(fā)生的唯一依據(jù)。作為私法，民法調整平等主體之間的人身關系和財產(chǎn)關系，確認民事主體之間的平等地位是民法區(qū)別于行政法的基本特征，強調民事主體之間的自由意志，將當事人根據(jù)意思自治、平等協(xié)商形成的共同意志行為作為民事法律關系發(fā)生的重要依據(jù)。經(jīng)當事人共同確認的工程結算辦法或者確認的結算款額，是雙方平等協(xié)商形成的共同意志，而審計機關通過審計確認決算價款則屬于行政行為，是審計機關對發(fā)包人行使監(jiān)督權的結果。在甲公司與乙公司結算糾紛案中，A市審計局和甲公司要求乙公司按照審計結論辦理結算，就是錯誤地將行政權力運用

到民事領域，造成行政行為對民事行為的不當干涉。

（3）工程價款結算技術復雜。一般而言，在政府投資和以政府投資為主的建設項目中，工程竣工資料繁多，結算工作量巨大，工程造價計算極具專業(yè)性。對于其中的某些問題，當事人雙方可能持不同的意見，因此從開工到竣工都需要通過大量工作進行溝通與協(xié)調，才能對工程造價取得基本一致的意見。盡管如此，由于建設工程的復雜性、系統(tǒng)性以及體系的龐大性，雙方最后確認的工程結算價可能仍然不是絕對客觀準確的數(shù)據(jù)，所謂的最終一致意見往往是相互妥協(xié)的結果。換言之，合同當事人確認的結算價與任何第三方獨立得出的結論存在差異是不可避免的，如果這種差異不被理解或者不被恰當理解就極易導致沖突與糾紛。

4審計結論作為工程結算依據(jù)的風險控制

風險控制主要有風險避免和損失控制兩種方法。根據(jù)建筑業(yè)的行業(yè)特點，采用風險避免這種拒絕風險或者放棄承擔風險的風險控制措施，顯然是不適當?shù)囊彩遣滑F(xiàn)實的，因為風險避免的結果只能是拒絕簽訂合同，因此應當在損失控制方法中選擇優(yōu)化的方案。為了有效控制審計結論給工程結算帶來的風險，損失控制

方法中的損失預防是首選措施。具體而言，可從以下幾方面著手：

（1）合理確定工程造價，防止工程結算款與審計結論差異過大。為了盡可能準確地結算工程價款，可以采用建設部發(fā)布的《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（2003年2月17日）中規(guī)定的與國際慣例接軌的計價模式，即“確定量、市場價、競爭費”“。確定量”是指在全國范圍統(tǒng)一的“項目編碼”和“項目名稱”下，采用“統(tǒng)一的計量單位和統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則”。而“市場價”和“競爭費”則是指徹底地放開價格，將工程量消耗定額中的工、料、機等價格和利潤、管理費全面放開，由市場決定價格。投標人則根據(jù)自身專業(yè)技術特長、材料采購

渠道以及管理水平等因素制定出符合企業(yè)自身利益的報價。如果市場上形成有序競爭、確定規(guī)范的競爭價格，并由報價不低于成本價的合理低價者中標，將會促進有序、有據(jù)地確定工程價款，防止工程結算款與審計結論差異過大所引致的風

險。

（2）審計機關對設計變更或者工程量增加應當給予充分理解。在工程建設過程中，根據(jù)實際需要和不同情況，常常會出現(xiàn)設計變更和工程量增減，工程結算價款以及審計決算價款都應當根據(jù)實際工程量和最后采用的設計來計算。《建設工程工程量清單計價規(guī)范》確認在“從約原則”和“意思自治”原則下，雙方互相妥協(xié)和討價還價是確定工程造價的基本方法。審計機關不僅應當合法地行使國家賦予的行政監(jiān)督權，而且應當合理地規(guī)范自己的行為，不能越權或者不當干涉民事行為。一般而言，對超出合同訂立時的內容，只要是在不違背大原則的前提下，合同雙方和監(jiān)理人員通常都會相互理解、互相妥協(xié)并達成一致的意見。因此，在審計工程決算款時，審計機關應當充分考慮到工程建設過程中的變數(shù)，根據(jù)實際工程量進行審計監(jiān)督，如果僅以“套用定額子目”偏高為由來否定發(fā)包人與承包人確認的工程結算價款則是不恰當?shù)模彩遣荒芤岳矸说摹?/p>

（3）發(fā)包人和承包人應當認真做好工程價款結算審核工作。與審計不同，工程價款結算審核是發(fā)包人與承包人按照合同的約定，共同審查、核對工程財務收支，或者發(fā)包人與承包人共同指定審價機構進行工程財務收支審查、核對并結算最終的工程結算價款，以確保工程價款計算正確的活動。作為一種民事行為，工程價款結算審核主要以工程量是否正確、單價套用是否合理、費用計取是否準確為重點。對工程量的審核，重點是熟悉工程量的計算規(guī)則，分清計算范圍、限制范圍以及仔細核對計算尺寸與圖示尺寸是否相符，防止出現(xiàn)計算錯誤。對套用單價的審核，應當嚴格按照標準執(zhí)行，不能隨意提高和降低。對費用計取的審核，應注意取費文件的時效性、執(zhí)行的取費表與工程性質是否相符、費率計算是否正

確、價差調整的材料是否符合文件規(guī)定。

5結語

由于國家審計機關所作出的審計結論只能作為一種證據(jù)而存在，在證明力上并不當然高于其他證據(jù)，因此，工程價款結算仍然應當以雙方當事人的合同約定為準。在政府投資和以政府投資為主的建設項目審計過程中，審計機關應當正確履行審計監(jiān)督職責，做到客觀公正。只有正確維護發(fā)包人和承包人的正當合法權

益，才能真正維護國家利益不受侵害。

第三篇：工程竣工結算審計要點

淺談如何做好工程竣工結算審計

一、工程竣工結算審計的特點

（一）政策性強

為了加強對建設資金的管理，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，國家對管理和使用建設資金制定了許多制度和規(guī)定。正確執(zhí)行和運用這些法規(guī)是管好、用好建設資金的保證，更是審計人員進行竣工結算審計的重要依據(jù)。

（二）涉及面廣

工程竣工結算審計既涉及資金使用、往來、中間結算的資金運動全過程，又涉及材料供應、圖紙變更、國家政策調整、價格浮動等各環(huán)節(jié)的方方面面。審計人員在工作中必須對上述環(huán)節(jié)的各方面做到實事求是，準確無誤的調查、審核和認定。

（三）技術性高

對工程竣工結算審計，要精通工程圖紙識讀、工程量計算、綜合單價確定、規(guī)費稅金計算、項目建設各環(huán)節(jié)的工程技術等專業(yè)知識，對這些知識的正確掌握和運用，會直接影響到竣工結算審計的質量。

二、做好工程竣工結算審計實施工作

（一）重視項目環(huán)境監(jiān)測

項目審計開始前，首先要進行調查研究，了解建設項目基本概況，包括項目建設單位管理人員、設計人員、監(jiān)理質檢人員、施工承包商等相關情況，理清他們相互之間的關系，充分分析環(huán)境因素可能對審計業(yè)務質量造成的影響。

（二）優(yōu)化審計力量配置

在組成審計組時要努力做到：審計人員數(shù)量要與審計任務大小、完成時間長短相適應；審計人員結構與所審項目和專業(yè)特點相適應；審計組長或主審駕馭整體項目審計的工作能力與項目審計要求相適應。

（三）落實一線勘察責任

在實際勘察中要做到“五查”：

一是查竣工項目是否按原設計圖紙施工，有無未施工項目、未完成工程量；

二是查實際變更是否與變更簽證相符，所辦簽證是否合理，與工程量清單中所包含內容

是否有重復計算；

三是查實際施工、工程做法是否與設計相符，有無偷工減料、低檔替代現(xiàn)象； 四是查變更工程量增減情況，看有無虛報、多報情況； 五是查實際使用建設、安裝材料規(guī)格、品質、等級情況。

（四）建立完善市場價格調查機制

一是建立建筑安裝工程材料價格調查信息網(wǎng)絡，通過Internet網(wǎng)絡、當?shù)刂饕?jīng)營商建立價格調查網(wǎng)絡；

二是審查施工企業(yè)材料成本賬； 三是調查了解建設單位當?shù)厥袌銮闆r； 四是直接向供應廠商調查取證。

三、工程竣工結算審計重點審核的內容

（一）審核竣工結算編制依據(jù)

編制依據(jù)主要包括：工程竣工報告、竣工圖及竣工驗收單；工程施工合同或施工協(xié)議書；施工圖預算或招標投標工程的合同標價；設計交底及圖紙會審記錄資料；設計變更通知單及現(xiàn)場施工變更記錄；經(jīng)建設單位簽證認可的施工技術措施、技術核定單；預算外各種施工簽證或施工記錄；合同中規(guī)定的定額，材料預算價格，構件、成品價格；國家或地區(qū)新頒發(fā)的有關規(guī)定。審計時要審核編制依據(jù)是否符合國家有關規(guī)定，資料是否齊全，手續(xù)是否完備，對遺留問題處理是否合規(guī)。

（二）審核工程量

工程量是決定工程造價的主要因素，核定施工工程量是工程竣工結算審計的關鍵。審計的方法可以根據(jù)施工單位編制的竣工結算中的工程量計算表，對照圖紙尺寸進行計算來審核，也可以依據(jù)圖紙重新編制工程量計算表進行審計。一是要重點審核投資比例較大的分項工程，如基礎工程、混凝土鋼筋混凝土工程、鋼結構以及高級裝飾項目等。二是要重點審核容易混淆或出漏洞的項目。如土石方分部中的基礎土方，清單計價中按基礎詳圖的界面面積乘以對應長度計算，不考慮放坡、工作面。三是要重點審核容易重復列項的項目。如水表、衛(wèi)生器具的閥門已計含在相應的項目中，閥門不能再列項計算安裝工程量。四是重點審核容易重復計算的項目。如鋼筋混凝土基礎T型交接計算，梁、板、柱交接處受力筋重復計算等。對于無圖紙的項目要深入現(xiàn)場核實，必要時可采用現(xiàn)場丈量實測的方法。

（三）審核分部分項工程、措施項目清單計價

一是審核結算所列項目的合理性。注意由于清單計價招標中漏項、設計變更、工程洽商紀要等發(fā)生的高估冒算、弄虛作假問題；工程項目、工作內容、項目特征、計算單位是否與清單計算規(guī)則相符，是否有重復內容；重點審核價高、工程量較大或子目容易混淆的項目，保證工程造價準確。二是審核綜合單價的正確性。除合同另有約定外，由于設計變更引起工程量增減的部分，屬于合同約定幅度以內的，應執(zhí)行原有的綜合單價；工程量清單漏項或由于設計變更引起新的工程量清單項目、設計變更增減的工程量屬于合同約定幅度以外的其相應綜合單價由承包方提出，經(jīng)發(fā)包人確認后作為結算的依據(jù)。審計時以當?shù)氐念A算定額確定的人工、材料、機械臺班消耗量為最高控制線，參考當?shù)亟ㄖ袌鋈恕⒉摹C價格，根據(jù)施工企業(yè)報價合理確定綜合單價。三是審核計算的準確性。計算公式的數(shù)字運算是否正確，是否有故意計算、合計錯誤以及筆誤等等。

（四）審核變更及隱蔽工程的簽證

一是對工程變更，首先要核查原施工圖的設計、圖紙答疑和原投標預算書的實際所列項目等資料是否有出入，對原投標預算書中未做的項目要予以取消；其次核增變更中的項目。二是變更增加的項目是否已包括在原有項目的工作內容中，以防止重復計算。三是變更簽證的手續(xù)是否齊全，書寫內容是否清楚、合理。含糊不清和缺少實質性內容的要深入現(xiàn)場核查并向現(xiàn)場當事人進行了解，核查后加以核定。

（五）審核規(guī)費、稅金及其他費用

一是審計費率計算是否正確，計算基礎是否符合規(guī)定，有無錯套費率等級情況；二是審核費率的采用是否正確；三是審查各項獨立費的計取是否正確。

（六）審核施工企業(yè)資質

嚴格審核施工企業(yè)的資質，對掛靠、無資質等級及無取費證書的施工企業(yè)，應降低綜合單價或審計確定綜合單價及造價。

（七）審核工程合同

工程合同審計是投資審計的一項重要內容，必須仔細查閱相關文件資料是否齊全、合法合規(guī)。

第四篇：10KV及以下工程竣工結算審計淺析

農(nóng)網(wǎng)改造升級35KV及以下工程

竣工結算審計淺析

背景：我國自從1998年啟動農(nóng)網(wǎng)改造已經(jīng)分別經(jīng)歷了一期、二期農(nóng)網(wǎng)改造工程、縣城電網(wǎng)改造工程、戶戶通電工程、農(nóng)網(wǎng)完善工程、擴大內需工程，新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程已經(jīng)正式啟動。由于農(nóng)網(wǎng)工程很強的政策性和風險性，因此竣工結算審計就顯得尤為重要。本人從1998年起就一直直接或間接地參與農(nóng)村電網(wǎng)改造前后在農(nóng)電科、生產(chǎn)技術部、農(nóng)網(wǎng)辦及監(jiān)察審計部工作，通過對十多年工作經(jīng)驗的歸納總結，我主要談談縣級供電企業(yè)農(nóng)網(wǎng)改造升級35KV及以下工程竣工結算的審計的一些看法。

一、審計工作主要過程

（一）、審計前準備工作

1、建立組織機構

為了保證農(nóng)網(wǎng)改造升級工程審計工作的順利進行，應建立專項審計組織機構，領導小組組長由單位局長或紀委書記擔任，由監(jiān)察審計部、生產(chǎn)技術部、農(nóng)網(wǎng)辦、物流中心、財務部和施工單位相關人員組成。

2、正式審計前先進行審前調查，完成審前調查報告的編制。

3、向被審部門下發(fā)審計通知書。

正確。

5、審查各項費用的計取。建筑安裝工程取費標準，應按合同要求和項目建設期間與計價定額配套使用的建安工程費用定額及有關規(guī)定。在審查時，應特別審查各項費率。

（三）、綜合整理審計資料，并與生產(chǎn)技術部、農(nóng)網(wǎng)辦、物流中心、財務部及施工單位交換意見，編制審計報告、審計項目總結、審計意見（決定）、被審計單位整改報告及審計成果運用評價等相關資料。

1、審計組就竣工結算審計中發(fā)現(xiàn)的問題與生產(chǎn)技術部、農(nóng)網(wǎng)辦、物流中心、財務部及施工單位交換意見，征求相關單位的意見。

2、審計組編制審計報告，含專題報告及竣工結算簽證單。

3、審計組向農(nóng)網(wǎng)工程項目管理單位下達《審計意見書》。

4、農(nóng)網(wǎng)工程項目管理單位牽頭對有關問題進行整改，并書面報告整改情況。

5、審計組編制審計項目總結。

6、審計組編制審計成果運用評價報告。

二、審計內容和重點

按照全面審計，突出重點的原則，農(nóng)網(wǎng)改造升級35KV及以下工程竣工結算審計著重做好以下幾方面工作：

1.審核竣工結算編制依據(jù)

編制依據(jù)主要包括：工程竣工報告、竣工圖及竣工驗收報

(3)審查隱蔽工程驗收記錄。驗收的主要內容是否符合設計及質量要求，其中設計要求中包含了工程造價的成份達到或符合設計要求，也就達到或符合設計要求的造價。因此，作好隱蔽工程驗收記錄是進行工程結算的前提。

在審查農(nóng)網(wǎng)工程隱蔽工程的價款時，一定要嚴格審查驗收記錄手續(xù)的完整性、合法性。驗收記錄上除了監(jiān)理工程師（甲方工地代表）及有關人員確認外，還要加蓋建設單位公章并注明記錄日期，防止事后補辦記錄或虛假記錄的發(fā)生。保證農(nóng)網(wǎng)工程隱蔽工程價款的準確性。

(4)審查工程定額的套用。主要審查工程所套用定額是否與工程應執(zhí)行的定額標準相符，結算書所列各分項工程預算定額與設計文件是否相符，工程名稱、規(guī)格、計算單位是否一致。正確把握預算定額套用，避免高套、錯套和提高工程項目定額直接費等問題。

(5)審核工程類別，工程類別的審核是保證工程取費合理的前提，確定工程類別，應按照國家規(guī)定的規(guī)范認真核對。

(6)審查各項費用的計取。建筑安裝工程取費標準，應按合同要求和項目建設期間與計價定額配套使用的建安工程費用定額及有關規(guī)定。在審查時，應主要審查各項費率、價格等是否符合要求。

(7)防止各種計算誤差。工程竣工結等是一項非常細致的工作，由于結算的子項目多，工作量大，內容繁雜，不可避免地

列入結算，內容如下：

①審查變更簽證管理是否履行三級審核程序，即施工與設計管理－現(xiàn)場監(jiān)理（甲方工地代表）－業(yè)主審定；

②審查變更時效性，即發(fā)生變更14天內應完成變更與造價變化的審簽獲批手續(xù)；

③審查落實變更因素真實與準確性； ④審查變更費用與造價。６.深入實施工程結算審計

①審查項目工程結算管理工作是否完整、到位、及時； ②審查形成工程結算成本的量、價、費構成是否準確；

三、審計工作的要求

1、審計底稿的編制

實施審計程序的每一審計事項以及支持審計事項的相關事項，應編制審計工作底稿，工作底稿的描述和論證應明確簡潔，事實清楚，依據(jù)充分，原始資料充足。

2、審計事項核定

重視細節(jié)，善于分析，發(fā)現(xiàn)問題后及時匯報，并主動向被審計調查單位進行進一步了解核實，可采用靈活多樣的審計方法和技巧，如：談話交流、詢問等，對問題結果不表態(tài)，不同意見不爭論，基本核定情況、確定事實后，及時形成底稿，提交組長。不得擅自向被審計調查單位表示審計意見。

3、審計質量控制

89目名稱、審計事項、審計結論、索引號、附件等信息。

（7）還要把好工程結算審計報告關，正確表達審計意見。工程結算審計報告階段是審計人員基于審計實施階段的工作成果，對工程結算項目的適當性、合法性和有效形成正式評價的一個過程，也是形成書面形式審計報告的過程。其控制措施將直接影響工程結算審計結果的正確反映和有效利用。把好工程結算審計報告關，從報告編制過程講，應注意控制所引用的有關資料是否可靠適當、所做的判斷是否有理有據(jù)、最終的結論是否恰當；從報告本身講，應當客觀、完整、清晰、及時，并體現(xiàn)重要性原則。具體包括：實事求是地反映審計事項，按照規(guī)范的格式及完整的內容進行編制，突出重點，簡明扼要，易于理解，及時編制等。

第五篇：《工程竣工結算審計必備資料清單》

工程竣工結算審計必備資料清單

階

段

序

號

資料名稱

必備資

料

其他說明

建

設、、之，刖

期

階

段

項目立項報告、立項批復

■

可提供復印件，原件備查

項目建議書、可行性研究報

告及批復

■

可提供復印件，原件備查

規(guī)劃部門的規(guī)劃測繪批準手

續(xù)（規(guī)劃許可）

■

可提供復印件，原件備查

土地管理部「丁下達的土地劃

撥或審批文件

■

可提供復印件，原件備查

建設用地許可證（用地許可）

■

可提供復印件，原件備查

工程原始地形地貌和高程的測量圖

提供紙質件及電子版

地勘報告

■

設計概算、概算調整及批復

■

提供紙質件及電子版；概算批

復可提供復印件，原件備查；

相對應的概算書。

施工圖及審查文件

■

提供紙質件及電子版；

施工圖預算書（限價/標底）

■

提供紙質件及軟件版

工程項目招標投標文件及答

疑文件（包括相關的施工組

織設計或方案等資料）、非公

開招投標項目提供審批文件

■

評標過程資料、中標資料、中標通知書

■

中標負料含技術標（施工方

案）、商務標（報價和工程量計

價清單）、投標承詔書、投標補

充函等；提供紙質件及軟件版

監(jiān)理公司《任命書》

工程施工合同及補充協(xié)議

■

施工許可證

■

工WF工「

■

經(jīng)批準的施工組織設計（或

施工力條）

■

監(jiān)理日志、監(jiān)理工作總結

■

施

工

材料、設備等的認質核價

■

按相關規(guī)定提供認質核價過程

資料。

過

按時間順序整理裝訂成冊；按

程

變更依據(jù)、變更現(xiàn)場簽證

■

相關變更程序規(guī)定提供變更會

階

議紀要、專家意見等過程資料

段

現(xiàn)場簽證資料

■

隱蔽驗收記錄

■

提供影像資料，含照片、攝像、水日寺

工程洽商及會議紀要

■

工程竣工驗收報告

■

工程進度款支付資料

■

須財務部簽章確認

經(jīng)雙方確認的工程竣工結算

書

■

提供紙質件及軟件版

結

竣工圖（含電子版）

■

提供紙質件及電子版

算

階

委托中介初審結算資料及委

托咨詢合同

■

如果肩委托就提供

段

與工程相關的影像資料

包含影像資料，含照片、攝像、水日寺

汪忠：

.標注■”為必備資料，如無法提供，應在自查報告中說明原因

所有施工過程階段的資料，須簽章齊全。

.3