第一篇：我國選舉組織的改革與完善

我國選舉組織的改革與完善

作為主持選舉的選舉組織機構的公正與獨立是選舉公平公正開展、公民選舉權得以保障的一個重要因素，但目前我國法律對于選舉組織方面的規定十分簡單，實踐中已暴露出我國選舉組織機構存在著種種消極問題，亟待進一步規范。對于選舉組織的改革與完善應在當前政治體制下，從現實出發，在各級人大常委下設立具有較高獨立性的常設選舉組織機構。通過選舉組織的改革，推進我國選舉制度的發展。關鍵詞：選舉 選舉組織 改革

選舉是民主政治的基石，而選舉的公正、客觀及其民主性是否能夠充分得以體現，在相當程度上取決于選舉制度的設計，其中一個十分重要的問題就是——選舉由誰組織和怎樣來組織選舉。我國現行的《選舉法》對選舉組織的規定十分簡單，沒有對選舉機構和選舉原則、程序作專門規定，法律過于模糊和原則的規定難以有效地規范選舉機構權力的行使，這為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權留下了空間。本文擬就我國選舉組織所存在的問題作淺略分析，并在借鑒西方國家選舉機構方面規定基礎上，提出改革和完善我國選舉組織的路徑與方案。

一、我國現行法律關于選舉組織機構的規定：

我國目前對于選舉組織的規定，主要集中在《選舉法》第七條：“全國人民代表大會常務委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮設立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。不設區的

市、市轄區、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務委員會的領導。鄉、民族鄉、鎮的選舉委員會受不設區的市、市轄區、縣、自治縣的人民代表大會常務委員會的領導。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會指導本行政區域內縣級以下人民代表大會代表的選舉工作。”

（一）選舉組織的組成：在直接選舉中，在縣鄉兩級設立的選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時機構，其組成人員由本區域內有關人員組成，由縣級人大常委會任命。在實際操作中，選舉委員會的成員主要是黨委、人大和政府的有關負責人，特別是黨委中的組織、宣傳、統戰，政府中的民政、財政部門，還有工會、婦聯、共青團等部門的負責人。據有關調查顯示，鄉鎮一級的選舉委員會絕大多數由鄉、鎮黨委書記擔任、個別由副書記擔任，委員一般四至六人，大多由黨委組織委員、宣傳委員、武裝部長、婦聯主任、團委書記、人大秘書擔任。

（二）選舉組織的職能：

在縣級以上的選舉組織，也即是縣級以上各級人民代表大會常務委員會主持本級人大代表的選舉。這里的主持，主要是確定選舉時間、分配代表名額、提出選舉工作要求、審查代表資格等。具體主持提名、醞釀、確定代表候選人以及投票、計票等工作，則由作為選舉單位的下一級人民代表大會主席團負責。同時，省、自治區、直轄市和社區的市、自治州人大常委會還承擔著指導本行政區域內縣、鄉人大代表選舉工作。所謂指導，實踐中實際上也是領導。

對于縣、鄉的選舉委員會，根據1983年全國人大常委會《關于縣級以

下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，選舉委員會具有以下職權：（1）主持本級人大代表的選舉；（2）進行選民登記，并做出決定；（3）劃分選舉本級人大代表的選區，分配各選區應選代表的名額；（4）根據較多數選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（5）規定選舉日期；（6）確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單。

除了法定選舉組織機構外，實際中，我國還存在著一套黨內的選舉機構，這是黨為實現對選舉工作的領導而設立的選舉機構。各級人大換屆選舉時，同級黨委都相應設立選舉領導機構。黨內的選舉領導機構，主要負責人事安排和選舉工作的宣傳、部署、協調等工作。這一實存內部機構是由我國的政治制度決定的，體現了黨對選舉工作的領導。

二、我國選舉組織存在的問題：

二十多年的實踐證明了選舉組織機構在我國選舉中起到很好的動員和組織作用，但是也暴露出不少問題，主要是以下幾方面：

（一）關于選舉組織機構的穩定性和專業性方面：

在間接選舉中，人大常委會主持選舉工作，應該說穩定性沒有太大問題，當然它有任期的限制，一屆人大常委會也就主持一次選舉工作。問題更多的是出在直接選舉中的選舉委員會上，該組織是一個臨時機構，只是在籌備選舉時成立，選舉一結束即告解散。沒有專門固定的工作人員。這就產生了幾個問題：

一是由于選舉委員會的人員不固定，只是為了選舉的需要，臨時從其他機構抽調人員組成，同時也沒有對進入選舉委員會的工作人員的資格條進行限制。可以說大多數選舉工作人員是缺乏選舉工作經驗和專業有素 的培訓的，因此這些工作人員能否勝任選舉這項涉及面廣、事情龐雜、繁瑣而又意義重大的工作，是值得懷疑的。因為這其中還涉及到對選舉中產生的糾紛的裁決處理等法律專業性問題，例如對選舉資格確認、選舉的有效性和正當性認定等等。由這些人員所組成的選舉機構很難保證其運作效率及其過程的合法有序。二是由于選舉委員會是一個臨時機構，那么對于選舉中出現的一些失范甚至違法的行為，特別是其中一些需要進行較長時間的調查取證的問題，由于選委會在選舉結束后即告解散，對此類問題缺乏專門機構負責處理，有的問題因而不了了之。三是由于選委會的缺乏穩定性，對于一些選舉資料、檔案甚至都難以很好保存。

（二）關于選舉組織機構的公正性與獨立性問題

選舉組織是組織和主持選舉的機構，必須具有其高度的中立性和獨立性，以確保其權威性和公正性。但是在我國，目前形成了各級人大常委會主持選舉的格局，這也就是人民代表由人民選舉產生，再由人民代表自己負責人民代表的選舉事宜；立法機關既制定選舉法，又具體執行其制定的法律。這在邏輯上是有些不同通順的,有學者認為這違反了二律背反規律。而從世界范圍內來看，議會也大多是不管理自身的選舉的，因為議會的功能質體現在制定和通過法律來規范國家政治和社會生活，他們不能運用行政方式對具體的公共事務在具體程序上進行操作性規范。當然我國是實行人民代表大會制度的國家，這一點可能有別于西方國家的理論。

另外，如前文所述在選舉組織的組成方面，我國法律僅作了原則性規定，實踐中多由黨委、人大和政府及其各部門的負責人組成，而這些官員很多就是選舉的候選人,而且實踐中，選舉委員會的成員當選的比例相當之高。這種情形，顯然不符合獨立、公正的要求，明顯違反一般性的政府工作原則——“回避原則”。同時也違背“自己不能做自己法官”的法治精神，因為對于選舉中產生的糾紛和爭議，《選舉法》規定必須先由人大常委會或選舉委員會在法定期限內進行處理，也就是選舉組織還扮演了司法裁判者的角色，而一旦申訴涉及一方是選舉組織的成員，那么選舉組織無疑是自己處理自己的案子，自己監督自己、糾正自己、自己做自己的法官，這明顯是違背自然公正原則的。

（三）關于選舉組織機構的工作透明度和對其監督問題

由于法律沒有明確規定選舉組織機構的工作程序和規范，在實踐中，不論黨內的選舉機構還是法律規定的選舉機構的工作情況都是不對外公開的，外界無法了解其運作情況，因而更談不上如何進行監督。正是由于其不公開的工作狀態，為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權甚至違法犯罪留下了滋生的溫床。實踐中，由于選舉組織在組織和指導選舉過程中故意曲解法律、規避法律甚至直接違反法律，侵害公民選舉權的現象屢有發生。他們往往打著為了貫徹“組織意圖”或假借“組織意圖”的旗幟謀取私利，往往對選民或代表自由行使選舉權的行為進行有傾向性的影響，他們一般不采用暴力、威脅、欺騙等非法手段，但其破壞選舉的民主性和公正性及結果的真實性可能更為惡劣。在實踐中，選舉組織及其工作人員的違法選舉行為主要包括：（1）接受候選人或助選人的賄賂；（2）變更、涂改、損毀選民名冊獲選票，或知情不舉及未盡力制止；（3）濫用職權、妨礙選民自由投票；（4）窺探選民投票內容，妨礙選民投票；（5）縱容不合格的選民投票，知情不舉或不加以制止；（6）在選票上附加任何符號；（7）在計票前或不計票時，私自參入選票，以影響選舉結構，或故意錯誤的計算或記載；（8）非負責的選舉工作人員持有保管選票的鑰匙等。

三、它山之石——西方國家關于選舉組織機構的規定

選舉是西方國家的一項十分重要政治活動，在這些國家大多由常設的中央選舉組織，他們有著相同的性質和功能，只是在稱謂和職權上大同小異。

西方國家的選舉組織主要有：聯邦選舉委員會——美國常設的中央選舉組織。他的基本職權是住持、領導和辦理聯邦選舉事務。選舉管理委員會——日本、韓國等國家設立的專門負責選舉事務的常設選舉組織。在日本，自1945年起就由選舉管理委員會的設置，分中央和地方兩個層級，兩者分工不同，中央管理委員會主要職責是負責參議院“全國選區”議員的選舉組織事宜。地方選舉管理委員會不僅要負責都道府縣等地方議會議員和知事的選舉組織事宜，還有負責眾議院議員和參議院地方選區議員的選舉組織事宜。韓國也由選舉管理委員會，并且是多級制，其職權較之日本的選舉管理委員會更大些。選區委員會——德國常設的中央選舉組織，其職責是專門負責全國的選區劃分事宜，但不涉及其他選舉事宜。

四、對我國選舉組織的改革與完善的制度設計

對于我國選舉組織如何改革和完善，有學者提出要設立全國性的高度獨立的選舉組織系統，即在中央設立全國選舉委員會，在地方各級設立相

應的組織，實行垂直管理，通過這樣的制度設計以保證選舉的公正性與專業性。也有學者提出應該回歸1979年《選舉法》制定以前的規定，即縣級以下的選舉由行政機關——民政部門負責。

針對我國選舉組織現存問題，參考世界主要國家的做法，筆者認為：當前要改革與完善我國的選舉組織，首先必須結合實際情況，在現行政治體制的框架內下，做到盡量與相關的法律銜接而進行，把阻力降在最低限度。在我國，共產黨是執政黨，是社會主義事業的領導核心，因此，毋庸置疑選舉組織機構當然應該在黨的領導下；另外，假設是由一個高度獨立的機構來組織人大代表的選舉，在目前情況下是走不通的。由于縣級以上人大代表是實行間接選舉，由下一級的人代會選出上一級的人大代表，因此如果由一個第三方來組織人代會的選舉顯然是不可行的，可以想象人大難以忍受第三方對其干涉。而且人大在全國各地已經有現成的組織網絡和資源，而重新設立一個組織，無疑將會耗費巨大的人力物力，這是不經濟的、不可行的。

現在可行的方案是在各級人大常委會下設立常設的選舉組織工作機構，這一機構應該是有別于人大下面的專門委員會以及人大常委會下工作機構和辦事機構，而應是具有較高獨立性和權威性。可以這樣進行制度設計：首先，該機構的負責人，一般由人大常委員會主任或同級黨委書記擔任，或者是已退休的德高望重的老同志擔任；其次，在人員組成上，為了體現廣泛的代表性和參與性，可按一定的比例分配名額給共產黨員、民主黨派和無黨派人士；其三，規定選舉機構中成員若成為候選人則必須回避，退出選舉機構；其四，選舉組織機構的任期應相對較長，同時規定非有法定事由選舉工作人員不受撤職、罷免。該組織受本級人大常委會和上一級選舉組織機構的雙重領導。同時，還應規定該機構的運作原則和規范。并且實行信息公開制度，保障公眾的知情權，接受新聞媒體和人民群眾的監督。另外，對于選舉機構及其工作人員的違規違法情形，規定相應具體而明確的制裁措施。

當然從長遠上看，設立全國性的選舉組織系統是確保選舉的公正性與客觀性的根本措施，但這有待于我國政治民主進程的發展，特別是擴大直接選舉，直至實行全國范圍內的直接選舉。推進政治體制改革的深入，建立社會主義民主政治是我黨所確定的目標，由獨立的選舉機構來主持人大代表的直接選舉，既可以擴大公民的政治參與機會，又可以保證選舉的公正性與客觀性，從而確保公民政治參與的有效性。這與我們的政治目標是相一致的。我們期待通過選舉組織的改革推動我國選舉制度的改革，進而推動我國政治體制改革的繼續深入。

第二篇：淺論我國審計體制的改革與完善

淺論我國國家審計體制的改革與完善

【內容摘要】 審計是民主法制建設的工具，是深化政治體制改革，完善對權力運行和監督機制的有利保證。當前我國政府審計本身無法避免獨立性的缺陷，在缺乏有效監督機制且雙重領導內在矛盾的情況下，國家審計體制改革現實的擺在我們面前。國家審計體制是憲政國家重要的政治法律制度，憲政國家本質要求國家機關及其工作人員享有權利的唯一合法來源是國民授權，因此建立真正意義的“國家審計”是必須的。筆者針對我國國情提出了新的改革方法，即建立國家審計與政府審計相結合的新國家立法審計體制。

【關鍵詞】 審計體制 機構改革

審計體制是國家政體的重要組成部分。我國國家審計制度自1983年恢復以來，已走過30年的發展歷程。初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規范體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規范化的軌道。在此基礎上，全國審計機關和廣大審計人員緊緊圍繞經濟工作中心，認真履行審計監督職責，全面開展預算執行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績，從前些年我國發生的 一場“審計風暴”上，使我們切身地感受到了審計工作的實際功能。同時看到，審計作為一種經濟監督，即要為黨和國家的中心任務服務的必須性，又要為服務于改革開放和社會主義經濟建設大局的重要性。但也從“審計風暴”中看出在我國審計實際工作中，由于一些地方黨政領導依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到貫徹落實，現行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。那么，我國現行審計體制存在哪些缺陷？如果要改應如何改革？本文在考察國外審計體制形成的歷史背景基礎上，得出了審計體制選擇的若干啟示；分析了我國現行國家審計體制的特點和缺陷，探索性提出了改革我國國家審計體制的基本目標、指導思想和符合我國國情的國家審計體制的設想。

一、審計體制的概念、分類、職責 1.概念 審計體制是審計的一整套制度安排，是指機構設置（管理體制）、職權設置及其運行效率的總稱。2.分類

關于審計體制的分類，學術界有幾種不同的看法，有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學術界引用（我們稱為傳統觀點）。3.職責

我國審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。

二、我國的審計體制的發展與現狀

1、我國審計體制淵源

1928年中國現代第一部真正意義的《審計法》由國民政府頒布實施，此后《五五憲草》和《中華民國憲法》都明確了審計在國家法律中的地位，將審計作為監察權行使，中國審計體制初步確立。中華民國審計制度借鑒了我國古代御史監察制度，并吸取了國外立法型審計體制模式經驗。審計權對監察院和立法院負責，獨立于行政系統。內戰結束后，該審計體制在臺灣省予以保留。中華民國審計制度從本質上屬于司法型，但又兼具立法型的特點。由此可見，我國審計體制存在非行政型先例，上世紀80年代，中國大陸審計在中斷30年后再度恢復。計劃經濟體制下，“政府”是整個國家權力的中心，面對著開放初期繁雜的問題，行政型主導“政府審計”的產生也就成了必然。我國現行的審計體制是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物，無論是領導體制、機構設置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現了這一特定時期的特點。但從機構設置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，我國審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，理順委托者、獨立經濟監督者和公共資財管理責任承擔者之間的審計關系，在客觀上保證審計組織的獨立性。

2、我國審計的現狀

我國現行審計體制屬于行政型。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，其具體特點是：《審計法》第七條規定：“國務院下設立審計署，在國務院總理領導下 2 開展工作”；《審計法》第七條規定：“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府的審計機關，分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域的審計工作”。即我國審計機關實行雙重領導體制，《審計法》第九條規定：“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主”；審計機關不僅對同級各部門和下級財政進行審計，而且對國有金融機構和企業事業單位進行審計；不僅有審計權，而且有一定的處理處罰權；審計經費列入同級財政預算；預算執行情況和其他財政收支的審計結果由本級政府向本級人大常委會報告；審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系，確定審計管轄范圍；在人事任免上，審計長由總理提名、人大常委會任免，地方各級審計機關負責人由地方任免。

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發揮審計監督在維護財經秩序，加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟健康發展方面的作用。主要體現在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實。二是時效性比較強。在各級黨委、政府領導和有關部門的積極配合下，審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現、處理和糾正各種違反國家財經法規問題，積極配合有關部門查處大案要案，較好地發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉政建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監督審計工作。按照我國《審計法》的規定，審計機關每年受政府委托要向人大常委會報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監督審計工作創造了條件。四是地方各級審計機關實行本級政府行政首長和上一級審計機關領導，審計業務以上級審計機關領導為主的雙重領導體制。這種領導體制有利于增強地方審計機關的獨立性，也有利于審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機的整體。

三、國外審計體制的借鑒經驗。各國審計體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。目前世界上已有160多個國家和地區建立了適合自己國情的審計體制。由于各國政治、經濟、歷史不同，形成了各種不同的審計體制或模式（本文將審計體制與審計模式視為同意語）。關于審計體制的分類，學術界有幾種不同的看法，認為有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學術界引用（我們稱為傳統觀點）。一）立法型體制的先驅——英國

公元1314年，英國國王任命了歷史上第一位國庫主計長。從此以后，歷代王朝都設立了審計機構，國家審計職責和權力得到不斷發展和加強。1866年的《國庫和審計部法》、1921年的《國庫和審計部法修正案》和1983年的《國家審計法》是審計署開展審計工作的三個重要法律依據。這三項法律為確保主計審計長的獨立性提供了法律基礎。其中，1866年6月的《國庫和審計部法案》標志著現代英國國家審計體制的建立和第一個立法模式審計制度的誕生。該法案的中心是規定政府的各項支出應由議會領導的主計審計長審核。其后的兩部法案都是在此基礎上進一步完善的結果。關于國家審計署的管理體制及職責和權限，主要有以下內容：審計長是一名議會下院的官員，他依法獨立地履行職責；審計長代表議會行使職權，向議會提交審計報告；為保證審計人員的獨立性，國家審計署禁止其職員參與各級政黨機構的政治活動，防止將政黨的觀點和立場帶入審計工作；透明度高，審計署的檢查結果，有權自行或通過媒體公布。

立法型審計體制最早產生于英國，其進一步完善和成熟是在美國。它是現代政府審計機構中比較普遍的一種形式，加拿大、澳大利亞等國也屬于這一類。二）立法型體制的代表---美國

英國、美國最初都是行政型模式，但實踐證明它的獨立性有限，不能很好發揮制衡作用，故后來才發展到立法型；德國開始是立法型，后來一段時間是行政型，再后來最終發展到了獨立型。

審計工作在美國有著特殊重要的地位。從聯邦政府到地方各級政府，美國有一套健全的審計機構體系和嚴密的審計工作制度。總體而言，美國的審計體系包括國家審計機關、各部門的內部審計組織和大量的私人會計公司。1904年，美國成立了會計師聯合會，1916年改組為美國會計師協會。這個協會大力發展審計業務，在美國的社會生活中產生了極大的影響。1921年美國成立了審計總署，在國會的領導下，承擔監督聯邦政府的預算，制定審計標準，檢查政府機關的工作效率，評價國營企業的 經濟效益等職責。2004年7月7日，美國審計總署正式更名，從GENERAL ACCOUNTING OFFICE 變為GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直譯為審計總署，后者直譯為政府責任辦公室。更名后的美國審計總署名稱縮寫仍為GAO。這一名稱上的變化是美國審計總署近年來業務內容轉換的結果，也反映了美國審計總署未來的發展方向。在1966年以前，美國聯邦審計總署的審計范圍主要是開展財務監督。1966年以后，美國的審計從注重財務審計轉向績效審計。美國會計總署1994在修訂的《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》中對績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統地檢查證據，以實現對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為實施監督的采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息。1941年美國成立了內部審計師協會。1960年以后，美國的大型公司約有30%以上設立了內部審計機構。有資格從事審計工作的人員，一般必須是注冊公共會計師。1950年，美國的注冊公共會計師是3.9萬人，現在，全美國有大約30萬人注冊公共會計師。現在，已經有越來越多的政府機構和公共企業開始請會計公司來為自己開展審計業務，對政府部門來說，經過私人會計公司的審查，可以使政府獲得更多的公眾信任。美國聯邦政府各部門以及各地發展奮斗設有內部審計組織，一般稱為總稽核員辦公室或審計局。聯邦政府各部和相當于部一級的單位，總稽核員由部長提名，總統任命。根據有關法律規定，為了保證總稽核員獨立行使審計權，它應每年直接向國會呈交兩次審計工作報告。美國現行法律還規定，各部的總稽查員有權在開展工作時對本部門的貪污、營私、舞弊等違反財經制度和法律的情況進行調查，對情節嚴重者有責任性司法部門提出控告。各部的審計組織不僅要開展財務審計，與審計總署一樣，他們也要開展績效審計。二）司法型體制的代表——法國

在法國，國王擁有至高無上的權力，其王權是歐洲專制制度的典范，為加強經濟監督，早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計。當時的審計官是國王任命的精通財經、法律和數學的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設立審計廳，作為皇家的行政法院。總的看，法國是一個司法權力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責”，故常常親自審判案件或親臨旁聽。可見，在法國將審計置于司法系列更顯示出審計的權威性。這種體制在17世紀法國著名的法學家孟德斯鳩所創立的“三權分立”和“權 力制衡”理論中找到了理論依據。他認為“權利不能合二為一，不能集于一手”。1807年通過法令決定國家審計院采用最高法院體制，它不僅解決了國家審計機關的權威性問題，也宣告了司法模式審計制度的最終確立。當時的審計法院是一個服務于皇帝的具有權威性的審計機構。此后，隨著國家政治的現代化發展，審計法院得到了進一步的完善，從皇帝的職權中分離出來，成為一個獨立于立法和行政之外的最高審計司法機構，協助議會和政府監督財政收支的貫徹執行。

司法型審計機構具有以下特點：首先，最高審計機構屬于司法系列或具有司法性質，它強調審計機構的權威性和獨立性，強化了國家審計的職能與作用。其次，司法型最高審計機構具有顯著的穩定性。在這種形式下，審計法院的法官特別是高級法官實行終身制，它有效地保證了審計機構的穩定性與審計方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計機關的人員素質和工作質量。再次，最高審計機關不實行準則管理而實行制度管理，它與財政、公共會計同屬于公共財務制度，并構成大陸派的特點。最后，審計法院把審計公共報告上交共和國總統、國民議會和參議院的同時，有權將其刊登在法蘭西公報（政府公報）上，以引起輿論界和社會的關注，造成社會輿論監督。

三）獨立型審計體制——另一種模式

德國和日本是比較典型的獨立型審計模式國家。德意志聯邦共和國自1714年成立總會計院實施審計制度，該院當時是獨立于行政部門之外的審計機構。但后來又并入了行政部門，完全失去了獨立性。直至1824年，國王發布命令，又使國家審計機關獨立于三權之外。1950年通過了創建聯邦審計院的法律，并于1969年修改，規定了審計機構直接向議會報告工作，使審計法院與立法機構的聯系越來越密切。但是這個從來不太安分的國家，在1985年又頒布了新的《聯邦審計法院法》，規定審計法院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，而是一個獨立的財政監督機構，只對法律負責，只作顧問，為立法部門和政府提供幫助。但是法院院長和副院長由議會選舉產生，他們擁有公正無私的調查權，而沒有處理權。

在封建社會，早期德國也是一個專制王權的君主國，國王權力極大。這個講究實用和法制、富有創造性的民族，不但誕生了許多世界級的大科學家，也有他們引以為豪的德國古典哲學思想。它地處歐洲，與法國相伴，離英國也不遠，但他在審計制度創建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨立審計模式”之路。這種審計模式的主要特點是，國家審計獨立于立法、司法和行政三權之外，它與議會沒有領導關系，也不是政府的職能部門。在審計監督過程中，堅持依法審計的原則，客觀公正地履行監督職能，只對法律負責，不受議會各政黨或任何政治因素的干擾。但對審計出來的問題沒有處理權，而交與司法機關審理。這是它與司法型審計的最大區別。

四、我國審計體制存在的問題。

隨著具有中國特色的社會主義市場經濟的進一步推進和改革開放繼續實施深入，我國經濟發展取得了舉世矚目的偉大成就。經濟的發展增強了我國的綜合國力，而要保持我國經濟的持續發展，就必須進行不斷的改革，尤其是體制方面的改革，中央指出要深入研究阻礙經濟發展的體制因素。當前，面對改革的巨大成就，對巨額的財政收支必須實行有力的審計監督，而監督的力度、強度和成效不僅取決于審計力量的多寡和審計人員素質的高低，某種意義上更取決于審計體制的優劣。那么，我國現行審計體制是否充分發揮了應有的監督與制衡作用？還存在哪些缺陷？如果要改應如何改革？以下談談我的看法。

一）、我國現行審計體制存在的最大問題是審計有力，結果無力。

“審計風暴”可以看出，我國審計開始以力度昭顯，但同時也看出，我國審計的結果處置力度無法與法律平等相接，就其審計體制而言，無論說到獨立性、立法性、司法性、行政性，其任何體制的設計，都免不了利于與弊的存在，但任何體制的執行結果，是要看是否充分發揮執政利益、為民所愿、法行實功的作用，眾所周知，我國審計最大的問題還不是在體制的問題，而是對審計的對象是否能依法處置的果敢實效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社會觀念里，其政權與國民的保障性是平等的。沒有力度，其審計本身就會存在流于形式性，也就大大影響了審計實際存在的法威性與社會地位，即政府審計中，審計機關對同級政府經濟活動無法有效發揮監督和制約，根本上現狀是審計工作受行政權力意識左右，直接由行政領導的干預和控制，審計主體獨立性受到影響。結果就是當審計出問題后，是公示警示通告后，責任人與單位部門相連涉及人是行政處罰還是法理平等的到刑事處罰，如果這點能下決心了，審計體制就可以依法選擇符合目前我國國情的體制來重新設計確立了。

二）我國現行審計體制存在的直接問題是審計法有，現實脫節，我國《審計法》頒布于1995年，我國在近20年的社會發展中，社會經濟發生了翻天覆地的變化，社會管理也不斷的深入完善，社會法治觀念不斷強化，隨著我國經濟體制改革步伐的加快，市場經濟管理體制已逐步確立，政企職能徹底分開，建立了小政府大社會的管理模式，為我國審計體制由行政模式向立法模式開始轉變提供了經濟基礎。初期建立行政模式審計體制的經濟原因——經濟管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。黨的“十八大”在“服務型政府”實踐中不斷深入，“政府花錢，人民監督”已實際形成，但《審計法》由于框架存在，內容簡單，細化不夠，銜接不清等事實存在，造成法不完善，現實操作困難，由于我國政府審計實行雙重領導模式，在中央，審計署作為最高審計機關具有雙重法律地位，它既為國務院的職能部門又是審計機關主管全國審計工作。在地方，各級審計機關也在“雙重”體制下受本級行政首長和上一級審計機關領導，負責本行政區的審計工作。這種體制下行政權力與審計權利相重疊，審計權責不明，政令不暢。其結果自然是法的追究責任脫離現實法治。地方審計機關也面臨著兩難，一方面必須履行職責提高成績，對盡可能多的審計對象進行審計，另一方面又很容易“得罪”當地政府以及相關領導人員。這樣無法保證審計的實施效果。政府審計體制下地方審計機關不審計當地政府，但在“同級審”中發現的重大決策失誤和投資損失往往與地方政府有著千絲萬縷的聯系。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區域性和行政長官意志性的色彩，削弱了審計執法監督的力度，違法亂紀行為屢禁不止，地方保護主義惡性循環，嚴重損害國家利益。審計機關的獨立性、客觀性和公正性均受到一定的影響。說到底，就是《審計法》執法執行不明確。

三）我國現行審計體制存在的關鍵問題是審計機構，點不過面，按照憲法和審計法的規定，審計工作應由各級政府首長直接領導。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協管，而且往往是審計和財政工作由同一位領導分管，關系很不順，不利于審計機關對財政部門履行。不利于正常的審計監督職責。

按照現行財務隸屬關系或國有資產監管關系劃分，屬于審計署及其派出機構審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強對這些重點領域、重點部門和重點資金的審計監督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。經濟上，我國審計機關經費均由同級財政做預算，當一些基層地區地方財力緊張時，審計經費根本無法保證；組織上，審計機關是只是政府機關的一個部門，各級審計單位與財政部門是相互平級的關系；人員上，審計人員任免也由政府決定。這些現象使得審計獨立性全面審計更加難以保證。

四）我國現行審計體制存在的現實問題是審計多元，監督不力。1.審計對象

監督是人大的基本職能，它是憲法和法律賦予的重要職權，是中國權力監督的基礎和最高層次的監督。2007年1月新頒布的《各級人民代表大會常務委員會監督法》為人大審計監督進一步奠定了法理基礎。因此，人大審計委員會在負責全面預算審計的同時，還承擔審計監督職能。這是國家審計對政府審計監督的體現。新國家審計體制下，國家審計與政府審計是不同的審計部門，國家審計是最高的審計機關，國家審計不領導政府審計，但政府審計受國家審計監督。就具體而言：國家審計對政府審計實行問責制，國家審計有權知道政府審計內容，政府審計必須向國家審計報告審計結果；國家審計對政府審計實行績效審計抽查，觸犯刑法者由國家審計提請司法處理，不觸犯法律但屬嚴重失職者，政府審計中相關責任人應當提請處分或引咎辭職。現實中由于一些地方政府領導同志對審計工作重要性認識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預算執行情況的審計監督，少數地方政府和有關部門甚至干預這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領導在指導思想上，伯揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而違反規定干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的問題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央 9 利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現象越到基層審計機關越是比較突出。即審計監督力量層層薄弱。2.審計本身

一方面是面臨龐大復雜的政府機構、國有企業等審計對象，審計監督職責如何實效實行是現實問題。以中央預算執行審計為例，一級預算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關系統有250個分關，每年只能審計20％。1998年機構改革后，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出，更談不上加大對審計本身的監督力量了。另一方面是主要突出在民營審計會計公司上，目前，社會形成了大量的民營審計會計公司，最然審計會計公司為我國經濟的發展起到重要的作用，但是由于此類公司魚龍混雜，審計結果無法監督實效，認證鑒定機構無法有效監督認定，且此類公司與稅務、審計監管脫節，事實存在針對同一個被審計部門、公司，審計會計公司審計結果與審計局結果不同，尤其表現在法律訴訟上，法律鑒定取證無法區別誰對誰錯，仲裁部門脫節。

五、對我國審計體制完善的建議與構想

作者認為，我國審計體制的完善及最終確立，還是決定于一個社會是遵從“法隨令出”，還是“令隨法出”，審計體制的實效功能尤其重于此。國家審計向立法型體制轉變，就是向立法立實靠近，即隸屬于立法機關，從國家宏觀經濟調控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發揮。真正立法模式的審計機構需要國家具備強有力的立法機構和人民在觀念上對立法機構重要性的認識。

1.國家各權力機關必須形成科學的分工機制。

全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執行機關，憲法規定人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監督，同時在組織上如果也保證了監督手段這種監督工作就不會流于形式。2.社會主義市場經濟體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。

國家經濟管理體制的不同決定了政府在經濟生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經濟生活中的作用范圍和程度。計劃經濟國家中，政府的大量直接管理經濟工作導致了國家審計機關作用范圍的擴大和任務量的增加，它們一般不是服務于立法機關控制行政機關因行政行為而發生的公共資金上，而是直接服務于行政機關對國家經濟的直接管理上。市場經濟下，資源主要靠市場配置和調節，國家審計相應將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上。

3.我國國家審計必須嘗試審計體制向立法行模式的過渡。

審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經政府同意后，由審計機關代作報告，并在現場回答人民代表大會常務委員會質詢。這種做法突出了國家審計服務于國家最高權力機關和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和權威性，認清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

4.完善現行審計體制、加強審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現行審計體制本身的弊病造成的，有的與現行審計體制并無直接關系，而是隨著審計工作發展而逐步顯現出來的，值得認真研究和改進。為了進一步改革完善現行審計體制，加強和改進審計工作，筆者認為，無論從思想上還是從理論上都應從現在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉變的準備。

1)、改進現行審計經費預算編報制度，審計經費單獨列入國家預算

在立法型審計體制下，審計機關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，審計是監督部門，而經費來自于被監督部門，經費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經國務院同意，2000年審計署及派出機構首先實行了審計經費全部由國家財 政負擔的辦法，這對于維護審計機關的獨立性，保障審計機關依法有效地履行審計監督職責，具有重要的現實意義。為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。2.)調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制

隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，中央政府與地方政府財權與事權劃分的不斷變化與明確。為適應新形勢下對國家財政進行有效監督的需要，在立法型審計體制下，我們應實行省以下審計機關垂直領導體制，即省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理、系統下按；省級審計機關接受審計署(即最高審計院)的業務領導。現實的情況是，在現行領導體制下，審計署下達的統一組織項目和其他需要地方審計機關完成的項目較多，地方審計機關自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權，則在有限的審計資源下，地方審計機關對本級財政收支活動的監督力度不夠。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業務領導，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監督，又有利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個有機的整體。3.)在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督權，負責對派駐地區的審計監督工作。國外許多國家也都設立了駐地方審計機構。如美國審計總署人員眾多，機構龐大，設有16個地區分部，并在國外設有3個國際分部，這一方面是美國的相關法規賦予了它眾多職責，另一方面則充分體現了美國對國家審計的重視。

4.)制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應明確縣以上設立審計機關，各級審計機關對本級人民代 表大會負責并報告工作，在人大閉會期間向其常務委員會報告工作，省以下審計機關實行垂直領導體制外，還應明確審計機關負責人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應，應規定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

綜上所述，國家審計是建立法制社會的保證，政府審計是宏觀管理的有效工具。“用好納稅人的錢，辦好納稅人的事”是一種理念，是政府的責任。因此改革現行審計體制，建立真正的國家審計機關富有時代的意義。但改革并非一勞永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持審計體制改革的動態性、連續性才能使我國審計體制得到更好的發展。“民為邦本，本固邦寧”，未來我國審計體制最終會走向對國民負責的模式，它將更好的配合時代潮流及政府施政。與此同時審計機關必須繼續研求改進，加強考核施政計劃執行績效，以建立廉潔政治為目標，克盡審計職責，更好的發揮審計功能。

參考文獻：

1.楊肅昌著，《中國國家審計問題與改革》中國財政經濟出版社 2003年10月 2.《政府審計理論與實務》

南京審計學院國際審計學院 2007年2月

3.《英德法三國審計比較》 中國審計出版社 1998年 4.李鳳鳴：《審計學原理》 復旦大學出版社 2005年1月

5.楊肅昌, 肖澤忠: 《試論中國國家審計“雙軌制”體制改革》 2007年1月

第三篇：我國行政復議制度的改革與完善

我國行政復議制度的改革與完善

市政府法制辦劉 寧

行政復議作為現代社會中一種公認的解決行政爭議的有效法律方法，涵蓋了訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制等方面的內容，在我國的行政救濟法律體系中占有極為重要的地位。經過十多年的實踐，我國行政復議制度既取得了可喜的成績，又面臨諸多的矛盾與問題。如何在新形勢下改革和完善行政復議工作，依法及時化解行政爭議是擺在行政法學界和政府法制機構面前的一個現實課題。

一、我國行政復議制度的現實問題

(一)行政復議制度功能沒有很好地發揮。

從行政復議制度的特點看，行政復議范圍較行政訴訟為大,且行政復議不需要申請人承擔費用，程序也比較簡便，行政復議案件應當遠遠多于行政訴訟案件。然而實際生活中大量的行政爭議卻沒有通過行政復議渠道解決，行政復議制度沒有發揮有效的作用。

1、行政復議制度的宣傳工作沒跟上去。行政復議制度雖然實施了近20年，但受各種因素的影響，行政復議制度沒有得到廣泛的而深入的宣傳，不少行政相對人對行政復議仍然非常陌生，更不知道如何申請。

2、行政相對人不敢申請行政復議。行政復議的根本立法目的，就在于當行政機關的具體行政行為侵犯了行政相對人的合法權益時,相對人可以通過行政復議渠道尋求救濟。但是，由于長期以來在群眾當中存在的民不告官的心理，致使不少人在對行政機關的具體行政行為有不同意見時，不敢申請行政復議。

3、一些行政復議機關沒有很好地發揮行政復議的救濟和監督功能。首先，復議機關與作出具體行政行為的行政機關往往具有直接的行政隸屬關系，行政復議與“任何人不得做自己案件的法官”的基本原則不相符合，這就使得復議機關很難作出公正的決定。其次，根據《行政復議法》的規定，復議機關改變原具體行政行為的，一旦被起訴，復議機關將成為被告。所以有些復議機關為了不當被告而維持原具體行政行的現實情況還存在，這也影響了復議救濟和監督功能的發揮。

（二）對行政復議性質的定位不夠準確。

自行政復議制度全面確立以來，行政復議的性質就一直存在不同的看法，理論界和實務界對此的分歧，已在司法實踐中引發了爭議，在一定程度上影響了行政復議工作的開展。最核心的觀點有三：即“行政說”、“準司法說”、“兼容說”。“行政說”認為，行政復議是國家行政機關按照行政職權或者行政上下級的監督關系所形成的制度，是行政機關直接、單方面行使行政權力的特殊形式；“準司法說”認為，行政復議就其內容不說，是一種行政救濟制度，是與行政訴訟一起，構成行政相對人在其權利受到侵害時獲得的救濟途徑；“兼容說”認為，行政復議兼有行政監督和行政救濟的雙重色彩，是形式上的行政行為，實質上的準司法行為。行政復議作為一種法律制度，本身就是一個復雜的系統，對其性質的認識，從不同角度著眼會有不同的結論。但理論上和實踐中對行政復議性質定位的不準確，直接影響了行政復議功能的發揮。

（三）行政復議的程序不夠完善。

程序正當是依法行政的基本要求，沒有正當的程序作為前提，就顯然難以保障結果的公正。在行政管理日益復雜的今天，程序正當原則著重強調行政行為的透明度、保障相對人的平等參與性。但是按照《行政復議法》及其實施條例的規定，行政復議的程序僅規范了審理程序，而對于行政復議的回避制度、委托代理制度、證據制度等都沒有規定，這嚴重影響了行政復議的公正性。行政復議以書面審查為原則，就使得對復議案件的審查大多局限于書面材料的核查，這對被申請人只提供部分證據、不提供全部證據，只提供有利證據、不提供不利證據，只提供證據、不對證據加以舉證說明等情況無相應的約束制約機制。另一方面，不給申請人以當面對質說明案情的機會，往往使申請人對復議結果的公正性產生懷疑。

（四）行政復議機構的獨立性不夠。

目前，我國復議機關中負責行政復議工作的機構只是復議機關的一個內部行政機構，隸屬于各級人民政府及其職能部門，沒有統一的復議機構體系。行政復議是一項專業性的技術性很強的工作，既涉及法律問題，又涉及行政管理專業性問題，在調查取證、舉行聽證、作出決定等環節也要求有較強的法律意識和業務水平。沒有專門的行政復議機構，對于行政復議的獨立性、專業性和公正性將是一個很大的考驗。行政復議本是保護行政相對人合法權益而建立的一種行政救濟

制度，但是缺乏統一、獨立且易受行政干擾的復議機構來履行復議職責，則難以實現行政復議制度的立法宗旨，體現不出行政復議的本質內涵。

二、我國行政復議制度的改革與完善

我國已經進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，對行政復議工作提出了新的更高的要求。

（一）暢通行政復議渠道，營造有利于行政復議制度發展的社會環境。行政復議制度的健康發展離不開良好的社會環境。沒有良好的社會環境，行政復議制度就會變成空中樓閣。因此，我們需要在政治體制、經濟體制、法治意識等方面來營造行政復議制度發展的肥沃土壤。從《行政復議條例》直至《行政復議法》實施20多年的實踐看，行政復議工作進一步發展的瓶頸之一，就是行政復議渠道不暢通。如拒不接受行政復議申請、接受后不作任何處理、以種種形式變相刁難申請人等。行政復議機關把暢通行政復議渠道作為行政復議工作的著力點和突破口，是極其必要的。申請人提出行政復議申請，表明他們對行政機關充分信任，愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種方式阻礙受理，就可能迫使他們以不合法渠道、以不正常方式反映訴求，激化矛盾。針對當前行政復議渠道不暢通的突出問題，行政復議機關應當大力加強行政復議宣傳，讓群眾了解行政復議制度；通過積極主動地受理行政復議案件，拓寬行政復議受理范圍；加大對行政復議權利告知，保障行政相對人的救濟權利；同時，也應加強對于行政復議本身的違法或不當行為的監督，特別是應當把是否依法受理行政復議申請，是否依法作出行政復議決定作為重點指導監督的對象，切實保障行政復議工作的開展。只有疏通進口，敞開大門，積極引導群眾通過法律途徑解決行政爭議，才能從根本上營造有利于行政復議制度發展的社會環境。

（二）強化行政復議機關責任，確立行政復議制度的準司法化。

我國行政復議制度是在行政系統內運行的，行政復議機關是行政機關而非司法機關，其行使的是行政職權，行政復議是一種行政內部的監督機制和救濟途徑，它一般要接受法院的司法監督，這些都是行政復議的“行政性”之所在。另一方面，行政復議又不同于一般的行政執法行為，它是一種解決行政爭議的機制，其運行中一般存在三方主體：行政復議機關、行政相對人（行政復議申請人）和作出被申請具體行政行為的行政機關（行政復議被申請人）。復議機關作為獨立與

復議申請人與被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁斷，行政復議的進行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴格、規范的程序，這些又是行政復議的“司法性”之所在。行政復議機關在審理中行使復議案件的撤銷權，是對錯誤具體行政行為的糾正，是提高行政復議案件辦案質量的有力保障，是行政復議準司法性的體現。但是，針對目前行政復議案件是由行政復議機構進行審理的現實狀況，行使案件的撤銷權難度相當大。按照行政訴訟法的規定，復議機關撤銷或者變更原具體行政行為的，復議機關為被告，這就是使得復議機構在審理行政案件時，要充分考慮行政訴訟的風險性，繼而將行政訴訟的風險性轉移至作出原具體行政行為的行政機關，怠于行使自己的撤銷權，行政復議的公正性便無從談起。行政復議要走出公正性不足的怪圈，就要從理論上和實踐上解決行政復議性質的準確定位，加大行政復議機關責任，確定行政復議的準司法性和行政復議決定不可訴的理念。否則，行政復議將難以解決日益復雜化的行政爭議，行政復議的公正性將無法保障，行政復議制度存在的必要性也將受到挑戰。

（三）完善行政復議程序，增強行政復議程序的公開性。

行政復議作為一項行政救濟制度，其程序的完善是非常重要的程，直接關系到行政復議功能的發揮，也直接體現了一個國家行政救濟制度的民主性。

一是引入回避制度，具體內容包括回避的種類及回避的情形等；二是建立行政復議公開制度。只要行政復議案件不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，原則上都應開庭審理，允許公眾查詢，從而使行政復議真正具有權威和公信力；三是在行政復議中確立證據規則。確立法定證據種類、申請人的舉證責任、確立質證規則等；四是建立行政復議簡易程序制度。對于簡單的案件，可以借鑒司法審判的做法，實行簡易程序，通過簡易程序予以解決，讓行政相對人真正感到行政復議的方便、快捷。

（四）建立相對獨立的行政復議機構，加強行政復議指導和監督。

我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，沒有一套統一的行政復議機構體系，很容易產生各種弊端。筆者認為，可以在整合現有各種行政復議機構的基礎上，建立隸屬于各級人民政府，但又相對獨立的行政復議工作機構，統一由其行使行政復議管轄權，改變現行行政復議管轄的混亂局面。這種制度設計，在客觀上不僅可以節約有限的行政復議資源，而且

還可以打破因行政隸屬關系而產生的千絲萬縷的法外干涉，大幅度提高辦理行政復議案件的質量，這也必將有利于增強行政復議在公眾心中的公信力。

總之，我國的行政復議制度作為我國行政救濟和法律監督制度的重要組成部分，在行政法治中發揮著日益重要的作用，它的完善是一項系統的社會工程，需要全社會的共同努力，但也不可一蹴而就。隨著我國依法治國方略的深入貫徹實施和改革開放、法治建設的長足進展，我國的行政復議制度必將會更加完善。

第四篇：我國緩刑制度的改革與完善

我國緩刑制度的改革與完善

緩刑，是附有一定條件，暫緩執行刑罰或不執行原判刑罰的一種制度。通常適用于判處短期剝奪自由的犯罪。最初采用緩刑的是1870年北美波士頓的緩刑法。該法規定只適用于少年犯罪，后為馬薩諸塞州采用，擴大適用于一般犯人。1889年布魯塞爾國際刑法會議通過決議，將緩刑作為適用于一切犯罪的制度，各國相繼采用

。緩刑有兩種制度：一種是把緩刑權掌握在行政部門，稱為行政制；一種是掌握在司法部門，稱為司法制。司法制的又有兩種情況，一種是緩宣告，另一種是緩執行。

我國刑法中的緩刑，采用的是司法制的緩執行制度。指人民法院對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，認為暫不執行原判刑罰，確實不致再危害社會的，在一定考驗期內，暫緩執行原判刑罰的制度。緩執行制度在實踐中對教育改造罪犯，使之改過自新，預防重新犯罪，維護社會穩定等方面發揮了重大作用。然而，緩執行制度在司法實踐中存在著種種具體問題，難以達到緩刑的真正目的，確有必要進行改革和完善。筆者認為，應結合我國的司法實際，采用暫緩量刑制度，以暫緩量刑來替代現行的暫緩執行。

一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經法定程序確認已構成犯罪、應受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構在一定的考驗期限內對罪犯進行考察，并根據罪犯在考驗期間內的表現，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經人民法院審理后認為符合犯罪構成要件的，應當作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執行制度，緩執行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內附條件地暫緩執行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執行。③考察監管機構和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設置的專門機關負責監管，并由專職的考察官進行考察。④考察監管程序規范。對暫緩量刑人員的監管考察，按照規范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現懲辦與寬大相結合的政策，避免現行緩執行制度存在的弊端，更好地發揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現，法院認為不關押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現，認定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執行刑罰。如何準確把握適用，關鍵在于怎樣來認定已被判刑的罪犯“確實不致再危害社會”。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于“確實不致再危害社會”沒有統一的考量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節和案發后的悔罪表現、受害人的態度等等，在認定悔罪表現方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需贍養老人、撫養子女）等一些與被告人相關聯的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現的調查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現被告人的悔罪態度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設，少數幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質上都處于一種不確定狀態，有待在日后的考察中予以確定。而現行的緩執行制度將這種待定狀態交由法官提前認定，確實難于準確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發生，有的甚至是報復性犯罪。也容易導致法官濫用職權，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應得的懲罰，有損法律的嚴肅性。

筆者認為，應對現行緩刑適用條件加以修改完善，規定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：㈠所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪

第五篇：我國養老保險制度的改革及完善

我國養老保險制度的改革和完善

摘要： 養老保險在社會保障體系中具有十分重要的地位。從20世紀80年代中期開始，國家對企業職工養老保險制度進行了一系列的改革，但也存在一些問題，如何健全與完善我國的養老保險制度，是我國社會保障體系建設中面臨的一個重要問題，需要認真研究和逐步完善。

關鍵詞 養老保險制度 完善

一、我國現行養老保險制度的現狀

中國在工業化的過程中尤其是改革開放30年來，逐步建立了多種類型的社會養老保障制度。在城鎮地區，主要是城鎮職工基本養老保險制度和機關事業單位職工退休金制度。以城鎮職工基本養老保險為重點的社會養老保障制度覆蓋人群不斷增多。并且目前我國養老保險制度還存在許多問題

(一)養老保險制度覆蓋面太窄

由于養老保險的這種單一保障模式與我國經濟體制改革的總體格局不相適應，所以，我國目前的養老保險制度主要覆蓋的是行政事業性單位、國有企業和部分集體企業職工，同市城鄉之間、不同聽有制之間的差別也相當大，基金來源不一致，各地區、各行業、各所有制退休的職工所享受的待遇也不盡相同。(二)養老保險制度社會化管理和服務程度較低

我們現行的養老體制雖說是一種“社會保障”，但絕大多數仍是以企業為載體，缺乏整個社會共濟的保障機制。國家實行的養老保險制度

改革，改變了以往企業職工養老保險的組織方式，提高了養老保險的社會化程度，在一定范圍內解決了不同國有企業之間負擔不均衡的問題。但由于到現在為止，盡管養老保險已實行了社會統籌，但許多地方仍然停留在市、縣級層次，養老保險的社會化管理和服務水平也很低，導致了大量工作仍然由企業承擔，拖欠養老金的現象仍然十分突出，這無疑增加了企業的負擔，使企業的包袱十分沉重。

（三）歷史欠債嚴重，“空賬”運行規模大。

我國當前實行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現收現付制沒有什么本質區別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經退休職工的養老金繼續按照過去的標準，這意味著企業要同時承擔退休職工養老之需和為在職職工積累養老金的雙重任務，造成企業負擔過重，繳費困難、逃費、欠費現象嚴重。

（四）退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領取養老金時間的長短。而退休年齡越低，則意味著領取養老金的時間越長，即用于支付養老金的基金需求就會越多。我國規定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，加上生活和醫療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養比不斷攀升，有關專家預測我國到2060年養老撫養比為 60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導致我國養老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權益的保障。

（五）基金管理效率低下。

我國規定養老金在留足2個月的支付以外，應該全部用于購買國債、銀行儲蓄、企業債券、投資股市，嚴禁投入其他金融和經營性事業。但是目前我國養老金仍主要用來購買國債和銀行儲蓄，基金收益甚小，根本無法滿足老齡社會對養老金的需求，沒有真正建立起養老金保值、增值的有效機制。

二、對傳統的養老保險制度進行改革

基于種種的問題我國對養老保險制度的改革漸漸展開。改革開放以來，特別是20世紀印年代中期我國進行經濟體制改革以后，原來養老金由企業負擔的“企業保險”的格局，已經越來越不能適應企業改革和經濟發展的要求。為此，從20世紀8o年代中期開始，國家首先對企業職工養老保險制度進行了一系列的改革，先后邁出了三大步。(一)實行養老保險費用社會統籌

從1984年起，全國各地先后實行了養老保險費用社會統籌。所謂社會統籌，一是按照工資總額的一定比例統一籌集資金，二是統一支付離退休人員的養老金。這個辦法最先在國有企業實行，并逐步擴大到城鎮各類企業。養老保險費用實行社會統籌，對于均衡企業負擔，防范養老金支付風險，發揮了積極作用。

(二)建立社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的原則。1995年國務院下發《關于深化企業職工養老保險制度的通知》，明確提出，基本養老保險制度適用于城鎮各類企業

職工和個體勞動者，實行資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的原則；明確規定，保障水平要同我國社會生產力發展水平及各方面的承受能力相適應，社會互濟與自我保障相結合，公平與效率相結合，并提出了擴大服務范圍、建立多層次養老保障體系、加強基金管理、強化社會服務等任務要求。

(三)統一企業職工基本養老保險制度

通過改革實踐．使人們進一步認識到，必須建立起一個全國統一的企業職工基本養老保險制度才能完善我國的養老保險制度。1997年7月，國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，提出要在1998年底之前，在全國范圍內實行統一的養老保險制度。建立統一企業職工基本養老保險制度，標志著中國養老保險制度改革邁上了新的臺階。在統一后的制度中，社會統籌體現了社會互濟，個人賬戶體現了自我保障。統一后企業和職工個人的繳費比例、個人賬戶的記人比例和養老金的發放辦法得到了統一的規范。

四、我國養老保險制度還應如何得到完善

1.擴大基金來源的渠道，建立多層次的養老保險體系。提高養老金保值增值的能力，實行國有資產變現，發行社保長期債券，進入資本市場等措施，把社保基金做大。

２.積極發展企業年金計劃即補充養老保險和個人儲蓄養老保險。強化個人自保的意識，加強企業和個人對養老保險的責任與義務。使得養老保險的各個支柱都得以發展和完善，為建立多層次的保障體系

打好基礎，為降低基本養老金的替代率，促進個人賬戶實賬運行創造足夠大的活動空間。

３.逐步做實個人賬戶，解決個人賬戶的“空賬”問題。(1)建立賬戶分立制，建立個人賬戶專管體系。將個人賬戶從社會統籌金中分離出來，實行賬戶分立，從而避免社會統籌向個人賬戶“借”的風險。(2)建立專門的基金管理機構來負責個人賬戶基金的管理與營運，以確保其保值增值。

４.建立農民工的養老保障體系。一項社保計劃應該和能否覆蓋哪些人群，是由社會的生產力發展水平，勞動力市場發育狀況和政府行政管理能力所決定的。根據我國經濟發展的現狀和趨勢來看，養老保險應逐步全面覆蓋所有與城市化、工業化過程有密切聯系的群體，而農民工正是這一過程中非常龐大而且不容忽視的一個群體。應該立即建立有關將農民工納入養老保險框架之內的法律法規，將其納入養老保險的范圍之內。這樣一方面可以擴大社保尤其是養老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農村老齡化帶來的養老危機，因為一旦農民工為社保網絡所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。