第一篇：美國普遍服務 電信范文

對于美國電信普遍服務政策的回顧與反思

信息產業部電信研究院 闞凱力

（1999年5月24日）

“普遍服務”是電信產業政策的重要組成部分，也是我國成立信息產業部所規定的重要職責。但是，縱觀世界各國的普遍服務政策，多數是沿用了美國的概念和模式。因此，在制定我國的電信普遍服務政策時，我們就必須認真研究美國電信普遍服務政策的由來和發展，尤其是研究在電信技術革命并引入競爭后這一政策的變革。

一、美國電信普遍服務概念的由來

美國的電信“普遍服務”政策必須從一個多世紀前講起。1893年，貝爾公司（即后來的美國電話電報公司—AT&T）長達17年的專利權到期。在不到十年的時間內，全國出現了六千多家電話公司。一方面，美國的電話用戶增加了十倍，電話業獲得了極大的發展；但另一方面這些公司搶走了AT&T將近一半的市場份額，使原來處于壟斷地位的AT&T處于極大的困境。在這種情況下，AT&T決定進行反擊，奪回它所失去的電話業壟斷地位。它的策略主要有二個：第一，AT&T利用自己獨家擁有的長途網絡，禁止任何其它公司接入，使長途電話成為AT&T用戶的特有權利（網間接續）。第二，在保持長話高額資費的同時，對市話業務低于成本銷售，利用長話利潤對其進行補貼（交叉補貼）。1907年，當時的AT&T總裁維爾提出了公司的口號：“One network（一個網絡）,One policy（一個政策）, Universal service”。這是電信行業第一次出現“Universal service”的提法，其中“service”是業務或服務，而“Universal”是全球、宇宙、無所不包的意思。它一方面表明AT&T獨占美國和世界電話市場的目標，另一方面針對當時的網間接續問題提出了AT&T的解決辦法：只要AT&T獨家壟斷，所有的用戶就都可以“全球通”。在當時的技術經濟條件下，AT&T的策略取得了極大的成功。在短短的幾年內，六千多家電話公司的絕大多數不是倒閉就是被AT&T兼并，只剩下的一千五百家也已朝不保夕。最使美國舉國震驚的是，1910年AT&T一舉兼并了當時居于電報業壟斷地位的西聯公司（Western Union），從而把全美國的電信行業基本臵于它一家的壟斷之下。

這時，美國政府不得不出來干預AT&T的無限擴張了。1913年司法部在聯邦法院對AT&T提出了第一次反壟斷起訴，訴訟的結果以雙方院外調停方式達成妥協：AT&T接受了政府的條件（Kingsbury commitment），而司法部撤銷對AT&T的起訴。這些條件包括:AT&T停止兼并其它電話公司；為其它電話公司提供網間接續；出讓西聯公司并保證永遠不進入電報業；AT&T在美國承擔普及電話服務（Universal service）的責任。由此，“Universal service”才第一次帶有“普遍服務”的含義。1934年，美國通過電信法并成立以普遍服務為目標的聯邦通信委員會。從此，“普遍服務”開始成為美國政府電信政策的一部分，而電信行業則開始建立了包括政府管制、壟斷經營、普遍服務、交叉補貼、網間接續等項內容的經營體制，成為與市場經濟中其它行業不同的一個特殊行業。

二、美國電信普遍服務政策的主要內容

1934年的美國電信法承認了AT&T對電信業的壟斷，也提出了普遍服務的概念，但是并沒有對它確切地定義或描述，其具體內容留給聯邦通信委員會和AT&T去磋商解決。二次大戰以后，隨著美國經濟實力的增強，AT&T把“每家安裝一部電話”作為自己的經營目標。從而，普遍服務的概念也就逐步變成“公民參與社會交往和言論自由的基本權利”。

在這一概念的指導下，“普遍服務”的具體內容包括：電話公司對任何人在任何時間、任何地點都必須提供服務；在所有地區提供相同的價格和服務質量；與家庭或個人經濟能力相適應的資費價格。為此，AT&T更加大規模地采用了自本世紀初開始的交叉補貼，主要包括業務之間的交叉補貼（長話補貼市話、國際補貼國內），地區之間的交叉補貼（低成本地區補貼高成本地區）和用戶之間的交叉補貼（辦公用戶補貼居民用戶、其它用戶補貼低收入用戶）。因為電信行業由AT&T壟斷經營，而它為了實現“普遍服務”又必須進行大規模的交叉補貼，所以這時美國的電話資費管制主要采取管制其資產利潤率的方式：以社會平均投資利潤率為基礎規定AT&T利潤率的上下限，在利潤超過上限時下調資費并迫使AT&T向用戶返回多收的資費，而在利潤率低于下限時就上調資費以提高AT&T的利潤水平。

這一體制的影響主要有以下方面：

首先，這種體制最大限度地擴大了AT&T的市場。從此，電話服務的享用與個人的支付能力無關，既使沒有錢裝電話，交叉補貼也可以使其它消費者代為付賬，甚至監獄里的犯人也有權安裝電話并由國家稅收付款。這樣，他們就都成為AT&T的用戶。第二，這種體制保障了AT&T的壟斷利潤，甚至在1929年經濟大蕭條中成千上萬的公司破產倒閉的時候，它都可以照發紅利。這是因為AT&T的利潤率如果低于一定數值，政府就將允許提高資費。這種政府為AT&T利潤的擔保使投資者對AT&T的投資沒有任何風險，但是其獲利卻高于國家直接擔保的政府債券，AT&T的股票由此成為金融市場上最堅挺的“硬通貨”。

第三，在這種體制下，AT&T降低成本有可能使利潤率超過上限而受罰，但擴大成本卻有利于提高資費而增加利潤；同理，擴大投資又可以增加基數并導致利潤總額的增加。所以，不但AT&T在經營中可以不計成本和投資效益，而且擴大成本和投資反而成了提高利潤的最佳途徑。

第四，因為AT&T的正常營業成本與用于實現普遍服務的成本根本無法區分，所以其它行業開拓市場的成本對于AT&T就變成了“普遍服務”成本，而對消費者的任何亂收費也都變成為了實現“普遍服務”而收取的交叉補貼費用。這就使“普遍服務”成為AT&T侵犯社會利益的“普遍借口”，極大地削弱了政府對它進行監管的能力。第五，這時的AT&T完全不必積極采用新技術或開發新業務，因為它的壟斷地位本身就是利潤的最好保障。不僅如此，AT&T還耗巨資建立了貝爾實驗室（擴大成本），但是絕大多數發明卻在申請專利后予以閑臵，不但自己不用而且禁止其它公司使用。因此在五十年代美國政府對AT&T的第二次反壟斷起訴中，開放貝爾實驗室的專利就成為其中的一項重要條款。這樣，一方面貝爾實驗室為人類的科學技術作出了卓越的貢獻，但另一方面它的所有者本身（AT&T）又成為電信技術轉化為社會生產力的極大阻力。

長期以來，AT&T一直把在美國普及電話的成績歸功于這種“普遍服務”政策。在當時的社會和技術條件下，應該承認它確實也對此起到過一定的積極作用。但是考慮到二次大戰以后美國的經濟實力和國民收入，許多經濟學家早就指出這絕不是唯一可行的方式。例如，當時的北歐國家（瑞典、芬蘭、丹麥等）雖然經濟實力不如美國，但是它們沒有接受美國的壟斷經營模式和“普遍服務”概念，而是以用戶合作制的方式比美國更早地普及了電話。因此，這種政策最大的受益者實際上是AT&T自己，使它由此成為美國獨一無二的私營壟斷公司。舉世公認，當時的AT&T在世界經濟中具有最為顯赫的地位，是比美國的鋼鐵、石油、汽車等工業巨頭的總和還大的世界最大的公司，即使在1984年解體以后的AT&T和七個“小貝爾”也都名列美國最大的20家公司之內。難怪當時的美國社會戲稱AT&T總裁是僅次于美國總統的第二號人物，因為他不但支配著僅次于聯邦政府預算的最大的財務經費，而且指揮著僅次于美國軍隊的最大的職工隊伍。

三、美國電信普遍服務政策的危機

生產力決定生產關系，美國的電信壟斷經營體制及其普遍服務政策在電信資源短缺、電信業務單一的本世紀初建立，也必然隨著電信技術的發展和由此產生的競爭而面臨危機。

六十年代無線微波技術的發展和隨之建立的微波通信公司（MCI）首先對AT&T的壟斷提出了挑戰。MCI公司利用微波干線為各大公司建立專網，首先旁路了AT&T的長途業務，并搶走了AT&T業務量最大、利潤最豐厚的用戶。進入八十年代，衛星通信、光通信和計算機通信技術的發展更在電信技術領域引起了根本性的革命，AT&T不但無法獨家提供日新月異的各種新業務，而且也無法滿足各種用戶千變萬化的各種需求。在美國政府的第三次反壟斷起訴下，AT&T在電信行業的壟斷地位再也無法維持了，由此導致了1984年震驚世界的AT&T解體，而近年來出現的種種新業務，尤其是因特網業務和因特網電話，更使美國的電信普遍服務政策開始產生了根本的動搖。首先，美國電信普遍服務政策的根本矛盾是政企不分。政府的目標是保護社會和消費者的利益，而企業的目標理所當然地是賺取最大利潤。因此，把在美國普及電話這一政府目標委托給AT&T一個企業去執行，但是它們的利益和目標不可能一致，所以這一政策的核心就包含著本質的矛盾。由它的產生過程也可以清楚地看出，這種政策的產生在當時只是一種妥協或權宜之計,雖然在一定的歷史時期內發揮過一些作用并被AT&T的長期宣傳罩上了一個神圣的光環，但在執行的過程中已經暴露出種種弊病，而在電信技術革命和引入競爭以后就必然更加漏洞百出。

第二，這種普遍服務政策的致命弱點是依靠企業內部的交叉補貼。正因為如此，所以AT&T就必須以一些業務、地區或用戶市場的超額利潤補貼其它業務、地區或市場的服務。這原來是半個世紀前AT&T為了建立壟斷而采取的傾銷策略，本來就違反公平競爭的原則，在“普遍服務”政策的旗號下卻取得了合法的名義。但是在引入競爭后，這一方針恰恰為競爭者提供了進入市場最好的突破口。利潤最豐厚的業務、地區和用戶紛紛被競爭者奪走，AT&T不能再以其超額利潤進行交叉補貼，而政府普及電話的目標也就開始面臨危機。

第三，這種普遍服務政策以電信的壟斷經營體制為基礎，反過來又對維持這種壟斷提供了保護。由政策的產生過程可以清楚地看到，它原來是AT&T在建立壟斷過程中提出的一個經營目標，完全是為了它的商業利益服務的。因此，把它作為國家政策就必須肯定美國電信市場的壟斷，從根本上違背了市場經濟的競爭原則。但是在電信業引入競爭后，迫于AT&T長期以來所精心營造的社會壓力，美國議會和政府卻沒有在1996年的新電信法中從根本上修改這種政策。這就使仍居于壟斷地位的小貝爾公司有可能打著“普遍服務”的旗號為競爭設臵種種障礙，使聯邦通信委員會在與小貝爾的爭論中屢次敗訴，普遍服務從而成為繼續維持壟斷的“普遍借口”。

第四，這種政策并不符合消費者的長遠利益。以交叉補貼為基礎的“普遍服務”政策實際上是AT&T以補貼一些用戶的名義向另一部分用戶變相收稅，但具體的收稅數量卻在保障AT&T利潤的前提下由它自己決定。這樣，AT&T就變成了受美國政府委托的“官商”，政府放棄了對用戶的保護職能，而用戶也就只能接受居于壟斷地位的AT&T宰割。更重要的是，無數事實已經證明，在市場經濟中競爭這只“無形的手”是保護用戶利益最有效的手段，而這種“普遍服務”政策一旦成為阻礙競爭的“普遍借口”，它就更從根本上損害了社會和消費者的長遠利益。

第五，美國半個世紀前形成的普遍服務政策已經遠遠不能適應現代科學技術的發展。一方面，衛星、光纖等現代電信技術的發展使遠距離、大容量的電信業務成本不斷地成倍下降，而無線移動通信和各種以數字通信為基礎的新業務（尤其是因特網業務）更是飛速發展；但另一方面，已經發展了一個多世紀的本地有線電話成本下降卻不如此顯著。因此，美國的小貝爾公司就不斷堅持“普遍服務”的對象是它們經營的本地有線電話，而為了保障“普遍服務”政策的實施，其它電信業務就必須向它們以各種名義提供數額巨大的交叉補貼。這無疑是為各種新技術和新業務的發展設臵了人為的障礙，而且其消極作用隨著科技的發展日益嚴重。近幾十年來，電子、計算機行業與電信行業同樣經歷了根本性的技術革命。但是把它們稍加比較，就不難看出社會充分享受到了計算機技術進步所帶來的好處，而電信行業的消費者卻受益甚少。這不能不使人們產生疑問：電信行業一直處于政府嚴格的管制之下，又一直在強調“普遍服務”，這種巨大的差別究竟是什么造成的？在電信行業內，把沒有承擔“普遍服務”義務的移動通信與有線電話相比，也難免產生同樣的疑問。得出的結論是共同的：只有遵循市場經濟規律引入競爭，才能使一個行業健康地發展并最快地技術更新。

第六，這種普遍服務政策不適合發展中國家的國情。二次大戰以后，隨著美國政治經濟勢力的擴張，它的電信經營管理體制也被世界上的許多國家所采用。政府管制下的壟斷經營成為這些國家電信經營體制的共同模式，而在交叉補貼支持下的普遍服務更成了電信行業普遍流行的信條。但是，美國的普遍服務政策把每個家庭享有電話服務規定為“公民的基本權力”，甚至超過了法律對于吃飯、穿衣、住房等公民基本生活條件和工作、休息、教育等權力的保障，與多數發展中國家的國情相距甚遠。必須看到，既使國民收入在世界領先的美國也是在六十年代才把每家一部電話作為它的目標。許多實例已經證明，發展中國家以“戶戶裝電話”作為政府政策不切實際，難怪連美國副總統戈爾1998年在國際電聯的講話中都建議，2010年世界發展中國家電話普遍服務的目標是“每個人在一小時的路程內可以使用電話”。因此，發展中國家過早地把“戶戶裝電話”作為政府的責任和政策，并由此給予電信行業種種“特權”，反而會使電信行業偏離市場經濟正常的供求關系的軌道，從而阻礙電信事業的發展。

綜上所述，美國以交叉補貼為基礎的電信普遍服務政策是在本世紀初的電信技術條件下產生并以電信壟斷為基礎的，因此在電信技術革命和引入競爭的今天必然發生根本的變化。由以上分析可知，這種普遍服務政策違背了市場經濟的基本規律，因此今后它發展的必然趨勢是逐步遵循市場經濟的普遍規律：各種業務的資費價格將迅速地向各自的成本靠攏；不同業務、地區和用戶之間的交叉補貼將逐步消失；政企分開后的電信管制者將開始真正從保護消費者的利益出發；而國家為普及電話進行的補貼也將用于促進競爭的發展。總之，電信行業因為“普遍服務”而具有的“特殊性”必將逐步消失，一個符合市場經濟規律和現代電信技術特點的新的普遍服務政策一定會更加迅速地促進人類實現電信普遍服務的夢想。

（此文發表于1997年第7期“郵電企業管理”雜志）

第二篇：2016電信普遍服務試點地市名單

附件：2016電信普遍服務試點地市名單

薊縣、寧河區、保定市、張家口市、承德市、運城市、長治市、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、丹東市、營口市、錦州市、長春市、延邊州、遼源市、大慶市、齊齊哈爾市、綏化市、雙鴨山市、宿遷市、鹽城市、麗水市、黃山市、宿州市、安慶市、六安市、滁州市、南平市、三明市、贛州市、上饒市、南陽市、許昌市、平頂山、汝州市、鹿邑縣、咸寧市、襄陽市、隨州市、荊門市、黃石市、宜昌市、邵陽市、湘西州、永州市、懷化市、汕頭市、湛江市、梅州市、保亭縣、昌江縣、瓊中縣、屯昌縣、江津區、潼南區、榮昌區、廣元市、綿陽市、達州市、甘孜州、廣安市、阿壩州、涼山州、銅仁市、黔西南州、黔東南州、文山州、昭通市、臨滄市、紅河州、普洱市、曲靖市、昌都市、那曲地區、林芝市、渭南市、延安市、寶雞市、商洛市、蘭州市、張掖市、平涼市、酒泉市、武威市、海南州、黃南州、果洛州、吳中市、固原市、中衛市、阿克蘇地區、石河子市、克州、阿勒泰地區。

第三篇：電信普遍服務分片包干政策分析

電信普遍服務分片包干政策分析

海南省2004年啟動電信普遍服務分片包干政策以來，農村通電話水平明顯提高。2004年全省村通率僅為80.6%，到2006年7月就實現了行政村村村通電話的目標。到2008年底全省20戶以上自然村通電話比例達到99.7%。可見，電信普遍服務分片包干政策對推進電信普遍服務進程起到了積極的作用。但由于分片包干政策存在軟約束、誘發揩油等方面的缺陷，使得在執行中遇到一些問題。筆者擬以海南為例，通過對存在問題的總結，找出問題存在的原因，并提出相關政策建議，以促進我國電信普遍服務分片包干政策更有效執行。

分片包干政策出現的問題

(一)資金困境

分片包干政策執行過程中，海南當地政府財政沒有專門的配套資金注入，完全依靠電信監管機構采取行政攤派的手段，將任務分配給電信運營企業，由企業自行籌資解決。電信運營企業作為上市公司，追求利益最大化的目標，使企業在建設中對無利可圖的偏遠地區的通信建設動力不足。目前由于農話分布的特點是：多、遠、散，即自然村多，距離接入點遠，用戶分布散，造成電信投資大，建設成本高。同時，由于很多自然村受電力供應、自然條件等因素限制，造成運營維護成本高，農話虧損嚴重。加上維護成本的巨大，使企業在農村電信市場運營中出現資金困難。

(二)執行困境

電信企業在實施村村通電話工程的建設中遇到一系列問題。如部分市縣通信建設用地沒有納入城鎮規劃，個別市縣政府對此項工作不熱心，工作不力，使企業在征地問題上遇到許多阻力，在傳輸建設上同樣存在許多人為的因素干擾；有些部門利用壟斷的優勢也給村通工程設置難題，如電力部門在市電、農電的引入問題上、工程建設成本上，提出苛刻的條件，加大了企業的建設成本，影響了企業的熱情；電信設施被盜竊問題嚴重，一般用于村通的基站等通信設備放置位置都較偏遠，安全環境條件差，偷盜現象嚴重。

海南省通信管理局在推進分片包干的普遍服務政策時也遇到了許多困惑。如用在給電信運營企業分攤分片包干任務時，如何做到任務的公平公正，每個企業應該分攤多少建設任務，每個行政村或自然村的建設成本無法預算，都使任務分配時缺乏科學性。所以，每年下達分片包干任務都存在比較嚴重的隨意性。此外，當任務分攤給企業后，企業拒絕完成行政分攤的任務時，也缺乏相應解決問題的法律手段。

(三)發展困境

政企分開后，行政手段相對力量減弱，政府的公眾利益和企業追求的經濟利益并不一致的矛盾凸現，而且法律不健全，缺乏實質性的保障措施，普遍服務水平的發展速度不具有可持續性。一是需求抑制普遍服務水平的提高。一方面，目前未通電話的自然村大部分屬于經濟發展水平較為落后的地區，該地區農民收入、支出遠低于海南省的平均水平。另一方面，部分未通村自然條件惡劣。二是農話虧損嚴重影響普遍服務的持續發展。從農村經濟發展來看，農村經濟發展緩慢，尤其大多數地區的經濟是以農業以及低層次、低附加值的行業為主，農村經濟結構正處于優化當中，目前還不太合理。由此使得農村居民的對外經濟聯系顯得較少，對電信業的需求也不是很高。同時，農村社會經濟條件相對落后導致啟動消費市場困難。

分片包干政策問題分析

分片包干政策由于是企業內補貼，普遍服務凈成本完全通過扭曲不同地區、不同業務間的相對價格籌集，導致價格與拉姆齊定價規則出現明顯偏離，造成嚴重的低效率消費和福利損失。同時，分片包干方案在任務劃分上對任務量評估過于粗略，只考慮任務數量而忽略了不同地點的成本差異，運營商所應當承擔的任務量很難準確對應。所以，分片包干政策在執行中出現了上述問題。如何減少這些問題對分片包干政策執行的影響，筆者從以下三個方面進行了分析：

(一)電信普遍服務屬于公共服務范疇分析

電信普遍服務在某種程度上是一項類似“燈塔”的公共產品。根據公共產品的提供理論，我們不難得出，電信普遍服務的提供主體應當是政府，而不應是市場。一是在一定的用戶規模下，一個用戶對于電信服務的消費或者使用不影響其他用戶的消費或使用，即電信服務是非競爭性的。二是電信計費可以很好地解決消費付費的問題，即電信服務是排他的。三是電信普遍服務要求其價格是用戶可以承受得起的，這就使得用戶的消費付費可能不能彌補電信運營公司的服務成本，即用戶不完全付費或者部分不付費就可以獲得完全的電信普遍服務。此時，盡管在技術上可以解決消費完全付費的問題，但在制度上卻要求或者允許部分用戶不付費就消費電信普遍服務，也就是說電信普遍服務具有了一定程度的非排他性。由此可見，電信普遍服務是一種公共服務，而非私人物品。

(二)電信監管部門在普遍服務中的角色定位分析

(1)糾正市場失靈，保證農村及落后地區通信的有效供給。電信市場是一種非完全競爭市場，其市場結構的不完備性會產生一系列的問題，如非效率、不公平性等。因此，需要政府強制電信運營商實行普遍服務政策。

(2)促進農村及落后地區通信的健康快速發展。居民消費者通過電信服務可以從更廣泛的范圍內發現和獲取有用的信息，可以更便捷準確地傳播、整理和儲存信息，用高質量的信息指導行為。電信服務作為中間投入被經濟體消費，結果是提高了勞動生產率，創造了經濟附加值，經濟活動更有效率。電信服務的普及能夠使經濟系統中的交易成本下降，經濟運行效率提高，創造巨大的經濟效益。(3)保護農村及落后地區電信用戶的合法權益。由于農村及落后地區人們收入低，電信服務靠市場供求規則難以解決農村通信發展滯后問題。在這種情況下只有通過市場之外的國家宏觀調控來解決。在農村和農村沒有經濟能力實現通信服務目標的時候，政府應是農民堅強的后盾。通過政府電信管制，推行普遍服務，逐步縮小數字鴻溝。

(三)電信運營企業從承擔社會責任的角度分析

電信運營企業應主動承擔起社會責任，不能僅僅認為這是一項強制性任務，其實它與企業自身的存在與發展緊密相連。由電信普遍服務的性質和特征，我們可以把承擔分片包干的普遍服務義務看成是企業承擔的一種社會責任。一方面企業通過承擔村通義務增加用戶群，鞏固企業市場。電信行業具有全程全網和網絡外部性的特征，承擔普遍服務后可增加電信企業的用戶。根據梅爾卡夫定理，用戶數的增長能給企業的網絡價值帶來平方級的增長。另一方面，通過承擔村通義務獲得社會尊重，提升企業品牌。電信企業承擔普遍服務后，享受到普遍服務的用戶必然會為電信企業做口碑宣傳，使其得到社會尊重，有助于提升企業品牌，拓展企業市場。

完善分片包干政策建議

第一，做必要的成本和收入信息研究，根據自然經濟條件對普遍服務任務量進行量化，然后在運營商之間進行分配，以增進公平性。第二，逐步將已通電話但是虧損運營的行政村納入。主要是逐步放松對原來主導運營商對原來已通行政村的維持要求。這個前提是對歷史成本進行一次性補償。第三，完善對未達標企業的處罰力度。管制政策就是政府和運營商的一份合同，如果沒有違約責任條款，那么就會出現投機行為，比如做表面文章，或者采取觀望態度。第四，完善合同細節，包括對通信質量要求、對資費水平的要求(實際上允許運營商對農村高成本地區的電話資費實行靈活定價，有利于減少虧損)，對運營維護的要求等。第五，做好義務分配的動態調整工作。運營商的市場份額是變化的，實力也隨著競爭而變化。所以村通的任務應當每年分配一部分，而不是馬上分配完。要建立經常性的工作制度，做好任務分配的動態調整工作。

當前解決分片包干政策執行問題的策略是：

第一，制定靈活的農村電信資費政策。農村及落后地區的電信資費政策可以根據農村地區的特點，推出各種適農的資費套餐，同時在資費上采取更大的優惠政策，降低資費標準。

第二，推出適合農民的業務種類。如海南電信推出的農業科技110業務，海南移動推出的農信通業務等，都深受海南農村地區人民的歡迎，市場發展良好。

第三，技術上采取多種方式接入。根據各地的地形及其他方面的條件，采取有線、無線等多種方式接入。在通信終端方面，向農村市場推出適合農村消費層次的，簡單好用的通信終端。第四，不斷提高農村通信服務水平。提高農村地區通信故障修復時限，突出服務的個性化。加大對農村通信的業務宣傳力度，培訓農村通信服務的骨干，加強對農民電信知識的普及與指導，使農民能用、會用、用好各種通信業務。

第四篇：關于深入推進電信普遍服務試點工作的通知

關于深入推進電信普遍服務試點工作的通知

財政部 工業和信息化部

關于深入推進電信普遍服務試點工作的通知

財建〔2018〕226號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、通信管理局、工業和信息化主管部門：

為同步推進建設網絡強國戰略部署與“兩個百年”奮斗目標，根據黨中央、國務院有關決策精神以及《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件要求，財政部、工業和信息化部組織深入開展電信普遍服務試點工作。現將有關事項通知如下：

一、總體思路

全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以推進供給側結構性改革為主線，繼續深入實施電信普遍服務試點工作，按照“中央資金引導、地方協調支持、企業為主推進”的思路，加快農村及偏遠地區4G網絡建設，進一步解決電信服務領域發展不平衡、不充分問題，為鄉村振興、脫貧攻堅等提供重要基礎支撐，為全面建成小康社會奠定良好的電信服務基礎。

二、主要原則

（一）企業主體責任與政策支持相協同。企業是電信普遍服務的市場主體，有關電信業務經營企業應進一步提高認識，按照國家有關規定有效履行法定的電信普遍服務義務。通過中央財政資金引導和地方政府協同支持，共同形成合力確保試點工作順利實施。

（二）政府統籌與市場競爭相協同。綜合采取《政府采購法》所規定的招投標等競爭性方式及《中華人民共和國電信條例》規定的指定方式確定實施企業。鼓勵企業間有序競爭、有效合作，鼓勵企業通過共享鐵塔、傳輸、異網漫游等多種模式向其他企業開放共享。

（三）政府監管和公眾監督相協同。全面實施績效管理，建立健全竣工驗收和監督檢查等工作機制，推動試點地區落實承諾的支持政策，促進實施企業履約盡責，確保試點工作取得實效；建立試點工作公示機制，及時向社會通報工作進展，主動接受社會公眾監督。

三、目標要求

面向無4G網絡覆蓋的偏遠行政村、重點邊疆和海島等邊遠地區，發揮中央財政資金引導作用，帶動地方政府加強統籌和政策支持，以企業投入為主，提高重點地區4G網絡覆蓋率，提升電信服務供給質量。優先實現對人口聚居區、公共機構及場所、重點區域的4G網絡覆蓋。

四、工作程序

（一）試點申報。地市人民政府根據工業和信息化部、財政部發布的申報指南，編制并上報實施方案，對區域內試點項目進行充分統籌整合和優化布局，明確地方投入機制和支持政策，有效制定工作路線圖和績效目標。省（區、市）通信管理局對實施方案進行初步審核，商工業和信息化主管部門、財政廳（局）后擇優向工業和信息化部推薦上報。已從其他渠道獲中央財政資金支持的項目，不得申報。

（二）確定試點地區和實施企業。工業和信息化部結合省級及地市人民政府承諾支持政策、試點項目統籌整合等情況，對實施方案和績效目標組織評審，審核確定試點范圍。試點范圍經公示無異議后，由省級通信管理部門組織確定實施企業。偏遠行政村試點：具備條件的地區應通過公開招標等競爭性方式，按照規定程序確定實施企業；確實無法采取競爭性方式確定實施企業的，報經工業和信息化部批準同意，可按《中華人民共和國電信條例》規定指定實施企業。重點邊疆和海島試點：由工業和信息化部在各地申報的基礎上，結合戰略因素和電信企業情況，按照《中華人民共和國電信條例》規定，在全國范圍內合理統籌試點任務，指定實施企業。確定實施企業后，省級通信管理部門應按規定與其簽訂合同。

（三）中央財政補助資金的確定、下達和使用。財政部根據工業和信息化部核定的試點項目綜合成本，結合預算規模安排支持資金。對于偏遠行政村試點，補貼規模按建設成本和6年運營成本的30%確定；對于重點邊疆地區試點，補貼規模按建設成本和10年運營成本的30%確定；對于海島試點，適當加大支持力度，由工業和信息化部結合地方申報的工作方案，向財政部提出建議，財政部根據實際情況確定。補助資金通過現有渠道安排，在試點地區確定后一次性下達至省級財政部門，并同步下達績效目標。省級財政部門及時將補助資金撥付到位并對下分解績效目標。各地應堅持以企業投入為主的原則，確保中央財政補助資金統籌用于試點工作，重點保障實施企業試點項目4G設施建設、設施租用及運行維護費用補償。

（四）組織實施。各省（區、市）通信管理局應會同工業和信息化主管部門、財政廳（局）督促指導試點地市政府有序推進試點工作，監督實施企業按照合同承擔電信普遍服務任務，開展績效執行監控和績效自評，及時向工業和信息化部、財政部報告工作進展、資金使用情況及績效結果。各級地方政府應充分履行職責，有力推進工作，切實落實支持政策，確保試點任務和績效目標順利實現。

（五）考核驗收和檢查。各省（區、市）通信管理局會同工業和信息化主管部門、財政廳（局）對當地試點工作組織驗收，不斷優化完善驗收標準體系和績效指標體系，向社會公示驗收情況及試點成效。工業和信息化部適時組織專項檢查，加強項目監管。財政部會同工業和信息化部適時組織績效評價，有效強化激勵約束。將檢查和評價結果與中央對有關地區試點工作支持措施相掛鉤，切實提高財政資金配置和使用效益。如發現重大問題，取消試點資格，后續不得申報試點。

財政部 工業和信息化部

2018年5月25日

第五篇：電信普遍服務的分析與研究

電信普遍服務的分析與研究

1907年，時任美國AT&T總裁的西爾多·維爾(Theodore Vail)首次提出“普遍服務”(universal service)的概念，但其本來意思卻與今天的大不相同。今天的普遍服務，雖然在不同國家、不同產業有不同的要求，但總的來說是要求在相關產業，對所有的居民、以支付得起的(affordable)價格、提供有質量保證的服務。例如，1999年的《萬國郵政公約》第一條規定：“各成員國應使所有使用者(客戶)都能享受普遍的郵政服務，即以合理的價格在領土的每一個角落提供經常、優質的基本郵政業務”；國際經濟合作與發展組織(OECD)對電信普遍服務定義為“任何人在任何地點都能以支付得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁”。除了郵政和電信產業以外，絕大多數國家的管制機構還都對電力、交通運輸、自來水等其它基礎設施產業的運營商提出了普遍服務的要求。

幾十年來，普遍服務措施的實行有力地促進了人類文明的普及，推動了落后地區的發展，也為低收入人群擺脫貧困產生了巨大的積極作用。美國和歐洲都通過立法對電信普遍服務的相關問題做出規定。他們的法規和實踐為我們提供了重要的立法和實施參考；同時，我們也應當清醒地看到發達國家實踐中存在的問題。

一、“普遍服務”概念的由來

“普遍服務”這一概念的產生與發展，與美國貝爾系統(以及后來的AT&T)的發展是分不開的。1876年，貝爾(A·G·Bell)獲得電話專利后，便圍繞著這項專利建立了一個龐大的企業集團。這其中包括：通信設備制造商西方電氣、全國性的美國貝爾或是貝爾電話公司、提供市內電話的地方電話公司、以及長途電話公司AT&T，這些企業合稱為貝爾系統(Bell System)。貝爾系統的動機非常明顯——利用專利這一進入壁壘，徹底壟斷相關產業。

從1876年到1893年這17年間，因為專利權的限制，美國電話市場幾乎沒有給其他電話公司留下任何的生存空間，貝爾系統自己就是美國的整個電信系統。但是，1893年貝爾的電話專利到期之后，壓抑了很久的需求和競爭一下子釋放出來。雖然貝爾擁有所有的長途電話網絡，而且是全美國惟一的電話制造商，電話這個市場的巨大吸引力還是使得眾多企業躍躍欲試。為了打壓其他電話公司(眾多的獨立電話公司)，貝爾系統實行的策略是：努力兼并獨立電話公司、拒絕向其他電話公司出售電信設備、拒絕任何非貝爾的設備連接到其網絡上。這種濫用市場勢力的行為導致獨立電話公司求助于各州的司法當局，要求當局保護它們免受AT&T的擠壓。

在當時，各個電話公司之間競爭激烈，但各網絡之間相互獨立，不能做到相互連接。如果是不同電話公司的用戶，即使是居住在同一個城市也無法相互通話。無論是電話公司，還是大多數管制機構成員，他們都認為完全的互聯互通要求在每一個片區只能有一套電話系統進行專營。時任貝爾總裁的維爾意識到管制具有兩項功能：保護公共利益和保護運營商的利益。如果把電信產業納入管制，AT&T可以限制其他企業與之競爭，在其服務領域獲得排他性專營權，對一些領域(尤其是長途電話網絡)實施突出的支配權。所以，從1907年起，維爾提出：應當有“一個政策、一套體系、普遍服務。獨立電話公司的任何組合都不能為公眾提供貝爾所能提供的服務。”維爾的目的主要有兩點：一是集中控制。他提出：“廣泛的相互交流要求集中控制和協調。應當由一家公司來提供(或控制)服務”。二是用管制替代競爭。維爾清楚地表示，他愿意用接受政府對資費和服務的管制換取獨家壟斷(Muller，1997)。

這一策略的直接結果是1913年的“金伯利承諾”(Kingsbury Commitment)。面對政府對其濫用市場勢力行為的調查，為了免受謝爾曼反壟斷法的制裁，AT&T當時的副總裁金伯利(Nathan Kingsbury)1913年向法官承諾：

1、把電報業務分拆出去；

2、在一定條件下允許獨立電話公司接入到AT&T的長途電話網絡；

3、如果州際商務委員會(ICC)反對，AT&T不再兼并其他獨立電話公司。作為交換，政府默認了AT&T的一些反競爭行為。

此后，1921年的威利—格拉罕法案(Willis-Graham Act)又使得AT&T可以繼續兼并其競爭對手。到1920年代中期，互聯互通的目標得以實現(Muller，1997)。“普遍服務”在這時候的意思是，所有的電話用戶都能夠相互聯系在一起。這一時期“普遍服務”政策關注的重點并不是電話普及率，而是結束由相互競爭的電話系統所產生的支離破碎的局面。“普遍服務”是貝爾自己對“互聯互通”的稱謂，政府官員、管制當局和一般用戶通常稱之為“統一服務”(unified service)。此后，人們在很長的一段時間里淡忘了“普遍服務”。

但是，這一主張在1970年代中期再次復活，催化劑是新一輪的競爭。1960年代到1970年代初，電話業的壟斷巨頭和管制當局遇到了一些新問題：放松了終端設備的管制、一些新的長途電話運營商獲得了營業執照、微波網絡獲得法律許可(Brock，1994)。這時，面對這些挑戰，第二代普遍服務政策出現了，它的目的還是維護受管制的壟斷廠商的利益。此時AT&T賦予“普遍服務”新的內涵——“家家戶戶通電話”。普遍服務成了對資費進行管制、使電話服務讓居民和鄉村用戶更承受得起的同義詞。壟斷者實施普遍服務的做法是，利用長途電話產生的高利潤補貼本地電話服務，本地電話服務的價格定在低于成本的水平，這就是交叉補貼(cross subsidizing)。這種行為自1960年代中期開始，并因1970年的“奧薩克計劃”(Ozark Plan)實施而制度化。

面對MCI等長途電話運營商的競爭，貝爾在當時聲稱，長途電話領域的競爭是“撇脂”(cream-skimming)——只盯住高利潤的長途電話市場，這將減少用于籌集交叉補貼資金的能力。這就是AT&T在1970年代試圖減緩競爭侵入其市場的借口。但是，這一次他們并沒有成功，在經過8年的反壟斷訴訟之后，司法部于1982年迫使AT&T進行分拆。雖然老的AT&T在這場斗爭中一敗涂地，它卻無意間長久地贏得了意識形態的勝利。那個所謂的“1934年通信法確立了普遍服務”的說法(AT&T杜撰的依據)，成了電話行業根深蒂固的傳說；即使是反對AT&T試圖繼續維護其壟斷地位的立法建議的政客們也無法抵擋利用“普遍服務”來爭取政治資本的誘惑。幾乎所有的人都不假思索的認為，電話在千家萬戶的普及得益于管制下的壟斷廠商所使用的交叉補貼。這一勝利對1996年的電信法產生了深遠的影響。在1996年電信法中，明確地規定了有關電信普遍服務的目的、內容、融資、供應商的選擇與補貼、管理機構等。

這就是“普遍服務”的產生、發展歷程。至于人們經常引用1934年通信法(Communication Act。f1934)，并把該法稱為普遍服務正式法律制度的開始(雖然在這部法案中并未提到普遍服務)，根據繆勒(Muller，1997)的考證，這并不準確。1934年通信法只是在聯邦層次上對電信管制的開始，法案的主要內容是成立了聯邦通信委員會(FCC)。

目前，大多數人把提供普遍服務的理由歸結為以下幾點(拉豐、泰勒爾，2001)：第一，社會再分配。對一些貧困人口以低于成本的價格提供基本的服務；同時對農村醫療衛生機構和學校、圖書館等提供價格低廉的基礎服務，這些都是出于對社會公平的考慮。第二，地區發展規劃。目前，一些發達國家的大城市人口過于密集，產生了許多社會問題，政府引導市民遷往郊區或鄉村，而這些地區屬于高成本服務區，過高的服務價格不利于政府政策的實施，因而對這些地區也同樣以低于成本的價格向消費者提供服務。對于一個國家內部的欠發達地區(如我國的西部地區和其他老、少、邊、窮地區)，為了推動它們的較快發展，需要首先促進這些地區的基礎設施的建設。第三，對外部性的考慮。電信等網絡性產業，隨著消費者數量的增加，網絡對每一個消費者的效用不斷提高。也就是說，單個消費者的消費對其他消費者具有正的外部性。此時需要政府出面，解決外部性問題，增加網絡使用者的數量。

普遍服務政策總體上包括三部分內容(Sorana，2000)：普遍服務義務的確定、價格標準的具體化和確定政策要覆蓋的地區和服務范圍；設計用于資助提供普遍服務的補貼方式；設計一套征收稅款的機制為補貼進行融資。

在很長的一段時期內，電信行業一直被看作是“自然壟斷”行業。在這一觀念的指導下，很多國家的電信產業一直維持著壟斷經營：如美國的AT&T、日本的NTT、英國的BT、我國的中國電信等。在壟斷經營體制下，普遍服務的提供主要依靠在位企業內部的交叉補貼，即電信運營商對一部分業務、一部分地區、一部分用戶收取比較高的服務費，以這些高額盈利來補貼高成本地區或者低收入階層用戶。這樣，對于那些高成本地區的用戶和低收入階層的用戶，他們就能夠以低于成本的價格消費某些基本服務。

自1970年代以來，西方國家廣泛開展了放松管制，在原來的壟斷行業引入競爭機制。在電信行業，從1980年代開始，放松市場進入管制的改革也逐步得到推廣。1969年，美國批準MCI為中小企業提供電信服務；1982年，美國法院開始肢解AT&T，開放市話網絡，促進其他長話經營商與AT&T在長途電話領域開展競爭；英國電信管制當局在1982年授予Mercury集團建立和經營獨立于英國電信(BT)之外的獨立網絡，并向其提供各類電信服務經營牌照，此后又向其他電信經營商開放了電信市場；1989年，德國電信管制部門向德意志電信(DT)以外的Mannesmann Mobiifunk發放了電信經營牌照，此后又向其他運營商開了綠燈??我國自1994年中國聯通成立以來，電信市場的壟斷格局也被逐步打破。

電信市場進入管制的放松和競爭機制的引入顯著地改善了市場的績效、提高了服務質量，也促進了社會福利水平的提高。但是，競爭機制對傳統壟斷經營機制下普遍服務的提供方式也提出了挑戰。

如果在競爭的環境下政府仍把提供普遍服務作為一項政策目標，基本上有以下兩種解決辦法：第一，通過正常的財稅體系用稅收為提供普遍服務的企業進行補貼；第二，向電信運營商(甚至是設備制造商)收取費用，建立電信普遍服務基金(USF)，向提供普遍服務供應商提供補貼。幾乎所有的國家采用的是第二種做法，即建立普遍服務基金，這里原因比較復雜，主要是因為公共資金的機會成本偏高。

解決社會公平問題、實施地區發展規劃和解決外部性問題，完全可以通過公共財政加以解決。而且，按照阿特金森—斯蒂格利茨定理(Atkinson and Stiglitz，1980)，實現再分配的最佳途徑是直接對收入征稅，而通過操縱產品和服務的價格進行間接的收入再分配是低效率的。但是，一方面該定理的一些條件難以滿足；另一方面，公共資金的獲得主要是通過稅收方式，而稅收(尤其是間接稅)通常會對社會經濟活動造成扭曲。另外，稅收的征收也要花費成本，對于大多數發展中國家來說這項成本不應低估。由此帶來的扭曲和征收成本就是公共資金的機會成本(或影子價格、社會成本)。據估計，公共資金的機會成本在發達國家大約是0.3，也就是說，每征收一個單位的公共資金所造成真實社會成本是1.3個單位(1單位的稅收再加上0.3單位的額外的損失)；對于發展中國家，由于稅收體系的低效率和嚴重的腐敗，公共資金的機會成本通常大于1，我國公共資金的機會成本大約為1.5-2.0(拉豐、張昕竹，2004)。

現在，不僅是在美國，歐盟各國、日本、澳大利亞、加拿大等都以法律的形式要求電信和其他一些基礎部門提供普遍服務義務。概括起來，普遍服務就是要求對所有用戶以可以承擔的價格提供有質量保證的服務。具體到電信產業，可以把普遍服務概括為以下具有可操作性的原則和管制要求：第一，明確普遍服務包括的服務內容；第二，對每一位成員都提供這些服務；第三，以相同的條件提供服務，無歧視；第四，以負擔得起的價格提供服務。

二、電信普遍服務中的經驗和教訓

雖然很多國家都已經實施普遍服務政策，但是對政策的爭論一直都在繼續。我國目前也正在準備改革我國的普遍服務政策，借鑒發達國家已有的經驗、吸取它們實踐中的教訓，客觀地分析當前各國普遍服務政策中存在的問題，這些都有助于我們科學地制定適合本國國情的方針政策，促進經濟和社會更好地發展。

雖然有很多研究表明，普遍服務是一個政治問題，是行業和政府討價還價的結果(Muller,1997；Katus，1995；Kraemer，2005；Riordan，2001；etc.)；我們假設，綜合社會各方利益，必須要實施普遍服務，下文的分析也都是在這個前提下進行的。

在美國1996年電信法和歐盟的指令中，我們都可以看出，在實施普遍服務政策時仍然要借助于市場機制的力量。這集中體現在：(1)競爭中性原則。競爭中性意味著沒有哪一個潛在的服務供應商會被不公平地限制在市場之外，也不會有哪一個現有的供應商會因為實施普遍服務義務而受到不恰當的優待或冷遇。符合基本技術要求的電信運營商都可以申請作為普遍服務供應商；管制機構對合格的供應商因提供普遍服務所產生的凈成本進行補貼，在補貼凈成本時還要考慮普遍服務供應商因承擔普遍服務義務所獲得的無形收益。競爭中性意味著普遍服務支持機制和準則既不會使一個供應商相對其他供應商不公平地受益或受損，也不會不公平地對待各種技術。(2)在實施普遍服務政策的同時還要引入競爭。現在，隨著技術的發展和人們認識水平的提高，在電信領域引入競爭已經成為各國通行的做法。從上面的介紹中可以看出，無論是美國還是歐盟，都提出要在實施普遍服務的同時繼續開放市場、引入競爭。美國還允許在需要的時候同一區域可以有兩家以上的供應商提供普遍服務供應。

我們在借鑒歐美的經驗的同時，也應清醒地看到其普遍服務政策實施中出現的一些問題，以便防患于未然。這些問題主要表現在以下幾點：

第一，政策的可持續性問題。美國電信法規定電信運營商必須根據其州際終端用戶有線線路(wireline)電信服務收入的一定比例交納普遍服務基金。這一比例，稱為貢獻因子，每個月根據補償基金的需要變動。近年來，由于無線電話市場的競爭加劇、VoIP業務的推廣、電子郵件使用的增長和其他因素的影響，導致普遍服務基金征收的來源趨于萎縮；另一方面，普遍服務囊括的服務范圍有增加的趨勢。受這兩方面的影響，美國近年來伴隨著對普遍服務基金需求的日益增加，基金來源卻不升反降。1999年，美國聯邦資助的高成本項目的普遍服務基金支出達到17億美元，聯邦全部基金支出達39億美元；到2004年，高成本項目支出為36億美元，全部基金支出增至65億美元。與此同時，自2000年以來，美國州際有線線路業務收入已經幾乎沒有增長，2002年甚至下降。受此影響，貢獻因子從2000年第四季度的5.7%提高到2003年三季度的9.5%，進一步提高的空間已經極其有限。另外根據美國通訊協會(USTA)估計，在2003-2008年，對普遍服務基金的需求將會從74億美元增加到119億美元，而州際電話收入的基數最多保持不變。所以，如果不立即采取一些恰當的行動，聯邦和州的普遍服務政策很快就將難以為繼。

第二，政策的針對性問題。普遍服務政策最主要的目標就是要提高電話普及率、增加用戶；通常的做法是對本地電話資費進行補貼，或者降低電話安裝費。但是，這種不加分辨的補貼是一種無效率的手段。

假設，向下傾斜的需求曲線與電信供應商的供給曲線相交，均衡的成交量(用戶數量)為Q1，均衡價格為戶5；但是管制當局滿意的用戶數量是Q2。為了獲得滿意的結果，管制當局通常要求電信運營商為總數為Q2的家庭提供服務，此時價格需降到幾，為此需向運營商提供總額為A+B的補貼。事實上，由于有Q1的用戶是不需補貼就會使用服務的，需要降低價格才會使用墓本服務的顧客只有Q2-Q1。如果能夠將真正的低收入者識別出來，只需直接向他們提供數量為刀的補貼就可以達到目標。之所以在這里強調補貼的數量，是因為籌集普遍服務基金仍會產生巨大的機會成本。由于補貼基金的來源集中于一部分電信服務上，對這部分服務加價必然產生社會成本。據郝斯曼估算(Hausman，1998)，美國從長途電話上每籌集1美元的基金，所造成的消費者福利損失是1.05美元。這遠遠大于美國一般稅收的無謂損失(大約為0.2-0.40)。所以，應盡可能減少基金的籌集和使用。解決這一問題更好的方法是把補貼直接給那些需要的個人，而不是對所有的顧客都補貼。雖然直接把補貼交給需要的個人有一些固有的困難，但是通過一些資格調查會使這種方法比向所有的人提供補貼更有效(Hausman，1998；拉豐、泰勒爾，2001)。

第三，現有的普遍服務定價正好與拉姆齊定價方法(Ramsey pricing)背道而馳。從福利損失最小化的動機出發，應當對那些需求彈性比較小的商品制定比較高的成本加成；對于那些需求價格彈性大的產品，則應制定較小的成本加成(Ramsey,1927)。也就是說，成本加成(■)應該和需求彈性成反比。但是，根據測算，長途電話的需求彈性遠遠大于本地電話的需求彈性——美國長途電話的需求彈性大約為-0.7，而基本電話接入的彈性大約在-0.02到-0.03之間(Taylor,2002)。也就是說，對于普遍服務項目來說，價格每下降10%，可以使用戶數量增加不到0.3%；同時，對于作為征收基金的基礎的長途電話業務，其資費每上漲10%，將使消費量下降7%。所以，通過對長途電話服務加價來為普遍服務籌集資金，同時通過降低安裝費用和本地電話資費試圖提高電話普及率的做法不僅使消費者福利損失巨大，還會造成基金來源萎縮和目標難以取得。

第四，實施普遍服務政策所造成的扭曲問題。由于普遍服務政策需要改變服務的價格，如果在選擇由哪些企業來承擔普遍服務義務或者確定補貼金額的時候不能做到競爭中性，就會限制市場對運營商效率的檢驗和測試。資費水平的扭曲使得市場很難發現在位企業是否是有效率的服務供給者。如果一個新的企業能夠向城市地區的商業用戶提出一個較低的資費水平，它可能意味著新企業比在位企業更有效率，但也可能僅僅意味著在位企業為了交叉補貼而收費過高。相似地，如果沒有哪一個新企業對鄉村居民用戶的收費水平可以和在位企業同樣低，這可能意味著在位企業是最有效的，但也可能意味著目前的資費水平已經低于在位企業的成本。另外，普遍服務補貼打擊了利用新技術的積極性——如果新技術必須與那些已經確立的且接受補貼的現存技術進行競爭，它們吸引到投資的可能性就會下降。動態地看，繼續向高成本服務提供補貼將因為降低人們對替代服務的需求而減緩技術進步。

三、我國的普遍服務

與其他大多數國家一樣，我國也對郵政、電信等基礎性行業的普遍服務做出了規定。《中華人民共和國電信條例》(2000年)第44條明確規定：“電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務。國務院信息產業主管部門可以采取指定的或者招標的方式確定電信業務經營者具體承擔電信普遍服務的義務。電信普遍服務成本補償管理辦法，由國務院信息產業主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門制定，報國務院批準后公布施行。”同時第70條對拒不履行普遍服義務的行為明確了處罰措施。信息產業部2001年公布的《信息產業“十五”計劃綱要》提出，“十五”期間要使我國電話用戶總數超過5億戶，全國電話普及率將超過40%；力爭實現全國95%以上的行政村村村通電話。

在1994年以前，我國的電信市場是由原中國電信一家壟斷經營的，普遍服務義務也由其一家企業承擔，此時中國電信也采用了內部交叉補貼的做法。此外政府還對電信產業給予了一系列優惠政策來實行電信普遍服務，主要包括：①收取市話初裝費政策；②加速折舊政策，即允許電信經營企業通過提高固定資產的折舊費積累資金。在1990年代初期，中國電信發起了一項大規模的工程，即“村村通”工程，要使農村地區的每一個行政村都能通上電話。當時，這項工程的主要資金來源是電話初裝費和對長途電話附加費。

1990年代以來，隨著我國電信管理體制改革的不斷深入，政府原來給予電信經營企業的一系列優惠政策先后取消。同時，繼1994年中國聯通成立以來，在電信產業已出現了多家競爭企業，如在原來利潤率較高的長途電話業務領域，已有中國電信、中國聯通、中國移動、中國網通和中國鐵通等電信企業共同競爭，而且，還有多家IP電話運營商經營長途電話業務。特別是我國加入WTO后，根據市場開放原則，我國的電信服務領域必須逐漸對外開放、新的電信經營企業進入我國電信產業后，按照利潤最大化的商業原則，將首先選擇業務量大、利潤率高的業務和地區作為其經營領域。由于市場競爭的不斷加劇，原來利潤水平較高的業務和地區被多家企業所瓜分；而且，競爭的結果還將導致價格下降，最終將趨向于按包括正常利潤在內的平均成本定價。以上種種因素都使我國原來支持電信普遍服務的傳統方式失效。目前，我國已沒有一個電信經營企業能通過其內部業務間的交叉補貼向全社會提供電信普遍服務。各電信企業都不愿意經營利潤少甚至虧損的業務，更不愿意到貧窮落后的農村和邊遠地區發展電信業務。但是，從政策層面看，提供電信普遍服務是我國政府推行的一項重要電信政策，也是我國縮小東部和中西部貧富差距、各社會階層貧富差距的重要政策措施。因此，在我國如何有效地實施電信普遍服務.已成為我國電信發展與改革的一個難點問題。

1999年，原中國電信解體，移動電話、尋呼、衛星通訊業務被分離出去并組成了獨立的公司。這樣，整個電信產業包括6家運營商——中國電信、中國聯通、中國網通、中國吉通、中國鐵通和中國衛通。但是，普遍服務義務仍由中國電信承擔。同時，取消了電話初裝費，交叉補貼也不再可行，資金的短缺阻礙了普遍服務的繼續開展。所以，最初所設定的目標(到2000年每一個村莊都能通電話)沒有實現。到2000年年底，在所有的行政村中能夠通電話的只有82.9%，而且幾乎所有不通電話的鄉村都分布在中西部地區。

到2003年年底，我國74萬個行政村中有大約89%能夠通上電話，這距離信息產業部的“十五”計劃還有大約6個百分點(4萬多個行政村)。為此信息產業部在2004年初以“分片包干”的方式對六大運營商進行任務分攤，爭取到2005年底能有4萬個行政村開通電話。這顯然使一個應急的權衡之計。

對于我國的普遍服務，本文認為，當前應著重做好以下工作：

第一，抓緊普遍服務的政策的制定和實施工作。目前，國內電信壟斷格局已經初步打破，對內、對外開放正逐步進行，依靠企業內部交叉補貼解決普遍服務已經無法繼續，當務之急是要建立適合競爭環境的普遍服務政策。應當在未來的《電信法》中專門對普遍服務的有關問題進行規定，主要是：管理機構、普遍服務所包括的具體目標、普遍服務供應商的選擇、普遍服務基金的籌集方式、普遍服務凈成本的補貼方法。

第二，普遍服務所包括的內容不應太多。鑒于我國目前的實際情況，再加上普遍服務實施中可能造成的效率損失和扭曲，目前應主要解決普遍接入問題，對于高成本地區和低收入社區主要的任務是實現社區共享電信設施，例如安裝公用電話或設立“電信中心”。對于除語音電話以外的其他電信月盼，可以隨著社會的發展和競爭的引入逐步解決。

第三，堅持競爭中性的原則，政策實施過程應當透明、公開。在電信的發展歷程中，競爭對于降低成本、促進服務普及、推動技術進步成果顯著。在普遍服務政策的制定和實施中，也應當即可能地依靠市場的力量來解決。競爭中性要求政府管制機構不能因推行普遍服務而過多干預市場的正常運轉；不僅應當公平地對待各家運營商，而且對于符合基本要求的各種技術也應一視同仁。

第四，擴大基金來源。為了避免因普遍服務基金籌集對社會福利造成過大的損失，應當盡可能地擴大基金的征收范圍。除了市場份額極小的運營商之外，各種技術類型的運營商(設置包括電信設備制造商)都應為普遍服務做出貢獻。同時，應允許在我國財稅體制提高效率(財政收入的社會成本降低)之后，通過公共財政解決普遍服務融資。

第五，正視信息不對稱問題。由于在管制機構和運營商之間存在信息的不對稱性，承擔普遍服務的凈成本到底有多大、哪家企業更有效率、哪種技術更適合等問題應盡可能地通過市場機制來搜集信息，做出選擇。我們建議采用拍賣機制來決定承擔普遍服務義務的運營商，以及因承擔此項義務所需補貼的金額。在信息不對稱的情況下拍賣機制具有很多優點，例如：提高交易的速度；顯示購買者的估價(或者出售者的估價)；避免代理人的不誠實(Wolfstetter，1996)。在普遍服務中使用拍賣具有所有這三個優點，而且拍賣還可以選擇最低成本的供應商，從而使供給成本最小化。另外，拍賣還能使管制者確定合理的補貼金額。

四、結論

1900年代，當時的貝爾系統為了保護自己的壟斷地位，提出了“普遍服務”的主張，這一概念已經隨著時代的發展發生了變化。由于多種力量的相互作用，很多國家目前都制定和實施了電信普遍服務政策。在壟斷經營體制下，普遍服務的實施依賴于壟斷企業內部的交叉補貼，通常是長途電話補貼本地電話，辦公電話補貼居民電話。隨著電信領域競爭的引入，傳統的企業內部交叉補貼機制難以維持，需要建立普遍服務基金來為提供普遍服務的運營商進行補貼。

在美國1996年電信法和歐盟2002年普遍服務指令中，對各自的普遍服務政策都做出了明確的規定。這些法律和指令都要求管制機構在實施電信普遍服務政策的過程中要保持競爭中性，政策應當透明、公開。當然，美國和歐盟相關政策中現在還存在有一些問題，這是我們在制定本國政策時應當注意的。

我國的電信普遍服務取得了很大的成就，但是任務還很艱巨。面臨競爭環境下的新情況，我們正在制定新的普遍服務政策。新的政策應當注重利用市場機制解決問題，同時吸取發達國家已有的經驗教訓，爭取以更有效的方式解決我國的電信普遍服務。