第一篇：當前閑置土地形成原因及處理建議

當前閑置土地形成原因及處理建議

土地是國民經(jīng)濟建設(shè)的基石。在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”形勢下，中央加大了對土地的宏觀調(diào)控，土地征用實行了嚴而又嚴的審批制度，征用土地成了眾多用地企業(yè)、用地單位“焦頭爛額”的頭等大事，成了一些地方制約經(jīng)濟發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協(xié)調(diào)的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒蕪、土地閑置的現(xiàn)象大量存在。據(jù)國土資源部資料表明，截至2009年年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地。如何清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，使之科學(xué)利用與管理，更好地服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，筆者就此談幾點初淺的看法。

一、閑置土地的概念及形成原因閑置土地是一個法定概念。1999年，國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》對閑置土地的認定進行了明確規(guī)定。閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。在實踐中有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：一是國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的；二是已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；三是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。低效用地是指雖已開發(fā)建設(shè)，但未達到招商引資協(xié)議、土地使用權(quán)有償使用合同等約定的投資強度、投資進度、產(chǎn)出效益的建設(shè)用地，或由于經(jīng)營管理不善等原因，企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)的建設(shè)用地。土地是稀缺資源，“閑置”是高效利用土地資源的“攔路虎”。據(jù)《中國證券報》消息稱，國土資源部8月份對全國1457宗閑置土地統(tǒng)計調(diào)查，形成了《有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況表》。其中，北京160宗、廣州54宗、海南77宗、江蘇48宗，四地閑置土地數(shù)量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質(zhì)為住宅用地，成為閑置土地“重災(zāi)區(qū)”。通過調(diào)查分析，筆者認為，造成土地閑置的原因主要有以下幾個方面：

（一）地方政府成土地閑置主因。因政府原因閑置土地主要有三種情況：第一種是政府沒有在約定期限內(nèi)交地。第二種是城市規(guī)劃多變，造成開發(fā)企業(yè)來不及做相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整。第三種情況，雖然是開發(fā)商自身原因造成了土地閑置，但拿地的開發(fā)商卻是政府招商引資“求”來的。因此，政府部門很難忍痛割愛。根據(jù)國土資源部組織的房地產(chǎn)專項整治行動來看，由于《閑置土地處置辦法》缺乏對地方政府導(dǎo)致的閑置的相關(guān)約束，在各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。如閑置土地滿1年的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價；滿兩年的，政府則可以無償收回土地使用權(quán)等。但實際情況卻是，這些政策在執(zhí)行中都被嚴重地打了折扣，閑置時間超過一年以上的土地比比皆是，閑置時間超過5年的也不在少數(shù)。這些政策之所以沒有能夠發(fā)揮作用，很大程度上不在企業(yè)，而在政府，在于政府沒有能夠嚴格執(zhí)行國家的法律法規(guī)與政策規(guī)定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生財、土地創(chuàng)造政績，每一塊閑置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果嚴格執(zhí)行政策，就意味著土地財政會嚴重縮水，創(chuàng)造政績的物質(zhì)基礎(chǔ)也大大減少。更重要的是，這些閑置的土地，有相當一部分是地方政府拆遷不到位、補償不到位等方面的原因造成的。

（二）開發(fā)企業(yè)的原因。一是用地者資金回籠不到位,沒有資金動工。開發(fā)商在土地拍賣會上你追我趕，競相舉牌，把地價炒得一個比一個高；把地價炒高之后，拿了地的開發(fā)商卻又遲遲不愿開工建房，為的是等待房價漲得高些、再高些。但自國家宏觀調(diào)控樓市以來，出臺了很多新政策，樓市交易少了，開發(fā)商資金回籠少了，銀行收緊銀根，開發(fā)商因自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力發(fā)生變化，現(xiàn)已無力進行開發(fā)，或者有的項目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但其間開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時間延誤，從而造成土地閑置。二是用地者購地就是為了炒地皮,惡意囤積土地。一些開發(fā)企業(yè)取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，這樣就使他們的固定資產(chǎn)迅速增加，同時增加了上市的籌碼，當開發(fā)商的企業(yè)上市后就可以迅速融資，然后用這筆錢迅速在去買地，土地越多，開發(fā)商就越會受到追捧，股價必然上漲，開發(fā)商將獲得巨大的收益，他們看中的甚至不是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)，從而造成了土地利用率低下、土地閑置。三是用地者推遲開發(fā)獲得土地額外增值。土地是稀缺資源，從長遠來看是有很好的增長預(yù)期，開發(fā)商正是看到了這一點，因此他們十分樂意囤地，只要不及時開發(fā)，將開發(fā)周期延長，那么就可以享受到高額的土地利潤回報，因為地價的翻番是比建房、賣房更大、更快的暴利獲取方式，而且這些土地不需要流轉(zhuǎn)而升值，土地增值稅無法對這類土地閑置行為進行調(diào)節(jié)，推遲開發(fā)可以使開發(fā)商獲得更多的利潤而無任何損失，卻導(dǎo)致了土地的閑置。

（三）政策、體制的原因。一是由于現(xiàn)行的“重審批輕監(jiān)管”的管理模式導(dǎo)致建設(shè)用地批而未供、閑置和粗放、低效利用現(xiàn)象時有發(fā)生。就當前我國的國土資源管理模式而言，其工作的重心主要設(shè)置在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地的供應(yīng)環(huán)節(jié)，而對于土地開發(fā)利用的后續(xù)管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期審批過程中的各項合同約定，后續(xù)監(jiān)管中無法一一落實，僅限于宗地驗收過程中的建筑占地面積的測定，而無法檢查其合同約定的實施情況，合同也就成為一紙空文，從而形成了國土管理部門想管而無從入手的局面。后續(xù)監(jiān)管的可操作性不強，土地閑置現(xiàn)象得不到及時有效的遏制。二是雖然《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等有規(guī)定，滿一年未動工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費、連續(xù)兩年未使用的土地無償收回，但同時又規(guī)定：因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成的動工開發(fā)延遲除外。這個規(guī)定彈性很大，許多用地項目的土地閑置在土地管理部門查處時都能找到規(guī)避處置的種種借口。三是閑置土地查處機制沒有形成，每一宗的閑置土地的出現(xiàn)，都涉及相應(yīng)的人、財、物，牽涉錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系。僅僅單一的依靠國土資源管理部門來認定、處置，很難達到目的，必須依靠當?shù)氐恼⒎ㄔ骸⒐病⒇斦⒔ㄔO(shè)、規(guī)劃、審計等多個管理部門。對于閑置土地的處置問題，因涉及地方政府前期的拆遷、人員的安置、土地的補償、基礎(chǔ)設(shè)施的配套、規(guī)劃審批等多種問題，閑置土地的查處難的問題顯而易見。此外，由于政策調(diào)整和規(guī)劃變更等原因致使個別項目的審批程序上存在瑕疵，項目被擱置也在所難免，從而造成土地閑置。

（四）社會、市場機制的原因。我國正處于初步建立市場經(jīng)濟體制階段，市場在土地資源配置上沒有發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，土地自身的價值規(guī)律和價格杠桿作用被人為扭曲，未能有效建立土地價格的市場形成機制。前些年，土地資源的配置主要是以政府供應(yīng)、協(xié)議出讓為主，市場機制的土地資源配置未能在市場經(jīng)濟的大發(fā)展中起到價格的調(diào)節(jié)作用。在地方政府GDP經(jīng)濟增長模式作用下，土地自身的價值未能得到真正的體現(xiàn)，政府供應(yīng)價和市場交易價之間存在每畝數(shù)萬元的價差，成為各方競相尋租購買的內(nèi)在動力，從而形成了大量圈占土地和土地閑置。近幾年，部分企業(yè)因?qū)κ袌雠袛噙^于樂觀，和過于激進的拿地導(dǎo)致過高的地價與當?shù)刂苓叿績r幾乎持平，部分地區(qū)地價甚至比周邊房價還要高，正是這種“面粉貴過面包價”的怪現(xiàn)象使開發(fā)商不敢輕易進行開發(fā)，畢竟土地開發(fā)風(fēng)險要比土地閑置大很多，因此開發(fā)商更加愿意囤地。此外，一些項目通過毛地出讓，供地后，在拆遷過程中遇到阻礙，土地不能及時交付開發(fā)；一些項目在供地前司法糾紛和債務(wù)糾紛沒能得到及時解決，從而造成土地閑置。

二、閑置土地的危害及清理面臨的難點閑置土地不僅破壞土地市場秩序，影響房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制約人民群眾居住條件改善，而且嚴重阻滯城市建設(shè)步伐，與中央實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、加快城鎮(zhèn)化進程的要求和地方趕超跨越的發(fā)展戰(zhàn)略格格不入，極易引發(fā)社會矛盾。一是會造成土地資源浪費，閑置地占用了大量建設(shè)用地指標，而真正想開發(fā)土地的企業(yè)卻無地可用。閑置土地占用了大量的建設(shè)用地指標，形成了無實力開發(fā)的企業(yè)占用土地，真正有開發(fā)實力的企業(yè)因沒有土地而無法進駐的局面，既造成了土地資源的浪費，又造成了開發(fā)企業(yè)財力、精力的浪費。二是由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)囤積土地，大量的土地不能形成有效供應(yīng)，造成人為的資源緊張，引起房價上漲。相當數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房價、地價賺取暴利，導(dǎo)致開發(fā)的房地產(chǎn)價格上升。三是會影響城市化進程。在城市中，有顯著區(qū)位優(yōu)勢的土地閑置未開發(fā)，容易給外來投資客商及當?shù)厝罕娫斐沙鞘幸?guī)劃混亂、城市建設(shè)無序的印象，有大量土地閑置，勢必影響城市形象和建設(shè)進程。清理閑置土地，目前遇到的主要問題，一是清理涉及電力、電信、規(guī)劃等多個部門，非常復(fù)雜。在各地清理閑置土地的過程中，很多開發(fā)商借口規(guī)劃調(diào)整等原因而逃避清理責任，因此僅依靠國土部門一家難以有效推進。二是由于歷史遺留問題，有的地方土地閑置時間長達十幾年，那么原定的政策和簽訂的合同是否執(zhí)行？政策從新還是從舊？如果處理不好就要容易引起社會矛盾。三是閑置土地涉及補償問題，涉及多方面的利益，相關(guān)部門處理措施力度相對不足，收回土地使用權(quán)遇到的壓力和阻力比較大。

三、閑置土地清理處置的基本原則

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、立足長遠的原則。閑置土地的處置事關(guān)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源問題。因此，工作要避免隨意性、簡單化，應(yīng)當在查清土地利用現(xiàn)狀、閑置土地現(xiàn)狀的前提下，從全局的高度對閑置土地提出科學(xué)、合理的處置方案。只有在政府的統(tǒng)一部署下，土地、規(guī)劃、城建、計劃等各有關(guān)部門共同協(xié)調(diào)，綜合治理，把閑置土地的處置作為轉(zhuǎn)變土地利用方式的突破口，才能有效地利用閑置土地，完善土地市場的管理機制。

（二）控制源頭、依法規(guī)范的原則。對清理中查出的問題，本著“依法清理、逐級負責、統(tǒng)一政策、分類處置、限期完成、促進發(fā)展”的原則，依照土地出讓合同和法律法規(guī)有關(guān)政策規(guī)定妥善處理。要嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，通過建立統(tǒng)一的建設(shè)用地供應(yīng)市場，政府控制土地儲備權(quán)的方法，防止新的閑置土地產(chǎn)生。對閑置土地和低效用地的處置，要嚴格遵守國家法律、法規(guī)的相關(guān)要求，按照法定程序，依法處置。

（三）積極消化、優(yōu)先利用的原則。對閑置土地進行處置的主導(dǎo)思想，應(yīng)該立足于有機地盤活土地資產(chǎn)，重新規(guī)劃、利用。要堅持公平公正，體現(xiàn)公開透明，根據(jù)具體原因，分門別類予以處理，區(qū)別對待，同類問題則采取同類解決辦法，不搞特殊，不循私情，實事求是地兼顧各方利益。采取有效措施加強政府對土地市場的統(tǒng)一控制，規(guī)范土地市場的運作機制，讓閑置土地有序地流轉(zhuǎn)起來，優(yōu)先“活躍”利用起來。

（四）區(qū)別情況、妥善處理的原則。考慮閑置土地產(chǎn)生的客觀原因以及經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的綜合因素，結(jié)合《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，對閑置土地應(yīng)區(qū)別不同情況采取不同方法妥善處理。目前的閑置土地，有一部分用地企業(yè)、土地開發(fā)商是利用銀行貸款取得土地使用權(quán)，如果處置不當，不僅使企業(yè)失去了發(fā)展機會，損失也會轉(zhuǎn)嫁給國家，給國家的金融秩序帶來沖擊。因此，在閑置土地的處置中既要貫徹“合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，又要妥善協(xié)調(diào)保護土地使用者合理利益與維護社會穩(wěn)定之間的關(guān)系，積極、穩(wěn)妥地加大閑置土地的處置力度。

四、對科學(xué)盤活處理閑置土地的幾點建議清理處置閑置和低效用地是全面落實科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》精神，堅持最嚴格的土地管理制度的具體舉措。通過開展閑置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潛力，“從存量中找增量”，實現(xiàn)投資擴大、效益提升、土地利用效率提高的目標。

（一）、維護政府信用，讓土地不再“賦閑”。一是各級國土資源部門每年公布一次土地閑置和開發(fā)情況，借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督閑置土地行為。與金融機構(gòu)聯(lián)手，對閑置土地的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準融資，對違法用地項目及企業(yè)不批準貸款和上市融資。同時，建立和完善閑置地的市場退出機制，避免用地主體無力投資建設(shè)項目只有等滿兩年后被無償收回土地使用權(quán)的情況。建議制定閑置地處置實施意見，明確地方相關(guān)部門在處置閑置地過程中的職、權(quán)、責；對閑置地要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的認定標準，包括閑置的起算時間、有效計算時段、已投資數(shù)額、開發(fā)的面積，以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未利用土地的閑置情況認定標準等。二是對存量閑置地逐宗登記造冊，在充分了解閑置原因的基礎(chǔ)上，對多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置地的信息，為需要轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機會。在創(chuàng)新土地登記機制方面，改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相應(yīng)年期土地證的做法，根據(jù)實際情況，對新出讓的土地頒發(fā)臨時的土地權(quán)證。這個臨時的土地權(quán)證的有效期可以按照合同規(guī)定的開發(fā)周期來定，一般為兩年。臨時土地權(quán)證只可以在金融機構(gòu)抵押一次，這樣既可讓開發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開發(fā)，又解決了開發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開發(fā)或延期開發(fā)的問題。臨時土地權(quán)證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這將改變土地部門被動監(jiān)管的局面，并極大地提高土地部門的監(jiān)管效率。

（二）、完善相關(guān)制度，讓閑置土地處置不再有“漏洞”。一是提高土地閑置費的征收標準。按現(xiàn)行規(guī)定，土地閑置滿一年而不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。事實上，許多城市按此標準征收的閑置費，遠遠少于因囤地而獲取的巨大收益。過低的違法成本，難以遏制開發(fā)商囤地的利益沖動。建議國家有關(guān)部門修改相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定按土地現(xiàn)行市場價格的50%～80%征收土地閑置費，讓開發(fā)商閑置土地在經(jīng)濟上無利可圖。二是完善土地市場退出機制。建議對土地閑置滿兩年、被依法無償收回的開發(fā)商，實行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市場上的拿地資格，讓那些閑置土地者付出沉重的代價。三是在制度執(zhí)行方面，要嚴格執(zhí)行土地出讓價款50%的首付制度，加大開發(fā)商囤地成本，令其有所顧忌；其次要對處理或利用閑置土地未達標的城市，應(yīng)當核減其下一年度的用地計劃指標；對連續(xù)三年未達標的城市，應(yīng)暫停審批其用地計劃指標。此舉可有效調(diào)動地方政府重視閑置地處置的積極性。

（三）、規(guī)范土地市場，嚴格執(zhí)行“凈地”出讓政策。落實市場機制的土地資源配置，讓市場在土地資源配置上更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。通過市場機制的引入，使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉(zhuǎn)變，有效地促進土地資源的優(yōu)化配置。合理確定建設(shè)用地使用權(quán)出讓的宗地規(guī)模，對出讓的宗地規(guī)模進行科學(xué)論證，做到充分了解出讓宗地的基本情況、基本價值，充分了解競爭主體的承受能力、可能的競爭對象、開發(fā)企業(yè)的實力以及社會的承載能力等。通過相關(guān)的調(diào)查了解，使土地出讓做到知己知彼，有的放矢。防止開發(fā)企業(yè)因資金短缺、市場前景不佳而囤地觀望造成土地閑置，同時通過招標、拍賣、掛牌方式出讓土地使土地的價值得到充分體現(xiàn)，縮小了土地實際價值和出讓價格的價差。嚴格落實好“凈地”出讓的政策是保證開發(fā)企業(yè)及時開工建設(shè)的首要保證。“凈地”出讓可以避免土地產(chǎn)權(quán)、安置補償?shù)冉?jīng)濟糾紛，使開發(fā)企業(yè)能集中人力、財力和物力進行項目的開發(fā)建設(shè)。對未完成“凈地”標準的，未完成通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)工作的土地，相關(guān)部門不得辦理土地的招拍掛和出讓手續(xù)，防止新的閑置土地出現(xiàn)。

（四）健全查處體系，分類處置閑置土地。查處閑置土地，核心是提高土地的利用率，當前相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善，對閑置土地處理的相關(guān)法律過于剛性，對閑置土地的退還機制及途徑，無論在立法精神上還是在條文上均未進行設(shè)置，缺乏完善的市場退出機制。對核準的閑置土地應(yīng)加大處置力度，進行分類處理。對閑置土地不滿一年的，責令土地使用者限期按規(guī)定使用；閑置土地滿一年不滿二年的，按規(guī)定征收土地閑置費；閑置土地滿二年的，收回國有土地使用權(quán)。同時建議從那些擁有大量土地儲備的上市公司入手，清理其手中的閑置土地和土地資源。對那些土地儲備過量、開發(fā)能力不足的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進行清理和加快開發(fā)進度。目前有些地方在閑置土地的查處上做的不是很到位，多是整改、發(fā)通知催促開工，真正處罰以及收回的極少，所以要建立健全閑置土地的查處體系，做到土地閑置費應(yīng)繳盡繳、土地使用權(quán)應(yīng)收盡收。

（五）加強跟蹤管理，健全建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管制度。嚴格按照《國土資源部關(guān)于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》的要求健全建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管制度，加快運行建設(shè)用地“批、供、用、補、查”綜合監(jiān)管平臺，重點對土地利用規(guī)劃和計劃執(zhí)行、土地審批及土地征收、土地供應(yīng)、項目用地開發(fā)利用等情況進行動態(tài)監(jiān)管，切實預(yù)防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等現(xiàn)象的發(fā)生。建議充分運用在線監(jiān)測信息，建立以基層國土資源部門為主的日常督查制度，對建設(shè)項目用地開發(fā)利用全過程的檢查跟蹤，主動預(yù)防和及時查處土地閑置行為。同時，要制定利用存量閑置土地的優(yōu)惠政策，積極鼓勵企業(yè)通過內(nèi)部挖潛，建設(shè)標準廠房，提高單位面積投資強度，提高存量土地利用率。要嚴格控制建設(shè)用地增量，著力盤活土地存量，新上建設(shè)項目首先要利用存量土地。制定和實施新的土地使用標準，完善相關(guān)稅制，促進土地利用集約化，防止閑置浪費土地。參考文獻：「1」王平朱月紅荊門國土網(wǎng)「2」閑置土地處置辦法.國土資源部令第5號.「3」關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知.[國發(fā)（08）3號]「4」顧正平盤錦國土網(wǎng)

第二篇：關(guān)于閑置土地存在的原因和建議

關(guān)于閑置土地存在的原因和建議

當前，在我國土地資源稀缺、供需矛盾突出，特別是在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的嚴峻形勢下，中央加大了對土地的宏觀調(diào)控，土地征用實行了嚴而又嚴的審批制度，征用土地也成了一些地方制約經(jīng)濟發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒蕪、土地閑置的現(xiàn)象卻仍然大量存在，造成了資源和資產(chǎn)的浪費，阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，整治清理閑置土地勢在必行。

據(jù)國土資源部資料表明，在房地產(chǎn)用地專項整治過程中，發(fā)現(xiàn)違法用地面積近19萬畝，其中閑置用地占九成以上。那么，造成有如此大數(shù)量的閑置土地的原因是什么呢？又如何清理和盤活這些閑置土地，使之科學(xué)利用與管理，更好地服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)呢？就此談幾點初淺的看法。

一、閑置土地存在的原因分析

（一）由于原國有企業(yè)改制造成土地閑置。

隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，許多國有企業(yè)被兼并、重組或關(guān)閉，有的停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，從而造成大量土地閑置。企業(yè)原有部分劃撥土地長期處于閑置或低效利用狀態(tài)。大部分企業(yè)原來使用國有土地的方式是無償劃撥，后來又轉(zhuǎn)移到個人名下，土地成本低廉，而政府又難以將這部分閑置土地收回重新處理。這些企業(yè)因資金和規(guī)劃等原因，暫時不會新上項目，所占大量國有土地仍將繼續(xù)閑置，繼續(xù)影響土地管理的正常秩序。

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（二）尚未形成完善的閑置土地查處機制。

每一宗閑置土地的出現(xiàn)，都涉及相應(yīng)的人、財、物，牽涉錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系。僅僅單一的依靠國土資源管理部門來認定、處置，很難達到目的，必須依靠當?shù)氐恼⒎ㄔ骸⒐病⒇斦⒔ㄔO(shè)、規(guī)劃、審計等多個管理部門。對于閑置土地的處置問題，因涉及地方政府前期的拆遷、人員安置、土地補償、基礎(chǔ)設(shè)施配套、規(guī)劃審批等多種問題，閑置土地的查處難的問題顯而易見。此外，由于政策調(diào)整和規(guī)劃變更等原因致使個別項目的審批程序上存在瑕疵，項目被擱置也在所難免，從而造成土地閑置。

（三）部分開發(fā)商存在囤地現(xiàn)象。

土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長遠來看是有很好的增長預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開發(fā)房地產(chǎn)要周期短、利潤高，因此，一些開發(fā)商意識到地價的翻番是比建房、賣房更大、更快的暴利獲取方式后，他們看中的便不再是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)。取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，采取推遲開發(fā)來獲得更多的利潤導(dǎo)致了土地的閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無法消化前期土地儲備，或者隨行就市放緩開發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的項目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時間延誤，從而造成土地閑置。

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（四）相關(guān)法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致閑置土地處置難度大。

雖然《土地管理法》規(guī)定了滿一年未動工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費，連續(xù)兩年未使用的土地無償收回，但同時又規(guī)定了因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成的動工開發(fā)延遲除外。這個規(guī)定彈性很大，許多用地項目的土地閑置在土地管理部門查處時都能找到規(guī)避處置的種種借口。而且法律法規(guī)對收回土地使用權(quán)和收取土地閑置費都沒有明確可申請法院強制執(zhí)行的條款，這就造成了閑置土地調(diào)查容易，執(zhí)行難的現(xiàn)象。

（五）供地不及時造成部分閑置土地。

在征地過程中，不少農(nóng)民對土地價格、補償標準、利益分配等問題存有異議，影響和干擾征地工作，導(dǎo)致政府無法如期供地，造成不少建設(shè)用地閑置。還有一些項目由于缺少建設(shè)用地指標，無法向用地單位供地，以致一些建設(shè)項目擱置，有些農(nóng)用地在進行了前期開發(fā)后難以有效利用。

二、處理閑置土地的對策及建議

（一）進一步加大宣傳力度。

特別是加強對金融機構(gòu)的土地政策宣傳，如對房地產(chǎn)項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年，完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資總額不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準融資，對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。此外，政府部門應(yīng)定期公布所有土地閑置、開發(fā)情況及閑置土地被依法處置的情況，將每一幅用地都置于公眾監(jiān)督之下，以借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督和打擊開發(fā)商的囤地行為。

（二）建立健全閑置土地共同查處機制。

由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織專門班子，建立由發(fā)改、城建、規(guī)劃、國土以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多部門分工協(xié)作的共同查處機制，形成合力共同做好此項工作。對批而未供土地和閑置土地，請市政府向區(qū)政府下達限期整改處置通知書，督促按照國土資源管理規(guī)定和國家、省有關(guān)要求，依法限期對批而未供土地進行供應(yīng)，對閑置土地處置到位，同時對新增建設(shè)用地供應(yīng)和供地后跟蹤管理情況建立聯(lián)動管理制度，形成日常工作機制，加強日常巡查管理，保證土地及時供應(yīng)和有效利用。

（三）通過金融手段減少企業(yè)囤地行為。

對于開發(fā)商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地，取消有嚴重閑置土地行為的發(fā)展商在土地一級市場上投標的資格外，還可以通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閑置土地的財務(wù)成本，從而加大開發(fā)商的財務(wù)風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險等。國土部門與銀行部門聯(lián)手清查閑置土地，通過銀行對房地產(chǎn)企業(yè)貸款加以控制，努力改善土地存量市場，督促開發(fā)商早日動工，減少囤地行為。

（四）加大執(zhí)法力度，依法收回閑置土地。

市政府要加大土地執(zhí)法力度，依法對土地閑置超過的用地單位征收土地閑置費；對開發(fā)面積不足三分之一或者已投資總投資額不足25%，除征收土地閑置費外，對建設(shè)單位的經(jīng)濟能力、土地實際需求量進行重新評估；對確因無力全面開發(fā)，切實做好協(xié)調(diào)工作，采取補償?shù)姆绞接枰允栈亍Ｒ剿鹘⑹栈亻e置土地的有效機制，對閑置超過的建設(shè)用地，應(yīng)無償收回。收回的國有土地要納入儲備，作為存量建設(shè)用地進行管理使用。

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（五）積極解決困難，及時做好供地工作。

加大對征地有關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，努力營造良好的法制和社會氛圍。深入基層，廣泛聽取村兩委和被征地農(nóng)民的意見，對征地工作中人民群眾反映強烈的問題，認真研究解決，總結(jié)經(jīng)驗，破解難題。同時，切實做好失地農(nóng)民保障工作，合力制定征地補償標準，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。確保如期供地，加快經(jīng)濟發(fā)展。

第三篇：南鄭縣土地閑置形成的原因及解決辦法的調(diào)研報告

南鄭縣土地閑置形成的原因及解決辦法的調(diào)研報告

南鄭縣土地閑置形成的原因及解決辦法的調(diào)研報告 核心提示：2014年5月15日，省政協(xié)副主席李冬玉攜省國土廳副廳長李強同志及部分省政協(xié)委員來南鄭縣就閑置土地情況進行了調(diào)研，漢中市國土局局長汪宗禮等同志陪同進行了調(diào)研，南鄭縣國土局局長李軍同志進行了專題匯報。南鄭縣位于陜西省漢中市西南部，南與四川省通江縣、旺蒼縣接壤，西與陜西省寧強縣、勉縣為鄰，東與城固縣、西鄉(xiāng)縣毗連，北與漢中市漢臺區(qū)隔江相望。全縣轄22個鎮(zhèn)，戶籍人口55.8699萬人，國民生產(chǎn)總值114.9億元，縣域總面積2823平方公里，全縣耕地總面積74.87萬畝，基本農(nóng)田60.2萬畝。一直以來，我縣在土地管理工作中將“十分珍惜和合理利用每一寸土地”作為指導(dǎo)思想，通過控制增量、挖潛存量等手段，不斷提高土地節(jié)約集約利用程度。現(xiàn)就我縣閑置土地有關(guān)情況及我縣在處置過程中遇到的問題和建議匯報如下：

一、批而未用土地情況為真實準確的了解全縣土地批準、征收、供應(yīng)、建設(shè)等情況，我縣從去年下半年開始，開展了一次全縣范圍的土地大清理大清查。經(jīng)統(tǒng)計，2007年以來，省政府批準我縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收土地中，有1752畝還未實施征地。這部分用地主要是由于汶川地震后，我縣在災(zāi)后重建過程中部分災(zāi)后重建項目在用地批準后由于各種原因無法落地；另一方面，由于新一輪土地利用總體規(guī)劃在編制過程中個別地塊規(guī)劃存在和災(zāi)后重建規(guī)劃不相符的情況，由此造成此類地塊無法供地使用。按照《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳等單位關(guān)于盤活調(diào)整批而未用土地建設(shè)用地指標實施辦法的通知》（陜政辦發(fā)〔2013〕78號），我縣對無法使用的批而未用土地進行了盤活，截至目前，1752畝批而未征土地中，已有1083畝（61.8%）通過上報省國土資源廳異地盤活進行了處置。

二、閑置國有建設(shè)用地情況全縣已經(jīng)辦理了土地供應(yīng)手續(xù)但尚未開工建設(shè)的共有249畝，其中供應(yīng)時間超過兩年的約24畝，這部分土地正在進行閑置土地認定。通過對我縣閑置土地情況分析，主要成因有以下幾個方面：一是項目建設(shè)資金不到位，特別是信貸配套資金未能落實，造成建設(shè)資金鏈斷裂無法按期開工；二是地塊的規(guī)劃設(shè)計方案及建設(shè)設(shè)計圖紙未能及時到位；三是安置補償?shù)耐緩奖容^狹窄，村民的搬遷遲遲不能結(jié)束，限制了開發(fā)商的預(yù)期建設(shè)；四是城市規(guī)劃調(diào)整項目無法開工建設(shè)；五是因經(jīng)濟糾紛導(dǎo)致法院查封。針對閑置國有建設(shè)用地，主要存在以下幾個問題：

1、批后監(jiān)管難。土地批后監(jiān)管制度是預(yù)防、認定和處置閑置土地的工作保障，隨著我縣經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，土地供應(yīng)量年年增加。批后監(jiān)管任務(wù)也變得非常的繁重，單純依靠國土資源部門進行監(jiān)管，一方面從機構(gòu)、人員上難以得到保證，缺乏部門聯(lián)動，另一方面，國土部門在用地批準后，缺乏對企業(yè)的制裁措施，很難按照《閑置土地處置辦法》進行處置。

2、處置難度大。一方面部分閑置土地由于城市規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致原先準備上馬的項目無法實施；有的是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施尚未配套導(dǎo)致項目無法開工；還有的是由于正處于司法程序中被凍結(jié)等等。另一方面，雖然是由于用地單位自身原因造成閑置，但涉及土地的價值高，要想真正收回難度較大，很難落實。

三、閑置農(nóng)村建設(shè)用地情況經(jīng)初步統(tǒng)計我縣農(nóng)村建設(shè)用地9.7萬畝，農(nóng)村人均集體建設(shè)用地551平方米，農(nóng)村人均住房47平方米。我縣閑置農(nóng)村建設(shè)用地3000畝，占農(nóng)村總建設(shè)用地的3.1％。分析我縣形成閑置農(nóng)村建設(shè)用地，主要存在以下幾個方面原因：

1、村莊規(guī)劃滯后。一是老村莊缺乏規(guī)劃，老宅基地布局較亂，房屋間隙小，出路狹窄。而許多村民抱著占風(fēng)水、擺闊氣、高人一等或“想致富、臨公路”的狹隘心理，紛紛在村莊道路出口旁修房，導(dǎo)致東邊六七家，西邊八九戶，村中空閑一大片。二是因村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善，只注重新房的便利，住宅設(shè)計不合理，給采光、通風(fēng)、排水等留下隱患，致使新建房屋過幾年由于功能不完善又要搬遷重建。

2、修新不拆舊現(xiàn)象依然存在。一是舊村莊公用設(shè)施缺乏，在原址翻建沒有太大價值，促使農(nóng)民外遷建新房，把原老房視作祖基，修新不拆舊，造成了“空心村”現(xiàn)象。二是由于家庭人口增加，兄弟分家導(dǎo)致老宅基地被劃分為小塊，部分人戶外遷修建新房、部分人戶還在老宅基地居住，老宅基地因墻體共用，無法拆除宅基地交回村集體。

3、部分村辦小學(xué)、衛(wèi)生院、集體企業(yè)等撤并、搬遷或倒閉等，造成原來的集體建設(shè)用地閑置。通過對全縣22個鎮(zhèn)空閑公共管理與服務(wù)用地進行摸底調(diào)查，目前共清理出97宗空閑公共管理與服務(wù)用地，涉及17個鎮(zhèn)，總面積212畝。按實際用途分類，村小學(xué)57宗162畝土地閑置占地比重最大，其次是村級基層建設(shè)用地35宗22畝，再次是行政事業(yè)單位4宗16畝，商業(yè)金融用地1宗12畝。一是教改政策性因素導(dǎo)致土地空閑。為實施教育改革，村級小學(xué)撤并，學(xué)生集中到鎮(zhèn)級學(xué)校就學(xué)，從而導(dǎo)致大部分以前設(shè)立在各行政村的村級小學(xué)關(guān)閉而形成學(xué)校用地空閑，成為我縣鎮(zhèn)村空閑公共服務(wù)用地的主要類型。目前學(xué)校空閑用地的土地性質(zhì)大部分為集體土地，當時土地是由村集體統(tǒng)一調(diào)撥、集體投資投勞興建，地處分散，占地規(guī)模較小，多為磚木結(jié)構(gòu)，除少部分交通條件較好的學(xué)校交由當?shù)卮逦瘯鳛榇寮夀k公場所外，部分學(xué)校用地已經(jīng)出租用于其它用途，其余部分學(xué)校由于地處偏遠、交通不便，年久失修，已成危房處于空閑狀態(tài)。二是由于行政區(qū)劃調(diào)整因素形成的空閑。近年來由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，撤組并村，造成原鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公場所、舊村委會用地空閑。目前撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公機構(gòu)所建房屋大多是在5.12地震后重新修建，多為框架結(jié)構(gòu)，投資較大，地上資產(chǎn)價值遠遠大于土地價值，如處置價格低會造成國有資產(chǎn)流失，價格高則無人購買；撤村并組后的舊村部，多為土木，磚木結(jié)構(gòu)，占地面積小，地處分散，利用價值小，現(xiàn)在除部分用于出租，其它處于空閑狀態(tài)。三是由于規(guī)劃調(diào)整，企業(yè)改制等因素形成的空閑。由于企業(yè)改制而造成糧站用地空閑，原國有糧食收購點，糧庫等除少部分交通便利，地理位置好的糧站用地已經(jīng)處置外，部分用地交由改制后的公司繼續(xù)經(jīng)營。大部分地處偏遠，交通不便的糧站，由于資產(chǎn)處置價格較低，處置后會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，暫無法進行處置，目前主要用于出租，出租資金用于解決退休職工的養(yǎng)老，工資等問題。農(nóng)村建設(shè)用地閑置主要存在以下幾個問題：

1、宅基地拆除難度大。一方面，傳統(tǒng)觀念根深蒂固。一些搬遷戶將安置用房交由兒女居住，父輩仍然居住在舊居，給舊宅基地拆遷帶來了困難。另一方面，目前移民搬遷實施的多為無土地安置，老百姓還在原來地方耕種土地，拆除后，生產(chǎn)生活受到影響，長遠生計沒有保障。再者，我縣地處秦巴山區(qū)，大多數(shù)搬遷戶位于偏遠、高寒山區(qū)，分布零散，原宅基地利用價值低，拆遷復(fù)墾不能達到集中連片的要求，形成不了規(guī)模，實施成本和工作難度較大。

2、再次利用難。由于大部分農(nóng)村閑置土地分布較分散，地塊面積較小，而且交通不便，其利用的空間和價值非常小，也不利于進行成片開發(fā)或復(fù)墾，因而影響了農(nóng)村閑置土地的有效利用。

3、空閑公共管理與服務(wù)用地資產(chǎn)處置難。空閑公共管理與服務(wù)用地土地多為集體性質(zhì)土地，部分地上建筑為國有資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，在處置過程中存在矛盾，導(dǎo)致部分空閑土地無法得到有效處置和利用，造成閑置。

四、對策和建議

1、批而未用土地：一是主動盤活建設(shè)用地指標。按照《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳等單位關(guān)于盤活調(diào)整批而未用土地建設(shè)用地指標實施辦法的通知》（陜政辦發(fā)〔2013〕78號），對無法使用的批而未用土地進行盤活。二是提高供地率。加大征地、供地力度，提高工作效率，加快征地、供地進程。

2、閑置國有建設(shè)用地：一是加強批后監(jiān)管。加大批后巡查制度，建立以政府為主導(dǎo)，多部門聯(lián)動的監(jiān)管體系。對項目的開竣工時間、建設(shè)進度、投資規(guī)模等，從國土、住建、規(guī)劃、稅務(wù)等多部門、多環(huán)節(jié)對其進行管理。避免再出現(xiàn)新的閑置土地。二是加大處置力度。由于閑置土地形成的原因非常復(fù)雜，如果一律按照超過兩年無償收回的辦法進行處置難度較大。建議探討有償收回、延長開發(fā)建設(shè)年限等多種處置辦法，既能加快閑置土地處置的速度，又能提高閑置土地處置的成功率。

3、閑置集體建設(shè)用地：一是盡快建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)長效機制。深化農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策，盤活建設(shè)用地資源，促進城鄉(xiāng)土地合法有序流轉(zhuǎn)。通過提高農(nóng)村閑置土地的利用潛力，達到對其處置的目的。二是增加資金投入。不管是對搬遷農(nóng)戶的安置補償，還是舊房屋的拆除與復(fù)耕都需要資金，但是該項工作省市沒有配套任何資金，完全靠縣級自籌解決，由于資金缺口較大，既影響了項目實施進度，也影響了項目實施在群眾中的口碑，對以后項目的實施非常不利。建議省市財政安排專項資金，用于空心村治理。三是加大建設(shè)用地增減掛鉤試點工作力度。通過大力實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，將符合增減掛鉤條件的地塊，通過建新拆舊措施，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地，落實耕地占補平衡，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的有效利用。四是加快陜南移民搬遷專項規(guī)劃的編制和實施。扎實做好基礎(chǔ)調(diào)查，分析建設(shè)用地復(fù)墾潛力，做好相關(guān)規(guī)劃銜接，合理安排建新區(qū)的用地布局和規(guī)模，科學(xué)編制專項規(guī)劃，強化措施，夯實責任，確保專項規(guī)劃順利實施。

第四篇：閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

文檔

閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

謝俊林 黃剛強

（廣東智洋律師事務(wù)所，廣東 廣州 510095）

[內(nèi)容提要]近年來，全國各地土地閑置情況日益嚴重。為切實保護耕地，加強土地資產(chǎn)管理，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，中央和地方各級政府均采取嚴厲措施，加大對閑置土地的處理力度。閑置土地處理是一個比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會遇到一些困難。為此，本文對如何認定閑置土地行為，如何在實體與程序上確保政府土地管理部門閑置土地行政處罰行為的合法性以及對非法定閑置土地的處理等問題進行了初步探討。

[關(guān)鍵詞] 閑置土地處理

閑置土地行為

閑置土地行政處罰

非法定閑置土地

人口多，人均耕地少，土地后備資源不足是我國的基本國情，但是建設(shè)用地粗放利用嚴重，甚至大量閑置，仍是我國土地利用的基本現(xiàn)狀。因此，加強土地資產(chǎn)管理，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，加大對閑置土地的處理力度，為經(jīng)濟發(fā)展提供必需的用地條件，勢必成為各級政府地政工作的重心之一。然而，對閑置土地的處理涉及的我國土地管理制度中深層次的法律問題——如何做到既依法行政，又兼顧廣大投資者的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定，已成為政府土地管理部門面臨的一個重大考驗。

盡管我國現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)對閑置土地行為規(guī)定了行政處罰措施，但處理閑置土地是一個比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會遇到一些困難。本文作者有幸接受政府的委托，作為專項法律顧問全面參與了廣州保稅區(qū)、廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)閑置土地的處理工作。本文擬就閑置土地處理的相關(guān)法律問題做初步探討，并將筆者在參與處理土地閑置工作過程中的一些心得體會與讀者分享。

一、閑置土地行為的認定依據(jù)

正確認定閑置土地行為，是政府土地管理部門作出閑置土地行政處罰合法性的基礎(chǔ)。早在1990年，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條就規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)文檔

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情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。”然而，“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的”的情形是否就是閑置土地？該行政法規(guī)并未明確指出。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂后實施的《中華人民共和國土地管理法》第三十七條中規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，１年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)２年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。” 土地管理法也沒有對閑置土地的內(nèi)涵和外延作出規(guī)定，但卻對兩種閑置土地的情形，即已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的閑置情形和以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，作出了處理規(guī)定。１９９５年１月１日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金２０％以下的土地閑置費；滿２年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”房地產(chǎn)管理法補充了處理“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地”的規(guī)定，但仍未對閑置土地的定義作出明確的回答。

土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法是為了加強土地管理，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地①，以及加強對城市房地產(chǎn)的管理，維護房地產(chǎn)市場秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而制定的土地、房地產(chǎn)管理方面②的基本法律。因而，這兩部法律僅對處理閑置土地的依據(jù)處理方式作了基本的、概括性的規(guī)定，然而現(xiàn)實中土地閑置的情形卻遠遠超出法律規(guī)定的范圍。針對各地區(qū)土地閑置行為日益嚴重的情況，為了依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，國土資源部于1999年4月26日以第5號令出臺了《閑置土地處理辦法》，辦法中將閑置土地定義為“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”，同時，辦法還以列舉的方式將具有一定情形的土地界定為閑置 ①② 參見《中華人民共和國土地管理法》第1條的規(guī)定

參見《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第1條的規(guī)定

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土地，具體包括：

（一）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準書頒發(fā)之日起滿１年未動工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足２５％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿１年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。此外，各地政府也根據(jù)各地的土地閑置具體情況對閑置土地的界定和行政處罰等問題作出了相關(guān)的規(guī)定，如廣州市人民政府于1997年8月1日公布的《廣州市閑置土地處理辦法》。

盡管《閑置土地處理辦法》對“閑置土地”作出了定義，但在實際工作中認定和處理閑置土地時，卻存在這樣一個問題：除必須遵循法律、行政法規(guī)規(guī)定外，能否依據(jù)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章認定閑置土地并作出相應(yīng)的行政處罰？在這一問題上，學(xué)術(shù)界存在著較大分歧。依筆者看來，在對閑置土地的認定和行政處罰的法律適用上應(yīng)正確理解“法”的外延。從理論上講，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也是法律的重要淵源③，二者都是為了配合法律、法規(guī)的正確實施而制定的，但前提是二者不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；從實際情況看，由于我國目前的土地管理法律制度尚不完善，關(guān)于閑置土地管理的內(nèi)容多在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章中出現(xiàn)，排除部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的適用，會使得許多土地閑置違法行為無“法”可依而不受制約，反而不利于對土地閑置違法行為的監(jiān)督管理。因此，在對土地閑置違法行為進行認定和處罰時除遵循法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)參照相應(yīng)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

二、依法對閑置土地行為進行行政處罰

土地行政處罰，屬于土地管理行政機關(guān)行政執(zhí)法行為之一，是指政府土地管理部門依法懲戒違反土地法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人的一種行政強制措施。本文所討論的“閑置土地行政處罰”衍生于土地行政處罰，針對的是行政相對人的閑置土地行為。在正確認定閑置土地的基礎(chǔ)上，政府土地管理部門作出的閑置土地行政處罰并不必然合法。從處理閑置土地的法律實踐上看，由于土地閑置違法行為的多樣性、復(fù)雜性，造成土地管理部門執(zhí)法過程中違法行政的情形很復(fù)雜。有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則的同時，實體上也違法；有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則，但實體上不違法，實體上并未侵害相對方合法權(quán)益。為了明確閑置土地行政處罰行為的規(guī)范運作，防止行政主體濫用權(quán)力、保護行政相對人的合法權(quán)益，極有必要建立一套法定的、科學(xué)的土地閑置 ③ 孫國華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999，第261頁和第262頁。

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違法行為行政處罰程序規(guī)則。在一定意義上講，依法行政除要遵循相關(guān)的實體法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）閑置土地行政處罰行為合法性的實體要件

1、行政處罰主體是否適格

依《土地管理法》的規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查，因土地閑置違法行為行使收回國有土地使用權(quán)的行政處罰機關(guān)是縣級以上人民政府。④為提高土地管理行政機關(guān)制裁土地閑置違法行為的效率，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，具有行使行政處罰權(quán)的縣級以上人民政府土地管理部門可以依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的委托規(guī)定，以委托機關(guān)名義對土地閑置違法行為實施行政處罰。可見，除土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章有明文規(guī)定外，對土地閑置違法行為行使行政處罰的行政主體可以是縣級以上人民政府，也可以是縣級以上人民政府土地管理部門，但后者必須取得縣級以上人民政府的授權(quán)或者委托，否則，對土地閑置違法行為相對人作出的行政處罰行為將會因行政主體不適格而導(dǎo)致無效。

2、行政處罰是否符合行政處罰的法定理由

土地閑置違法行為的依法行政包括依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定認定土地閑置違法事實，以事實為依據(jù)，以法律為準繩。行政處罰的依據(jù)和理由必須符合法律規(guī)定，作出的行政處罰決定必須證據(jù)確鑿、處罰適當。所謂，法無明文規(guī)定不處罰，⑤否則，處罰決定將因處罰內(nèi)容、依據(jù)不當而導(dǎo)致行政處罰行為否定性的法律后果。例如，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。”根據(jù)這一規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當上述事由出現(xiàn)時，土地管理部門才能對土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。行政機關(guān)如以土地使用者未繳清土地使用權(quán)出讓金而實施行政處罰則無法定理由，其結(jié)果必然導(dǎo)致在接受司法審查時被司法機關(guān)撤銷行政處罰行為的法律后果。

3、行政處罰的相對人是否適格

行政處罰的相對人是行政機關(guān)作出具體行政行為所對應(yīng)的、直接或者間接承受行政處罰內(nèi)容的民事主體。土地閑置違法行為中，多數(shù)情形是單一主體的原因造成，但有些情況下也會涉及兩方或 ④⑤ 參見《中華人民共和國土地管理法》第66條的規(guī)定。

張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999，第159頁。

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者三方相對人。例如，在一些情況下，土地使用權(quán)受讓人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給次受讓人后，次受讓人未繳清土地轉(zhuǎn)讓款之前就對土地進行了投入開發(fā)，并因某種原因停止開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條規(guī)定，土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。這種情況下，土地使用權(quán)次受讓人應(yīng)當視為尚未取得該土地使用權(quán)，行政處罰的相對人應(yīng)包括土地使用權(quán)受讓人和次受讓人。如該土地使用權(quán)已依法設(shè)定抵押，抵押權(quán)人也應(yīng)一并作為行政處罰的相對主體，土地管理部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知其享有要求聽證的權(quán)利。

（二）閑置土地行政處罰行為合法性的程序要件

現(xiàn)代行政法制要求行政主體在行使行政權(quán)力時必須遵循法定程序規(guī)則，違反行政處罰程序?qū)⒅苯訉?dǎo)致行政處罰無效的法律結(jié)果。我國《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。同樣，在對閑置土地作出認定和行政處罰決定時，也必須嚴格遵循法定程序規(guī)則。

根據(jù)閑置土地行政處罰程序的構(gòu)成要素，土地管理部門在認定閑置土地并對之作出行政處罰決定時應(yīng)在四個方面把握其程序上的合法性：

1、步驟的合法性

步驟就是“完成某一程序的若干必經(jīng)階段”⑥。任何行政程序，無論多么簡單，都必須經(jīng)過若干不同的階段。如果對土地閑置違法行為進行行政處罰的行為違反法律規(guī)定的步驟，就構(gòu)成步驟違法。步驟違法主要有兩種表現(xiàn)形式，一是隨意增加法定步驟，二是減少或遺漏法定步驟。減少或遺漏法定步驟是步驟違法的主要表現(xiàn)形式，也是最明顯的步驟違法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)許可證或者執(zhí)照，處以較大金額罰款等行政處罰前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。處罰土地閑置違法行為一般涉及的金額標的都比較大，如果行政機關(guān)在作出行政處罰決定前不告之當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，或者當事人要求舉行聽證而行政機關(guān)不組織聽證便作出行政處罰的，就導(dǎo)致步驟違法。

2、順序的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的順序主要是指各個程序步驟之間的先后次序。比如，在實施土地閑置違法案件行政處罰過程中，土地管理部門應(yīng)先表明身份，后實施監(jiān)督；先聽證，后處理；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需 ⑥ 辭海，上海辭書出版社，1989。

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要的、帶有規(guī)律性的合理排列，違反了法定程序，也構(gòu)成程序違法，而且可能是嚴重的程序違法，如行政處罰法規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。若土地管理部門違反了閑置土地處罰行政程序中的先聽證，后處理規(guī)則作出行政行為，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，則要承擔敗訴后果。

3、方式的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規(guī)定要求土地閑置違法行為行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機關(guān)沒有采取法定方式；或者行政機關(guān)采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。比如，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當制作行政處罰決定書。又如《閑置土地處理辦法》第五條規(guī)定，依照本辦法第四條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有上地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準書，注銷土地登記和土地證書。如果土地管理部門實施土地閑置行政處罰行為時沒有制作《收回國有土地使用權(quán)決定書》，即為違反法定的方式。

4、期限的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的期限是指法律所規(guī)定的土地管理部門作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是土地閑置行政處罰程序違法中最普遍的表現(xiàn)。例如，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當事人要求舉行聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。超過上述通知期限的，即屬于期限違法。

三、如何處理已經(jīng)閑置但不符合法定閑置土地定義的土地

如上文所述，所謂“閑置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”。是否屬于閑置土地，必須滿足以三個要件：

一、必須是建設(shè)用地；

二、土地使用者必須依法取得土地使用權(quán)；

三、土地使用者沒有得到原批準用地人民政府的同意，超過規(guī)定時間未動工開發(fā)建設(shè)。然而，在實踐中卻存在著這樣的一種情形，即土地使用者并未取得土地使用權(quán)，但卻獲得人民政府的準許使用土地，最后由于該土地使用者的自身的原因致使土地被閑置了。為了方便討論，本文且將此種閑置土地的情形稱為“不符合文檔

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法定閑置土地定義的閑置土地”（以下簡稱非法定閑置土地）。那么，非法定閑置土地到底是如何產(chǎn)生的呢？構(gòu)成非法定閑置土地的前提是土地使用者沒有依法取得土地使用權(quán)。而土地使用權(quán)的取得方式一般有兩種：劃撥取得和出讓取得。以劃撥方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金一般非常低廉，土地使用者只須履行法定手續(xù)即可取得土地使用權(quán)，因而一般不會出現(xiàn)什么問題；而以出讓方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金是根據(jù)市場實際情況來擬定的，且一般價格不菲，因而問題也就常常發(fā)生。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，以出讓方式取得國有土地使用權(quán)必須同時具備以下幾個條件：

一、土地使用者于市、縣人民政府的土地管理部門簽訂了書面出讓合同；

二、土地使用者必須按照出讓合同約定的數(shù)額，在合同簽訂后六十日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金；

三、應(yīng)當向縣以上土地人民政府土地管理部門辦理登記、取得同級人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證書。在這三個要件當中，第二個條件應(yīng)屬重中之重。然而，一些地方政府在經(jīng)濟工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限內(nèi)尚未繳清全部土地使用權(quán)出讓金，不能申請登記取得土地使用權(quán)證書的情況下，就準許土地使用者使用土地進行開發(fā)建設(shè)，如向土地使用者頒發(fā)建設(shè)用地許可證；同時，還準許土地使用者在法定期限外的一定期限內(nèi)，如一年到兩年不等，補交所欠的土地使用權(quán)出讓金，之后再申請登記，取得土地使用權(quán)證書。如果土地使用者能夠政府寬限的期間內(nèi)補交齊土地使用權(quán)出讓金，并能繼續(xù)進行土地開發(fā)建設(shè)，則各方都相安無事。然而，一旦土地使用者的經(jīng)濟狀況出現(xiàn)問題，不能在政府寬限的期間內(nèi)補交齊土地使用權(quán)出讓金，當然，如果連土地使用權(quán)出讓金都不能交齊就更別談繼續(xù)進行土地的開發(fā)建設(shè)了。其結(jié)果是，土地使用者不能依法取得土地使用權(quán)，土地開發(fā)也不能如期完成。非法定閑置土地就在這種情形下出現(xiàn)了。目前，我國法律對非法定閑置土地尚無明確的處理規(guī)定。有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定來處理。如上文所述，《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當上述事由出現(xiàn)時，政府土地管理部門才能對土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。然而不能忽略這樣一個前提條件，即土地使用者已依法取得土地使用權(quán)。如果土地使用者不享有合法的土地使用權(quán)，政府土地管理部門又憑什么作出“警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)”的行政處罰呢？而對于非法定閑置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用權(quán)，因而《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定顯然是不能適用的。

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還有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條的規(guī)定，由政府土地管理部門依職權(quán)解除合同，并要求違約賠償。《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可要求違約賠償。”所謂解除合同，是指合同有效成立以后，當解除的條件具備時，因當事人一方或雙方的意思表示，使合同關(guān)系自始或僅向?qū)硐麥绲男袨椤８鶕?jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立。這些原則明顯具有民事合同的特征。因此，城鎮(zhèn)國有土地出讓合同本質(zhì)上屬民事合同。既然如此，城鎮(zhèn)國有土地出讓合同的解除必須按照我國民事訴訟法規(guī)定的方式進行，即經(jīng)協(xié)商解除，如果協(xié)商不成，交由仲裁機關(guān)或人民法院裁決解除。第十四條所規(guī)定的有權(quán)是指民事權(quán)利，而非行政權(quán)力。因而，政府土地管理部門作為民事合同的一方當事人，與另一方當事人地位平等，不能依仗其行政權(quán)力擅自解除合同。此外，在土地使用者獲得政府準許延期交納土地使用權(quán)出讓金，甚至獲頒發(fā)建設(shè)用地許可證的情形下，政府的行為可視為對原合同內(nèi)容的變更，而這一變更也得到了對方當事人的同意。因而這一情形屬合同雙方協(xié)商一致變更合同內(nèi)容的行為，仍屬民事合同范疇。有關(guān)糾紛應(yīng)提請仲裁機關(guān)或人民法院根據(jù)相關(guān)民事法律，如《民法通則》、《合同法》等來處理。筆者認為，從目前我國關(guān)于閑置土地處理的立法現(xiàn)狀來看，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫

⑧

⑦行條例》第十四條的規(guī)定，依民事途徑來處理非法定閑置土地相對比較合適。然而，要根本解決非法定閑置土地的問題，更重要的是杜絕非法定閑置土地的產(chǎn)生，這關(guān)鍵在于人民政府本身。試想一下，如果政府及有關(guān)部門能夠嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進行國有土地使用權(quán)出讓，非法定閑置土地的情形還會發(fā)生嗎？此外，政府也可以著手進行相關(guān)的立法以便亡羊補牢。據(jù)筆者了解，廣州市政府已經(jīng)組織有關(guān)方面人士進行了多次研究討論，準備擬訂新的閑置土地處理辦法，其中一個主要內(nèi)容就是擴大閑置土地的定義。筆者相信如果該部新的規(guī)章出臺，將會對廣州市的閑置土地處理工作起到極大的促進作用。以上僅僅是筆者對政府處理閑置土地工作的一些淺薄之見。而筆者感受最深的是，在我國的社會主義法治事業(yè)尚處于起步階段，法治理念尚未在全社會普及的現(xiàn)狀下，人民政府應(yīng)當嚴格依法辦事。無論是處理閑置土地還是非法定閑置土地，人民政府應(yīng)當堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩的原則，真正做到依法行政。

⑦⑧ 崔建遠主編，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195頁。

參見《中華人民共和國合同法》第93條和第96條。

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[主要參考文獻] 1.孫國華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999。2.張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999。3.劉光遠、王志彬主編，新編土地法教程[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1999。4.符啟林著，城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。

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第五篇：閑置土地基本情況及今后工作建議

市區(qū)閑置土地工作情況及今后工作建議

一、市區(qū)閑置土地概況

2009年，分局依據(jù)批后土地管理檔案，開展對市區(qū)范圍內(nèi)批后建設(shè)用地的管理，先后調(diào)查了214宗地塊，基本查清經(jīng)營性用地的閑置情況，并依法作出處置。同時，還調(diào)查了部分工業(yè)性用地。由于從2009年9月份起，市開發(fā)區(qū)國土分局著手對工業(yè)用地進行查處，因此下面，在簡要匯報我分局去年9月份前，對工業(yè)用地的查處情況后，重點匯報匯報一下對經(jīng)營性閑置土地的查處情況，具體如下：

（一）查出的工業(yè)用地閑置情況

2009年前9個月，我分局調(diào)查工業(yè)用地共計40宗，分別為發(fā)區(qū)35宗，云區(qū)4宗、州開發(fā)區(qū)1宗。其中，尚未開工建設(shè)的共計17宗。在此17宗未建的工業(yè)用地中，共有3宗地塊是為2009年批出，尚未超過一年期，其余14宗地塊為2008年批出，目前大部分已成為閑置土地。

（二）經(jīng)營性用地的閑置情況

截至現(xiàn)在，我分局查處經(jīng)營性閑置土地，共計67宗，總計面積為407.62449公頃。分別是城區(qū)25宗，面積共計104.86475公頃；云區(qū)22宗，面積共計99.82421公頃；開發(fā)區(qū)20宗，面積共計為202.93553公頃。各區(qū)經(jīng)營性閑置土地的面積，占市區(qū)經(jīng)營性閑置土地總面積的比例分別為：城區(qū)占26%、云區(qū)占24%、開發(fā)區(qū)占50%。

（三）處置情況

對于此67宗經(jīng)營性閑置土地，依據(jù)《閑置土地處置辦法》，分局

分別以下列方式進行處置：一是對其中33宗閑置土地，作出以收取閑置費方式的處置。二是與3宗地塊的法人，依法簽訂延期開工協(xié)議，限期開發(fā)。三是對閑置原因介于政府和用地單位之間的18宗地塊，正在進一步地查證。四是對于13宗完全是因政府原因造成閑置的地塊，依法作出免于處置的決定，同時積極協(xié)調(diào)各有關(guān)方面、督促其盡快開工建設(shè)。

二、閑置土地成因分析

經(jīng)過近幾年的工作，發(fā)現(xiàn)閑置土地的成因既有地方政府及其政府工作部門方面的原因也有用地單位方面的原因，而且還有我們國土管理部門自身的原因。

（一）政府及政府工作部門原因造成土地閑置

這方面主要表現(xiàn)為一是政府用土地來融資，目前，這一部分土地在批出以后，基本上為閑置狀況。如市東方資產(chǎn)投資公司在工業(yè)園的許多地塊、置業(yè)有限公司下屬的天峻、天乾、天行健房地產(chǎn)公司，在臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的閑置土地，其閑置原因都為這一類。二是政府應(yīng)做的基礎(chǔ)設(shè)施不到位，造成用地單位，無法按照約定時間開工建設(shè)，形成土地閑置。三是政府部門的原因造成土地閑置，如規(guī)劃調(diào)整、報批時間過長等。此外，還有政府或政府部門答應(yīng)負責拆遷的，最后是到了約定開工日期，還沒有拆完的地塊，也成為閑置土地。

（二）用地單位自身原因造成閑置

這方面主要表現(xiàn)是，一是有些用地單位，不懂得土地批出以后，國土部門還要依法對其進行批后監(jiān)管，也不懂得多長時間以后即為閑

置土地，更不懂得土地閑置以后還有個處置的問題，其結(jié)果是前期準備工作做得不很積極，過了一年期以后才開工建設(shè)，形成事實上的土地閑置。二是有些是用地單位自身負責拆遷的地塊，由于有“釘子戶”等情況的影響，延緩了拆遷的進度，形成土地的閑置。三是部分用地單位對土地閑置問題不夠重視。特別是少數(shù)大企業(yè)，拿地較多，在已開發(fā)部分地塊的情況下，對于有些宗地，一時還不想動工，總認為土地閑置以后沒有多大關(guān)系，在國土部門查到以后，還根本不以為然，有找上面講情的心理依賴。其次是有些用地單位本身就是政府或政府的下屬部門，對于拿到手的土地是否閑置問題，更是不在乎，用他們話說：繳納閑置費就好比是從政府的左口袋掏錢，再交到政府的右口袋，沒必要。此外，還有部分單位在土地閑置后，對國土部門的處置極不配合，比如藍天置業(yè)，在我們對其閑置土地進行督促、調(diào)查、處置時不理不睬，甚至歪曲說我們的管理，是干擾了企業(yè)計劃的正常實施，是影響投資軟環(huán)境建設(shè)等等。從這幾方面，不難看出他們對土地閑置問題的不夠重視。四是還有的房地產(chǎn)企業(yè)，在前幾年房地產(chǎn)市場行情好時，不顧自身實力盲目拿地，后期由于資金不足等方面的原因，想開發(fā)也開發(fā)不了。甚至有的企業(yè)，還有囤地的嫌疑。

（三）國土管理部門自身原因而造成閑置

這方面主要表現(xiàn)為：一是有部分宗地，國土部門遲遲交不了地，用地單位自然也就不能按照合同約定期限開工建設(shè)，二是有的宗地即使交地給了用地單位，但答應(yīng)給予拆除的宗地上的原有建筑物等設(shè)施，遲遲未拆，這樣也造成企業(yè)開不了工。根據(jù)批后土地管理規(guī)定，認定批后土地是否為閑置的依據(jù)，是以合同約定開工時間的一年之后，或者為合同簽訂時間的一年之后，像這樣超過一年未開工建設(shè)的，當然也屬于閑置土地。三是管理上還存在著死角。由于信息不共享，有些宗地在批出后，資料不能為分局所及時掌握，形成管理上的不全面。此外，開展對批后土地的管理，需要多次上門做督促、檢查等工作，工作量很大。由于分局工作人員較少，對部分宗地的檢查、督促還不夠。這樣在檢查、督促不到位，檢查、督促勤度不夠的情況下，加之部分用地單位，有的在等行情、有的前期開發(fā)的準備工作做得不積極等等，最終也形成一部分閑置土地。四是由于管理體制混亂，存在著漏管的現(xiàn)象。過去幾年來，有的分局也在進行閑置土地處置工作，在此情況下，少數(shù)用地單位鉆空子，在分局進行前期管理時不予配合，說其他分局也在對其管理或處置，結(jié)果是耽誤了管理，造成土地的閑置。

三、市區(qū)現(xiàn)行工作體制

目前，我市的閑置土地查處體系既有其一般特性，又有其特殊性。用現(xiàn)行的查處體系，去用于當前正處在大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展時期我市的土地批后監(jiān)管，顯然是有些不適應(yīng)。下面，就我市閑置土地的查處體系及其存在問題，作些分析。

（一）我市現(xiàn)行的閑置土地查處體系

從整體上看，目前，我市閑置土地查處體系分兩部分，一是各縣國土資源局，負責對自己縣域內(nèi)的閑置土地進行查處，二是由直屬分局負責，對市區(qū)范圍內(nèi)的閑置土地，進行查處，市局用地處上報查處

出的閑置土地數(shù)據(jù)。而在市區(qū)范圍內(nèi)，事實上，其它分局也在進行閑置土地處置工作。

分局的查處程序及方式是：第一步是收集批后土地資料。每年，分局同志都不定期地從市局儲備中心、東區(qū)儲備分中心、開發(fā)區(qū)國土分局、市局用地處和檔案室等相關(guān)單位，收集批后國有建設(shè)用地的資料，建立批后土地管理檔案，完善批后土地跟蹤管理卡。爭取最大限度地將每一宗批后土地，都納入批后管理的范圍，為爭取使所有的閑置土地，能得到及時地處置，而作好準備。緊接著的工作是巡查、了解宗地的實際情況，督促按照合同的約定，按期開工建設(shè)。為了便于在土地閑置以后，有依據(jù)地開展處置工作，還對每宗地塊不同時期的開發(fā)條件、建設(shè)狀況等，進行拍照存留。在土地閑置后，立即依照法定程序，下發(fā)《閑置土地調(diào)查通知書》，對其閑置原因開展調(diào)查、做好筆錄，建立并完善各方面的調(diào)查資料。當確定是用地單位自身原因造成閑置的，立即下達《閑置土地認定通知書》、擬定處置方案并上報市局，經(jīng)批準后，再下達《繳納土地閑置費通知書》，催繳閑置費。或者是建議市局收回土地使用權(quán)。

（二）存在問題

與外地相比，我市目前的閑置土地查處體系，盡管有在市區(qū)范圍內(nèi)有專門機構(gòu)負責的優(yōu)點，但從整體結(jié)構(gòu)及運行細節(jié)來看，還存在以下幾個方面的不足：

一是缺乏一個整體的自上而下的管理體系。就全市而言，目前，既沒有一個能給下級下達處置目標的上級管理部門，也沒有一個

能對下級進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促的督導(dǎo)部門，就是說，還沒有形成一個管理體系。因此，不能夠開展如對處置工作的監(jiān)督、實施業(yè)績考核、獎優(yōu)懲劣等工作，甚至也不能根據(jù)國家對閑置土地處置越來越重視的宏觀背景，以及閑置土地處置工作越來越復(fù)雜的客觀實際，及時地對工作人員開展思想教育、組織經(jīng)驗交流、進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。

二是制度不健全，信息不共享，沒有形成完善的處置機制。閑置土地查處第一步便是“查”的問題，而前去巡查、調(diào)查的依據(jù)，即是以批后土地的批復(fù)、合同等資料。過去，市局曾有過要求，即要求市儲備中心以及連云分中心、開發(fā)區(qū)國土分局，在批出土地后，要立即將批出土地所簽訂的合同等材料，傳送一份給直屬分局，但在這方面，執(zhí)行得還不夠堅決。幾年來，一直是直屬分局不定期地從內(nèi)網(wǎng)、檔案室等，收集這方面的資料，這樣就容易形成批后管理的滯后、容易出現(xiàn)對閑置土地處置不及時的問題，甚至還會出現(xiàn)部分閑置土地，有遺漏查處的現(xiàn)象。

其次，開展閑置土地查處工作，一定要是查處的主體有權(quán)、范圍明確、程序規(guī)范，以及處置方式得當。而目前，市局雖然要求直屬分局查處市區(qū)范圍內(nèi)的閑置土地，但沒有明確的行文授權(quán)，這是主體不明。市區(qū)范圍內(nèi)的其他分局，偶爾也參與對閑置土地的查處，這是范圍不清。在處置的調(diào)查、聽證、擬定處置方案、實施處置，以及在對象不配合處置，例如拒繳閑置費等情況下，如何進行救濟等方面，還沒有一個可操作的《細則》或制度，來用于規(guī)范和執(zhí)行。此外，在實施強制執(zhí)行、走法律途徑進行處置方面，對起訴的主體、人員、責任

等都缺乏規(guī)定。這些，不光是處置程序、處置方式的不嚴肅，也是處置機制的不健全。

三是查處手段落后、處置力度不大，威懾力不強。一定區(qū)域內(nèi)的閑置土地，具有動態(tài)性的特點，隨著一些閑置土地被處置，還會有新的批后土地，其中部分會形成閑置土地。為了滿足查處及時性的要求，直屬分局每年需要花大量的人力、財力去做經(jīng)常性的巡查、調(diào)查，這樣既花費大量的人力財力，又容易出現(xiàn)漏查。上海市的做法是：在加大處置力度的情況下，利用處置的威懾力，要求用地單位，在即將閑置但仍不能開發(fā)的情況下，或者是已經(jīng)閑置的情況下，主動向國土部門上報土地批后的建設(shè)情況，否則，一經(jīng)被國土部門查出為閑置土地，將依法著重處置，較好地減輕了在“查”這一環(huán)節(jié)上的工作壓力，效果很好。當然，這樣做的前提是處置的力度一定要足夠的大。

過去我市的閑置土地處置，多以繳納閑置費、有償收回土地使用權(quán)、限期開工建設(shè)等方式進行處置。至今，還沒有一宗閑置土地是以無償收回的方式進行處置。即便是以繳納閑置費的方式進行處置，宗地年所繳納的閑置費都沒有超過10%。至于以土地有償收回的方式進行處置，對于用地單位來說，更是幾乎沒有損失。因此，上述兩種處置方式的威懾力不大。一些用地單位，為了追求利益的最大化，完全是根據(jù)房地產(chǎn)市場的行情，來決定開工時間，根本不考慮閑置問題。在這樣的情況下，開展處置工作所帶來的影響，對于抑制閑置土地的形成，效果不是很明顯，處置的最終目的，也很難達到。

四是執(zhí)行難，閑置土地處置工作還存在軟肋。在我市的閑置土地

處置過程中，還遇到執(zhí)行難的問題。即便是最終能征收到一定的閑置費，那也是在反復(fù)催繳、不斷上門做工作的情況下，才得以完成。特別是個別單位，如2008年的天連工控有限公司、2009年的中復(fù)聯(lián)縱有限公司等，拒不繳納土地閑置費；又如景立房地產(chǎn)有限公司，從調(diào)查到處置的各個階段，都是不予配合、不予理睬。面對這樣的情況，需要走法律途徑去解決，但是，目前還缺乏一些制度來對應(yīng)訴的主體、程序、責任等方面進行規(guī)范，所以無法操作，這是處置環(huán)節(jié)上存在的最大軟肋。

五是缺乏獎懲措施，處置的合力不強。目前，在市區(qū)范圍內(nèi)，處置所繳納的閑置費全部上繳市財政，國土系統(tǒng)不留一分錢。而對閑置土地的查處，既需要花費大量的人力，又要耗費巨大的財力，如車輛維護、油耗、電話費、公告費、做影像留存的開支等，都需要大量的費用。此外，在調(diào)查的過程中，還需與基礎(chǔ)國土所、區(qū)國土局、規(guī)劃，建設(shè)等相關(guān)部門，做一些協(xié)調(diào)、取證等工作。因此，目前在既無責任追究，又無物質(zhì)激勵，而閑置土地處置部門又要付出很大支出的情況下，各方面的主觀能動性自然受到一定的影響。尤其是在查處的過程中，政府的其他工作部門、區(qū)國土分局、基礎(chǔ)國土所等工作人員，在沒有利益驅(qū)動的情況下，往往是配合得不夠積極，有時，還在幫助用地單位說情，甚至是利用目前一些政策方面的漏洞，替處置對象出點子，企圖逃避處置。

四、今后工作建議

在充分了解閑置土地成因和我市現(xiàn)行閑置土地處置體系的基礎(chǔ)

上，結(jié)合實際工作需要，為加大對閑置土地的處置力度，促進閑置土地的盤活使用，現(xiàn)提出以下幾點建議：

（一）成立閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組

閑置土地的處置涉及的部門多、利益重，甚至直接關(guān)系到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，綜合外地的優(yōu)秀經(jīng)驗，在我市有必要成立閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由市長任組長，分管副市長任副組長，．發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)、金融、國土等相關(guān)部門主要負責人為組員的閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組；各區(qū)縣政府和市國土資源局也應(yīng)成立工作小組，并對閑置土地的清查處置進行合理的分工，明確各自的職責。從而形成了形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同抓、組織隊伍專職抓的格局，使閑置土地的處置工作在組織上、制度上、技術(shù)上得到了保證。國土部門應(yīng)積極謀劃、認真研究、精心操作，制定切實可行的工作方案，積極穩(wěn)妥予以推進；發(fā)改委、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)、金融、紀檢監(jiān)察等相關(guān)部門要充分履行職能作用，密切配合，形成工作合力，共同推進閑置土地處置利用工作。

（二）建立自上而下的監(jiān)督機制

為加大閑置土地處置的工作力度和工作效果，有必要建立一套自上而下的監(jiān)督機制，對地方政府和國土部門的處置工作進行監(jiān)督，確保閑置土地處置工作不走過場。在國土系統(tǒng)內(nèi)部，由直屬分局負責對四縣閑置土地處置工作進行監(jiān)督，市局對直屬分局的處置工作進行監(jiān)督；在地方政府，通過加大閑置土地處置工作在考核工作中的力度來進行監(jiān)督。

（三）建立考核與激勵制度

為充分調(diào)動區(qū)縣地方政府的積極性，要明確區(qū)、縣地方政府是處置閑置土地、盤活存量土地的第一責任人，國土部門對全市閑置土地實行重點動態(tài)監(jiān)控。根據(jù)各區(qū)、縣閑置土地數(shù)量、地類、時間、原因等情況，然后由市政府與各區(qū)、縣簽訂“處置閑置土地責任狀”，明．確年內(nèi)盤活利用存量土地的數(shù)量和征收土地閑置費的金額。對完成和超額完成任務(wù)的區(qū)、縣，由市政府予以獎勵；對未完成目標任務(wù)的，考核扣除相應(yīng)的土地管理考核分和核減下一的建設(shè)用地計劃指標。對于征收的土地閑置費，應(yīng)明確國土部門與各地方政府的分配比例，專項用于土地開發(fā)、閑置土地處置工作費用。

（四）完善閑置土地處置體系

在我市現(xiàn)有閑置土地處置體制下，通過明確職權(quán)、規(guī)范程序、推動執(zhí)行等方面加以完善，其中需要重點完善的是市區(qū)閑置土地處置體制，首先要明確直屬分局的定位和職能，明確直屬分局是在市局領(lǐng)導(dǎo)下的專門部門（可以考慮掛市建設(shè)用地批后監(jiān)管中心的牌子），歸口管理全市的閑置土地處置工作，四縣閑置土地處置工作由各縣國土資源局負責，直屬分局負責對四縣閑置土地處置工作進行監(jiān)督。其中市區(qū)范圍內(nèi)閑置土地的調(diào)查、處置有兩套方案，第一是由直屬分局全面負責，各轄區(qū)分局負責建設(shè)用地批后資料的收集與整理，配合直屬分局的調(diào)查與處置。為充分發(fā)揮基層國土所的作用，土地日常巡查與初步調(diào)查工作由國土所負責。第二套方案是各分局負責轄區(qū)內(nèi)閑置土地的資料收集、調(diào)查，并提出擬處置方案上報直屬分局，直屬分局負責

定期召開閑置土地處置聯(lián)合辦公會議，核定各分局上報的處置方案并組織實施。

（五）在全市開展一次閑置土地專項清理活動

為摸清閑置土地狀況，全面掌握我市閑置土地基本數(shù)據(jù)，建議在全市開展一次閑置土地專項清理行動。通過本次專項清理行動，全面掌握我市閑置土地基本情況，在市政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅決處置一批閑置土地，在全市形成全面打壓的態(tài)勢。