第一篇：關于黑龍江省林區檢察管理體制改革的調查報告（最終版）

關于黑龍江省林區檢察管理體制改革的調

查報告

一、林區檢察體制的歷史沿革與現狀

林區檢察體制的歷史沿革

黑龍江省國有林區是我國最大的重點國有林區和森林工業基地，國有林業用地面積2076萬公頃，其中有林地面積1550萬公頃，占全國國有林區森林總面積的26.6%，約為全省面積的三分之一；國有林區森林總蓄積15.4億立方米，占全國國有林區總蓄積的20.5%。林業局絕大部分地處深山老林，并按山脈走向和森林資源分布來劃分界線，施業區大都遠離人口聚居地，交通不便。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條第3款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構”。1980年12月，國家林業部、司法部、公安部和最高人民檢察院聯合下發了《關于在重點林區建立林業公安、檢察、法院紐織機構的通知》。為便于人民群眾訴訟，1982年8月，經國家司法部、最高人民檢察 院等相關部門批準、黑龍江省委同意，1982年9月28日，黑龍江省人大第17次常委會議做出了《關于在林區、農墾區建立人民法院、人民檢察院的決定》。根據上述規定，黑龍江國有林區兩級檢察機關于1982年底開始組建，成立了黑龍江省人民檢察院牡丹江林區檢察分院、松花江林區檢察分院、合江林區檢察分院，設在牡丹江、松花江、合江林業管理局，其中牡丹江林區檢察分院管轄10個基層林區院；松花江林區檢察分院管轄9個基層林區院；合江林區檢察分院管轄4個基層林區院，共23個林區基層檢察院，隸屬黑龍江省森林工業總局，實行黑龍江省森林工業總局主管、黑龍江省人民檢察院協管的領導體制，是純林區企業檢察院。

林業檢察體制的現狀

自1982年組建林區檢察機關20多年來，黑龍江省國有林區兩級檢察機關在黑龍江省森工系統各級黨委和黑龍江省人民檢察院的正確領導下，始終堅持服從服務于林區改革發展穩定大局的指導思想，認真履行審查批捕、審查起訴、訴訟監督、職務犯罪偵查與預防等各項法律監督職能，依法查辦了一大批經濟和刑事犯罪案件，特別是依法積極查辦了在林區有影響、有震動、群眾反映強烈的涉林案件，有效遏制了以林、以木謀私的犯罪行為，在保護國家森林資源和生態環境，維護林區社會政治穩定，促進林區經濟發展方面，加強林區民主與法制建設等方面，發揮了不可替代的重要作 用，做出了重大的歷史貢獻。

但是隨著形勢的發展和改革的深入，牡丹江林區、松花江林區和合江林區三個林管局已改為三個公司，體制上的轉變使其不能再履行代管檢察院的工作職能。為了進一步加強林區檢察機關的隊伍建設，提高林區檢察機關執法工作的效率與效果，更好地發揮林區檢察機關“公正執法、服務大局”的職能作用，改變一個省區域內設立三個林區檢察分院的不合理設置，解決機構重復、行政人員過多、辦案力量不足、執法尺度不

一、工作效率不高等問題。依據精簡、統一、高效的原則，中共黑龍江省委8屆80次常委會議和黑龍江省機構編制委員會通過了黑編[XX]212號《關于設立黑龍江省人民檢察院林區分院、黑龍江省林區中級人民法院的通知》文件，經XX年12月15日黑龍江省人大第九屆26次常委會批準，決定撤消黑龍江人民檢察院牡丹江、松花江、合江林區分院，成立黑龍江省人民檢察院林區分院，共管轄23個基層人民檢察院，XX年1月10口正式對外辦公。在管理體制上，仍實行黑龍江省森工總局主管，黑龍江省人民檢察院協管的雙重領導體制。

二、現行林業檢察體制存在的主要問題

領導體制不順，企業辦政法不符合國家司法統一原則。

1、檢察機關屬于國家機關，檢察機關的領導體制屬于 國家領導體制的范圍，應遵循憲法和法律的規定。我國現行《憲法》第132條對檢察機關的領導體制作了如下規定：“最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”第133條“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”《檢察院組織法》第10條、《檢察官法》第5條也都作了相應的規定。實踐證明，上級檢察機關對下級檢察機關的領導關系，是中國特色的社會主義檢察制度的重要內容。而黑龍江省林區檢察機關實行的林業部門黨委領導為主的領導體制，黑龍江省人民檢察院只起到“協管”的作用。在黑龍江省，林區檢察機關多數是設在黑龍江省森林工業總局的，黑龍江省森林工業總局是企業性質的單位，因此設在總局的檢察機關在體制上屬于企業院，其主管領導是黑龍江省森林工業總局，這種領導體制是有悖于法律的強制性規定的。并且由于總局享有人事任免權和經費的劃撥等財權，使林區檢察機關對森工黨委的依附性強，在查處林區國家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪中有畏難情緒。企業過多的干預，地方和部門保護主義對檢察權的干擾，致使查處職務犯罪的力度不夠，不能很好的履行法律賦予的監督職能，容易喪失檢察機關應有的公正性和獨立性，危害我國社 會主義法制的統一和權威。

2、上級人民檢察院領導下級人民檢察院的“工作”，不應僅限于“業務領導”。上級檢察院領導下級檢察院的工作，應包括政治思想、干部管理、業務工作和經費保障等諸方面的領導。而黑龍江省林區檢察機關實行的雙重領導的體制下，黑龍江省人民檢察院僅能對林區檢察機關的檢察業務進行領導，在干部管理上是黑龍江省森林工業總局主管：林區人民檢察分院的領導任免由林業部門黨委提出人選，會同省人民檢察院共同考核，由林業部門黨委根據考核結果，并與省人民檢察院協調一致后，按照法律規定任免。林區檢察院作為我國檢察機關的派出機構，是隸屬于上一級檢察機關的，黑龍江省林區檢察分院隸屬于黑龍江省人民檢察院，在分院領導的任免上黑龍江省人民檢察院應享有提名權，但現今的情況確與之相反，這種干部管理體制與《檢察官法》《人民檢察院組織法》的有關規定是相違背的。

缺乏人大監督。

1、在我國，法律監督的最高機關是全國人民代表大會和它的常務委員會，檢察機關的法律監督權則是受命于最高國家權力機關。兩者實施的法律監督，存在著縱向的隸屬關系。

2、國家權力機關不僅享有立法權和監督憲法、法律實施的權力，而且享有組織、產生檢察機關的權力。

3、黑龍江國有林區僅在黑龍江省森林工業總局這一省級單位與省委、省政府存在隸屬關系，并同時隸屬于國家林業局。

林區基層院設置不合理。

原松花江林區檢察分院的葦河林區院、亞布力林區院同設在尚志市行政區域內，加上尚志市院，一個縣境內有三個檢察院；原牡丹江林區檢察分院的柴河林區院、海林林區院、大海林林區院同設在海林市境內，一個縣的行政區域內有四個檢察院。這種不合理的設置，不僅僅浪費人力、物力，在案件的管轄也易造成混亂。

林區檢察干警沒有納入國家公務員序列，沒有享受“從優待檢”和《檢察法》賦予的待遇，人員編制不足。

林區檢察干警是企業編制，沒有納入到國家公務員序列，靠企業吃飯，工資沒有保障。檢察機關恢復重建以來，行政編制的檢察機關已經增編6次，林區院只增編1次，且數量很少，目前，基層林區院編制平均20人，難以全面、正常地開展各項檢察工作。在林區檢察機關內科室合署辦公，一人兼數職的現象非常普遍，影響了檢察職能的正常發揮。

經費沒有保障。

黑龍江省林區檢察機關存在四種體制，多數檢察院是企業院，在編制上是企業編，經費由企業營業外收入解決，檢 察經費受企業經濟效益的影響和制約。多年來，我省森工企業一直處于資源危機、經濟危困的“兩危”狀態，特別是國家實施天然林保護工程，采伐量逐年減少，企業的營業外收入減少，企業的銀根緊縮，預算每年節約百分之十，使本來靠企業吃飯，端企業飯碗的檢察機關經費更加緊張，缺口越來越大，這種龍江型的檢察管理體制造成檢察經費十分困難，由于檢察經費嚴重不足，“從優待檢”難以實現，裝備和基礎設施經費難以落實，尤其是交通工具、通訊、辦公設施和偵查裝備均顯嚴重不足或陳舊不堪，特別是對懲治貪污賄賂、侵權瀆職等智能型職務犯罪明顯不相適應，嚴重影響和制約了檢察權的行使和檢察干警的積極性，導致檢察機關對企業的依附性強，工作局限大，既有悖于法律原則，又不符合實際需要。

三、在林區設置檢察機關是十分必要的在林區設置檢察機關的必要性，是由國有林區的重要地位和作用決定的。

林區檢察機關自組建以來，在保護國有森林資源和國家利益，保障、促進林區的社會攻治穩定及經濟發展等方面，發揮了巨大作用，建立了不朽功勛，其工作成績充分說明了其繼續存在下去的重要性和必要性。當前，在國有林區各類刑事案件仍呈上升趨勢，特別是各類林木案件有增無減的嚴 峻形勢面前，國有林區檢察機構迫切需要進一步加強和完善。

林區檢察體制應當保持相對的獨立性，并自成體系。

建立相對獨立的、統一的林區檢察體制，是由林區區域分布的特點所決定的。以黑龍江為例，其國有林區具有地域廣闊、地理位置偏僻及跨行政區域分布且有著自己相對獨立區域的特點。這種林區地域的廣闊性、森林資源的國家性和森林生態效益的國際性的特點，決定著只有建立相對獨立的、統一的檢察體制，才能使國有林區檢察工作更具有針對性、有效性。

林業定性定位的重大調整，決定了國有林區司法保障體系必須以國家為主體。

黨的十六大將生態建設確立為全面建設小康社會的重要目標，在可持續發展中賦予林業以重要地位，在生態建設中賦予林業以首要地位。生態建設是國家公共事業的重要組成部分，林業主要體現著社會公益事業的性質，決定國有森林資源的保護更具全局性、重要性與緊迫性，因此必須加強與完善以國家為主體的司法保障體系。建立一套以國家為主體的支撐體系是我國林業調整定性定位、實現跨越式發展的客觀需要。

森林資源多處于邊遠山區，林業經濟生產與生態生產必須以此為中心進行布局，決定了在林業生產布局中建立各種 生活、社會保障設施的必要性與必然性。林業的生產經營活動是與一定的不可移動的空間緊密聯系的。林區是伴隨著森林資源的開發而逐步發展起來的、以一定的生產關系和社會關系為紐帶形成的相對獨立的社會區域。所以，不能把林業看成單純的企業，而是要按照林業再生產過程中生態、經濟與社會關系結構的特殊性，綜合運用法律的、經濟的、行政的手段來組織、管理和發展林業，抓緊建立一套以國家為主體的公共財政支持、行政管理和執法監管體系，從根本上解決林業發展的動力機制、責任規范等根本問題，確保林業沿著法制化的軌道健康持續快速發展。

林業建設的新形勢與新任務，使得國有林區司法機關的作用更加突出。

從黑龍江省國有林區來看，“天保”工程的實施，給國有林區政治、經濟、社會等方面的舊格局帶來巨大沖擊，導致新舊交替、利弊同生，社會整合能力減弱，犯罪的致罪因素增多且作用力不斷擴張：

1、新舊矛盾交織、職能內涵發生變化，森林資源管理行為短期內無法規范。

2、體現森林分類經營要求的財務管理體制尚未完全建立，“天保”資金的“內控”能力弱化。

3、行政權力仍將較多地干預微觀經濟活動，職務犯罪的誘因大量存在。

4、經營轉向、體制轉軌的復雜性、漸進性，使對權力的監督制約機制的建立與有效運行極為困難

四、林區檢察體制改革的方向和設想

盡快建立與目前林區區域分布、管理體制相適應的集中統一、自成體系的檢察機構體制，解決企業辦政法的問題，解決多種體制并存的問題。把檢察機關從企業分離出來，成為獨立的派出機構。由黑龍江省森工總局主管為主，黑龍江省人民檢察院協管的雙重領導體制轉變為黑龍江省人民檢察院主管、黑龍江省森工總局協管的雙重領導體制。

建立和完善林區檢察機關的檢察經費保障機制。

1、將林區檢察隊伍納入國家司法體系統一管理，把林區檢察干警的編制納入國家正式檢察編制，使林區檢察干警進入公務員序列，享受國家公務員待遇。根據檢察工作特點、“從優待檢”的原則和《檢察官法》第十二章關于工保險福利方面的規定，由國家確定以高于公務員工資的檢察官工資標準，在檢察人員定編定崗的基礎上，各級財政部門應合理核定經費定額，全額予以保證。定額內容應包括人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、檢察崗位津貼和各種政策性津貼、補貼、醫療保險、獎勵經費等。

2、林區檢察機關的行政經費、業務經費納入國家生態建設項目的社會性支出，由中央財政全額撥付。

3、由國家財政撥出專項資金，改善林區檢察機關的基 礎設施與科技裝備建設。

對在同一縣地域內設兩個以上基層檢察院的合并問題，要根據黨的十五大和《中共中央辦公廳關于印發〈地方各級人民法院機構改革意見〉和〈地方各級人民檢察院機構改革意見〉的通知》精神及黑龍江省委辦公廳黑辦發[XX]1號的通知精神：“對現有林區檢察院的設置進行清理，作用不大的予以撤銷。在一個縣級行政區域內，林業縣、區只設一個縣、區檢察院，非林業縣、區特別需要的，只保留一個林區檢察院。調整后的林業縣、區檢察院和林區派出檢察院實行以市級人民檢察院直管的體制。”的規定。原松花江林區檢察分院管轄的同設在尚志行政區域內的葦河林區院、亞布力林區院及原牡丹江林區檢察分院管轄的同設在海林市境內的柴河林區院、海林林區院、大海林林區院，應進行適當的合并；對于通北林區檢察院、清河林區檢察院、迎春檢察院等三個林業檢察業務不多，沒有存在必要的基層院，應予以撤銷變為檢察室。

在其它行政院中有林業檢察任務的地、市院增設林檢科，專門承擔林業刑事案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、抗訴等項檢察業務工作。這種設置有利于更好的打擊涉林犯罪，保護國家生態環境和森林資源，以福建省為例，福建省于1984年在三級檢察機關內設立林檢機構，省和市院設林檢處，縣級院設林檢科，干警既有檢察干警，也在林業 部門配備的干部，工資待遇不一樣與黑龍江省目前的林檢干警的工作相類似，經費由省林業廳負責。1990年福建省委決定將林檢口的檢察干警統一歸到檢察干警的編制序列，統一著檢察裝、統一干警工資，解決了林檢干警混編的問題，為全省林檢干警定編197人，分布在省、市和53個基層院，經費由省林業廳年初按標準一次性撥給省檢察院，然后再由省院下撥至市院和基層院，從根本上解決了林區檢察干警工資、法職、待遇偏低和經費困難的問題。

第二篇：論檢察體制改革(上)[范文]

內容 提要： 檢察體制改革是 社會 主義司法體制改革的一個重要環節。本文針對當前在一定范圍內存在的懲治腐敗不力、司法不公、人權保障機制不健全等人民群眾反映強烈的 問題，圍繞強化檢察機關的 法律 監督職能，從制度上保障檢察機關依法獨立、公正地行使檢察權，促進公正司法和嚴格執法，保障公民和法人的合法權益，保障社會的安寧和秩序，保障在全社會實現公平和正義，系統地提出并論證了檢察體制改革的思路、方案和設想。

一、關于檢察機關的法律監督職能

（一）現行檢察制度的存在基礎

1.現行檢察制度，是以馬克思主義關于國家與法的 理論 為指導建立和 發展 起來的。從建國以來歷次修改憲法、人民檢察院組織法等法律的過程看，現行檢察制度的確立，充分貫徹了人民民主專政理論、人民代表大會制度理論、民主集中制理論和列寧的法律監督思想，應當說我國檢察制度的理論基礎是比較堅實的。[1]列寧從建立共產黨領導的無產階級專政國家的本質和需要出發，提出了一系列法律監督的思想觀點[2]，這是人類文明史中關于國家權力監督與制約理論在社會主義國家的重要發展。我們黨的三代領導人毛澤東、鄧小平、江澤民同志，都先后從 中國 社會主義政權建設的高度，強調黨和政府的權力要接受監督。可以說，從馬克思列寧主義到毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，關于權力監督與制約的思想是一脈相承、與時俱進的，構成了我國社會主義檢察制度的理論基礎。

2.現行檢察制度，是適應我國政權性質和 政治 體制建立和發展起來的。任何政治體制都必須有一定的權力監督制約機制，而這種權力監督制約機制的具體形式也必須與國家的政權性質和政治體制相適應。資本主義國家除執政黨與在野黨之間的監督制約和爭斗外，在國家機構設置上實行三權分立，立法、行政、司法三權互相制衡，這是與其資本主義性質和實行多黨制相適應的。我國是社會主義國家，實行的是中國共產黨領導下的人民代表大會制度，人民代表大會是國家權力機關，其他國家機關都由其產生，對其負責，受其監督。在這樣的政治體制中，在人大之下除設立行政機關、審判機關外，有必要設立專門監督法律實施、維護法制統一的國家檢察機關，專門履行法律監督職能，加強對行政權、審判權等國家權力的監督和制約。這是我國政治體制和司法體制的重要特色之一，也是社會主義制度區別于資本主義制度，人民代表大會制度區別于三權分立制度的一個重要體現。

3.現行檢察制度，是適應維護國家法制統一的需要建立和發展起來的。文化大革命期間，檢察機關被“砸爛”，檢察制度在憲法上被取消，社會主義法制建設遭到嚴重破壞。十一屆三中全會后，我們黨和國家實現了撥亂反正“，鑒于同違法亂紀作斗爭的極大重要性”[3]，重新恢復設置了檢察機關，1982年憲法以國家根本大法的形式確立了檢察機關的法律監督性質和地位。二十多年來，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指引下，黨和國家不斷加強政法工作，重視發揮檢察機關的職能作用，社會主義民主法制建設有了很大的發展。檢察機關在黨的領導和人大監督下，認真履行憲法和法律賦予的職責，為維護法制統一，促進國家和社會管理的法治化，作出了重要貢獻。檢察工作的實踐說明，法律監督是社會主義法制必不可少的重要環節和組成部分。

4.現行檢察制度，是適應保障司法公正的需要建立和發展起來的。公正是司法活動的內在品質和價值追求，是人民群眾對法治的期望和信心之所在。人民群眾對司法公正與否的評價，來源于活生生的現實，來源于對一個個具體案件的感受。因此，要實現司法公正，就必須加強對個案的監督，把人民群眾對公正的要求落實到具體的訴訟活動中，體現到一個個案件的處理中。人民代表大會的組織形式和活動方式決定了它不宜進行個案監督[4]，其他監督主體也無法直接參與到訴訟中，因此需要設立一個專門的監督機關來承擔這項工作。根據法律規定，我國檢察機關的法律監督，主要是針對具體案件的監督即個案監督，是通過訴訟進行的監督。這種監督對于依據事實和法律正確處理案件、保障司法公正，具有重要意義。

如何改革現行的檢察制度，是一個事關檢察事業發展，事關我國建立什么樣的司法制度的重大問題。筆者認為，應當堅持用辯證唯物主義和 歷史 唯物主義的 科學 態度，正確地評價現行的檢察制度。要看到，現行檢察制度是新中國在政權建設和法制建設進程中作出的歷史性選擇，其產生具有科學的理論基礎、堅實的政治基礎和深厚的實踐基礎。這一制度包含著我國在司法工作中形成的許多行之有效的經驗和做法，是符合中國國情的，也是有其自身優勢和強大生命力的。當然也不能否認，目前 檢察工作中還存在不少問題，如何看待這些問題？筆者認為，檢察工作中存在的問題，有的與檢察制度不完善有關，有的與缺乏良好的執法環境、執法條件和高素質的執法隊伍有關，也有的是檢察機關自身工作不夠得力造成的；不能因為這些問題的存在，就否定檢察機關作為國家法律監督機關在我國法制建設中發揮的重要作用，否定現行檢察制度的內在科學性。司法體制改革應當在堅持憲法確立的檢察機關作為法律監督機關的前提下，通過對現行檢察制度進行完善，對不符合形勢發展的內容進行變革，突破制約檢察工作發展的體制性障礙，充分發揮檢察機關法律監督在建設社會主義政治文明，保障實現社會公平和正義方面的作用。有的同志提出，我國檢察制度僅僅是依據列寧的法律監督思想，照搬、照抄前蘇聯模式建立起來的，在前蘇聯已經解體、形勢發生很大變化的情況下，不應固守列寧的法律監督思想和前蘇聯模式。[5]筆者認為，這種觀點是值得商榷的。首先，前蘇聯的檢察制度模式與社會主義民主政治具有內在的聯系，其基本精神和基本框架是適合我國國情的。正如不能因為前蘇聯的解體就否定社會主義制度的科學性一樣，也不能因為前蘇聯的解體就簡單地否定其檢察制度的合理性。其次，與我國在政權建設的其他方面沒有照搬、照抄前蘇聯模式一樣，我國在檢察制度的具體設計上也沒有完全照搬、照抄前蘇聯的做法，而是充分考慮本國國情，進行了中國化的改造。彭真同志曾明確指出：“檢察院組織法是不是都是抄來的呢？不是完全抄來的，這個組織法是我們自己的，同蘇聯是不同的。”彭真同志還 總結 歸納了中、蘇檢察體別的四點差別。[6]第三，我國的檢察制度不僅借鑒了前蘇聯經驗，也吸取了中國歷史上政治法律制度的精華，繼承了新民主主義革命時期檢察工作的優良傳統，具有深厚的本國文化底蘊和自身的檢察實踐基礎。第四，各國司法制度都是在互相吸收、借鑒中發展起來的。由于歷史的原因，我國檢察制度不僅與前蘇聯檢察制度相似，也與大陸法系國家的檢察制度比較接近，可以說吸收了人類法治文明的許多成果。特別是改革開放以來，我國在建立中國特色社會主義法律體系的過程中，借鑒了當代各國法律制度的一些有益做法，修改、完善了刑法、刑事訴訟法等一系列法律，檢察制度也在改革中與時俱進，不斷得到完善和發展。

第三篇：國有林區戰略轉型中的管理體制改革

國有林區戰略轉型中的管理體制改革 ——關于大興安嶺十八站林業局綜合改革試點的調研報告

國家天然林保護 http://trlbh.forestry.gov.cn2009年06月02日來源:天保中心

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2008年12月，一場以國有林區森工企業實現政企分開、事企分開、資企分開為目標，構建國有林區管理新體制的綜合改革在大興安嶺十八站林業局拉開序幕。這是在大興安嶺林區高度政企合一大體制下進行的一次具有破冰之舉意義的試點改革，是國有林區傳統林業向現代林業邁進的具有歷史意義的重要一步。短短幾個月，十八站林業局改革已取得重大突破，成效開始顯現。十八站林業局的改革，為探索建立在市場經濟條件下，構建以生態建設為主的國有林區管理新體制、經營新機制，又走出了一條新路子，對指導深入推進我國重點國有林區改革，又提供了一個鮮活的范例。

一、改革內容與做法

始建于1974年的十八站林業局，地處大興安嶺東北部，施業區位于呼瑪、塔河兩縣境內。在林業局總體規劃50年為一個輪伐期的建設進程中，不到35年就陷入了資源危機、經濟危困的境地，2003年一場大火燒毀該局森林蓄積1100萬立方米，目前全局可采伐利用的商品林蓄積量已不足70萬立方米。天然林保護工程的啟動實施，為十八站林業局緩解危機帶來了機遇，開始呈現出新的發展變化。但資源性、體制性、社會性等深層次的矛盾和問題仍然制約著林區的全面發展。為適應全國主體功能區規劃將大興安嶺列為限制開發區的戰略要求，建設大興安嶺生態功能區，十八站林業局率先啟動了這場觸及國有林區深層次問題的全面綜合改革。這場改革概括起來就是“三分開”、“三建立”。“三分開”，即在保持目前林業局整體框架不變的條件下，實行內部政企分開、事企分開、資源管理與生產經營分開，并推動最終實現從外部徹底分開。“三建立”，即建立以企業為主體按市場運作的林業產業體系，建立以林業管理部門為軸心監管森林資源的林業生態體系，建立以政府為主導建設和諧的林區社會體系。

1.分解職能，整合精簡林業局機關。改革前的林業局機關，管理內容是無所不包的林區經濟社會管理和企業生產經營。根據政企分開的職能要求，按照精簡、統一、效能的原則，他們對林業局職能進行了重新定位，突出森林資源管理職能，剝離企業經營職能，通過“拆廟”劃轉等方式精干決策層，壓縮管理層，充實經營層，有效實現了局機關的“瘦身”。改革后的林業局機關管理科室由原來的24個減到13個，機關人員由原來的346人減到152人，分別減少46%和56%。其中局機關科級干部由原來的147人減到57人，精簡61%。機關管理工作重點從生產經營轉向了森林資源管理和林區社會服務。

2.統籌社會事務，模擬政企分開管理。將林業局承擔的教育衛生、廣播電視、計劃生育、疾病控制，以及民政、市政、街道、環衛、社會保障、殯葬服務、社區建設等具有政府職能的單位和部門整合在一起，共535人，歸類為社會事業部，模擬政企分開管理。明確了相應的管理職責、劃清了編制、人員、經費、資產關系，由一名副局長歸口分管，為最終實現政企分開奠定了基礎。目前林業局承擔的糧食行政管理及糧食企業已移交給塔河縣管理。

3.剝離輔業單位，推行市場化經營。輔業單位改革的取向是產權多元化、經營市場化，增強社區服務功能，減輕企業經濟負擔。根據不同單位性質，采取不同處理辦法，將商貿公司、物資公司實行捆綁式改革，兩個單位合并為一個單位，用國有資產置換職工身份；將筑路工程處出售給原委托經營者，變為私營企業；對長期依靠林業局補貼的供水、供暖單位進行整合，成立物業公司，實行自主經營；對暫不能推向市場的其他公益性單位，實行差額補貼，待條件成熟時再推向市場或移交給地方政府。

4.組建專業公司，模擬法人獨立經營。按照市場經濟的要求，將原林業局承擔的生產經營任務單位及相關管理部門整合，組建若干專業化公司，成為獨立的經營主體。一是組建林業經營公司。由原林業局機關生產技術部、林產品經銷公司（木材科）、木材驗收隊，以及貯木場、運輸公司整合成立林業經營公司。林業局為出資人，林業經營公司為生產經營型企業，模擬法人運作，實行獨立核算，自負盈虧。林業局森林調查隊負責木材生產的伐區調查設計。局對林業經營公司實行木材生產任務發包。林業經營公司按照承接的木材生產和調查設計質量要求，自行組織木材生產、運輸、貯存、銷售。其中運輸環節由單獨注冊的運輸公司承擔，林業經營公司與其另行簽訂合同。林業局資源營林科和生產安全機電科負責伐區作業的檢查驗收。在經濟關系上，林業經營公司對林業局實行每年定額上繳、超額分成。在森林資源和木材采伐管理上，林業局與林業經營公司是管理與被管理、監督與被監督的關系。二是組建資產經營公司。由原林業局機關產業開發部，以及煤炭公司、石油公司、華驛（林產工業）公司、綠色產業公司整合成立資產經營公司。林業局為主要出資人，并按出資額收取資產收益。資產經營公司為資產經營型企業，模擬法人運作，承擔資產的保值增值責任。資產經營公司的會計核算由林業局核算中心設立單獨核算組統一管理。隨著改革的深入，將逐步減少國有資本份額，擴大民營資本比重，逐步改造為以民營資本為主的股份制企業。三是組建營林公司。由原林業局機關營林處改組成立。林業局為出資人，注冊為國有獨資法人實體公司。綠化任務由林業局發展規劃科負責規劃設計，森調隊負責營造林任務的調查設計。林業局的營造林生產通過合同形式委托營林公司實施。此外，營林公司還可以參加大興安嶺地區工程造林的招投標。營林公司職工收入在承接的造林成本中支出。林業局營林資源科負責營造林成果驗收。目前營林公司正在積極做工作，準備吸納十八站地區社會上的17家有資質的民營營林公司加盟，營林公司作為核心企業，民營公司作為成員，組建股份制的集團化營造林公司。營林公司計劃逐年償還林業局代為墊支的注冊資本，最終實現營林公司的民營化。四是組建境外采伐公司。組建工作暫由林業經營公司籌辦，目前已完成公司的國內注冊。準備聯合省內外有實力和有經驗的公司，共同開拓境外木材市場。

5.實施林場轉型，模擬事業化管理。過去林場的主要職能是組織木材生產和營造林活動，本質上是林業局的一個生產車間。將木材生產轉到林業經營公司，營造林生產轉到了營林公司后，全局5個林場全部由森工主伐型林場轉為生態保護型管護區，在新掛森林資源管護區牌子時，仍保留林場牌子（主要是考慮對外銜接的需要）。撤銷了林業局駐林場的森林資源監督站，其職責劃入森林資源管護區。管護區按事業單位管理，歸林業局領導，主要職能是履行森林資源管理、野生動植物保護、森林病蟲害防治、森林防火、林下資源管理等。目前主要資金來源是國家財政補助的天保工程森林管護費和林業局木材生產利潤。管護區建立了森林資源管護體系，由管護區、中心管護站、家庭管護站三級組成，以家庭管護為主，共有管護人員1114人。全局72.3萬公頃共劃分為648個管護小區，規劃建設84個管護站，目前僅建成20個站。森林管護網絡體系已覆蓋全局所有森林分布區，管護措施得到了有效落實。

6.創新用工分配機制，綜合配套推進改革。為適應管理體制改革，創新經營機制，十八站林業局對勞動用工和工資分配進行了配套改革。在勞動用工方面，推行全員競聘上崗制度，干部實行聘用制，對競聘落選的干部，檔案中保留原級別。工人實行合同制。今后企業用人只認合同，不認身份，凡是不簽訂勞動合同的一律進入人力資源市場，真正實現企業用工自主化、勞動用工合同化。對自愿實行一次性安置的196名職工，比照天保工程政策給予經濟補償金，解除了與林業局的勞動關系。目前全局已不存在職工在冊不在崗、在編不在崗的現象。在收入分配方面，廢止了職工原檔案工資，實行崗位工資，按崗定薪，崗變薪變。林業局管理人員實行崗位技能工資，公司員工實行崗位績效工資。改革后職工收入普遍提高。

以上改革，僅僅是十八站林業局綜合配套改革的第一步。按照改革的目標和總體部署，作為綜合改革的第二步，他們計劃盡快將林業檢察院、林業法院，以及歸口在社會事務部的具有政府職能的單位和部門一并移交地方政府。綜合改革的第三步，則是在條件具備時，把森林資源管理和經營利用在體制上實現完全分開，從而建立起以生態保護為主、權責利相統一、管資產和管人管事相結合的森林資源管理局（或國有林管理局）。

十八站林業局的第一步改革，已取得了實實在在的效果：通過職能分解，林業局內部已建立了管理和經營分開的模擬運作機制，林業生產力正迸發出新的活力；通過機構精簡，管理機關提高了效能和效率，管理成本大幅度降低；通過落實經營權，各專業公司的自主性和創造性大大提高，經營效益大幅度提升；通過剝離經營，輔業單位自負盈虧，服務質量和服務水平明顯提高；通過林場轉型，森林資源管理工作大大強化，資源隱性消耗得到較好控制；通過全員合同制，打破了干部工人身份界限，實現了干部能上能下、工人能進能出、工資能高能低。目前林區正進入一個新的發展轉折點。

二、若干問題與探討

十八站林業局在深入推進改革中，遇到了一些自身難以解決的若干問題，這將直接影響新體制的運行和改革目標的實現。

1.由內部模擬機制到新體制的建立，必須要有相應的外部環境條件。十八站林業局完成綜合改革的第一步僅僅局限在內部。但內部的改革已為推進外部的改革創造了條件，只要第二步改革的外部條件具備，即可將學校、衛生等部門和單位成建制移交，從而完成第二步改革。由于十八站林業局施業區在呼瑪、塔河兩縣行政區內，局址所在地為塔河縣十八站鄉。塔河縣目前也是政企合一，而且省財政戶頭上僅為鄉級財政，無縣級財政，縣級政府供養人口的開支，都是由林業企業負擔，執行的是林業企業工資待遇。林業局剝離社會職能，有關部門和單位移交給縣里，缺乏必要的財政體系支撐，這就迫切需要盡快理順塔河縣財政關系，建立完整的縣級財政。鑒于十八站林業局和塔河縣的共同上級是政企合一的大興安嶺林管局（地區行政公署），從這個角度看，大興安嶺林管局（地區行政公署）在解決這個問題上，是可以有所作為的。如果實現了第二步政企分開，繼續推進

第三步改革，建立事業化的國有林管理局，則需要在更高的層面上，解決國有林管理局的事業編制和財政渠道問題，才能真正創建國有林區新的管理體制。

2.由森林資源管用一體到管用分開的改革，必須徹底割斷其經濟關系。十八站林業局改革組建的林業經營公司和資產經營公司，將給林業局帶來新的活力，增加新的經濟實力。這種模擬的運作關系，表面上看，是解決了管理與經營的分開，但本質上，專業公司效益與林業局生存是緊密連為一體的，一旦遇到經濟利益矛盾時，其管理和監督必然出現順拐，效果也將大打折扣。從目前看，要繼續深入推進經營公司的改革，從模擬法人到建立獨立的法人企業，林業局則缺乏積極性。主要原因是，支撐林業局生存的主要經濟來源依靠的是經營公司的收入，如果讓其獨立，脫離與林業局的經濟關系，林業局則失去生存的基礎。或者讓其獨立，但不脫離與林業局的經濟關系，按法人納稅的現行稅法，原由林業局一戶納稅則變為多家同時納稅（林業局還是法人），經營效益外溢。他們提出設想，由大興安嶺林業集團公司，將各林業局的林業經營公司統管起來，各林業局成立分公司，這樣就可以解決分戶納稅的問題。但這一思路仍未從源頭上徹底解決管用分開的問題。管用分開的改革，只有在綜合改革進入第三步，解決了新的“管”的體制，林業局變為國有林管理局，其“用”的體制，也就是林業經營公司才能徹底從林業局剝離分開。

3.由森工采伐企業到森林管護事業體制的轉變，必須理順國有林區建設投資渠道。國有林區開發建設以來，各林業局都定性為森工企業，國家對林區的基礎設施建設投入很少，主要依靠森工企業采伐木材收入。林區道路是自建自養，社區建設是先生產后生活，欠賬嚴重，森林更新從木材收入中提取育林基金開支，森林管護設施基本上沒有。隨著大興安嶺被列為全國主體功能區中的限制開發區，以及天保工程的深入實施，林區木材產量將再次大幅減產，勢必造成木材收入劇減，育林基金也將逐漸萎縮。而森工企業由木材生產轉向森林管護和森林培育需要新的資金渠道支撐，這一矛盾將日益凸顯出來。適應森林管護事業的新體制，森林管護費應由目前主要是通過天保工程中央財政專項補助費解決，改為今后納入國家財政經常性開支項目。把森林培育和更新作為國家基本建設項目，按項目安排投資。森林保護所需要的林區道路建設和維護，以及森林管護站點建設，應列入國家投資渠道。只有新政策與新體制相適應，林區改革才能成功。

4.由全面停止主伐到全面實施森林經營戰略，必須作為國家的一項重大政策予以落實。十八站林業局已無可采森林資源，該局介紹，現在要在施業區內找到能設計出材200立方米的伐區都十分困難，但2008年的木材產量仍達10萬立方米（不含火燒木木材產量33萬立方米），因而全面停止木材主伐生產將是現實選擇，全面實施森林經營將是林區可持續發展的戰略抉擇。他們算了一筆賬，全局施業區總面積72.3萬公頃中，除劃為自然保護區8.9萬公頃外，有林地44.7萬公頃基本上是中幼齡林，火燒區20萬公頃林地也開始更新恢復，今后長時間都要進行撫育經營。按照每10年一個撫育輪回期，每人每年撫育作業20公頃計算，每年可安置3170個勞動力就業，幾乎可以容納現有全局的職工總人數，即使全面停止主伐，富余職工也有新的工作崗位，這對于緩解金融危機給林區造成的影響，實現林區的長治久安，將具有重大的戰略意義。此外，經過撫育的森林，生長量要增加7.98%，也就是說，撫育后42年，現有森林蓄積量將增加一倍。還有，通過撫育經營，林分結構將得到優化，質量將得到提高，森林的防災減災能力將增強，其生態效益將得到更好發揮。這種具有戰略性的投資，將帶來巨大的經濟、社會和生態效益，是一舉多得、利國利民的政策。作為重點國有林區的森林撫育經營，迫切需要國家在天保工程政策上給予支持，在延長天保工程實施期限中盡早啟動實施這項政策。

三、幾點啟示與建議

十八站林業局提出的改革思路及其做法，引發我們更深層次的思考，給予我們不少啟示。

1.把構建和諧的林區社會體系與建立完備的林業生態體系、發達的林業產業體系作為改革目標的追求，這是對國有林區改革認識的又一次深化。通過改革，構建三大體系，特別是構建和諧的林區社會體系，這是十八站林業局在國有林區改革中提出來的。國有林區是我國區域經濟的一種特殊類型，林區人群主要是林業職工及其家屬。林業局是國有林區中的主體，不僅是一個森工企業，更是一個社區。改革不僅要著眼于森工企業，更要著眼于整個社區。構建和諧的林區社會體系，繁榮林區社會，讓全體林業職工和林區人民受益，是國有林區改革必須兼顧的重要原則。構建和諧的林區社會體系，必須充分發揮地方政府的主導作用，讓缺失的政府職能回歸到位，強化地方政府在區域經濟、社會發展中的統籌和領導作用，加強民生工程建設，完善社會服務體系，建立健全政府財政體制，承接森工企業移交的政府和社會管理職能。如果地方政府無動于衷、無能為力，國有林區改革將難以持續深入下去，最終改革目標也難以實現。

建議：鑒于重點國有林區的復雜性，特別是解決政企合一體制的艱巨性，僅僅依靠林業部門是難以操作的。又由于重點國有林區森林資源是國務院授權國家林業局核發林權證，并負責對其森林經營管理的組織實施。在推進改革中，要上下聯動，首先著重研究解決林區政府職能缺位，財政體制缺失問題，為森工企業政企分開改革創造條件，為構建和諧林區社會體系，建立國有森林資源管理新體制等奠定基礎。

2.先進行職能分解和機構分開，再置換職工身份，這是理順管理體制，轉換經營機制、確保林區社會穩定的有效辦法和途徑。在與十八站林業局干部職工討論交談中，大家取得了這樣的共識：在改革中已一次性安置的職工，大部分都在林區外有了自己的新事業，完全脫離了與企業的關系。目前，在冊的職工已隨機構改革調整安排到新的工作崗位，但國有職工的身份仍未改變，而創建新體制、新機制，必須要打破國有職工身份的“鐵飯碗”。隨著下一步改革的深化，一部分職工將隨著政府和社會職能的移交，成為國家公務員或事業單位職員，這些人員相應享受國家工資政策的待遇，收入將普遍提高。另一部分轉制到專業公司的職工，目前已有了穩定的工作崗位，工資收入也比原來要多，這時如采取國家給予經濟補償金，解除國有職工身份，這些職工用補償金作為股本，投入到所在的專業公司，成為新企業的股東，還可取得股份分紅，職工容易接受，對林區發展和社會穩定十分有利。

建議：深入推進國有林區的改革，一方面要發揮森工企業的積極性，啟動改革的內部活力。另一方面要給予必要的外部體制和改革成本支持。其中最重要的改革成本是置換職工身份的經濟補償金，根據森工企業改革需求和職工個人自愿，實行財政的激勵改革政策，誰先改革就支持誰，足額安排經濟補償金，確保改革順利進行。

3.實現森林資源管理與經營分開，必須建立事業化的管理體制，采取收支兩條線，這是從根本上徹底解決林區超限額采伐、確保森林撫育不走樣的制度保證。我國實行森林采伐限額政策以來，國有林區森工企業超限額采伐問題一直難以找到徹底根治的解決辦法，其深層次原因就是森工企業既是森林資源的管理者，又

是森林資源的利用者，其生存的基礎是采伐木材，采伐多了，收入自然多了，日子就好過。這種體制，使得自己的刀削不了自己的柄，管理的力度必然視企業的經濟狀況而定。經濟惡化——超限額采伐，愈窮愈砍，愈砍愈窮，這在天保工程實施前是一種惡性循環，也是林區最頑固的病癥。森林撫育采取拔大苗，砍好木，只采不育，也是為了取得更多的經濟收入。撫育木材指標，成了增加森工企業森林采伐限額，增加木材生產的合法來源，在管理者與經濟利益不可分割的體制下，從某種意義上講，這一政策卻成了破壞森林資源的又一重要原因。

建議：研究探索國有林區改革問題，要把建立國有森林資源的有效管理和監督作為核心問題，以切斷經濟關系為契入點，通過層層分解剝離，逐步消除影響森林資源管理的障礙，將資源管理與企業經營合一的森林資源管理體制改造成為事業化的國有林管理新體制，采伐生產實行招投標制，營造林生產實行成果購買制，財務收支兩條線，徹底割斷木材生產、森林撫育與國有林管理機構的經濟利益關系，使國有森林資源管理真正走上科學、規范、法制的軌道。

第四篇：黑龍江省森工林區林木采伐管理辦法

黑龍江省森工林區林木采伐管理辦法

第一章 總 則

第一條 為全面加強森林、林木采伐管理，提高伐區調查設計和伐區作業質量，根據《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》等法律法規和國家林業局“嚴管林”的要求，結合我省森工林區實際，本著簡化辦公程序、方便、服務于基層、提高辦事效率的原則，制定本辦法。

第二條 森林、林木采伐要貫徹“以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用”的林業建設方針，堅持以生態建設為主，落實“天保”工程實施方案和森林分類區劃成果，實行分區施策、限額采伐和憑證采伐制度。

第三條 采伐林木必須按規定申請《林木采伐許可證》（簡稱采伐證），并按采伐證規定的地點、采伐方式、數量、樹種、采伐期限等進行采伐。

第四條 各級森林資源管理、監督部門負責所轄林區森林、林木采伐管理與監督工作。第五條 在全省森工林區從事伐區調查設計、審批、撥交、作業、驗收等森林、林木采伐利用及其管理活動必須遵守本辦法。

第二章 采伐限額計劃

第六條 對森林、林木采伐實行限額管理。林木采伐限額實行采伐量和木材產量雙向控制，均不得突破。凡采伐胸高直徑５厘米（含5厘米）以上的喬木和亞喬木，其蓄積消耗納入年森林采伐量計劃管理；小頭直徑8厘米以上、材長2米以上的商品材納入木材產量計劃管理。

第七條 國家批準的年森林采伐限額是編制森林總采伐量和木材生產計劃的依據。各林業局和總局、林管局直屬森林經營單位森林總采伐量計劃和木材產量計劃由省森林工業總局下達。各林業局須將采伐限額計劃指標分解下達到各基層生產單位。

第八條 年森林總采伐量和木材產量計劃分別按起源和采伐類型編制、實施。人工林采伐指標不得用于采伐天然林，人工林采伐指標不足的，可占用天然林采伐指標。撫育采伐指標必須用于撫育采伐生產，其指標不足的，可以占用主伐和其他采伐指標。

第九條 對人工商品林年森林采伐量和木材產量計劃實行單列。其采伐指標節余的，經省森林工業總局核準、報國家林業局備案后，可結轉下使用。

第十條 對人工商品林進行撫育采伐，采伐林木胸徑10厘米（包括10厘米）以下的，其出材不納入木材產量計劃，必須實行單獨立帳、單獨運輸、單獨銷售，消耗蓄積納入森林總采伐量計劃。

第十一條 對民有林采伐限額單獨編制、單獨下達、單獨使用、單獨管理、優先安排。民有林采伐證作為林木所有權人進行木材生產、加工、銷售和辦理運輸證的憑證。民有林采 伐指標，在尚未單獨編制采伐限額前，由林管局在每年8月底前報省森林工業總局，呈報國家林業局批準。

第十二條 嚴格計劃外消耗管理。需收揀或清理風倒風折木、枯立木、火燒死亡木、嚴重病蟲害林木，原則上納入當年木材生產計劃進行。對確需單獨生產的，需進行調查設計，并經森林資源管理和監督部門對收揀或清理伐區調查設計質量檢查驗收合格后，逐級上報審批。

生產山槐木必須逐級申請，由省森林工業總局單獨下達采伐指標。森林資源消耗納入當年森林采伐量和木材產量計劃。

第三章 伐區調查設計

第十三條 伐區調查設計必須由持有省森林工業總局核發林業調查規劃設計證書（丁級以上）并達到省森工林區林調隊目標化管理標準（三級以上）的林業調查設計單位承擔。第十四條 伐區調查設計包括森林主伐、森林撫育及其它采伐（低產林改造、散生木采伐、更新采伐、衛生伐和工程占地采伐等）調查設計。

第十五條 在森林分類區劃成果的基礎上，實行伐區、作業區、作業小班三級區劃，嚴禁作業小班跨林班或森林分類經營區區劃。

第十六條 采伐作業方式按照分類經營、分區施策的要求確定： 重點生態公益林區（禁伐區）：禁止一切商業性采伐活動；

一般生態公益林區（限伐區）：只允許進行撫育和更新性質的采伐調查設計； 商品林區：可進行主伐、撫育采伐、其它采伐等采伐。

在森林公園、自然保護區、風景名勝區采伐林木，必須嚴格執行相應法規的規定。第十七條 伐區調查設計以作業小班為單位，采用面積實測和應伐木全林每木檢尺的方法。

各種區劃界線用油漆做出標記。伐前蓄積量調查采用機械抽樣，圖上布點，現地實測的方法。作業小班面積抽樣比例不低于3%，每個樣地面積0.01公頃，為半徑5.64米的圓形樣地。皆伐的伐前蓄積量調查采用全林每木檢尺的方法。應伐木在樹干胸徑處和根徑下主側根處進行“雙掛號”。

第十八條 作業小班的采伐木株數和蓄積量調查允許誤差不超過±5%，伐前株數和蓄積量調查允許誤差不超過±10%。

第十九條 對珍貴樹種林木實行限徑級采伐。禁止采伐胸徑40厘米（含40厘米）以下的紅松，胸徑24厘米（含24厘米）以下的水曲柳、胡桃楸、黃菠蘿、紫椴，胸徑20厘米（含20厘米）以下的山槐。第二十條 伐區調查的起測胸徑為5厘米，按上限排外2厘米括約徑階記錄，根據《黑龍江省森工林區一元立木材積表、一元材積出材率表》計算立木材積和小班出材量。第二十一條 伐區作業平面圖比例尺為1：5000，作業小班標樁位置用GPS定位并在圖上標注；伐區位置圖比例尺為1：25000，伐區作業平面圖要套繪在相應的林班、經理小班內，并注明所屬森林分類經營區。

第二十二條 伐區調查設計文件要以作業區為單位裝訂成冊。主要內容為：

（一）伐區調查設計審批表；

（二）調查設計說明書；

（三）調查設計總括表；

（四）小班調查設計表；

（五）材種出材量表；

（六）工程設計表；

（七）采伐剩余物利用調查設計表；

（八）伐區木材生產直接、工藝、工程成本預算表；

（九）采伐木調查卡；

（十）更新造林調查設計表（皆伐和低產林改造）；

（十一）作業區平面圖和位置圖。

第四章 伐區申請、審批和撥交

第二十三條 申請采伐的單位、個人，必須提供能夠證明擬采伐森林、林木權屬的法定性文件，同時提交以下文件和資料：

（一）伐區申請文件（主要包括采伐計劃及完成情況，調查設計伐區在各類經營區具體分布情況，調查設計質量檢查和抽查情況，申請采伐數量等）；

（二）經檢查驗收合格的調查設計資料；

（三）年森林采伐量和木材產量計劃及其分解計劃文件；

（四）申報單位森林經營方案；

（五）森林分類經營區劃成果；

（六）伐區調查設計質量檢查報告（林業局、駐林業局專員辦）附伐區調查設計質量檢查驗收小班統計表；

（七）上伐區作業質量檢查驗收報告（林業局、駐林業局專員辦）附伐區作業質量檢查驗收統計表；

（八）占地等非常規性采伐須提交上級批復文件(原件)；

（九）上跡地更新驗收報告及小班明細；

（十）申報單位伐區申請統計表（磁盤）。伐區申請文件，主送省森林資源管理局。

第二十四條 伐區調查設計審批工作實行“一級申請、一級審批”制度。

林業局及直屬森林經營單位直接向伐區調查設計審批機關提出采伐申請。經駐林業局專員辦檢查合格的伐區調查設計資料，要在調查設計資料上簽字蓋章，林業局依據有關規定向省森林資源管理局提出伐區申請。

駐林業局專員辦負責對林業局伐區調查設計和作業質量檢查驗收工作進行抽查，形成以林業局為單位的“伐區調查設計和作業質量檢查報告”，并填寫“伐區調查設計質量和作業質量檢查驗收單”及伐區調查設計和作業質量檢查驗收小班統計表，報省森林資源管理局。省森林資源管理局負責伐區調查設計審批工作。依據駐林業局專員辦伐區調查設計檢查驗收單及有關要求進行伐區調查設計審批。對合格的伐區調查設計，在“伐區調查設計審批單”上簽署審批同意意見，并加蓋黑龍江省森林資源管理局森林采伐更新調查設計審批專用章和審批人名章。

第二十五條 有下列情況之一的，不予審批：

（一）伐區調查設計未經檢查驗收的；

（二）上林業局伐區驗收率達不到100%的；

（三）伐區調查設計合格率達不到95%的；

（四）上伐區驗收合格率達不到85%的；

（五）上采伐跡地更新造林合格率達不到要求的；

（六）存在超計劃審批和串項審批問題的；

（七）出現重大破壞森林資源問題整改不到位的。

第二十六條 林業局森林資源管理部門根據批準的采伐證、伐區調查設計，以作業小班為單位向基層生產單位撥交伐區，簽發《林木采伐作業證》，撥交采伐木記錄卡，同時填寫伐區撥交臺帳。《林木采伐作業證》格式由省森林資源管理局統一制定。

第二十七條 實行伐區開封號制度。伐區撥交和驗收時間為開封號起止時間，不得對已經封號的伐區進行采伐、清理活動。

不按工序分工進行生產作業的，同一個生產工組必須在完成一個小班生產作業后，經伐區驗收合格再撥交一個新的作業小班。

按工序分工進行生產作業的，要及時進行伐區清理，已經出現伐區拖清問題的，不得撥交新的伐區。

第二十八條 已核發采伐證的伐區，原則上不予更換。有特殊情況需申請退換伐區的，必須在采伐證規定采伐日期有效期屆滿30日內，林業局提出申請文件，駐林業局專員辦現地核查認定、簽署意見后，報省森林資源管理局辦理退換手續。

第二十九條 實行林木采伐公示制度。林場（所）在進行采伐作業前要將采伐證號碼、采伐方式、面積、蓄積、林班、作業區、小班、生產任務、作業時間、費用、承包人（工段、組）、監督單位和電話等內容在場區公示，公示時間為整個采伐期間，接受群眾監督。駐林業局專員辦監督公示制度執行情況。

第三十條 省森林資源管理局在接到采伐申請之日起20日內做出審批決定，如有特殊情況可延長至45天，對符合規定條件的給予審批，對不符合規定條件的應書面通知申請人并說明理由。

第三十一條 占用林地、國有森林經營單位內部使用林地以及進行勘察設計、科研教學、敷設管線等活動必須采伐林木的，要逐級上報審核，按有關規定辦理相應的采伐審批手續。辦理采伐手續需駐林業局專員辦在申請文件上簽署監督意見。

第三十二條 采伐遭受森林火災、病蟲害、風倒風折等自然災害危害嚴重的林木，必須及時提交調查設計和省級主管部門的鑒定證明，按有關規定辦理相應的采伐手續。第三十三條 確需采伐或采集、移栽、挖掘國家重點保護野生植物和珍貴樹種林木及地方重點保護野生植物的，由采集單位或個人向所在林業局提出申請，經林業局森林資源管理部門審核，駐林業局專員辦審查同意后，按規定逐級呈報、審批。

第三十四條 遇有緊急搶險情況需要采伐林木的，組織搶險的單位應當自緊急情況結束之日起30日內，將采伐林木的情況經林業局逐級上報省森林資源管理局，并按程序補辦有關采伐手續

第三十五條 林木、林地權屬有爭議的，在爭議未解決以前，不得審批采伐有爭議的林木。

第三十六條 森林經營單位必須依照采伐證規定嚴格按調查設計組織采伐生產活動。未發放采伐作業證的伐區，不得實施采伐。第三十七條 采伐蓄積、出材量中一項達到采伐證規定指標的，必須停止采伐。確需繼續采伐的，重新辦理采伐審批手續。

第五章 伐區調查設計質量和伐區作業質量檢查驗收

第三十八條 林業局林業調查設計單位要建立健全崗位責任、質量管理、業務考核制度。林業調查設計單位依據調查設計規程、規范開展工作，執行上級主管部門調查設計方面的技術文件、規定。

第三十九條 各林業局、直屬單位實行伐區調查設計質量管理“三級”檢查驗收制度。即小隊自檢20%，大隊抽檢10%，林業局抽檢5%，內業資料100%檢查驗收。

第四十條 伐區調查設計和作業質量檢查驗收標準執行國家林業局的有關規定。伐區調查設計和作業質量檢查分內業、外業，同時進行。具體檢查辦法由省森林資源管理局根據情況確定。

林業局森林資源管理部門，負責伐區調查設計和作業質量檢查驗收。

駐林業局專員辦負責對林業局檢查驗收合格后的伐區調查設計和作業質量進行監督檢查。檢查的工作量按作業小班數分別抽檢5%—10%。

省森林資源管理局負責組織駐林區專員辦和林管局森林資源管理部門對林業局伐區作業和調查設計質量進行抽檢。抽檢林業局數量比例為20%—40%；抽檢作業小班數量比例為3%—8%。

省森林資源管理局、林管局可根據需要對林業局伐區作業質量進行采伐事中檢查。第四十一條 伐區調查設計質量等級標準：95分以上為優；90至94分為合格；89分以下為不合格。

第四十二條 有下列一項不合格，整個小班調查設計質量為不合格：

（一）小班位置偏移大于30米的；

（二）小班面積調查精度達不到97%以上的；

（三）林分起源調查錯誤的；

（四）采伐方式確定有錯的；

（五）伐前林分株數和蓄積量調查精度達不到90%以上的；

（六）采伐木株數、蓄積調查精度達不到95%以上的；

（七）應伐木不按要求掛雙號的；

（八）采伐強度設計不符合規程規定的。

第四十三條 林業調查設計單位的伐區調查設計質量檢查驗收合格率為95%以上的，完成的伐區調查設計可以申報審批；檢查驗收合格率為85%—95%的，對不合格的調查設計進行返工，經重新檢查驗收合格后，方可申報伐區調查設計；檢查驗收合格率為85%以下的，調查設計需要全部返工，并追究林調隊領導和有關人員的責任。

經上級（林管局）抽檢合格的伐區調查設計有效期為3年。

第四十四條 生產單位對伐區調查設計有異議的，林業局森林資源管理部門應組織力量進行復查。伐區調查設計符合規定的，復查費用由提出復查要求的單位承擔；伐區調查設計達不到規定要求的，復查費用由原設計單位承擔。

第四十五條 林業局森林資源管理部門應當設立質檢驗收隊，負責伐區撥交驗收工作，并可根據工作需要向林場（所）派駐質量檢查驗收員。

第四十六條 林場（所）在每個作業區生產結束后3日內，向林業局森林資源管理部門提出伐區驗收申請，林業局森林資源管理部門要在1周內組織現地驗收，對合格小班逐一簽發《伐區驗收合格證》，對不合格小班限期整改。《伐區驗收合格證》格式由省森林資源管理局統一制定。

第四十七條 駐林業局專員辦接到林業局檢查申請后要及時組織力量進行檢查。于每年4月15日及9月15日前分別將伐區作業和調查設計質量檢查結果報省森林資源管理局。第四十八條 省森林資源管理局接到駐林業局專員辦的伐區作業和調查設計質量檢查報告后，要及時組織抽檢，并按林業局分別形成檢查報告。

第四十九條 伐區作業質量合格的條件：

（一）具有采伐證、采伐作業證；

（二）采伐方式、范圍、面積、樹種符合調查設計要求，并與采伐證相符。采伐木記錄卡與采伐木調查卡及現地掛號木相符；

（三）當年設計當年采伐作業的伐區，采伐蓄積量、出材量誤差不超過5%；調查設計與采伐作業間隔期1年以上的，采伐蓄積量、出材量誤差不超過允許誤差與調查至采伐期間的生長量之和；

（四）伐根高度超過10厘米的比例小于15%；

（五）采伐剩余物堆放有利于防止水土流失，清林方式符合規程要求；

（六）集材道、楞場設計合理，無嚴重積水和沖刷；

（七）伐區內無丟棄材，裝車場無困山材；

（八）撫育伐后林分平均直徑大于伐前林分平均直徑。第五十條 林業局要建立伐區驗收與林場（所）生產作業工資審批掛鉤制度。對伐區作業質量不合格的，暫緩支付工資；限期整改后，仍達不到合格標準的，要停發工資并停止撥交新的伐區，直到合格為止。

第五十一條 駐林區專員辦要對駐在單位林木采伐活動進行全方位監督，發現有違反規定進行采伐的，必須立即制止，并在1周內查明原因，報省森林資源管理局。

第六章 處罰規定

第五十二條 違反本辦法第三條規定，未辦理采伐證進行木材生產的，追究組織木材生產單位領導和有關責任人的責任；無證采伐構成犯罪的，依法追究刑事責任。

越界采伐木材的，追究木材生產單位領導和有關責任人的責任；越界采伐構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十三條 違反本辦法第六條規定，森林采伐量或木材產量突破采伐限額的，超限額采伐部分林木產品的銷售收入全額上繳省森工總局財務部門，扣減下生產計劃指標，并對有關單位的行政負責人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條 違反本辦法第十條規定，對人工商品林進行撫育采伐，采伐胸徑10厘米以下林木的出材未實行單獨立帳或單獨運輸、單獨銷售的，出材納入木材產量計劃管理。撫育采伐采大留小，采好留壞的，屬于調查設計單位責任的，追究調查設計單位領導和有關責任人的責任；屬于木材生產單位責任的，追究木材生產單位領導和有關責任人的責任。第五十五條 違反本辦法第十二條規定，未經批準計劃外生產風倒風折木等的，木材銷售收入全額上繳省森工總局財務部門，同時將木材納入木材產量計劃管理，并對有關單位的行政負責人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條 違反本辦法第十五條規定，作業小班跨林班或森林分類經營區區劃設計的，追究調查設計單位領導和有關責任人的責任；造成在禁伐區違法采伐的，調查設計單位承擔直接責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

對擅自在重點生態公益林區進行伐區調查設計的林調隊，給予全省通報并取消該隊調查設計資格，責令限期整改，并對有關責任者給予行政處分。

第五十七條 違反本辦法第十六條規定，確定采伐方式錯誤或明顯不符合規定，并造成破壞森林資源等不良后果的，所生產林木銷售收入全部上繳省森工總局財務部門，并追究調查設計單位及各級伐區調查設計主管和監督部門質量檢查驗收、審批的領導和有關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十八條 違反本辦法第十九條規定，采伐林木達不到規定徑級標準的，屬于調查設計單位責任的，追究調查設計單位領導和有關責任人的責任；屬于木材生產單位責任的，追究木材生產單位領導和有關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十九條 違反本辦法第二十三條、二十四條規定，不認真履行管理、監督職責，由于伐區調查設計審批失實造成森林資源破壞的，追究有關單位領導和有關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十條 違反本辦法第二十七條規定，違反伐區開封號制度進行采伐、清林的，追究組織生產單位領導和有關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十一條 違反本辦法第二十八條規定退換伐區的，退換結果不予確認。由此造成違法采伐的，同時追究采伐管理單位及木材生產單位有關領導和責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

超過采伐證規定采伐期限采伐的，按無證采伐處理。

第六十二條 違反本辦法第二十九條規定，未落實林木采伐公示制度的，追究林場（所）主要行政領導的行政責任。

第六十三條 違反本辦法第三十五條規定審批有爭議林木的，同時追究采伐管理單位及采伐申請單位有關領導和責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十四條 違反本辦法第三十六條規定，在未發放采伐作業證的伐區實施采伐的，追究木材生產單位有關領導和責任人的責任。

第六十五條 違反本辦法第三十七條規定，采伐量達到采伐證規定指標未停止采伐的，追究木材生產單位有關責任人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十六條 對存在下列問題的單位，暫停其伐區審批工作，并對有關責任者給予行政處分。

（一）不按程序要求撥交伐區的；

（二）在伐區檢查驗收中弄虛作假，不實際驗收的；

（三）伐區驗收工作嚴重拖后，驗收率達不到要求的；

（四）在采伐期限內未采伐又不及時辦理退證的；

（五）已經采伐又辦理假退證的；

（六）擅自挪用、調劑分項采伐限額指標的；

（七）因管理監督不當，發生破壞森林資源重大案件的。第六十七條 有下列行為之一的，對有關責任者給予行政處分。

（一）越界采伐的；

（二）小班局部超強度采伐的；

（三）小班采伐半截號的；

（四）小班應采未采或錯采蓄積主伐每公頃超過4立方米、撫育伐每公頃超過2立方米的；

（五）小班伐根超高比例大于31%的；

（六）伐區丟件子每公頃超過0.5立方米的。

第六十八條 因省森林資源管理局、林業管理局、林業局業務主管部門工作瀆職、玩忽職守造成森林資源破壞導致嚴重后果的，依法追究有關領導和責任人的行政責任和刑事責任。

第六十九條 追究林木采伐管理責任的順序為：

（一）林調隊：隊員—小隊長—主管副隊長—隊長

（二）林場（所）：工人—主管人員—技術負責人—主管副場（所）長—場（所）長

（三）林業局：主管人員—主管科長—科長—主管副局長—局長

（四）駐局專員辦：主管人員—監督站長—主管副科長—主任—專員

（五）省森林資源管理局：主管人員—主管副處長—處長—主管副局長—局長

第七章 附則

第七十條 本辦法由省森林工業總局負責解釋。

第七十一條 本辦法與上級規定發生抵觸時，按上級規定執行。第七十二條 本辦法自發布之日起施行。

2006-04-17 10:04:31

第五篇：林區林業科技體制改革建議論文

1林業科技體系建設和運行情況

1．１林業科技機構建立情況

咸寧市及其６個縣（市、區）林業局均為政府組成部門，每個鄉（鎮、辦）設有林業工作站（赤壁除外）。市、縣兩級單獨或同時設立了林科所、推廣中心。２０１３年，咸寧市林業科學研究所正式更名為咸寧市林業科學院。

1．２林業技術人員配備情況

２０世紀８０、９０年代咸寧林校和湖北林校培育出一批又一批的大中專生，以及各個時期零星加入的林學本科生，成為咸寧林業發展的中堅力量。專業人員主要由林業局業務骨干、林業科技單位技術人員、林業工作站營林員組成。近幾年，市林科院平均每年從華中農業大學、中南林業科技大學等高校引進１名本科生或碩士生。據統計，全市在職職工中現有技術人員近７００人。

1．３林業科技單位履職情況

科學研究有成果。近幾年，先后承擔課題和項目５０多個，發表科技論文近３０篇，出版林業專著２部，修訂技術標準５個，審（認）定新品種或良種６個，登記科技成果１０余個，榮獲省、市政府科技進步獎或科技成果推廣獎７項。技術推廣有影響。據統計，２０１０～２０１４年累計編印楠竹、桂花、油茶、意楊、泡桐豐產栽培、退耕還林、森林防火、災后重建等技術手冊４０多種，舉辦楠竹豐產培育、竹腔施肥、油茶芽苗砧嫁接等實用技術培訓班１００余期，培訓生產管理人員和林農２萬多人次，有關媒體還對送科技下鄉活動作了報道。科普宣傳有場館。市、縣兩級林業科技單位在創辦各類示范基地的同時，選派骨干力量參與桂花博覽館、竹子博覽館、油茶博覽館等工程的新建和潛山桂花園、竹種園等科研基地的改擴建，收到實驗研究、科普展示、旅游觀賞的多重功效。咨詢服務有聲音。積極參與林業發展思路、規劃、專題調研材料的編寫，圍繞咸寧打造中國香城和創建國家園林城市、國家森林城市、全國綠化模范城市等中心工作大膽建言獻策。據統計，近幾年參與咨詢服務５０多次，有１名高工被委任為市政府咨詢委員。

1．４林業科技工作面臨的新任務

建設現代林業必須大力推進科技創新。林業是生態建設保護的主體，重要的綠色經濟體。發展生態林業和民生林業是全國林業的總任務。無論是保障國土生態安全、應對氣候變化，還是提供豐富的林產品、實現興林富民，迫切需要依靠科技的進步。建設林業強市必須大力推進科技創新。市委、市政府把發展林業作為改善生態環境、建設鄂南強市的重要抓手，持續推進“山上再造”、“綠滿鄂南”行動，高位推動百億元竹產業、百億元油茶產業、百億元茶產業發展，市委四屆四次全會作出加快實現綠色崛起的《決定》。增加林業生產加工的科技含量，成為林業科技單位的當務之急。

2基層林業科技單位存在的主要問題

2．１工作條件較差

調查結果表明，科技經費嚴重短缺。縣（市、區）林業科技單位及林業工作站均為差額撥款或自收自支單位。市林科院直到２０１４年才進入財政全額預算。有關主管部門每年安排的科研和推廣項目經費也十分有限。科技單位儀器設備較少、試驗基地較小，無法滿足林業科技創新的需求。有的地方，推廣中心與林科所分設，造成科技經費吃緊、人力資源分散。

2．２專業人才短缺

調查結果顯示，林業技術人員出現結構性短缺。一是“老齡化”，基層新進大學生很少，有的單位近十年未進１名專業人員；二是“陳舊化”，觀念和知識更新慢；三是“機關化”，爭當公務員的多，在企事業單位的少。據統計，全市林業科技單位只有技術人員９０人，占職工總數的４３％。引不進也留不住林業大學生、青黃不接的問題急需解決。

2．３作用發揮不夠

由于基礎差、底子薄、歷史包袱重，科技單位整天為生存而奔波，科技人員安不下心來搞研究或推廣，多數變成了“苗圃場式生產單位”。加之創新意識不強、服務手段落后，適用成果較少，社會影響較小。科技創新，離不開經費、人才、裝備（儀器設備、試驗基地等）。必須通過體制和機制上的改革，走科技興林的道路，實現興林富民的目標。

3推進林業科技體制改革的幾點建議

科學技術是第一生產力。實施科技興林，地方政府和林業主管部門要放水養魚，夯實林業科技基礎，不斷提升科技單位創新能力。

3．１加強科技機構建設

確立公益性質。市、縣兩級林科所和推廣中心作為集科學研究、技術推廣、生產示范、生態監測于一體的面向基層、面向林農的事業單位，應全部劃定為公益一類、納入財政全額預算。如果地方財政緊張，可先加大差額撥款單位的經費包干基數，或改自收自支單位為差額撥款單位。整合科技資源。合理確定在科研、推廣兩方面的業務比重，市級林業科技單位應側重應用性研究、兼顧技術推廣，縣級林業科技單位應側重技術推廣、兼顧應用性研究。已建林科所和推廣中心的地方，實行合署辦公即“一套班子、兩塊牌子”。尚無林科所或推廣中心的地方，迅速恢復或申請設立。完善基礎設施。采取多種途徑，爭取各方支持，有效突破“實驗室沒有、儀器設備缺少、試驗基地偏小”的瓶頸制約。市林科院要抓住“湖北幕阜山竹林生態系統定位研究站”主站設在潛山的機遇，提升硬件裝備水平。

3．２加大林業科技投入

大幅度增加林業科技經費。各級有關部門每年要多安排幾個科研和推廣項目，并逐步提高資金額度。尤其在圍繞地方特色產業發展、促進科技成果轉化方面，加大財政科技經費的支持力度。切實增加林業建設的科技含量。加快林業科技成果的轉化和應用，將林木良種、技術規范、先進工藝、質量標準等科技因素植入林業發展的全過程，尤其在林業重點工程、林業骨干企業、林業重點鄉鎮中更應廣泛應用，提高科技貢獻率。

４．３加強專業人才培養

大力引進專業技術人員。完善事業單位招考辦法，及時補充新鮮血液，基層招錄對象可放寬到大專生。繼續實施招碩引博等特殊政策，重點引進栽培和加工方面的高層次人才。加強科技人員的教育培訓。組織必要的進修培訓、觀摩考察、學術交流等活動，注重科技人員的知識更新和思維、意識更新，抓好現有大學生和年輕人的鍛煉培養，不斷提高他們的業務水平。

3．４完善科技創新機制

支持產學研單位聯合攻關。林業龍頭企業、骨干企業是技術創新、產品研發、品牌創建的主體，應圍繞地方主導產業（如楠竹、桂花、油茶、茶葉等）、依托行業主管部門、聯合知名高等院校和科研院所，組建若干個“以政府為主導、以企業為主體、以市場為導向”的特色產業研發中心。加強市林科院科技創新平臺建設。積極爭取上級支持，推進國際竹藤中心咸寧竹產業創新設計研究院項目的順利落戶。通過國家、省、市三級聯手，將該院建成立足湖北、面向中部五省，集技術研究、產品開發、咨詢服務于一體的以軟件為主的科技創新平臺。

3．５優化科技單位管理

營造濃厚氛圍。倡導“尊重知識、尊重人才，勇于創新、敢于擔當，真心服務、樂于奉獻”的工作環境，想方設法調動科技人員的積極性。推行課題（項目）負責人制。由業務骨干全面承擔方案設計、組織實施、人財物調配、總結報驗等工作，增強團隊的責任感和協作精神，促進業務工作的有效落實。建立完善激勵機制。科學設計聘用、考核、晉級機制，嚴格獎懲，解決干多干少一個樣、干好干壞一個樣和能上不能下的問題。加強科技資金的使用監管。凡是林業科研課題、科技推廣項目、技術改造項目和林業重點工程中的科技支出，都要建立健全績效目標考核機制，確保專款專用、用出成效。