第一篇：礦產資源開發與生態環境保護的相關性分析

礦產資源開發與生態環境保護的相關性分析

【摘 要】我國是一個礦業大國，礦業產業經濟是我國國民經濟的重要組成部分，同時它也是國民經濟發展和社會進步的重要物質基礎，為我國社會經濟的發展做出了巨大的貢獻。任何事物都有兩面性，雖然礦產資源的開發大大加速了我國社會經濟的增長，但是，在礦業發展過程當中存在著許多的問題。由于不科學的對礦產資源進行開發，會導致環境破壞，誘發一些地質災害等問題。本篇文章主要從礦產資源開發與生態環境保護這個問題為出發點，對礦產資源開發與保護生態環境之間的關系進行探討和分析。

【關鍵詞】礦產資源；開發；生態環境；保護

引言

隨著我國社會經濟的發展和科學技術的進步，人們對于礦產資源的需求也越來越大，所以，對于礦產資源的開采量也越來越大。但是，我們應該清楚地認識到，對礦產資源進行開發，勢必會對生態環境造成一定的負面影響，比如在礦產資源開發的過程當中，會造成一些土壤、水質方面的污染，不僅對生態系統造成破壞，而且還會嚴重的危及人們的生存環境。所以說，不科學、不合理的對礦產資源開采會造成包括地質環境、水土環境、生態環境在內的各方面的破壞作用。下面本文就重點從我國社會經濟發展和生態環境保護之間協調發展的角度入手，探討和分析礦產資源的開發造成的環境問題以及如何建立它們之間的相互協調發展關系。礦產資源開發對生態環境的破壞

在中國古代有一句名言叫做“魚和熊掌不能兼得”。所以，基于這句話的影響，許多礦山企業在進行礦產資源開發的時候往往會認為，社會經濟的發展和生態環境的保護之間也是“魚和熊掌不能兼得”的這種關系。他們認為發展社會經濟就必然會導致對生態的破壞、對環境的污染等。同時有些人還盲目的認為，如果一再強調注重生態環境保護的話，則會導致社會經濟水平和發展速度受影響。

其實則不然，經過不斷的科學研究和分析發現，我國社會經濟發展和保護生態環境并不是魚和熊掌的關系，而是雞和蛋的關系、源和流的關系，如果還是繼續以犧牲生態系統環境為代價來換取社會經濟的發展，那么無異于殺雞取卵、竭澤而漁。下面總結幾條我國在礦產資源開發對生態環境造成破壞的現象：

1.1 礦產資源開發引起的地質災害

（1）礦井涌水

在我國的許多地區，對金屬礦產開發和對煤礦資源開采的時候，常常會引發不同程度的 地質災害，在特別情況下，地質災害的情況還比較嚴重。我們經常會在媒體新聞上看到一些煤礦事故等。我國就有許多礦區由于不科學合理的進行礦產資源開發，導致許多突水、涌水、兔泥事故，不僅對自然環境造成嚴重負面影響，而且還造成了巨大的人員傷亡和財產損失。

（2）滑坡和泥石流現象

這種現象主要集中在礦山地區。比如露天采礦容易造成滑坡和地面崩塌；有的時候采礦資源長時間的堆積，在雨季天氣時也容易形成或造成嚴重的泥石流現象等。同時，不科學合理的礦產開發活動在一定情況下也會誘發地震。

1.2 礦產資源開發造成的生態問題

（1）資源開發礦區的荒漠化問題

沙漠化、荒漠化生態問題一直以來都是我國治理環境的重點，它也是當前我國生態系統破壞的主要問題之一。而人類不科學的經濟活動是造成荒漠化問題的重要因素，特別是礦產資源的開發活動，造成地區的地表植被和土壤的嚴重破壞。

（2）地下水位嚴重降低

我們都知道，地下水是地表上各種植物、植被生存需要的水分來源之一，由于不科學的對礦產資源進行開發，導致地下水位大幅度降低，由此造成的嚴重后果可想而知。

（3）水土流失和植被破壞

大自然中植被群落對空間內的環境和空氣具有調節的作用，而由于不科學的礦產資源開發活動，造成地下水位降低和地表土壤受到嚴重污染，那么植被的生存環境則受到了嚴重的危機。同時，水土流失現象也是生態系統環境遭到破壞的主要形式之一，由于沒有規劃性的對礦區土層進行施工通常造成水土流失現象。

（4）礦區的廢氣、廢渣的污染

在許多礦產資源豐富、礦業發達地區，在礦山開采活動過程中產生的大量廢氣、廢渣、有毒粉塵，這些有害素質的大量排放，對周邊的環境、空氣造成嚴重的影響，經常造成對大氣的污染，同時也會形成并產生酸雨現象。

（5）對農田造成破壞

雖然我國的科學技術水平在不斷發展，但是在不少地區也存在一些開發技術較落后的情況。由于礦山企業在采礦活動過程中缺乏科學的管理規范和淡薄的環境保護意識，以及相關開采專業技術的缺陷，常常對礦區周邊的農田造成嚴重的污染和破壞。礦產資源開發過程中保護生態環境的措施

前面也提到了，礦產資源的開發和保護生態環境并不矛盾，它們并不是“魚和熊掌”關系，而是“源和流”“雞和蛋”的關系，它們之間是緊密相聯的。對礦產資源進行開發也是為了提高我國的社會經濟，提高社會經濟的發展速度也是為了讓人們的生活質量和水平得到提升，如果不能更好的把握好經濟發展和環境保護的協調關系，造成生態環境的嚴重破壞，那么也就談不上提高人們的生活質量了。關于把握好礦產資源開發和生態環境保護的協調發展關系這個問題，提出一些個人的認識和見解。

（1）調整礦產資源開發政策，完善相關的法律法規。以前關于這個問題基本上都是 由政府和相關管理機構進行出面，許多的開發政策也都是有政府指定的。所以，現在應該轉變發展方式，由過去單純的有政府管理部門投入轉變到多渠道的投入方式。建立和完善礦產資源開發商業性的新機制，這樣可以在綜合利用礦產資源的情況下，起到保護環境的作用，也就是“保護中開發，開發中保護”。

（2）加強對礦產開發的科學研究力度，為污染環境防治措施提供科學的依據。這種科學研究主要應表現在兩個方面，一是開發過程中的先進專業的技術研究，二是科學系統的管理制度方面的研究。通過對礦產資源開發過程中生態環境的保護及科學控制措施，使其在礦產開采過程中能夠形成科學有效的管理機制。

第二篇：旅游資源的保護性開發與規劃

旅游資源的保護性開發與規劃

（吉首大學張家界學院09級旅管2班）

摘要：旅游資源的保護性開發有別于一般的旅游開發。一般旅游開發主要著眼于旅游業的發展。而保護性開發將旅游開發與保護并重，旨在通過深入了解區域內旅游資源的類型構成、敏感度和利用現狀，結合旅游資源開發條件（如區位條件、交通條件、經濟條件），合理確定出資源環境敏感區、限制區、設施建設區的發展方向和持續發展對策，是一種以環境為向導、注重人文關懷的開發模式。旅游資源保護性開發的成功實施有賴于3個方面的工作：旅游規劃、規劃前的資源評價及規劃后的影響評價。旅游規劃在期間起到承上啟下的支撐作用。現在旅游規劃的趨勢也正從單一規劃走向越來越關注到上（資源評價）、下（影響評價）兩端的一種“夾心餅干”式的規劃。

關鍵詞：旅游資源；保護性開發；規劃

一、保護性旅游規劃

為確保旅游業為保護區及其內外居民服務做出其應有的貢獻，幫助保護區管理者及保護區規劃與管理、游憩管理與旅游產業中的其他利益相關者（Stakeholder）管理保護區，以便在尊重地方實際與當地社區利益的前提下使旅游業朝著可持續方向發展。2002年世界旅游組織特別邀請相關專家編寫了《保護區旅游規劃與管理指南》，書中對保護區如何編制基于可持續目標的旅游規劃進行了詳細的闡釋。

1、保護性規劃的兩大有效障礙

保護性旅游規劃的成功有賴于兩個不同但彼此相關的領域：一為規劃技術因素；二為公共參與因素。成功的關鍵是將這兩者變成一個整體，共生產于規劃編制的技術過程。

資源保護和旅游發展之間的關系始終是旅游規劃和管理所面臨的矛盾，也是旅游資源實現可持續發展所需解決的核心問題。我國學者楊銳也認為，許多管理者將解決這一矛盾的希望寄托在“游憩環境容量”（Recreation Carrying Capacity，RCC）這一“數量”概念上，認為只要算出游客數量，就萬事大吉，就可以解決保護與發展之間的矛盾。不可否認，環境容量作為一個概念絕對是一個很偉大的發現，但如果僅僅把它作為一個“數據游戲”，則會在實踐中帶來很多負面效果。楊銳認為從技術層面上講，LAC理論不失為解決風景區資源保護與旅游利用矛盾的新思路。20世紀80年代，由于在資源保護和管理過程中，發現了作為數據的“環境容量”的各種局限，美國國家林業局的科學家們，在游憩環境容量的基礎上發展出LAC理論。它以一套9個步驟的管理過程來代替單純的“環境容量”計算，以后廣泛應用于美國、加拿大、澳大利亞等國家的國家公園和保護區規劃與管理之中，在解決資源保護和旅游發展之間的矛盾方面，取得了很好的效果。

成功的規劃編制也離不開公眾的參與，通常讓所有利益相關者（其中當地社區、公園管理者、旅游經營商、游客和利用者最為重要）都能對規劃編制的不同過程有建設性的貢獻，并因此對規劃有“主人感”。一個完整的決策制定過程必須從頭到尾都考慮利益相關者的參與，而不僅僅只是附加在過程中，或者在事實發生之后。

成功的規劃編制必須接受“多數一致”的原則，以確保該規劃的貫徹執行、相應管理措施的采用，以及有時限制公眾對保護區的使用管理，從而實現對公共資源的有效分配。因此，建立利益相關者參與程序是規劃成功的一個非常重要的因素。

2、保護性規劃成功的5個目標特征

界定目標與目的只是規劃編制過程的第一步，但也是保護性旅游規劃編制中最困難的部分。它們必須充分反映區域保護的基本目的。管理規劃中所陳述的目標必須反映各個利益主體對區域保護認知的重要性，區域內涉及的利益主體越多，彼此之間達成共識也就越困難。然而，鑒于后續規劃工作的完成將因此事半功倍，克服這些困難所做的努力還是值得的。

規劃目標的措辭非常重要，它們必須為旅游開發的程度、類型和規模的決策依據提供具體、準確的陳述。更具體的講，目標必須包括一下5個特征：（1）結果向導；（2）時間界限明確；（3）具體精確；（4）可測量性；（5）可達性。

二、規劃技術：從環境容量到可接受改變極限

1、環境容量

環境容量的概念最早出現于1838年，是由比利時的數學生物學家P.E.Forest提出的，隨后被應用于人口研究、環境保護、土地利用、移民等領域。與國家公園和保護區相關的游憩環境容量的提法最早出現在20世紀30年代中期，當時美國國家公園管理局呼吁對國家公園的環境容量或飽和點進行研究。1964年，對游憩環境容量的系統研究才真正出現。這一年，美國學者J.Alan Wagar出版了他的學術專著《具有游憩功能的荒野地的環境容量》。Wagar認為，游憩環境容量是指一個游憩地區，能夠長期維持旅游品質的游憩使用量。目前環境容量應用在游憩領域最常使用的定義是“在不損害區域目標所規定的社會和生物狀況的前提下，所允許使用的最大游客量”。

20世紀60年代到80年代，是游憩環境容量研究的高峰年代。到了20世紀70年代末，美國的主要大學幾乎都有學者研究環境容量問題。研究者們發現環境容量雖然是一個很好的、很誘人的概念，但如果將環境容量簡單地理解成數字問題或數學計算的話，在實踐中往往得到失敗的結果。因為環境容量作為一個數字來講，變量太多，很難得到一個準確的答案。至少有以下4個原因使確定環境容量的數據變得很困難。

（1）環境容量體系很復雜，楊銳曾將環境容量分為18個子容量，每一個子容量都包括很多變量，這幾乎不可能計算出一個準確甚至較為準確的環境容量數據。（2）游客的旅游目的不同，而不同的游客體驗需求會產生不同的環境容量數字。

（3）只要有使用，環境就會產生變化，困難在于人們很難確定“多大的變化是太大的變化”。（4）應用游客人數作為環境容量的唯一指標是有問題的，因為即使是在游客人數相同的情況下，不同的游客行為、小組規模、游客素質、資源狀況、時間和空間等因素對資源的影響也會有很大的區別。

2、可接受改變極限（LAC）

僅僅將環境容量作為一個數據控制，并不能達到有效資源保護的目的。國外的學者們開始反思，研究解決環境容量問題（實際上也就是資源保護與旅游開發利用之間矛盾）的新思路。LAC理論就是在這種背景下產生的。George H.Stankey1980年提出了解決環境容量問題的3個原則。

（1）首要關注點應放在控制環境影響方面，而不是控制游客人數方面。

（2）應該淡化對游客人數的管理，只有在非直接（管理游客）的方法行不通時，再來控制游客人數。

（3）準確的監測指標數據是必需的，這樣可以避免規劃的偶然性和假定性。

Stankey的貢獻在于他將人們從“計算”環境容量的泥潭中拉了出來，重新審視環境容量這個概念所要解決的問題。

環境容量作為一個概念是一個很偉大的發現，因為它提出了“極限”這一概念，即任何一個環境都存在一個容量的極限，這一極限并不單是指游客數量的極限，更是指環境受到

影響的極限。“可接受的改變極限”這一用語是由一位名叫Frissell的學生于1963年在他的碩士學位論文中首先提出來的。Frissell認為，如果允許一個地區開展旅游活動，那么資源下降就是不可避免的，也是必須接受的。關鍵是要為可容忍的環境改變設定一個極限，當一個地區的資源狀況達到預先設定的極限值時，必須采取措施，以阻止進一步的環境變化。1972年這一概念經Frissell和Stankey進一步發展，提出不僅應對自然資源的生態環境狀況設定極限，還要為游客的體驗水準設定極限，同時建議將它作為解決環境容量問題的一個替代方法。1984年10月Stankey等發表了題為《可接受改變的極限：管理鮑勃馬蘇荒野地的新思路》的論文，第一次提出了LAC的框架。1985年1月，美國國家林業局出版了題為《荒野地規劃中可接受改變理論》的報告，這一報告更為系統的提出了LAC的理論框架和實施方法。

與游憩環境容量不同，LAC所要回答的典型問題是“什么是一個公園里可以接受的生物物理和社會條件”。LAC的工作重心從簡單的限制游客數量轉移到一個更加完善的處理方法，如利用公眾參與，進行目標設定，考慮游客滿意度等。LAC理論的誕生引發了公園和保護區管理的革命性變革，之后各國又在LAC的基礎上，根據各自的外部環境，推出了一些其他規劃和管理系統。它們包括美國國家公園和保護協會在1990年提出的“游客影響管理”（Visitor Impact Management，VIM）；美國國家公園局1997年開發的“游客體驗和資源保護”（Visitor Experince and Resourc Protecion，VERP）。另外，加拿大國家公園局1985年針對不同游客活動種類提出了“游客活動管理過程”（Visitor Activity Management Process，VAMP）；澳大利亞，1997年通過對可接受變化限度的修訂形成了“旅游管理最佳模型”（Tourism Optimization Model，TOMM）。

LAC、VIM、VERP、VAMP和TOMM等管理框架提出的時間及機構各有不同，但大都包含以下幾個基本步驟：（1）了解現狀；決定可取的未來狀況；在現狀與可取的未來之間建立起某種管理方案；在獲得可取狀況的過程中監測、評估進步與成功。

多種管理系統中，LAC產生最早，所涉及的內容更廣泛，因此，其應用也比其他方法更為廣泛。LAC主要由以下9個步驟構成。

（1）確認區域的特殊價值、問題與關注點。居民、管理者及其他當事者共同探討：a、區域的與眾不同之處；b、會面對那些管理問題；c、存在哪些法律和行政上的限制；d、哪些是公眾關注的管理問題；e、區域在地方層次和國家層次扮演的角色。在此階段，科學家的角色是匯集并提供管理者和一般民眾不易得到的信息。重點是確定該區域有哪些基本的管理問題。（2）確認并描述游憩機會類型。保護區內部的不同區域，都存在著不同的生物物理特征、不同的利用程度、不同的旅游和其他人類活動痕跡，以及不同的游客需求，因此對于不同區域的管理模式也應該有所不同。該步驟在操作中主要運用ROS的方法。旅游機會的提供必須與規劃地區的總體身份相協調。如果一個規劃地區是國家公園，則所有的旅游機會必須與國家公園的目標相一致。但旅游機會的界定并不能成為破環國家公園資源的借口。

（3）選擇有關資源狀況和社會狀況的監測指標。指標是LAC框架必不可少的部分，它作為保護區資源和社會“健康”狀況的表征，用以評判每一游憩機會類型中所產生的變化是否是可接受的。所選指標應該是可靠的。可信賴的、可重復測量的，并且還應該是容易量化的，保證測量時不會對環境造成破壞并足以反應旅游所造成的環境變化。舉例來說，資源狀況指標可以是某一宿營地裸露地面的百分數，社會指標可以是每一個旅游團，每天碰到的其他旅游團的數目。指標是LAC框架中極為重要的一環，單一指標不足以描繪某一特定區域的資源和社會狀況，應該用一組指標來對相應的地區進行監測。

（4）調查資源狀況和社會狀況現狀。這是一項耗資、耗時的工作，主要是對步驟（3）所選擇出的監測指標進行調查。調查的數據將被標示在地圖上，這樣資源的狀況和個指標所處的空間位置就會一目了然。（5）確定每一旅游機會類型的資源狀況和社會狀況標準。標準是指管理者“可以接受的”每一旅游機會類別的每一項指標的極限值。

（6）確認備選的游憩機會類型在整個保護區的空間分配。匯總來自步驟（1）和（4）所獲得的信息，管理者和居民一起探求游憩機會類型的不同空間分布方案。不同的備選方案滿足不同的問題、關注點和價值觀。它們接下來將被評估和篩選。（7）為每一個備選方案制定管理行動計劃。為每一個備選方案制定相應的管理行動計劃，并對該行動進行成本分析，以確保最終選擇的方案不僅是可取的，也是可行的。（8）評估并選擇一個最佳方案。經過以上7個步驟后，管理機構可以根據評估的結果選出一個最佳方案，評估應該盡可能多地考慮各種因素。（9）實施行動計劃并監測資源與社會狀況。一旦最佳方案選定，管理行動計劃開始啟動，監測計劃也必須提到議事日程。

三、規劃機制：社區參與式開發

在規劃過程中，如果沒有受其影響的居民的支持和參與，可持續的旅游將不能成功實現。設計出有效的手段來允許居民參與旅游規劃過程，并鼓勵其踴躍參與這一過程對可持續的旅游發展是第一重要的。在旅游發展中社區擔當的一個更關鍵的角色是對于旅游方案進行徹底的仔細審查，幫助完成可持續性的目標。

德雷克提出了一個關于如何在社區內管理和控制生態旅游發展的例子。她將當地人的參與定義為“當地社區影響開發項目產出的能力”。在這個過程中最重要的是：通過社區成員的參與讓他們明白自己的社區是能從開發項目中受益的。下面介紹的是當地人參與生態旅游開發項目的程序模型。

第1階段：確定當地參與者在項目中的作用。包括評價當地人如何能幫助進行目標設定，提高項目的實施效果，確定獲益能力，以及分擔項目成本。

第2階段：選擇研究團隊。團隊中應包括多學科研究人員、社會科學研究人員和媒體人員。

第3階段：進行初步研究。應在當地環境的背景下根據現有資料，并通過相關調查了解社區的政治、經濟和社會情況。對以下幾方面進行了解和評估：需求、當地主要領導人、媒體、社區對項目的支持程度，各部門的介入情況、傳統的土地使用方式、對項目感興趣的人及為什么會感興趣、婦女的作用、誰會管理和資助項目、土地所有權及文化價值觀。

第4階段：確定當地人的參與程度。當地介入程度可以在低密度到高密度的兩極之間。必須確定是否有特殊的參與者介入，如有時當地政府不很支持，可以利用中介（如非政府組織）號召當地人參與。

第5階段：選擇適當的參與機制。這種機制受當地人參與的密度和現行體制的性質（如政府、非政府組織、公民團體），以及當地人的特征影響。在這個階段一般由社區內的各個團體選出代表組成公民顧問委員會，開發人員要向委員會介紹項目的有關信息并聽取委員會的意見。委員會負責對項目的目的和目標，以及其他項目相關方面提出意見和建議。

第6階段：對話和教育方面的努力。在這一階段媒體的使用非常重要，可以通過媒體使公眾的認識達成一致。在這個過程中可以利用主要的社區代表做工作。生態旅游開發人員應向公眾說明項目的主要的目的和目標、項目將如何使社區受益、開發地區的價值、相關物種受到威脅的歷史，以及項目的受益。應使用各種視聽設備對以上觀點進行說明，可以組織研討會或公眾聽證會向公眾說明項目的優勢和劣勢。

第7階段：集體決策。這是將所有的研究結果和關于當地人口的相關信息進行綜合分析的重要階段。生態旅游項目人員要向社區說明他們的研究結果以及行動的計劃。社會成員對計劃提出意見，很可能需要組織一次座談，由項目人員和當地居民共同協商，最后就項目及其影響達成一致看法。

第8階段：制定一個行動計劃和實施方案。在這一階段，項目人員和社區共同制定一個行動計劃，針對相關的實施問題提出解決方案。例如，如果社區成員認為需要提高社區生活水平，項目人員對此的解決方案可以是以市場價或雙方的協議購買當地人的農產品。項目還可以為當地人創造一些工作崗位，包括紀念品商店、研究工作、公園管理崗位，以及私營野外用品公司。這個地方行動計劃必須與整個項目的宏觀規劃相結合。

第9階段：監督和評估。監督和評估經常被忽視，其實這應該是在項目實施過程中長期、多次進行的。評估的重點是看項目開始之初設定的目的和目標是否實現。

在應用上述社區參與程序模型的時候，避免形式主義非常重要。管理者不應只簡單地告訴那些利益相關者需要他們的參與，并且僅僅計劃兩周的時間讓他們參與，這樣將使項目失去可信性。有學者還特別指出，每個參與程序都必須根據具體情況進行設計，強行照搬一個曾經在其他地方有效的方法可能并不適合本區域。因此，目前適應我國國情的本土化社區參與方式與機制創新問題是一個亟待研究的方向。

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第三篇：關于礦產資源開發稅收法律政策問題研究與分析

關于礦產資源開發稅收法律政策問題

關于礦產資源開發稅收法律政策問題

作者

丘訓利

摘要

礦產資源開發稅收政策一直是該領域內投資者以及潛在投資者頗為關注的問題之一，亦有不少國內外投資者曾經向筆者咨詢過該問題。

憑著對國家礦產資源領域內法律政策的理解以及實際操作過的項目，筆者欲從實務的角度，簡要分析一下我國現行礦產資源開發稅收體系，并對今后相關稅收政策的發展趨勢提出自己的一孔之見，以期對礦業領域內的投資者有所裨益。

一、礦產資源開發稅收法律政策研究的必要性

對于礦業領域內的投資者或潛在投資者，了解并熟悉現行法律法規甚至是地方性規定對于礦業稅收的具體要求，是極為重要的。

因為這在很大程度上決定或影響著投資者投入成本與資本回收之間的比例，資金壓力大小，以及收回成本時間等諸多方面，進而左右著投資者是否進入礦業領域或具體進入哪個礦種領域。

礦山企業在生產經營活動中，需要繳納多項稅收。

歷經多次稅收政策改革，對于礦業領域內稅收的征收種類，征收范圍，征收幅度等，我國已經建立了相對完備的法律體系。

盡管相關政策從理論層面仍然存在諸多爭議，實踐操作上也受到眾多質疑。

然而，從實務角度來講，相關法律政策并不因為爭議或質疑而不被執行。一旦在稅收方面出現漏洞，礦山企業將會面臨巨大的法律風險。

二、現行礦產資源開發稅收法律政策體系概覽

對于礦山企業來說，其需要繳納的稅種既包括一般企業可能面臨的企業所得稅，增值稅以及營業稅等稅種，也包括只有本行業內企業才需要繳納的資源稅，具體來看，礦山企業需要繳納的主要稅種包括：企業所得稅，增值稅，營業稅，資源稅，城鎮土地使用稅等，筆者將于下文這些稅種的征繳的范圍以及征繳標準等諸多問題進行詳細闡述。

（一）企業所得稅

企業所得稅，顧名思義，只有取得所得，才需要繳納該稅種。詳細來講，就是企業就其每年的收入總額，減除不征稅收入、免稅收入、各項扣除以及允許彌補的以前虧損后的余額，向稅務機關繳納企業所得說，目前內外資企業的稅率統一調整為25%。

如果外國企業在華從事礦產資源的勘探開發，持續時間超過該外國企業所在國與中國在雙邊稅收協定中約定的期限，則從稅法角度來看應視其已在中國設立了機構場所，適用的企業所得稅稅率同樣為25%。有一點需要注意的是，外國企業在華從事礦產資源勘探開發等生產經營活動，通常應到區域主管的海洋石油稅務分局而不是普通的稅務機關進行稅務登記。

（二）營業稅

根據《營業稅稅目注釋（試行稿）》，對于礦產勘查企業來說，如果接受委托對外提供除鉆孔打井之外的簡單勘探服務，則應按照“服務業—其他服務業”稅目繳納營業稅，稅率為5%。

如果企業接受委托從事地質鉆探、打井、爆破等其他工程作業以及為礦山企業提供建筑物、構筑物、礦井、與礦山不可分割的采礦機電和其他機器設備修繕所取得的收入，應當按照“建筑業”稅目來繳納營業稅，稅率為3%。

（三）增值稅

根據《增值稅暫行條例》的規定，只要在境內銷售貨物，就是增值稅的納稅人，應當繳納增值稅，普通稅率為17%。

如果銷售的產品為煤氣、石油液化氣、沼氣或者居民用煤炭制品，稅率則為13%。

國家為了鼓勵某些行業的發展，還專門制定了增值稅的減免政策。例如，自1994年稅收體制改革以來，我國對黃金礦山、冶煉企業生產、銷售的黃金一直免征增值稅。

（四）資源稅

根據《資源稅暫行條例》的規定，從事特定礦產品或者生產鹽的單位和個人，需要繳納資源稅，征收范圍包括：原油，天然氣，煤炭，金屬原礦，鹽等。現行政策對上述不同的礦種實行不同的稅率政策，從量征收，銷售產品的量越大，需要繳納的資源稅越多。

資源稅稅率一覽表

礦種 稅率

原油 14—30元/噸

天然氣 7—15/千立方米

煤炭 0.3—5元/噸

其他非金屬礦原礦 0.5—20元/噸或者立方米

黑色金屬礦原礦 2—30元/噸

有色金屬礦原礦 0.4—30元/噸

固體鹽 10—60元/噸

液體鹽 2—10元/噸

盡管，根據《資源稅暫行條例》規定，只有國務院才能決定資源稅稅目以及稅額幅度的調整。但是現實中，很多地方稅務部門都向國家財政部以及國稅總局申請調整某一種或多種礦產資源的資源稅稅額。

例如，山西省境內的煤炭資源稅稅額于2004年就已經調整至3.2元/噸，今年新疆境內的煤炭資源稅稅額也調整到3元/噸。

此外，資源稅改革已經引起多方關注及討論。在國務院批準的國家發改委《2009年深化經濟體制改革工作的意見》中明確提出：

研究制定并擇機出臺資源稅改革方案。從現有跡象來看，資源稅改革的趨勢在于擴大征收范圍并將資源稅計征方式由從量計征變為從價計征，這些都是值得礦業領域投資者密切關注的。

（五）城鎮土地使用稅

根據《城鎮土地使用稅暫行條例》規定，在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人，為城鎮土地使用稅的納稅人。

其中，工礦區是指工商比較發達，人口比較集中，符合國務院規定的建制鎮標準，但尚未設立建制鎮的大中型工礦企業所在地。

具體征稅范圍須經省、自治區、直轄市人民政府劃定，征收標準為0.6—12元/平方米

盡管有上述標準，省、自治區、直轄市人民政府有權在該稅額幅度范圍內，根據市政建設狀況、經濟繁榮程度等條件，確定所轄地區的適用稅額幅度。

不過，最終稅額不能低于上述最低稅額的70%，如果高于上述稅額幅度，則須報財政部批準。由此可見，不同地區的城鎮土地使用稅繳納稅額標準并不相同。

此外，國家對礦山企業使用某些土地免征或暫免征收城鎮土地使用稅

例如，根據《國家稅務總局關于對礦山企業免征土地使用稅問題的通知》（國稅地[1989]122號），礦山的采礦場、排土場、尾礦庫、炸藥庫的安全區、采區運礦及運巖公路、尾礦輸送管道及回水系統用地，免征土地使用稅；

對礦山企業采掘地下礦造成的塌陷地以及荒山占地，在未利用之前，暫免征收土地使用稅；低于礦山企業的其他生產用地及辦公、生活區用地，應當征收土地使用稅。當然，還有專門針對煤礦企業、鹽礦企業的城鎮土地使用稅優惠政策。

相關法律政策：

1、《企業所得稅法》

2、《營業稅暫行條例》

3、《增值稅暫行條例》

4、《營業稅稅目注釋（試行稿）》國稅發[1993]149號

5、《資源稅暫行條例》

6、《城鎮土地使用稅暫行條例》

7、《2009年深化經濟體制改革工作的意見》國發[2009]26號

5、《新疆自治區地稅局關于礦產資源勘查 開發和礦山資產轉讓營業稅若干政策業務問題的通知》新地稅函[2008] 362號

6、《關于黃金稅收政策問題的通知》財稅［2002］142號

7、《關于調整原油天然氣資源稅稅額標準的通知》財稅［2005］115號

8、《關于對礦山企業征免土地使用稅問題的通知》［89］國稅地122號

（作者簡介：丘訓利，法學碩士，北京市聞澤律師事務所，主任律師/高級合伙人。版權所有：北京市聞澤律師事務所，轉載請注明來源和作者。聯系電話：010-58695236）

第四篇：中亞礦產資源勘查開發形勢分析

中亞礦產資源勘查開發形勢分析

2010-05-16 | 作者： 劉國忠 | 來源：國土資源情報 |

摘要：本文分析了中亞各國有色金屬、貴金屬的礦業經濟、資源潛力、礦業政策，以及國情、地緣政治等形勢和特點，提出了在中亞從事有色金屬、貴金屬勘查、開發的有利條件、存在的投資風險以及應對風險的對策。關鍵詞：中亞有色金屬 貴金屬 勘查 開發

中亞各國是地處亞洲腹地的內陸國，與我國新疆西部緊鄰，多為平原和低地。其東北部、中部和南部分別分布的阿爾泰山、天山和昆侖山均延入新疆；其自然地理氣 候情況與我國新疆大體相似；鐵路、公路、航空等交通運輸基礎設施較完備、發達，與新疆有多個口岸和多條運輸線相連。各國政治較穩定，經濟發展基本平穩。前 蘇聯解體后，各國推行的市場經濟和私有化已全面完成；近年來，各國政府積極引進外資，發展采礦業，加快實現經濟多元化，為外國礦業投資者提供了良好的平臺；由于地緣關系，新疆與各國的官方及民間的經濟、文化等方面的交流日趨密切，相互的包容性日益顯現，共同發展的愿望日趨強烈。這些因素都為到各國從事礦業開發者提供了良好的外部環境條件。

一、中亞礦產資源形勢

1．中亞地區地質工作程度高，礦產資源十分豐富

中亞各國地質研究程度較高，除新生代地層覆蓋的地區外，幾乎全部進行了1:50000地質測量，重要成礦區帶已完成1:50000或更大比例尺航磁和重力測量等物探勘查。在一些成礦遠景區還進行了中一大比例尺深部地質和地球化學測量。主要開采礦區基本完成了程度較高的勘查評價，對重要成礦地段也開展了綜合研究。地質礦產成果可信度高，這為到此進行礦產勘查、開發決策提供了相對較為可靠的基礎資料。

中亞各國礦產資源十分豐富，境內已發現了眾多的有色金屬、貴金屬礦床，其中部分已投入開采或成為后備基地。這些礦種中重要的有：鎢，儲量占前蘇聯第一；鉻，占世界第二；金、銅、鉛、鋅、鑰，探明儲量居亞洲第一，處于世界前列。這說明該地區是聚集上述礦產并形成大型、特大型礦床的的重要地區。該地區有色金屬開采和加工業位居前蘇聯前列，而且多個已開發的礦山已形成了多家大型采選冶企業，這些企業和設施為后續礦山的開發提供了良好的生產配套環境，縮短了生產基建周期。

2．中亞地區是有色金屬和貴金屬礦產的富集成礦區帶

中亞各國已發現的有色金屬、貴金屬重要礦床，其主要成礦類型都是目前世界上已形成的大型、超大型礦床類型。如產于哈薩克斯坦的科翁臘德超大型斑巖銅礦床（是世界十大斑巖銅礦床之一），阿克斗卡超大型斑巖銅礦床，熱茲卡茲甘大型砂巖型銅礦，捷克利層控型超大型鉛鋅礦，上凱拉克特網脈型和阿克恰套石英脈一云 英巖型大型MO-W礦床，產于蛇綠巖中的肯皮爾賽超大型鉻鐵礦床，火山-沉積型尼古拉耶夫大型銅鋅礦床。烏茲別克斯坦與黑色含炭碎屑巖有關的穆龍套金礦，吉爾吉斯斯坦的查爾庫拉、庫姆托爾金礦等均為大型超大型礦床，還有吉爾吉斯斯坦的層控熱液型海達爾大型汞—銻礦、瓊利—伊大型汞礦，特魯多沃耶熱液交代型大型鎢、錫礦。

上述特征反映該地區不但有這些優勢礦產的聚集分布，而且分布的是形成大型、超大型礦床的優越類型。

從資源潛力和找礦前景看，本地區分布著世界重要的有色金屬、貴金屬成礦帶，其中主要有以下幾種。

（1）分布于哈薩克斯坦境內的阿爾泰成礦帶：以產火山一沉積型多金屬塊狀硫化物礦床為主，并多形成大型超大型礦床；山區阿爾泰成礦帶：產火山一沉積型鐵礦（霍爾宗Fe一Mn礦）； 扎爾馬一薩吾爾成礦帶：產斑巖型銅礦、銅鎳礦、稀有金屬礦等；成吉思一塔爾巴哈臺成礦帶：以產斑巖型銅礦、火山沉積塊狀硫化物礦床；北巴爾喀什成礦帶：以 產晚古生代斑巖型銅鉬礦為主，分布有超大型科翁臘德斑巖銅（鉬）礦床；南巴爾喀什成礦帶：產層控型鉛鋅礦、斑巖型銅鉬礦及陸相火山巖型金礦；科克切塔夫成 礦帶：產巖漿熱液型大型錫礦床，熱液型網脈狀大型超大型金礦、矽卡巖型鎢礦，與堿性巖有關的稀有稀土礦、熱液型鈾礦等；熱茲卡茲甘成礦帶：產砂巖型銅礦； 卡拉套成礦帶：產層控碳酸鹽型鉛、鋅礦；南烏拉爾西緣成礦帶：產與蛇綠巖有關的鉻鐵礦，如肯皮爾賽超大型礦床為世界第三大鉻鐵礦礦床。

（2）分布于吉爾吉斯斯坦境內的重要成礦帶：庫爾干特伯-納倫Au、Fe、P玩Zn成礦帶：產沉積變質型鐵礦（以杰特姆特大型鐵礦為代表）和炭質頁巖型金礦（以庫姆托爾超大型金礦為代表）；扎爾達雷一阿克希拉克Hg、Sb、Sn、W、Au成礦帶：形成的代表性礦床有層控熱液型海達爾大型汞-銻礦、瓊科伊大型汞礦、熱液-破碎帶型薩瓦亞爾頓含金銻礦、熱液交代型特魯伊沃耶大型錫礦等。

（3）分布于烏茲別克斯坦境內的重要成礦帶：庫拉馬晚古生代Cu、Pb、Zn、Au、Ag、Mo成礦帶，分布有黑色巖系的層控型超大型穆龍套金礦田、阿爾馬雷克超大型斑巖型銅礦田；布坎套Cu、V、Au、Ag、u、Pb、Zn、W、Sn成礦帶的火山沉積-熱液型烏奇庫拉奇超大型鉛鋅礦床。

（4）分布于塔吉克斯坦境內的重要成礦帶：庫拉馬-費爾干納鉛、鋅、銀、銅、、鐵、螢石、煤、石油、天然氣、巖鹽成礦帶和層控型大卡尼曼蘇爾超大型銀礦等。

綜上所述，中亞地區分布著眾多的、且具有極好找礦潛力的色金屬、貴金屬成礦帶。

二、中亞各國礦業投資的政策環境

雖然中亞各國在前蘇聯解體后政治已趨于穩定，經濟也得到了一定的發展，但目前仍面臨著資金短缺的局面，礦業方面存在以下問題：①現有設備的升級換代和基礎設施的更新困難，繼續進行新礦床的勘探工作難以完成；②前蘇聯時代發現的高品位礦床已開采殆盡，余下來的是低品位的資源，幾種主要的礦種銅、鉻、金、鐵礦等均面臨著經濟可采儲量趨于枯竭。如果改善其目前的資金投人等條件，可以預見在短期內其礦業經濟將得到很大的發展。針對上述這些問題，中亞各國也在礦業方面制定了優惠政策。

哈薩克斯坦于2003年頒布了新的《投資法》，規定了政府對內、外商投資的管理程序和鼓勵辦法。國家通過政府授權機關—哈薩克斯坦工貿部投資委員會，鼓勵投資流向優先發展領域，并為國內外投資者提供優惠政策。根據新的投資法，對外資無特殊優惠，內、外資一視同仁。

吉爾吉斯斯坦政府為改善投資環境，積極鼓勵和吸引外資對本國的投資，2003年 正式頒布《吉爾吉斯斯坦共和國投資法》，該法對外國投資者有利的方面有：享有國民待遇、經營自由權、投資者可自由支配一切合法所得、可將利潤和工資自由匯 出境外，并提出了永遠保護投資者，保證不歧視外國投資者，保證不沒收外國投資，保證對非常情況下造成外國投資者的損失予以賠償等承諾。2004年以來，吉爾吉斯斯坦對各國投資的吸引比較強烈，反映了政府所采取的一系列招商引資政策及措施發生了積極作用。

塔吉克斯坦實行對外開放戰略，并將對外貿易政策的重點放在加強與 國際社會合作等方面。塔吉克斯坦建立了自由經濟區，對外商投資給予關稅優惠和免稅，保障外商將外匯匯出境外的權利和外商的人身安全，外國投資人可參加塔吉 克斯坦國家財產的私有化，長期租賃塔吉克斯坦土地，投資礦山開采業的外國投資者可享受長租賃期的優惠等。塔吉克斯坦還保證外國投資及財產不受侵犯。

上述表明，中亞各國對進人該地區的礦業投資持積極和鼓勵的態度，投資環境較好。

三、在中亞各國從事礦產資源勘查開發應遵循的原則和戰略目標

1．遵循原則

投資礦產開發應本著睦鄰、親善、富鄰精神，堅持平等、互利、互惠原則和遵守國際礦業市場的規則，這不僅是為了滿足我國經濟全面協調可持續發展的需要，更重要的是促進中亞地區的區域經濟穩定快速發展，促進中亞各國政治穩定、社會安全、人民幸福生活水平不斷提高。

在投資中亞各國礦業市場的談判中，要本著公平平等、互惠互利的原則，遵循國際礦業市場規律的原則，互信友好團結原則，共同發展雙贏的原則。只有在堅持和遵 循以上基本原則的前提下，才能促進雙方的經濟協調發展。政府與企業要密切“協作”，要為企業制定資源戰略和規劃，提供優質服務。企業要善于執行這些規劃，服從于國家利益，同時實現自身的經濟效益。只有政府服務到位，企業才能夠或敢于介入國際礦業市場，國家利益與企業自身利益才能得到最大化。

2．戰略目標

為了逐步實現全球礦產資源戰略的總體目標，必須采取國家行政、經濟、科技、法律等手段，從提高管理和服務水平、依靠現代科學技術、健全法律法規、制定優惠 政策、開展資源外交等方面，切實保障我國的資源安全，全面實現建設小康社會的奮斗目標。目前要以睦鄰友好投資環境為基礎，以“走出去”和“兩個市場、兩種資源”為指導，以我國急需和短缺的有色金屬、貴金屬礦產為起點，以科技交流與合作為平臺，進行項目投資，逐步加大對哈薩克斯坦的礦產資源勘查和開發力度，在不久的將來把中亞建成我國最可靠的礦物原料以及初級礦產品加工供應基地。

從地緣政治角度看，中亞地區在我國的安全戰略中具有至關重要的戰略地位。從礦產資源角度看，我國周邊地區的礦產資源極為豐富，尤其是中亞地區的礦產資源對我國具有很強的互補性，可以作為我國經濟建設所必需的戰略資源基地，有效保障我國資源安全。

四、在中亞各國從事礦業投資的風險與對策

雖然中亞各國礦產資源十分豐富，但如何在這些國家順利開展礦業投資，則是每個投資者所面臨的首要問題。首先必須了解這些國家政府對相關產業頒布的政策和法 規，這是至關重要的問題，必須謹慎對待。我們必須采取的策略是穩中求發展，其目的是更好地規避經營風險，減少中國企業在經營過程中由于不慎造成的經濟損 失。企業到國外投資開礦是一種純粹的企業行為，主要是由市場需求引起的，目前也開始受到國家的重視。但隨著國外開礦的項目數量大幅增加，企業如何避免其中 的風險，需要引起重視。國外開礦要對礦產資源風險、政治環境風險、法律風險、經營風險等多種因素進行綜合考慮。

1．政治經濟環境風險

中亞各國獨立初期，國家推行工業項日私有化，建立國民經濟市場管理機制的方針，大部分大型礦山開采企業在1997年之前完成了所有制改革，資本開始流向經濟效益高的部門。各礦山企業在獨立以后雖然經歷了所有制結構改組，但生產一直保持發展勢頭。目前，開采業實際上均轉為私人經營。這雖然有經營靈活的一面，但也存在經營隨意、企業信譽是否可靠的問題。

根據中亞各國憲法，地下資源屬于國家所有，投資商可以簽訂地下資源利用合同，享有一定時間的礦山使用權。但這些國家仍處于發展的初級階段，國家政策存在需要調整的因素較多，要注意其政策的不連續性風險。

目前，雖然中 亞各國政局較穩定、經濟已經復蘇，但在交通運輸等基礎設施建設情況較差的地區進行礦業開發時，由于經濟發展不平衡，一些地區的開礦附加成本過高，給企業經 營帶來壓力，要考慮可能存在的政治經濟環境風險。在國外開礦的前期調研等工作一定要先行，頭腦一時發熱就去開礦的企業會面臨更大的風險。

2．法律風險

在過去20年里，全球大型企業兼并案中取得預期效果的比例低于50％。具體到中國，則有67％的海外收購不成功。這其中很大一部原因就是法律風險。一般來講，在法律體系健全的國家開礦風險相對較小，在經濟落后、法律建設不強的國家則風險較大。此外，采礦業對環境污染較大，企業開礦時必須特別關注中亞各國的資源、環境保護法律，規避風險。3．匯率風險

在境外開礦，出售的產品以美元計價向國際市場和中國市場銷售，而成本支出則以所在國的貨幣計價，當所在國貨幣與美元的換匯率出現變化，所在國貨幣升值時，礦石成本就會增高，企業經濟效益將會受損。目前國內企業國外資源類投資多為國家政策銀行貸款，融資途徑較單一，以人民幣貸款方式融資面臨的匯率風險更大。

4．人力與技術風險

在邊遠地區開礦，首先需要收集礦區地質資料，并對地質資料進行判斷分析，搞清楚資料的時間、地點、編制單位，對資料的真實性和可靠性做出準確判斷；其次，采礦需要雇傭大量勞工。然而大多數中小企業在地質勘查技術以及人才資源上存在明顯劣勢，這給他們的經營帶來不小的風險。即便是大企業在技術上過關，也要面臨雇工短缺的問題。

5．應對策略

首先，要搞好與當地政府和所在國合作公司的關系。他們是主人，許多事情需要通過他們解決。中國阿克糾賓斯克公司的經驗證明，與對方合作既要照顧到當地的利 益，又不能一味遷就。特別是在推行現代企業管理制度時，要努力突破他們的傳統思維定勢。只要經濟效益上去了，對方員工收人增加了，中國的管理方式是能夠為 他們所接受的。

其次，中方與外國公司的關系也是競爭與合作并存的關系。有條件時，要利用海外合作組織的經濟職能，開展多邊合作，這可以減少在某國單獨經營的困難。

要及時掌握所在國稅收方面的政策，在生產經營活動中，制定有利于企業合理避稅的辦法和措施，力爭獲取更大的利益。

第五篇：旅游資源保護性開發的內涵與要素

旅游資源保護性開發的內涵與要素

[摘 要] 旅游業是一把雙刃劍,在促進旅游目的地經濟、文化、社會發展與繁榮的同時,也難免造成旅游發展、游客活動和環境、資源之間的沖突等不利影響。旅游資源保護性開發是實現旅游可持續發展的必然選擇。

[關鍵詞] 旅游資源 保護性開發 內涵 要素

一、問題的提出

“現代旅游就其性質而言是一種以人員流動為特征,涉及經濟、政治、社會、文化等諸多因素的綜合性大眾社會活動。”現代旅游活動的日漸普遍,旅游經濟的快速發展,推動了旅游地經濟、文化、社會的發展與繁榮,但是,“一枚硬幣有兩面”,旅游絕非天生的綠色產業,如果開發與管理不當,旅游業在產生有利效應之時,也會帶來不利影響。同時,旅游資源是“在自然和人類社會中能夠激發旅游者旅游動機并進行旅游活動,為旅游業所利用并能產生經濟、社會和生態效益的客體”,具有脆弱性、易損性特點,如果開發利用不當,極易遭到破壞,且旅游資源不可再生,一旦破壞,覆水難收。因此,現代旅游活動的風起云涌、旅游需求的飛速擴張與旅游資源的脆弱性、環境承載能力的有限性形成了強烈反差,滾滾旅游潮流所產生的旅游垃圾、空氣污染、水體污染、噪聲污染、植被破壞、傳統文化加速變異等一系列問題越來越突出。隨著我國旅游業向縱深層次發展,全球面臨可持續發展問題,以及國家實施西部大開發、許多省份紛紛建設旅游大省和旅游經濟強省等時代背景之下,旅游資源的開發與保護成為熱門話題,引起了許多學科領域的學者及政府部門、企業人士、社會公眾的關注,旅游資源“保護性開發”這一提法隨之而生。學者們從各自學科體系出發,提出了各種各樣的看法和觀點,但目前的研究還是比較集中于旅游資源的脆弱性及保護意義的討論、旅游資源保護性開發觀念的強調、旅游資源保護與開發辯證關系的論證、旅游資源保護與開發對策措施的探討、旅游環境的保護等方面,而關于何為旅游資源保護性開發這一基本問題的理論論述則很少涉及。在此,論文欲對這個問題談談本人的一些理解。

二、旅游資源保護性開發的內涵

旅游資源作為旅游活動的客體和對象,是旅游業發展的首要基礎。旅游資源保護性開發是實現旅游可持續發展的根本保障和戰略措施,這一理念直接源于生態旅游的保護性開發觀點。生態旅游保護性開發理論認為:生態旅游作為一種以生態環境保護教育為特征、最大限度地減少對自然環境和社會文化造成負面影響為直接目的的旅游方式,最終目標為旅游業可持續發展,核心是對生態旅游資源的保護,強調環境的美化與優化,協調人地關系與人際關系;在保護和開發關系處理上,堅持保護是開發的根本前提,保護與開發融為一體。事實上,生態旅游資源保護性開發是可持續發展理論指導下對傳統旅游開發思想的革新,對其它旅游資源的保護與開發同樣具有指導意義。

借助生態旅游資源保護性開發理論的啟示,將旅游資源保護性開發概念界定為:旅游資源保護性開發是以保護為根本前提,以可持續發展為最大目標,強調利用性保護,通過一系列科學方法對旅游資源所進行的開發與利用。因此,旅游資源保護性開發理念具有以下內涵:第一,以保護作為旅游資源開發的首要原則和根本前提。在傳統的旅游資源開發中,也提保護的問題,并把保護和特色、效益、市場等一起列為導向原則;但在實際操作過程中,往往以市場和經濟效益為先,保護則被忽視成一句空口號,很難落到實處,因此才出現了旅游發展中的諸多弊端和問題。而在旅游資源保護性開發中,保護為首要原則和根本前提,諸如特色、效益、市場等其它原則必須居于保護原則之下,這徹底改變了傳統旅游開發中 “保護”只能作為附屬原則的地位。第二,以可持續發展作為最大目標。可持續發展是人們在全球性能源危機與環境危機不斷加劇等一系列現實問題下環境意識的覺醒,這一理論形成于上世紀八十年代,以1987年布蘭特夫人向第42屆聯合國環境與發展會議提交的《我們共同的未來》報告為標志,在這份報告中,可持續發展指“既滿足當代人的需要,又不構成危及后代人滿足需求的能力的發展”。根據UNEP《可持續旅游發展憲章》,可持續旅游(Sustainable Tourism)的實質是“要求旅游與自然、文化和人類生存環境成為一個整體”,其目標體現為:讓人們更加明白和理解旅游能給環境和經濟帶來的好處;在發展中維護公平;提高旅游地居民的生活水平;為游客提供高質量的旅游感受;保持上述幾個目標所依賴的環境質量。在傳統旅游開發、旅游經營管理的實際操作中,經濟效益總是最重要的衡量指標和評價依據,而社會效應、生態效應常常是經濟效益的陪襯。但保護性開發以經濟、社會、生態三者的最大綜合效應為衡量指標,以實現旅游業和旅游資源及環境的可持續發展為最大目標。所以,保護性開發必然成為旅游可持續發展的一種選擇。第三,強調開發利用性保護。在保護與開發的關系上,強調合理的開發、利用是積極有效的保護手段,強調通過合理利用來實現保護。即旅游資源保護性開發是積極的、開放式的保護,是把合理開發利用作為保護與持續發展手段的理念,這與封閉、保守的絕對性保護不同。第四,擁有一個以保護性開發為核心構建起來的運作體系。旅游資源保護性開發由旅游規劃、旅游項目建設、旅游經營管理、旅游監測四個環節組成,使保護與開發得以緊密結合,且各環節都以“保護性開發、利用性保護”為指導思想,在管理上,借助法律政策、經濟金融、科學技術、教育引導、社區參與等一系列手段或方式,以保證在實際操作中使保護得到真正落實。相比之下,在傳統旅游開發中,缺少旅游監測環節和保護設施,并且,傳統旅游開發以經濟效益為首要原則和最大追求目標,再加之投資主體多元化,而政府宏觀調控乏力,規劃執行隨意性大,所以,在傳統旅游開發中,從早期的旅游規劃,到中期的項目建設實施,再到后期的經營管理,都以經濟效益為驅使動力,缺乏切實可行的保護方案和運作體系,科學利用與資源保護在政府、企業和旅游者三個層面上脫節。第五,開發過程前后聯系、有機循環。傳統的旅游資源開發一般由旅游規劃、旅游項目建設、旅游經營管理三個環節組成,規劃設計與建設開發、經營管理過程往往是分離的,這樣,前期旅游規劃中提到的保護問題很難在后期的具體實施建設、經營管理中得到落實,而后期經營管理中出現的問題也無法反饋回規劃之中,致使規劃因難以重新優化而成為紙上談兵。與傳統旅游開發過程的直線僵硬程式化不同,旅游資源保護性開發過程是一個前后緊密聯系的有機循環體系,包括旅游規劃、旅游項目建設、旅游經營管理、旅游監測四個環節。如圖所示。

三、旅游資源保護性開發的組成要素

從旅游角度而言,導致旅游資源受損的旅游因素主要來自以下幾個方面:第一,旅游者的認識和行為。旅游者是旅游活動的主體,旅游者長期不斷的大量涌入,其表現出來的行為、意識及觀念,天長日久之后,必然影響到旅游地文化生態。而旅游者在旅行游覽過程中的不良行為或游人過量造成的旅游環境超負荷運做,將直接導致對旅游資源的破壞,特別是影視攝制組等團體旅游者的商業行為 ,其破壞性更為可怕,電影《無極》劇組對香格里拉碧沽天池的破壞,電視劇《神雕俠侶》攝制組對九寨溝景觀的污染,乃典型案例。第二,旅游業及旅游經營者的認識和行為。旅游業的經濟性必然使追求經濟效益成為旅游資源開發與旅游經營管理的一大基本目標。所以,短期旅游經濟行為與旅游資源的保護之間有一定沖突,但從長遠看,旅游業的經濟性與旅游資源的保護性是一致的。但是,在實踐運作中,由于旅游經營者的素質不高、環境意識淡薄、法制意識淡漠、缺乏可持續發展遠見等原因,旅游企業及旅游經營者一方面無法正確、深入地評估、詮釋和表現旅游資源的價值與特色,導致粗制濫造的旅游產品及商業化旅游景觀泛濫,另一方面,旅游景區點管理混亂,還有,因受豐厚經濟利益的驅動,旅游企業不斷過度利用旅游資源,甚至出現“殺雞取卵”式違背旅游可持續發展的掠奪性開發。第三,旅游地政府及旅游決策部門的認識和行為。我國旅游業是政府主導型產業,政府的認識和行為對旅游發展具有關鍵性影響。在我國,特別是在旅游資源十分豐富的一些少數民族地區,由于缺乏科學的規劃、正確的理論指導和先進有效的旅游管理及監控,旅游教育、旅游認識與旅游發展速度脫節,故在旅游發展過程中難免一些問題與事故的發生,造成對旅游資源的破壞。此外,某些政府官員認識錯誤,未經科學論證與規劃,就任意進行旅游開發,致使旅游資源慘遭建設性破壞或破壞性建設。如云南的某一國家級歷史文化名城,當地政府以所謂振興旅游業、擴大旅游收入的名譽,拆除了該城最具特色的歷史文化街區,耗巨資建造所謂“清式風貌”民俗文化一條街,使珍貴的人文旅游資源慘遭毀滅性破壞。第四,旅游地社會公眾的認識和行為。社會公眾是旅游目的地旅游資源的主人與最終保護力量,其關于旅游業及旅游資源的認識和態度對資源與環境具有決定性影響。如以民族文化而言,其產生、傳承、發展或衰退、變遷在很大程度上取決于當地居民對其之認識、態度及實際行動。

因此,旅游資源保護性開發可歸結為旅游者、旅游業、旅游地政府和旅游地社會公眾四要素的組合。首先,對于旅游者來說,應注意環境意識的培養和自身素質的提高,尊重和珍視自然賦予的物質財富及人類創造的精神價值,讓保護成為自覺行為,做到文明旅游。其次,對于旅游業及旅游經營者來說,應充分認識旅游資源的特點及經濟價值,在科學規劃的基礎上謀求持續的投資效益;在旅游經營中,務必嚴格遵守相關法規與章程,不能只講經濟效益,而不管環境效應、社會效應和文化效應。再次,對于旅游地政府而言,應在遵循自然生態規律和人與自然和諧統一的旅游發展總體規劃上,謀求可持續的三大效益協調發展;政府不能只注重旅游業的經濟效益及脫貧效果,必須正確處理好開發與保護的關系,通過規章制度、法律法規等手段為保護提供有力保障,重視并協調好政府、企業、旅游者、社會公眾的利益關系,同時大力開展宣傳教育工作,逐步提高全社會的旅游產業認識和環境保護意識。最后,對于旅游地社會公眾來說,保護性體現在對家鄉的熱愛,加強環境保護意識,正確看待旅游業發展的影響,正確認識資源及環境的價值與重要性,明確自己所負有的責任與合理利用的權利;并善待與尊重旅游者,營造良好的旅游社會環境氛圍。參考文獻: [1]李天元:旅游概論[M].北京:旅游教育出版社,1999:16 [2]楊桂華 陶 犁:旅游資源學[M].昆明:云南大學出版社,1999:7 [3]楊桂華 鐘林生 明慶忠:生態旅游[M].北京:高等教育出版社、施普林格出版社,2001:138~139 [4]羅明義:生態旅游可持續發展——亞太地區部長級會議述評[J].旅游學刊,2002(3):75~78 [5]陳忠曉 王仰麟:生態旅游芻議[J].地理學與國土研究,1999(4):56~59 [6]傅岳瑛 劉 琴:我國西部生態旅游的現狀和開發建議[J].旅游管理,2002(5):41~44 [7]司金鑾:中國可持續旅游產業理論問題探討[J].旅游管理,2001(5):29~32 [8]戴凡(譯)保繼剛(校):旅游持續發展行動戰略[J].旅游學刊,1994(4):51~54 [9]楊桂華 鐘林生 明慶忠:生態旅游[M].北京:高等教育出版社、施普林格出版社,2001:144~145