第一篇：農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地糾紛問題原因及對策

淺談土地流轉(zhuǎn)中土地糾紛問題原因及

解決對策

Content abstract: generated from the current rural land circulation, use, management and other aspects of the contradictions and disputes as the breakthrough point and carried out based on the survey of rural, reveal the contradictions and disputes arising in the current rural land circulation of our country, on land disputes of rural areas, agriculture and farmers is the impact of even harm, proposed to improve the land management system and land ownership and improve farmers' ability to obtain employment as a solution to the focus of land disputes, effectively making China's rural land circulation to the institutionalization, standardization, long-lasting, create a harmonious and stable environment of land circulation and fought for the cause of rural development and a solid foundation.Key words: land transfer Contradiction and dispute Solving countermeasures

內(nèi)容摘要：本文從當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、使用、管理等環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的矛盾糾紛為切入點，在開展農(nóng)村調(diào)研的基礎(chǔ)上，揭示當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾糾紛，闡述土地糾紛對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的帶來的影響甚至危害，提出把完善土地管理制度、土地確權(quán)以及提高農(nóng)民就業(yè)能力等作為解決土地矛盾糾紛的重點，切實使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走向制度化、規(guī)范化、長效化，創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，為農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 矛盾糾紛 解決對策

內(nèi)，不得超過合同期限以外；④有償性。即農(nóng)戶對享有承包權(quán)的土地流轉(zhuǎn)具有收益權(quán)，任何人不得剝奪該權(quán)利。

自從1949年新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度的變化大致經(jīng)歷了四個階段。第一階段是1949-1955年的土地改革時期，1949年中國人民政治協(xié)商會議《共同綱領(lǐng)》規(guī)定國家要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。

1950-1953年依照“耕者有其田”原則實行了全國范圍的土地改革，3億多農(nóng)民無償分得7億畝土地，土地產(chǎn)權(quán)制度隨之變成為農(nóng)民所有和農(nóng)民使用。第二階段是1956-1977年的人民公社時期，經(jīng)1953-1956年互助組、初級社、高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動，農(nóng)民個體經(jīng)濟制度快速轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體經(jīng)濟土地制度，隨之又變成集體所有、集體經(jīng)營，這一階段的土地制度是與國民經(jīng)濟的趕超戰(zhàn)略和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)的，為了在資本短缺條件下實現(xiàn)重工業(yè)快速發(fā)展的目標，就必須依靠人民公社制和統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度來促使農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)轉(zhuǎn)移，以農(nóng)業(yè)的犧牲來換取工業(yè)的快速發(fā)展與進步。第三階段是1978-2002年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制普遍實施時期。因為人民公社制存在監(jiān)督困難和效率低下的弊端，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)民生活水平長期處在極低水平。

二、土地流轉(zhuǎn)糾紛的形式

2003年8月至2004年6月期間，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家科學重大項目課題

還規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包人同意。但有的村民在未經(jīng)許可的情況下私自將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，村委會不同意這樣做并要求與之解除合同，由此引發(fā)了土地糾紛。

（2）村委會隨意地調(diào)整土產(chǎn)生的糾紛。我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定要著力維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。但是，在我國部分農(nóng)村地區(qū)，村委會隨意調(diào)整土地現(xiàn)象比較嚴重，這加劇了農(nóng)戶與村委會之間的矛盾。一些村干部為了完成上級政府下達的任務(wù)和保證村干部工資的及時兌現(xiàn)，在未經(jīng)全體村民同意的情況下，就強行將村里的耕地轉(zhuǎn)包給外鄉(xiāng)的農(nóng)民或者外地經(jīng)商人經(jīng)營，他們完全忽視了農(nóng)民的利益，引起村民的極大不滿，導致了糾紛的產(chǎn)生。

（3）村委會對土地承包合同疏于管理引起的糾紛，主要表現(xiàn)為：①村委會將屬于本村的流動地對外發(fā)包給村集體以外的個人或組織，當土地期限已經(jīng)到了的時候，農(nóng)民要求收回土地，但是村委會卻找借口不予收回，實際內(nèi)幕就是村委會人與承包商私下對土地承包期限進行了更改；②村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長，隨著村委會換屆，新一屆村委會班子以各種理由要求解除現(xiàn)有承包合同，重新發(fā)包，借口以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題；③部分村委會將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給他人從事非農(nóng)業(yè)后未恢復土地原狀，農(nóng)民要求恢復原狀繼續(xù)耕種土地或要求增加補償費，由此引發(fā)的糾紛。

拋荒現(xiàn)象。部分地方村集體為了保證承包地負擔的稅費得到落實，在承包戶完全不知情的情況下將外出務(wù)工農(nóng)戶的拋荒的土地轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由轉(zhuǎn)包人承擔稅費，但是沒有對承包期限做出明確的具體的規(guī)定。近年來，隨著中央一號文件、《農(nóng)村土地承包法》等一系列關(guān)于農(nóng)村土地政策的出臺，對農(nóng)村發(fā)展的高度重視，給予農(nóng)業(yè)大力的財政支持與補貼，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益有了顯著提高，這樣外出務(wù)工農(nóng)戶紛紛返鄉(xiāng)，要求退還耕地，而現(xiàn)在的承包戶也因收益的提高不愿意退還，如此利益的爭奪引發(fā)了兩者間的矛盾。

三、土地流轉(zhuǎn)中糾紛產(chǎn)生的原因

（一）土地承包權(quán)不清。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶間的糾紛可以歸結(jié)為承包權(quán)不清引起的經(jīng)濟糾紛。隨著國家對農(nóng)業(yè)稅的取締，對農(nóng)業(yè)補貼的實施以及農(nóng)產(chǎn)品價格的回升，使農(nóng)業(yè)收益有了顯著提高，從而加大了農(nóng)民外出務(wù)工的機會成本。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，作為“理性經(jīng)濟人”的農(nóng)戶紛紛返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。而返鄉(xiāng)農(nóng)戶原有土地現(xiàn)在的經(jīng)營者也因收益的增加而不愿放棄土地的經(jīng)營權(quán)。由于對同一塊土地的承包權(quán)不清，從而引發(fā)了農(nóng)戶間的糾紛。

（二）農(nóng)民缺乏維權(quán)意識和法律知識。我國《土地承包法》中規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的程序，但在生活實踐中，大多數(shù)農(nóng)民不熟悉土地流轉(zhuǎn)的方式、程序，大多采用口頭協(xié)議形式，缺乏必要的書面形式，導致在實踐中土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，得不到法律的維護。因此也就容易產(chǎn)生糾紛，而一旦發(fā)生糾紛，無書面憑證就難以了解雙方當事人土地流轉(zhuǎn)時的真

理意識，不能夠及時了解最新的信息，導致這方面的管理措施不到位；另外就是村委會成員中的老干部的思想比較落后且過于固執(zhí)，老是拿自己過去的經(jīng)驗進行相關(guān)工作的指導，這些指導實際上是不符合當前的土地流轉(zhuǎn)規(guī)定的，缺乏科學性的；一些村委會干部在土地流轉(zhuǎn)過程中，不能按照民主議定原則，多以個人好惡、親疏遠近進行土地流轉(zhuǎn)，引起農(nóng)民的不滿。到最后一些矛盾因村干部在位農(nóng)民怕遭打擊報復不敢揭露而未顯現(xiàn)出來，而一旦村委會換屆，深層次矛盾即顯現(xiàn)出來。

四、土地糾紛的解決對策分析

土地作為一種稀缺性的經(jīng)濟資源，土地資源的配臵也應(yīng)存在帕累托最優(yōu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了實現(xiàn)這種帕累托最優(yōu)，通過土地在不同使用者之間的流轉(zhuǎn)，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地制度的完善與創(chuàng)新是新農(nóng)村建設(shè)的一個主題，也是解決“三農(nóng)”問題的一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在深化市場經(jīng)濟、城市化和工業(yè)化循序漸進的過程中土地承載著很多的內(nèi)容，圍繞土地引發(fā)的糾紛和沖突屢見不鮮。因此，我們應(yīng)該重視對土地糾紛問題的解決，積極探索并采取一系列措施。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是對農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)這一特殊物品的有價轉(zhuǎn)讓，因此，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)各項權(quán)能主體權(quán)利義務(wù)范圍的明確界定是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要前提。明晰產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，可以從兩方面進行：①村集體應(yīng)認真做好土地承包證書的補

部門提出流轉(zhuǎn)申請；③土地主管部門對流轉(zhuǎn)申請進行審查；④受讓人經(jīng)主管部門同意。

（四）加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓，增強其再就業(yè)能力。失地農(nóng)民的再就業(yè)工作，是社會再就業(yè)工程的重要組成部分。實施失地農(nóng)民再就業(yè)工程，關(guān)系到農(nóng)民的發(fā)展和農(nóng)村以及整個社會的穩(wěn)定。應(yīng)該從以下幾方面對失地農(nóng)民的就業(yè)工作進行安排：

（1）加強對失地農(nóng)民的素質(zhì)技能培訓。根據(jù)市場需求和農(nóng)民自身的素質(zhì)特征有針對性地開展就業(yè)培訓。首先以市場用人需求為導向，根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、性別、技術(shù)專長等特征進行就業(yè)技能培訓，使農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)工作，為其他行業(yè)的發(fā)展做貢獻。其次是可以組織對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)種植技術(shù)、養(yǎng)殖技術(shù)的培訓，并給予技術(shù)指導與資金支持，從而減少失業(yè)農(nóng)民的數(shù)量，也能夠減少農(nóng)村矛盾的產(chǎn)生，同時還可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、生產(chǎn)力的提高。

（2）進行適當?shù)木蜆I(yè)安臵。當?shù)卣畽C關(guān)、企事業(yè)等單位的后勤部門，對員工的技術(shù)要求并不高，可以根據(jù)需要與當?shù)厥У剞r(nóng)民工通過簽訂勞動合同達成用人關(guān)系，吸納一定數(shù)量的失業(yè)農(nóng)民就業(yè)。這需要當?shù)卣约跋嚓P(guān)企業(yè)的大力支持，最主要的政府的引導。

（3）鼓勵失地農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)。通過技術(shù)指導、稅收優(yōu)惠、政策扶持等手段對失地民創(chuàng)業(yè)給與大力支持，最重要的是要在思想上積極引導，不斷創(chuàng)新，給予大幅度的財政資金支持。

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第二篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原因、問題及對策淺析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原因、問題及對策淺析

摘要：三十多年的改革開放過去了，我國大體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的高速發(fā)展階段，進入了傳統(tǒng)形式農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進發(fā)、走中國特色社會主義道路的重要時期，解決土地流轉(zhuǎn)問題也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)問題、權(quán)利流轉(zhuǎn)受限，流轉(zhuǎn)合同簡陋，耕地面積減少等諸多問題。本作者對此淺析提出從法律，社會認知，整體規(guī)劃等方面提出解決方案。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 節(jié)約型社會 現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 農(nóng)村土地制度

土地，從古至今都是人類社會最重要的生產(chǎn)和生活資料。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，國有土地已建立了一套比較完整的流轉(zhuǎn)制度，但農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)仍處于起步階段并受到很多桎梏和限制。現(xiàn)如今提倡的建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是一個充分利用各種資源的復雜社會系統(tǒng)工程，而其中重要的是要解決高效集約利用土地稀缺資源問題。

“土地流轉(zhuǎn)將開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。”華南農(nóng)業(yè)大學教授羅必良認為，一方面通過適當?shù)耐恋丶泻秃侠淼耐恋刂脫Q，可以減少農(nóng)村居民點由于住房過度分散所造成的土地浪費，推進新農(nóng)村建設(shè)；另一方面“宅基地換住房，承包地換社保”，有利于提高農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移勞動力的穩(wěn)定性，從而有利于城鄉(xiāng)二元體制弱化并推進城鄉(xiāng)一體化進程。此外，當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴重滯后，而宅基地及其建筑物的流轉(zhuǎn)和抵押，無疑會有力推進農(nóng)村金融及農(nóng)村土地的資本化與市場化。由此看來，高效集約地利用有限的土地資源，是現(xiàn)實與未來發(fā)展的需要，具有深刻的現(xiàn)實意義。

經(jīng)過資料調(diào)查顯示，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大致有下4方面的原因：

1、土地承包經(jīng)營曾屬于高成本，低收益。農(nóng)業(yè)稅免征之前，農(nóng)民由于承包經(jīng)營土地的負擔重，收益相對較低，承包經(jīng)營土地的積極性不高。因此許多外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民紛紛將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶，也有土地承包經(jīng)營權(quán)投股或參股。這是過去幾年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個最重要的原因之一。

2、由于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勞動力大量轉(zhuǎn)移出去。土地執(zhí)行二輪承包時依照“增人不增地，減人不減地”原則，使得原本存在的人多地少的矛盾更加突出。這導致大量勞動力大都向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)或向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞動力中有一部分帶動全家勞動力轉(zhuǎn)移，此時便會將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。

3、鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項目等的需要。因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項目用地需要，鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來。

4、村中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。農(nóng)村為培植專業(yè)大戶、承包大戶，一方面鼓勵農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給被培植對象，另一方面將土地從農(nóng)戶手中以租賃或其他方式流轉(zhuǎn)出來再轉(zhuǎn)包給被培植對象。

由此可見，土地流轉(zhuǎn)這種形式只是把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，而土地所有權(quán)性質(zhì)未改變，看似農(nóng)民依然持有土地，雙方矛盾少，可操作性強，也已是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要模式，但現(xiàn)階段仍存在一些問題，本作者將從制度，利益，管理，耕地資源等方面闡述。

一是流轉(zhuǎn)行為缺少管理，合同不規(guī)范，矛盾糾紛常見。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為嚴重不規(guī)范，主要表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，申請變更登記的少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議居少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些農(nóng)村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈式流轉(zhuǎn)造成責任不明。鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏嚴格規(guī)范的管理。

二是部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，存在極少量的非法流轉(zhuǎn)行為。有的耕地用于招商引資、工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)等項目建設(shè)這些非農(nóng)用途。這些建設(shè)用地絕大多數(shù)履行了批準手續(xù)，也有一小部分沒有被批準。相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成工業(yè)發(fā)展等任務(wù)，以鎮(zhèn)政府或用地單位名義，采取向農(nóng)戶租賃的方式，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到自己名下，用于非農(nóng)建設(shè)，導致耕地資源減少。

三是集體土地所有權(quán)的虛位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊不清。某些代表機構(gòu)的成員在為集體利益進行判斷和選擇時，難免濫用權(quán)力，利用土地謀私。這些造成的農(nóng)村集體土地利用的規(guī)模小、經(jīng)營粗放等弊端，也損害了農(nóng)民的利益。

四是耕地流失嚴重。我國人多地少，人均耕地只有1.39畝，不到世界平均水平的40%，卻要養(yǎng)活占世界22%的人口，人口與耕地之間的矛盾已成為我國現(xiàn)代化進程中的突出矛盾。近年來，我國部分耕地質(zhì)量降級，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)的難度也在持續(xù)提高加大。

對此，本作者深入調(diào)查淺析提出以下幾條解決方案：

第一，建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。其中土地承包經(jīng)營權(quán)已有一定的制度基礎(chǔ)與操作實踐，后兩者雖有操作實踐，但仍處于法律限制狀態(tài)。因此，必須首先致力于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革，明確產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能，促進產(chǎn)權(quán)流動，保障各方的利益。同時，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，奠定制度基礎(chǔ)。第二，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的管理。一是規(guī)范合同主體，完善流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查制度；二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的備案、登記；三是規(guī)范合同條款，探索流轉(zhuǎn)風險保證金制度。以省為單位制定示范文本。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介等各組織，流轉(zhuǎn)需要按規(guī)范的操作進行，簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、限制、雙方權(quán)利與義務(wù)、年限等，經(jīng)過各部門審核登記。

第三，加快推進土地流轉(zhuǎn)配套措施建設(shè)，如優(yōu)惠政策要兼顧雙方利益，保證持續(xù)性和多樣性。增強農(nóng)村勞動力市場的培育力度，加大對富余勞動力的技能培訓，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

第四，創(chuàng)造性探索土地流轉(zhuǎn)解決方式。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，目前先后探索和推廣多種土地規(guī)模經(jīng)營模式，具有代表性的主要有成都模式、龍崗模式等。信托公司由于具有極為靈活的屬性，算是正是參與土地流轉(zhuǎn)最為合適的金融機構(gòu)。此前，北京信托發(fā)布《中國土地信托流轉(zhuǎn)實證研究報告》指出，通過對我國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)模式的經(jīng)驗和存在的缺陷進行分析，得出需要改進的目標，建議以信托公司作為受托人來開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)工作，有效保障土地信托各方當事人基本利益的實現(xiàn)。以制度創(chuàng)新促進土地流轉(zhuǎn)將在未來經(jīng)濟增長中扮演重要角色，進行土地信托創(chuàng)新，將開創(chuàng)信托公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的新高地。

第五，加強宣傳，削弱“戀土”觀念。針對在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，部分農(nóng)民思想觀念陳舊，認識不足的問題，要切實加大《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，要充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，放心流轉(zhuǎn)，特別要向農(nóng)戶講清土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不等于放棄承包經(jīng)營權(quán)，可以不直接經(jīng)營土地也可獲得穩(wěn)定收益的道理，讓農(nóng)民消除和弱化“戀土”觀念。

第六，大力扶持農(nóng)村土地股份合作。農(nóng)村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因：一是生產(chǎn)關(guān)系超前，分配制度不合理，“皇糧國稅”重，農(nóng)民餓肚子；二是生產(chǎn)力水平低。特別是當時沒有“兩雜”種子，單位面積產(chǎn)量低；三是二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)村富余勞動力無處吸納，以致出現(xiàn)出工不出力。今天，伴隨改革開放、科技進步和惠農(nóng)政策實施，這些不利因素皆一一消除，已經(jīng)具備“第二次土地合作化”的條件。二次合作帶來的土地集中，有利于農(nóng)民將田土進行改造，歌能更好的適應(yīng)現(xiàn)代化的機械作業(yè)。土地合作后，農(nóng)民可參加集體作業(yè)、承包作業(yè)或自由擇業(yè)，收入扣除勞動、物質(zhì)等成本后按土地股份分配，其權(quán)利可繼承、也可轉(zhuǎn)讓。

第七，開發(fā)區(qū)土地資源利用是土地增量的集中區(qū)域，土地資源集約利用的重點環(huán)節(jié)，它不僅涉及當?shù)匕l(fā)展、社會進步和對周邊的示范效應(yīng)，而且是我國調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟與性必須認真面對解決的基礎(chǔ)性問題。

土地是民生之本，發(fā)展之基。我國作為加速發(fā)展的最大發(fā)展中國家，土地流轉(zhuǎn)與集約利用始終是中國現(xiàn)代化進程中一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，經(jīng)過法律政策、經(jīng)濟引導社會倡導等方面的改進，在國家宏觀調(diào)控與國民貫徹實施下，相信土地問題終會得到圓滿解決。

第三篇：我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。然而在實踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農(nóng)民的利益保障問題及社會化服務(wù)體系不健全問題等等，本文對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革中存在的問題進行總結(jié)并深入分析原因，在此基礎(chǔ)上為進一步完善土地流轉(zhuǎn)機制提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對落實農(nóng)村土地政策、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實踐過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行，因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

（一）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的，部分農(nóng)民法律意識淡薄，采取口頭協(xié)議進行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，如在濟源市被調(diào)查的117個農(nóng)戶中，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占78.4%，其中，既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)登記、備案或簽證及公證機關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協(xié)議，但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題，“對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責任沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責任，而且缺少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學合理的標準，導致農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益缺乏保障

一是強制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。個別地區(qū)沒有認識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯位、越位”現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴重損害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調(diào)研的市縣中，無論是政府推動還是自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)，對承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格都沒有進行嚴格審查，更沒有讓承租方交納經(jīng)營風險保證金。在土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟損失，而且沒有有效的補償辦法，風險由農(nóng)民和政 1劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（4）府承擔。三是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場機制及社會化服務(wù)體系不完善

一方面，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運作機制還沒有完全建立，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉(zhuǎn)尚未建立完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等，制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進行。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理不健全

目前對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒有具體的實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的工作手段，在個別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)管理體制不順，職責不明，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。管理的無序或缺位導致有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準，認識錯位，普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為，沒有認識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義，對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應(yīng)急處理預案，提供服務(wù)，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強行流轉(zhuǎn)，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上積極引導，搞好規(guī)劃、提高服務(wù)，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色2。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈

分析當前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈的現(xiàn)象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 首先，農(nóng)村社會保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風險和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺罚瑢幙洗址沤?jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”3。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小。“土地流轉(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”4，當前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足導致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設(shè)的實施提高了農(nóng)民對土地價值的預期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，必須進行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴重的資金困難，規(guī)模難以擴大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細作，達到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)模化，不僅無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。

（四）土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營，而且農(nóng)戶在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，難以實現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。同時，一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中連片流轉(zhuǎn)難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營和大型機械作業(yè)，阻礙了土地的規(guī)模化經(jīng)營。

三、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要因地制宜，切實把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農(nóng)村土地市場發(fā)育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機遇與風險[J].中國新農(nóng)村法制建設(shè)研究，2009，9 始終堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不能盲目跟風推進，以行政手段推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于政府和村級組織來說，只能是進行政策導向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強服務(wù)管理。其次，要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應(yīng)，不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，生產(chǎn)能力卻達不到，反而導致粗放經(jīng)營，甚至拋荒，浪費了土地資源，違背了中央進一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三，要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性仍然很強，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟實力雄厚的地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據(jù)各地實際情況，切實制定有效的措施，積極引導村、社及農(nóng)民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，認真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場

推進土地流轉(zhuǎn)，就要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立嚴格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，要建立和完善縣一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組的三級中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，切實解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導機制。“根據(jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟運行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉(zhuǎn)價格的調(diào)整，以便更好地反映土地的動態(tài)價值變化”，5從而建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益增長機制，保障農(nóng)民收益能隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）深入強化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

各級基層黨委、政府要加強土地流轉(zhuǎn)管理，特別要處理好土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與保護基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地開發(fā)與保護群眾權(quán)益的關(guān)系。把各種流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理，確保交易雙方權(quán)利和義務(wù)明晰。要切實做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止村級組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對外簽訂流轉(zhuǎn)合同，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。同時，要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外，還要加強宣傳和監(jiān)督，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

（四）加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體

5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).要有效地加快土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。首先，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金。獎勵、補貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體，努力形成“規(guī)模化家庭經(jīng)營+農(nóng)民專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。其次，加快構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的金融平臺，積極探索信貸支農(nóng)的重點，適度降低支農(nóng)信貸利率。加快農(nóng)業(yè)信用擔保體系建設(shè)，鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組建農(nóng)業(yè)信用擔保公司，并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。第三，加大技術(shù)支持，幫助規(guī)模經(jīng)營主體真正實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，提高經(jīng)營效益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達到高產(chǎn)高效。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機制

土地流轉(zhuǎn)的健康進行有賴于農(nóng)村配套保障機制的完善。農(nóng)業(yè)是高風險低收益的產(chǎn)業(yè)，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經(jīng)濟因素的影響。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，就必須建立健全農(nóng)業(yè)風險保障機制和多層次的農(nóng)村社會保障制度，增強農(nóng)業(yè)對自然災害等風險的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，同時使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，以解除農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于外出打工的農(nóng)民，應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系。加大對失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，加速農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，最大限度地發(fā)揮土地的市場要素功能，確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進行。

參考文獻：

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第四篇：土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

摘要 對新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題進行了探討，包括發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的矛盾、新農(nóng)村建設(shè)中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題以及影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出了創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制的對策和建議，旨在為新農(nóng)村建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)問題的解決提供借鑒、參考。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；思考

中圖分類號 F321.1文獻標識碼A文章編號1007-5739（2008）16-0319-0

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。不同產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價值，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，家庭經(jīng)營制度之下的小生產(chǎn)、小流通、分散經(jīng)營等低市場化程度的經(jīng)營方式已經(jīng)成為農(nóng)民的增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。在堅持家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)上，發(fā)展以標準化、商品化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時建立健全與之相配套的機制已成為當務(wù)之急。

1發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾是小規(guī)模分散經(jīng)營與市場化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營（以下簡稱“三化經(jīng)營”）之間的矛盾。農(nóng)業(yè)“三化經(jīng)營”是一套完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售體系，其以市場為向?qū)В谝欢娣e的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動，使用先進的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量，同時配之以一套完整的農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的效率化、效益化經(jīng)營。但在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)制度及我國人多地少、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低的基本國情下，農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營將在相當長一段歷史時期內(nèi)存在。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規(guī)模分散經(jīng)營。首先，小規(guī)模分散經(jīng)營造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低、商品率低，農(nóng)戶產(chǎn)前生產(chǎn)要素的積累、產(chǎn)中新技術(shù)的運用、產(chǎn)后產(chǎn)品的加工銷售等沒有為之提供有效服務(wù)的完整、健全的體系或組織機構(gòu)，形成“小生產(chǎn)面對大市場”的局面，因而產(chǎn)銷脫節(jié)，常遭受巨大損失。其次，農(nóng)產(chǎn)品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農(nóng)產(chǎn)品相對于其他商品，供求波動所造成的市場風險更大；加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，供給穩(wěn)定性差，這更加劇了的市場風險。“小生產(chǎn)”的農(nóng)戶只能被動接受這種市場風險，任何價格波動損失都由農(nóng)民單方面承擔且無力化解。

1.2.2三化經(jīng)營。只有實行農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，才能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場經(jīng)營的有效對接，使農(nóng)產(chǎn)品標準化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)才能得到更有效的利用，專業(yè)化經(jīng)營與社會化分工才能得以實現(xiàn)，才可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，并規(guī)避價格波動風險，逐漸形成生產(chǎn)、加工、銷售一體化的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，最終實現(xiàn)整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、產(chǎn)出效益質(zhì)的飛躍。在現(xiàn)有制度下小規(guī)模分散經(jīng)營已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展及財富的創(chuàng)造，但小規(guī)模分散經(jīng)營又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅持農(nóng)村現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度前提下，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度進行創(chuàng)新，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2新農(nóng)村建設(shè)需要流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是對我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進一步詮釋，其最終目的是解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建設(shè)新農(nóng)村主要圍繞3

個重點進行，即富裕農(nóng)民、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和提高農(nóng)民素質(zhì)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，而與城市化同時推進是新農(nóng)村建設(shè)之本。因為我國解決“三農(nóng)”問題的出路在于減少農(nóng)民，而新農(nóng)村建設(shè)也應(yīng)該是一個農(nóng)民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉(xiāng)差距，最重要、最可持續(xù)的就是減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移出來。讓原來農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的需求者，一方面可減少農(nóng)產(chǎn)品供給；另一方面可增加農(nóng)產(chǎn)品需求，農(nóng)產(chǎn)品價格就會提高，農(nóng)民的收入就能不斷增長。因此，強化農(nóng)民工就業(yè)、促進農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移與推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的當務(wù)之急，這兩方面是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)聯(lián)系的。

一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。人多地少導致小農(nóng)經(jīng)濟與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相容。按照古典經(jīng)濟學中農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟模型，小農(nóng)經(jīng)濟因其規(guī)模偏小存在著自身的局限性，如經(jīng)不起風險、不能吸納機械技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素、無法實行企業(yè)化管理等。小規(guī)模經(jīng)營對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一種障礙。因為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)機械化和集約化，都離不開土地集中規(guī)模經(jīng)營。建立在狹小規(guī)模基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)，其技術(shù)進步的速度是非常緩慢的，因為土地經(jīng)營存在有效使用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的最低臨界規(guī)模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯(lián)合的方式實現(xiàn)成片經(jīng)營，推行機械化生產(chǎn)，但終究由于交易成本過高而導致綜合效益不高。規(guī)模經(jīng)營要么靠土地私有化，進而流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)；要么靠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但不能改變農(nóng)用土地的用途。在農(nóng)村土地集體所有制下，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是擴大我國農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模必然選擇。

二是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的推力形成的基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移離不開推力和拉力，其大小決定了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的速度。拉力有賴于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的整治，如統(tǒng)一勞動力市場、建立涵蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會保障體系、農(nóng)民工的市民化等一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度建設(shè)。同時，注重農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移推力的形成，主要是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，而走規(guī)模化、機械化和產(chǎn)業(yè)化道路是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的根本途徑。推拉力共同作用的結(jié)果是，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動力需求加大，導致勞動力價格上升，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本提高，而各種機械的規(guī)模生產(chǎn)導致其價格相對下降，使用成本降低，機械化替代勞動成為必然，農(nóng)村剩余勞動力流向收入更高的城市非農(nóng)部門，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

三是農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營與日益提高的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要極不協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，面臨的是數(shù)以萬計的小生產(chǎn)者，危機難以控制，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化內(nèi)涵背道而馳。土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營對我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展極其重要，推動土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)中迫切需要解決的問題。

3影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素3.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因 產(chǎn)權(quán)清晰是市場機制正常動作的基本保證。然而，當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較混亂，主要表現(xiàn)在：一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確，雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，產(chǎn)權(quán)主體不明確，土地所有權(quán)實際上歸行政負責人掌管，農(nóng)民處于無權(quán)狀態(tài)；二是土地的各種權(quán)益模糊，沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性，如承包權(quán)、使用權(quán)、出租與買賣權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)作他用權(quán)等權(quán)益，以及如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分等；三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權(quán)能還不能完全受法律保護，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。

3.2農(nóng)村社會保障制度嚴重滯后

對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農(nóng)村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導致農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程也相對緩慢。

3.3農(nóng)村土地市場不完善，監(jiān)督機制不健全

一是土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。目前，全國大部分地區(qū)沒有專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，中介服務(wù)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。二是管理監(jiān)督薄弱。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，根本沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項設(shè)定不規(guī)范。部分草簽了書面合同沒有報告村社集體經(jīng)濟組織，更沒有到主管部門備案，合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

4創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的對策和建議4.1加強國家的宏觀調(diào)控和管理 通過政策調(diào)控對農(nóng)村土地利用的方向和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村的耕地不流失和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督體系，保證非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合國家的公共利益和不侵害農(nóng)民的經(jīng)濟利益，充分利用各種輿論媒體開展有針對性的宣傳發(fā)動工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的意義。

4.2加大政府支農(nóng)的力度

由于土地流轉(zhuǎn)困難最根本的原因不在于土地流轉(zhuǎn)的供給方面，而在于流轉(zhuǎn)方面有支付能力的需求不足。也就是因為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟效益差，缺乏能帶來規(guī)模效益的種田能手和科技型農(nóng)民。因此，應(yīng)大力培育企業(yè)家型的農(nóng)民和種田能手。對那些對農(nóng)業(yè)有興趣、有能力從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者，要在各方面給予支持，將其培育為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，增強對土地流轉(zhuǎn)的需求。在耕地的流轉(zhuǎn)中，要建立有效的激勵機制，可采取促進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的政策，如每年中央財政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補貼給購買有利于促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護農(nóng)業(yè)資源、節(jié)本增效的大中型農(nóng)業(yè)機械和先進適用農(nóng)具的農(nóng)民。嘗試給予種田大戶和規(guī)模經(jīng)營的組織以獎勵，促進土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實行離農(nóng)獎勵金的措施鼓勵其離農(nóng)就業(yè)，加速土地流轉(zhuǎn)。加大金融支持力度，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造優(yōu)越的條件。

4.3法律上進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)

立法改變土地權(quán)的契約性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)，以具有嚴格物權(quán)法意義的土地使用權(quán)取代土地承包權(quán)，即承包權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在獨立性和明確性上有所保障，使農(nóng)民真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。另外還要制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、工作程序、使用權(quán)的確認、管理機構(gòu)及其職責，以及各方面的權(quán)利、義務(wù)、糾紛處理及法律責任，并對出讓費管理、流轉(zhuǎn)合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道。

4.4要建立暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道，完善土地流轉(zhuǎn)的市場體系

繼續(xù)鼓勵農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用。大力培育土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產(chǎn)評估。建立委托代理機構(gòu)，接受不愿種地的農(nóng)戶或經(jīng)營能力差的農(nóng)戶委托，代為出租、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包給那些經(jīng)營能力強的業(yè)主，從而促進農(nóng)地的流動和集中，其形式可以是土地經(jīng)營公司、土地評估事務(wù)所、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。

4.5逐步建立農(nóng)村的社會保障體系

弱化農(nóng)地保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)

移，實現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。農(nóng)村社會保障體系包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。

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土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)形式多樣化、運作規(guī)范化、機制市場化、經(jīng)營規(guī)模化的新格局。目前，全市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流出戶1.1萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶的42%，土地流轉(zhuǎn)面積1.4萬公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有以下幾種流轉(zhuǎn)方式：

1.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)出方負責。經(jīng)調(diào)查，全市轉(zhuǎn)包面積2 986.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的21.2%，主要是一些外出打工或務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，因缺乏勞動力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。

1.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人從事生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。經(jīng)調(diào)查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的60.5%。

1.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行更換。同時，交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)調(diào)查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的0.55%。

1.4農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托

委托是指承包方將其土地承包經(jīng)營權(quán)以書面形式委托發(fā)包方或者合法的中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)，委托方與受委托方應(yīng)當簽訂書面委托協(xié)議書，載明委托事項、委托權(quán)限、流轉(zhuǎn)期限與流轉(zhuǎn)費支付方式等內(nèi)容，并由雙方當事人簽字蓋章，受托方在委托權(quán)限內(nèi)將相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給農(nóng)戶或單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。委托后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，流入方按流入時約定的條件對受托方負責，受托方按委托協(xié)議書對原承包方負責。如箬橫鎮(zhèn)浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農(nóng)戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統(tǒng)一轉(zhuǎn)包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包農(nóng)戶支付7 500~9 000元/hm2，差額部分由村集體經(jīng)濟補足，使廣大農(nóng)戶有穩(wěn)定的土地轉(zhuǎn)包收入。經(jīng)調(diào)查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的12.4%。

1.5農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股

入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或有合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，入股后原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。經(jīng)調(diào)查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.1%。

1.6其他形式

面積438.53hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進行的流轉(zhuǎn)。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

2.1流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高

第二輪土地承包后，確立了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)30年不變政策，廣大農(nóng)戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長期從事二、三產(chǎn)業(yè)或向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并有穩(wěn)定二、三產(chǎn)業(yè)收入渠道的農(nóng)戶，逐步放棄承包土地經(jīng)營權(quán)，專心致志經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)，從而在社會的分工分業(yè)中獲取更大的利益。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的社會化分工的進程加快，農(nóng)村土地要素不斷被激活，土地流轉(zhuǎn)步伐加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。近幾年來，全市農(nóng)村承包土地農(nóng)戶流出率、面積流轉(zhuǎn)率穩(wěn)定在40%以上，達到了較高的水平。

2.2流轉(zhuǎn)機制逐步完善

全市各地在充分尊重農(nóng)戶自主選擇流轉(zhuǎn)方法、流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，積極引導農(nóng)戶從自發(fā)流轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)（街道）村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、村集體經(jīng)濟合作組織委托流轉(zhuǎn)及土地股份合作社入股等形式流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農(nóng)戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉(zhuǎn)面積從2007年8月的837.13hm2，發(fā)展到目前的1 746.47hm2，增長了108.6%。

2.3流轉(zhuǎn)方向日益凸顯

在土地流轉(zhuǎn)中，流入主體逐步從農(nóng)戶之間的分散流轉(zhuǎn)為主向企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營主體方向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。在市場機制的作用下，由于工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的積極性不斷提高，而且它們通過實行規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)生產(chǎn)、品牌開發(fā)，能獲得較高的經(jīng)濟效益，從而能高回報給發(fā)包農(nóng)戶。因而土地流轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體集中的趨勢明顯加快。目前，全市流入農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及專業(yè)大戶的經(jīng)營面積達8 556.53 hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的60.9%，促進了農(nóng)業(yè)向企業(yè)化、基地化、專業(yè)化、現(xiàn)代化方向的發(fā)展。

2.4規(guī)模經(jīng)營不斷擴大

通過土地流轉(zhuǎn)和土地資源要素的集聚，全市土地規(guī)模經(jīng)營面積不斷擴大。全市已實行規(guī)模經(jīng)營的耕地面積為8 650.93hm2，占耕地總面積的25.5%，其中經(jīng)營0.67~1.33 hm2的為1 842.00hm2，占規(guī)模經(jīng)營的21.3%；經(jīng)營1.33~3.33 hm2的為2 098.47hm2，占規(guī)模經(jīng)營的24.3%；經(jīng)營3.33~6.67 hm2的為1 158.33hm2，占規(guī)模經(jīng)營的13.4%；經(jīng)營6.67~13.33 hm2的為512.60hm2，占規(guī)模經(jīng)營的5.9%；經(jīng)營13.33hm2以上的為3 040.73hm2，占規(guī)模經(jīng)營的35.1%。

2.5異地流轉(zhuǎn)蓬勃興起

由于溫嶺市人多地少，而且臺風等自然災害頻繁，為了實現(xiàn)“有限土地，無限發(fā)展”，溫嶺市的一些工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及專業(yè)大戶積極實施“走出去”戰(zhàn)略，異地流轉(zhuǎn)土地，到市外、省外接包土地建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。如溫嶺箬橫西瓜合作社分別在海南、廣東、廣西、江西、云南等地發(fā)展“玉麟西瓜”生產(chǎn)基地約1 333.33 hm2，并跨出國門在緬甸建成了約333.33hm2西瓜基地；溫嶺聯(lián)樹果蔗合作社在成都建立了約66.67hm2“溫聯(lián)”果蔗生產(chǎn)基地，全市參與異地轉(zhuǎn)包土地發(fā)展走出去農(nóng)業(yè)達2.47萬公頃之多。

第五篇：當前土地承包糾紛中存在的問題及其對策

當前土地承包糾紛中存在的問題及其對策

李富金

2005年第1期 ——政策聚焦

去年以來，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益看好的新形勢下，農(nóng)民承包土地和種田的積極性大大提高。許多外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)要求承包土地，農(nóng)村土地的供需矛盾問題開始突出，由此引發(fā)了不少土地承包糾紛。當前，人民法院受理的農(nóng)村土地承包合同案件出現(xiàn)了一些新的特點，值得重視和解決。

一、土地承包糾紛的主要特點

與前些年人民法院受理的農(nóng)村土地承包合同糾紛相比，雖然案件總量沒有明顯增加，但卻出現(xiàn)了一些新的特點：

⒈機動地糾紛增多。機動地是發(fā)包方在發(fā)包土地時，預留的不作為承包地的少量土地，主要用于解決承包期內(nèi)的人地矛盾、人口變化、戶口遷移等需要調(diào)整土地的情形。機動地的存在，既是為了保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，同時又能根據(jù)實際情況變化而適時調(diào)整。但從司法實踐來看，有的村組把機動地作為增加集體收入的工具，有的以發(fā)包土地的方式來清償村組債務(wù)，甚至一些村組干部利用機動地謀取私利。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）規(guī)定了兩種形式的承包，一是家庭承包方式，二是其他方式承包方式。機動地一般都屬于以其他承包方式發(fā)包。發(fā)生糾紛的，多是村組采取其他方式發(fā)包的機動地，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地發(fā)生糾紛的相對較少。在發(fā)包機動地的過程中，往往操作不規(guī)范，產(chǎn)生的糾紛矛盾較多。根據(jù)土地承包法的規(guī)定，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面

積的5%。而在一些村組擅自擴大機動地的范圍，以獲取額外的利益，損害了農(nóng)民群眾的利益。

⒉群體訴訟增多。在司法實踐中，有一部分案件的原告既不是發(fā)包人，也不是承包人，而是本集體經(jīng)濟組織的其他村民。主要原因是，一些村組干部在發(fā)包過程中，不能公正、公開地進行發(fā)包，搞暗箱操作，根據(jù)親疏遠近確定不同的承包費標準，引起眾怒。因此，其他村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發(fā)包。此類案件往往原告眾多，容易引發(fā)群體上訪，法院調(diào)解難度大。

⒊村組當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有村民告村組的，也有村組起訴村民的，但目前村組當被告的案件較多。主要原因在于村組干部在發(fā)包土地過程中，單方隨意決定提高承包費標準，有的將一塊地多頭發(fā)包，前一合同沒有依法解除的情況下，又將土地發(fā)包給他人，導致承包戶之間發(fā)生沖突。還有的村組干部調(diào)整后，隨意撕毀或修改以前的承包合同、隨意調(diào)整承包土地的面積、范圍，從而導致糾紛。

⒋爭搶承包土地的糾紛增多。隨著種糧效益的提高，許多以前撂荒棄耕的土地又有人要求耕種。一些自行將土地進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶也紛紛將土地收回，而一些在二輪土地承包中沒有分到土地的農(nóng)民，也開始要地。有的村民小組進行了合并，由于合并前的小組每戶承包土地面積不同，合并后的小組有的村民要求重新分地。加上集鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資等征地面積的增加，導致土地資源緊張。農(nóng)民在土地承包權(quán)、承包土地的界址、承包土地被征用后補償費的分配等問題上經(jīng)常發(fā)生糾紛。

二、土地承包糾紛的主要成因

造成土地承包糾紛的原因雖是多種多樣，但存在的一些普遍性問題不容忽視。

⒈發(fā)包人主體資格混亂。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。”目前，大多數(shù)地方的土地歸村民小組所有。但在發(fā)包過程中，有的是村發(fā)包，有的是組發(fā)包，還有的村委會、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，造成矛盾。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，村民小組可以作為發(fā)包人。村民委員會發(fā)包的，也不得改變村民小組對土地的所有權(quán)。村民小組雖然沒有法人資格，但作為經(jīng)濟組織，它有權(quán)對自己的土地進行發(fā)包，村民小組可以作為發(fā)包人。村委會不能將本應(yīng)由村民小組收取的承包費裝進自己的口袋，村民委員會發(fā)包的，也不得改變村民小組對土地的所有權(quán)。在一些地方，村民小組沒有公章或公章被集中保管，給簽訂承包合同帶來不便，值得注意解決。

⒉承包合同的內(nèi)容不具體、不明確、不完善。有的承包合同內(nèi)容非常簡單，缺少合同的主要條款，有的承包合同只明確了地塊的名稱，連承包面積、承包期限都沒有約定。由于約定不明，一旦發(fā)生糾紛，雙方就會各執(zhí)一詞。還有的發(fā)包時間過長、面積過大，有的機動地承包時間長達50年、70年，使機動地根本無法“機動”。還有的承包費規(guī)定明顯過低。有的土地承包合同簽訂時比較草率，由他人代訂合同，一旦發(fā)生糾紛，就可能會以沒有在合同上簽字為由進行反悔。

⒊發(fā)包程序不規(guī)范。由于承包合同涉及同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他村民的利益，是事關(guān)村民利益的重大事項，因此在簽訂合同時必須遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發(fā)包過程中的公平、公正。根據(jù)《土地承包法》第十八條的規(guī)定，土地承包方案應(yīng)當依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。在實踐中，有的村組在發(fā)包土地時，沒有召開18周歲以上的全體村民會議，也未經(jīng)三分之二以

上的村民代表同意，即將土地隨意進行發(fā)包，雖然有的也簽訂了承包合同，但這樣的合同應(yīng)屬無效。只有在外出人員較多或者村民居住分散，全體村民會議難以召集的情況下，才可以采取召開村民代表會議的形式討論。對土地發(fā)包權(quán)屬于村民小組的，民主議定的范圍應(yīng)當是該村民小組。

⒋違背誠信、公平原則。有的承包人擅自改變承包土地的用途，有的村民將承包的土地用于取土、挖沙、挖石、采礦、建房、建廠，有的進行掠奪性開發(fā)，有的甚至用于加工水泥制品等，導致土地板結(jié)、水土流失，破壞土地種植的條件，給承包地造成永久性的損害。更多的糾紛是由于發(fā)包方隨意變更、解除承包合同引起。有的村組看到承包人收益較大以后，即以承包費太低為由提高承包費標準，如果承包人不同意，則將土地重新發(fā)包。有的承包合同尚未到期，村組干部即以種種理由要求解除，或要求調(diào)整。

三、化解土地承包糾紛的主要對策

妥善處理農(nóng)村土地承包中出現(xiàn)的糾紛，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，對于促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。

⒈增強法律意識。農(nóng)村土地承包涉及到《土地承包法》、《合同法》等一系列法律法規(guī)，應(yīng)當通過各種渠道宣傳法律，使土地承包的主要法律規(guī)定家喻戶曉。廣大農(nóng)民可以通過學習法律維護自身的合法權(quán)益。村組干部，應(yīng)當增強依法辦事的意識，尤其應(yīng)當注意不干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不隨意收回、調(diào)整承包地，不干涉土地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，不將承包地收回搞招標承包，不將承包地抵押欠款，不損害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，保留機動地面積不能超過5%，不足5%的，也不得再增加機動地。

⒉增強合同意識。土地承包合同是發(fā)包人與承包人之間簽訂的具有法律效力的協(xié)議，一經(jīng)簽訂，當事人就應(yīng)依法遵守，依照誠實信用的原則履行合同。要通過合同保護農(nóng)民的土地承包權(quán)，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地，本村組的成員無論男女老少，都應(yīng)平等地享有承包權(quán)。發(fā)包方不能厚此薄彼、差別對待。對采取其他方式發(fā)包的土地，本集體經(jīng)濟組織的成員有優(yōu)先權(quán)。承包合同應(yīng)當具備主要條款，包括：合同當事人的名稱、承包土地的地塊名稱、坐落、面積、質(zhì)量狀況、承包期限、雙方的權(quán)利和義務(wù)、違約責任、爭議解決等。農(nóng)村土地承包合同管理部門要加強對承包合同的指導與管理。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟組織的分立或者合并而變更或者解除。承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵押欠款。

⒊增強程序意識。訂立土地承包合同應(yīng)當公開、公正，及時向村民公布土地承包的有關(guān)信息，讓農(nóng)民享有知情權(quán)，不搞暗箱操作。嚴格發(fā)包程序，首先應(yīng)當通過村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組，由工作小組擬訂并公布承包方案，由村民會議討論通過后再組織實施、簽訂合同。承包方案應(yīng)有村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。承包合同簽訂后，應(yīng)當將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到戶。因為種種原因沒有發(fā)放的，應(yīng)當及時補發(fā)。

⒋妥善處理爭議。《土地承包法》已經(jīng)明確了仲裁的解決方式，一般是在農(nóng)村承包合同管理部門設(shè)立農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會。以仲裁的方式解決糾紛，可以化解矛盾，減輕訴訟壓力。農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又克服了訴訟程序復雜、審理時間長的問題，能夠及時有效化解矛盾。各地的土地仲裁機構(gòu)發(fā)展不平衡，沒有建立的地方應(yīng)當

盡快建立。對承包合同糾紛，鄉(xiāng)村組織應(yīng)當及時進行調(diào)解。特別是要發(fā)揮民調(diào)組織的作用，民調(diào)組織調(diào)解的協(xié)議具有民事合同的效力，而且成本低廉，值得推廣。對矛盾較大的案件，當事人仍然可以向人民法院提起訴訟，通過法律途徑予以解決。■

（作者系江蘇省響水縣法院副院長）