第一篇：關于我國農村社會保障體系構建的思考

關于我國農村社會保障體系構建的思考

【內容摘要】農村社會保障體系的構建和完善是促進農村社會經濟不斷發展的“穩壓器”，是農民安居樂業、全面實現小康社會、努力構建和諧社會的物質保障。就在今年的全國兩會就公眾關注的熱點問題展開調查結果顯示：“社會保障”問題仍然高居榜首。本文試圖通過分析現行農村農村社會保障體系中存在的問題以及建立健全農村社會保障體系的重要性，并借鑒國外構建農村社會保障體系的寶貴經驗有針對性的提出了一些切實可行的解決措施，為構建人民滿意的社會會保障體系努力奮斗。

關鍵詞：農村；社會保障體系；重要性；啟示

一、我國現行農村社會保障體系存在的問題

從建國以后，我國逐步建立起的社會保障先天性的存在著二元結構，對黨政機關、企事業單位和城市居民實行的是較為完整的保障政策和措施，而對農村居民則長期沒有給予充分的關注，使他們長期被排除在社會保障體制之外，處于社會保障體系的“邊緣化”狀態。

（一）我國農村社會保障制度不完善，覆蓋面窄、發展不平衡

我國農村社會保障體系主要包括養老保障、醫療保障與生活保障三部分。這三部分由于缺乏完善的社會保障制度，長期處于孤立的狀態，農民的各項保障始終得不到解決和政策的落實。社會保障制度，是通過國民收入的分配和再分配，以達到保障社會成員基本生活權利、維護生活穩定、實現生活公平為目的，是市場經濟健康運行的重要保證。但數據統計顯示，占全國80%左右農民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮居民社會保障費支出占總支出的89%，可見，農村與城市人口享受的社會保障待遇極不平衡。此外，農村社會保障體系建設在各地的發展也很不平衡，經濟發達地區與欠發達地區農村社會保障水平呈現嚴重的非均衡態勢。東部沿海發達地區的很多農村大部分都建立了較為完善的社會保障體系，而貧困地區的現狀就不容樂觀了。

（二）政府資金投資力度不夠，籌資渠道單一

現階段，我國農村社會保障最突出的問題就是社保資金短缺，來源渠道狹窄，資金短缺問題已成為制約農村社會保障工作的重要瓶頸。在農村社會保障資金籌集方面，我國一直實行的是“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的原則。據有關研究表明，在我國農村約有1．4億的人群因收人低于488元而尚不足以維持其基本的食品消費，更不用說支付大量的醫療費用。國家雖然已經加大了社保的投入力度，但遠不及農民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度遠低于物價的上漲速度。

（三）缺乏適度的監管機制和法律保障

我國農村社會保障的管理從機構上來看，呈現出“多龍治水”的現象，部分地區在國有企業工作的農村職工社會保障統籌歸勞動部門管理，醫療保障由衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，農村社會養老和優撫歸民政部門管理，由于這些部門所行使的職責和任務不同，看問題的角度也不同，致使各部門之間權責不明確、分工不合理，又缺乏相互的監督機制，造成辦事效率低下，農

民的利益得不到切實保證。從農村的社會保障基金來看，缺乏有效的監督。農村的社會保障基金由各級地方政府的下屬機構來征繳、管理和使用，三權集于一身，當地的管理部門任意挪用、揮霍甚至貪污資金的現象時有發生，嚴重影響了保障資金的正常運轉，損害了農村居民的切實利益。從法律的層次上看，目前尚未形成具有普遍意義的農村社會保障體系的法律框架，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，治理效率低下。

二、建立健全我國農村社會保障體系的重要性

自2001年我國正式加入世界貿易組織以來，人們對于“三農“問題的重視程度顯得越發的突出，人們已經認識到，農民問題依然是我國的根本問題。農民問題解決不好，將會影響我國經濟的發屣和整個現代化進程，農村社會保障體系建設的嚴重滯后,已成為我國社會保障制度發展的最薄弱環節,嚴重制約了農業的發展和農村社會的進步,影響到農村經濟發展與社會穩定。農村社會保障作為“農村社會安全網或社會穩定器”,在構建農村和諧社會及推動社會主義新農村建設過程中具有不可替代的重要作用。

（一）維護社會穩定，促進社會公平的需求

農村社會保障體系是我國整個社會保障體系的重要組成部分。中共十六大明確指出：建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。建立健全社會保障體系是實現社會主義和諧社會公平正義的手段，我國是社會主義國家，國家的本質和最終目的就是解放和發展社會生產力，消滅階級和剝削，實現人的全面發展和社會全面進步。建立健全社會保障制度，有利于促進社會生產力的發展，增進社會福利，從而維護社會穩定、促進社會公平。

（二）有利于加快全面建設小康社會、構建和諧社會的進程

構建和諧社會需要建立健覆蓋全社會的社會保障制度，而農村社會保障制度是中國社會保障制度中不可缺少的內容。構建社會主義和諧社會，是我們黨從中國特色社會主義事業的總體布局和全面建設小康社會的全局出發提出的重大戰略任務，反映了建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的內在要求，體現了全黨全國各族人民的共同愿望。健全和完善社會保障制度是構建社會主義和諧社會的必然要求。

（三）推動社會經濟市場經濟健康運行的前提條件

中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：建立多層次的社會保障體系，對于深化企業和事業單位的改革，保持社會穩定，順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義。社會保障是市場經濟健康運行的穩定器，農村社會保障體系建設的成效與農村居民幸福安康息息相關，是關系民生和國家穩定發展的重大戰略，對于推動社會主義農村經濟建設具有巨大的積極作用。改革開放以來，我國的經濟持續快速增長，人民生活水平不斷提高，但2008年出現的全球經濟危機，使身處經濟全球化中的中國也受到了強烈的沖擊，最直接的表現就是我國的GDP 出現了一個近五年以來少見的低增長態勢。為此，國家和政府采取了許多相關的解決措施，擴大內需就是其中的一種，用本國內在的消費能力來調整投資結構和產業結構，并最終帶動經濟持續健康增

長。在我看來，擴大內需最有效的手段就是在我國建立健全社會保障制度，用完善的社會保障制度提供給民眾最大限度公平感和安全感，切實解決民眾最關心的醫療問題、教育問題、養老問題、住房問題，盡可能地解除民眾的后顧之憂，那么民眾才會有更多的時間和精力積極地投身于經濟建設，努力大力發展社會主義市場經濟才有了更可靠的保障，才能不斷地推進社會主義市場經濟健康穩定運行。

三、我國社會保障體系構建的創新性思考

漸健全和完善，社會保障的法律體系漸趨完備，養老保險制度改革取得重大進展，醫療保險制度改革全面啟動，完善城鎮社會保障體系取得初步成效，但由于國家和政府對于農村居民的社會保障問題重視不夠，政府保障金投資力度小，籌集渠道單一，沒有進行合理的監督和管理等一系列原因，使得我國農村的社會保障體系構建缺乏有力的支撐。為此，針對現行農村社會保障體系中存在的問題，為加快建立健全完善的農村社會保障體系，特提出了一些創新性的解決措施：

（一）建立健全社會保障制度，統籌城鄉均衡發展

社會保障制度，是國家通過立法的形式，對公民因年老、疾病、傷殘、孤寡、事業、死亡及災害造成生活困難時，為其基本生活安全提供保護的一種體現社會調劑功能的制度安排。鄧小平同志曾指出，我國社會保障體系的建立就是居者有其居，能接受免費公共教育和醫療保障，基本生活需求能得到滿足。胡錦濤總書記也說：“群眾利益無小事。凡是涉及群眾的切身利益和實際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦”。現階段制約我國農村全面建設發展的因素就是各地農村經濟社會發展呈現明顯的差異性和不平衡性以及由此產生的社會保障相對滯后，事實表明，只有建立健全完善的農村社會保障制度，促進城鄉經濟的均衡發展，以城市帶動農村，農村促進城市，減少城鄉差距，破除二元結構，實現城鄉經濟一體化發展，才能更好地實現好、維護好最廣大人民的根本利益，體現全心全意為人民服務的宗旨。

（二）加大政府投資力度，拓寬農村社保資金來源渠道

社保資金來源需廣辟融資渠道，通過多種形式籌措農村社保資金。除農民個人負擔外，國家財政、用人單位、社會及個人資助、社會福利設施、民間捐贈機構等都可以成為社保資金的有效來源。建立廣泛的農村社會保障體系，必然要以雄厚的資金作為基礎。沒有充足的資金保證，建立完善的社會保障體系只是一紙空話，因此，一方面中央財政、地方財政需要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。另一方面，也要鼓勵和引導參保人員積極繳納社會保險費，鼓勵社會捐贈，減少政府的財政壓力，起到“抑富濟貧”的作用，有利于構建統一和諧的社會保障體系。

（三）加強農村社會保障體系的管理機制和法律監督體系

社會保障制度是一項復雜的經濟制度，要使其在我國農村順利實施并發揮積極作用，就必須保證其規范性和相對穩定性，而這只有加強法律的監督力度才能做到。因此，加強農村社會保障的立法，是建立農村社會保障制度一個不可忽視 的因素。一方面可以通過一些法定的機構促進社會保障的發展，另一方面可以建立建立嚴格有效的監督制約機制，保證社會保障制度的有效貫徹執行。

四、國外社會保障體系構建的經驗對我國的啟示

綜觀世界各國經驗，社會保障體系建設總是與經濟社會的發展變遷緊密聯系在一起的。建立健全的農村社會保障制度是發展社會主義市場經濟的客觀要求，但我國的農村社會保障制度起步晚、標準低，與發達國家相比還存在較大的差距，在這種情況下積極借鑒發達國家的經驗教訓，具有重大的意義。

（一）堅持以人為本的科學發展觀，建立人民滿意的社會保障體系

我國社會保險體系包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫四個方面，如何實現好、維護好、發展好社會保障這個最廣大人民的根本利益，是檢驗中國共產黨執政能力和執政水平的試金石。2011年12月29日，中共中央政治局委員、國務院副總理張德江在全國人力資源和社會保障工作會議上強調：要加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，積極推進新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋，繼續完善各項社會保障制度及相互銜接，推進解決社會保障歷史遺留問題，更好地保障和改善民生。這體現了黨和政府對人民群眾的關心，順應了人民群眾日益增長的物質和文化生活需要，為建立健全人民滿意的農村社會保障體系提供了堅實的物質保障。

（二）強化政府職能，充分發揮社會保障“穩定器”功能

農村社會保障制度以確保廣大農民的基本生活條件為目標和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特點，這一性質決定了承擔農村社會保障職責的主角是政府。各級政府應將擴大農村社會保障覆蓋面列入本地區經濟和社會發展的規劃中，切實增強農村社會保障建設的緊迫感和責任感，確保農村社會保障的順利發展。目前，我國仍處于社會主義的初級階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要和落后的社會生產之間的矛盾，要建立覆蓋全社會范圍、保障水平較高的社會保障體系還需要經過一個不斷發展的過程，各政府相關部門也應該充分發揮各自的效用，強化政府的社會職能和公共管理服務職能，加大政府扶植力度，為建立完善的社會保障體系提供可靠地物質保障。

（三）制定合理的農村社會保障制度實施原則

完善農村社會保障制度，需要結合中國的國情、農村社會經濟的特點以及未來的發展方向，制定合理的農村社會保障制度實施原則。首先，社會保障要遵循與社會經濟發展相適應的原則。社會生產力發展水平決定了建立社會保障制度必須從社會經濟發展的實際水平出發，防止社會保障成為經濟發展的包袱和障礙；其次，社會保障要遵循公平和效率相結合的原則。要實現社會的公平正義，必須將社會產品進行合理的分配，初次分配注重效率，主要通過發揮市場的作用，再次分配注重公平，主要通過加強政府對收入分配的調節功能。建立社會保障體系，保護弱勢群體的基本權益，有助于社會公平。再次，農村社會保障應堅持因地制宜的原則。在規劃農村社會保障體系時應從當地的實際情況出發，量力而行，堅持社會保障的循序漸進，穩步發展。最后，堅持自愿的原則，在沿海等有條件的地區先開展試點，取得經驗之后再進行推廣，從而確保農村社會保障制度的健康發展。

參考文獻：

①王瓊 沈道權 中外農村社會保障制度的項目比較研究【J】 廣西社會科學，2006,1 ②吳新華 油強 我國農村社會保障體系現狀及對策研究【J】 管理觀察，2010,5 ③張啟龍

關于我國農村社會保障制度創新的思考【J】商業研究，2007,6 ④呂保利 加快建立農村社會保障體系問題探析【J】黑龍江對外經貿，2011,1 ⑤高新才 中國發展之魂·經濟篇【M】甘肅文化出版社，2004,9 4

第二篇：我國農村社會保障體系研究

我國農村社會保障體系研究

摘 要：在黨的十七屆三中全會上黨中央提出建設社會主義新農村，農村醫療保險，農村社會養老保險制度等多項制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題為此對農村社會保障制度進行探討。

關鍵詞：社會保障；和諧社會；科學發展；農村醫療保險；農村社會養老保險

一、我國農村社會保障制度建設的現狀

改革開放30年來，我國農村社會保障制度獲得巨大發展，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高。目前，我國農村社會保障制度的基本框架和內容主要包括農村社會保險、農村社會救助、農村最低生活保障和農村社會福利等四個方面，并具體體現為六種形式：

1、是農村五保供養制度。即為農村居民中無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的老年人、殘疾人和未成年人在衣食住醫葬（教）等方面提供最基本生活保障的制度。農村稅費改革后，農村五保戶供養資金來源渠道發生了重大變化，五保供養通過農村稅費改革轉移支付資金逐步納入了公共財政保障范圍。據統計，我國農村五保供養對象已從2003年的204.2萬人增加到2007年的526萬人，基本做到了應保盡保。

2、、是農村軍人及家屬優撫安置制度。即政府對軍人及其家屬為主體的優撫安置對象進行物質照顧和精神撫慰的一種制度。據了解，目前全國有4000多萬個優撫安置對象。

3、是農村社會救助制度。主要包括對遭受自然災害后的農民進行救濟、對其他貧困農民進行救濟以及對貧困農民進行醫療救濟等多個方面。目前，在實施農村最低生活保障制度的地區，這些救助對象基本上都納入了最低生活保障的范圍。據統計，2007年各級財政共安排農村社會救濟支出186.8億元，其中，中央財政安排農村低保補助資金30億元，專項用于支持已建立農村低保制度的地區完善制度和未建立制度的地區建立制度。

4、是農村養老保險制度。2003年后，一些地方開展了新型農村養老保險試點工作，取得了突破和進展。到2007年年底，全國已有31個省區市的近2000個縣市區不同程度地開展了新型農村養老保險試點工作，有5000多萬農民參保，積累保險基金300多億元，有300多萬參保農民領取了養老金。

5、是計劃生育保險和獎勵制度。2004年各地開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點，對農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。

6、是新型農村合作醫療制度。2003年國務院要求建立新型農村合作醫療制度，實行政府資助為主、農民繳費為輔的籌資機制。為進一步提高新型農村合作醫療受益水平，從2006年起中央財政對中西部地區除市區以外的參合農民補助標準由每人每年10元提高到20元。據統計，截至2007年底，全國開展新型農村合作醫療試點的縣（市、區）已達到2451個，參合農民7.3億人，占全國農業人口的84%。2003—2007年，中央財政共安排新型農村合作醫療補助資金169億元。新型農村合作醫療制度的不斷推進，緩解了農村群眾“因病致貧、因病返貧”的問題。

二、當前我國農村社會保障存在的主要問題

1、農村社會保障制度尚不健全，城鄉社會保障差大。隨著市場經濟的發展，農村生產、農民生活與市場的關聯度越來越大，受市場的沖擊也越來越大。同時，農村的生產和生活條件，決定了農村人口的生活水平更多地受自然條件等因素的影響。所以，農民生活水平的穩定因素要多于城市人口，但就目前看，城鄉社會保障制度還有很大差距，農村的醫療、養老、低保這三項最基本的保障形式，僅處在試點或探討階段。失業保險、住房公積金等保障方式短時期在農村無望實施。

2、社會保障覆蓋面窄、層次低、發展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮居民社會保障費支出占總支出的89%。可見，農村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮已達91%，而農村只有2%。另外，社會保障制度建設在各地區也不平衡，東部沿海地區好于東北、中、西部地區。

3、社保資金缺乏穩定來源、籌資困難。現階段，農村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投人力度，但遠不及農民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單

一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純依靠農民自己繳納又受農民收人水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩定性與持久性。

4、硬件設施差。由于歷史欠賬較多，農村社會保障相關的研究硬件設施也很差。醫療衛生方面，目前全國鄉鎮衛生院危房現象十分普遍，鄉鎮衛生院缺少運送病人的車輛；“五保”集中供養方面，很多敬老院已經危房，房屋破損嚴重，沒有資金進行維修。還有醫保、社保信息化建設的硬件設施方面缺口也很大。

5、一些特殊人群的社會保障存在“盲區”。一些特殊群體的社會保障問題更值得我們關注，如農民工保障問題、農村非農業人口保障問題、失地農民保障問題等。由于這些社會群體的社會保障存在很強的特殊性，目前都沒有系統的社會保障措施，多數問題尚在探討階段。

三、完善農村社會保障制度的緊迫性、必要性。

1、構建社會主義和諧社會和堅持“以人為本”，落實科學發展觀的必然要求。公平正義是社會主義和諧社會本質要求，農村社會保障制度的缺失是構建和諧社會的重大障礙。完善農村社保障政策是建立農村社會保障制度的基本前提和保證，也是構建社會主義和諧社會必然要求。社會保障制度的發展目標就是要社會成員的基本生活權利提供安全保障，以確保其不因特定事件的發生而陷入生存困境，促進整個社會經濟的協調、穩定發展，實現社會的公平和正義。社會保障制度的實施，社會成員解決了由于生活無保障而出現的基本生存問題，并且獲得了在其基本生活得到保障的前提下參與社會競爭的機會，為其能力的發揮奠定了基礎；社會保障還通過對意外事故中的不幸者的救濟、為失業者提供失業保險或者失業救濟、為疾病患者或者因病致貧、因病返貧的弱勢群體提供醫療保障，消除各種危及人的生存和發展的社會風險，免除社會成員的后顧之憂，調動其勞動的積極性和創造性。這些正是人的發展的價值目標的充分體現，從而實現了人的發展與社會發展價值目標的有機統一，這正是科學發展觀所要體現的內涵。

2、建立健全農村社會保障是解決“三農”問題的重要舉措。農業、農民和農村問題是關系到我國現代化建設的一個根本問題。最近連續幾年中央都以“一號文件”的形式來凸顯政府對“三農”問題的高度關注。發展小城鎮、農業現代化、調整產業結構、加大資金和技術扶持力度、取消農業稅、糧食直補、大型農機具補貼、工業反哺農業等一系列措施多管齊下，可效果卻不盡如人意。究其根源，廣大農民缺乏社會保障是一個重要原因。正如農民自己編的順口溜：“救護車一響，一頭豬白養。”一場大病足可以令農民傾家蕩產，在此情況下，國家再好的惠農政策也是枉然。所以，為農民建立農村社會保障，等同于增加了農民收入，是妥善解決“三農”問題的金鑰匙，同時政府的一系惠農列政策才能真正發揮作用。

四、建立和完善我國農村社會保障制度的對策

1、要堅持突出重點，逐步推進。根據基層和農村群眾對社會保障的需求，農村社會。障體系應該包括農民醫療保障、養老保障和貧困救助等方面的內容。建立農村社會保障體系是一個漸進的過程，不能一跳而就。必須在充分考慮農民的承受能力和認識水平，考慮省情和財力的基礎上，根據農民的需要，突出重點、逐步推進，保障標準由低到高，保障范圍由小到大保障內容由單項到綜合。

2、要堅持多渠道籌集農村社會保障資金。農村社會保障資金主要來源于國家、地方。農民參保三個方面。政府投入是建立農村社會保障體系的重要支撐，各級政府應當從加快農村小康社會建設步伐、構建和諧社會的高度，充分認識農村社會保障制度建設的重要意義，努力增加用于農村社保的投入。

3、要堅持把建立農村社會保障制度與發展農村社會保險事業相結合。建立農村社會。障雖然能從根本上解決農民的后顧之憂，但是，由于社會保障的政策性、統一性、普遍性，只能解決農民普遍面臨的根本性，全局性問題，不可能解決農民保障面臨的全部問題，更無法滿足不同收入水平農民不同層次的需求。因此，在建立農村社會保障體系的同時，還應大力發展農村社會保險事業，鼓勵各類保險機構積極開拓農村市場，開展家業自然災害，農村家庭財產，農民人身意外傷害、傷殘等保險活動，使農民遭受意外損失或意外傷殘時，能得到及時有效的補償，化解農民生產生活中遇到的各類風險，減少各種天災人禍對農民生產生活的影響

4、大力加強社會保障立法工作。首先應當根據憲法盡快制定社會保障立法體系。這一體系，應當包含公民社會保障的基本權利法案和各項專門的社會保障法案。其中，公民社會保障基本權利法案將對社會保障的對象、范圍、實施，社會保障資金籌集和管理，社會保障機構的設置，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權利行為的處置等，作出具體的規定。在社會保障基本權利法案的基礎上，進一步制定和完善中華人民共和國勞動保障法、醫療保障法、老年保障法、軍烈屬保障法等專門的社會保障立法體系。其次，應當盡快制定和完善農村社會保障立法體系。可以考慮條件成熟時單獨制定中華人民共和國農村社會保障法案，以反映我國農村變革中的現實和復雜情況及其不同于城市的顯著特點。

5、著重建立農村最低生活保障制度、養老保險制度、合作醫療三項制度。現階段應著重建立農村最低生活保障制度、養老保險制度、合作醫療制度。只有將這三項惠大多數農村居民的制度建立和完善起來，農民基本生活才有真正的保障。

總結語：

總之,改變農村經濟文化落后的局面，縮小城鄉差距，實現城鄉均衡發展，是建設社會主義新農村的重大戰略。現階段應以新農村建設為鍥機，盡快完善農村各項保障制度。為新農村建設提供支持。同時應該看到建立健全我國農村保障制度是一項系統工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應該有一個清醒的認識。參考文獻

［1］宋曉梧等．中國社會保障制度建設20年［M］．鄭州：中州古籍出版社，1998．

［2］中國勞動保障編輯部．農村社會保障在和諧社會建設中起步［J］．中國勞動保障.

［3］辛維舉．對建立健全我國農村社會保障制度的思考［J］．寧夏大學學報．2003.［4］ 傅東.完善我國農村社會保障制度研究［J］中國財經雜志。2009

第三篇：關于我國農村社會保障體系問題研究

關于我國農村社會保障體系問題的研究

摘要：

我國城鎮已初步形成比較完善的社會保障體系，但是農村的社會保障體系正處于起步和探索階段，因此農村社會社會保障體系相關研究成為我國社會保障領域的前沿和熱點問題之一。農村社會保障從社會保險為主題，里面包括社會救助，社會福利，優撫安置，住房保障，社會慈善事業在內的社會保障體系仍在一系列問題需要各方面的努力使之健全和完善。

關鍵詞：農村社會保障體系，農村，社會保障

農村社會保障體系是社會保障體系的重要組成部分，健全的社會保障體系是國家一項重要社會制度，是維護社會穩定和國家長治久安的重要保障。這里主要講農村社會保障體系的內涵及特征，闡述我國農村社會保障體系的目前狀況和存在問題，結合我國的實際狀況建立我國國情的農村社會保障體系提出意見，給廣大農民帶來美好未來。

（一）農村社會保障體系內涵及特征。農村社會保障體系是農村社會保障的重要組成部分，社會保障是城鄉居民基本民生，維護社會公平正義，促進社會和諧發展，實現共享發展成立的重要制度保障，即是國家發展的重要目標指向，也是促進國家可持續發展，和諧發展的必要手段，中國的根本社會問題，而農民的根本問題是社會保障問題，因此必須了解我國農村社會保障制度創新的必要性，以期對當前的中國農村社會保障制度的理論與改革實踐住處有益探索。社會保障一般是指一定的法律和法規，對公民在年老，疾病，傷殘，失業，生育，死亡，遭受災害，面臨生活困難時給予物質幫助，向其提供必可不少的基本生活保障和社會服務。獲得保障是每一個社會成員享有的基本權利，提供保障是國家對其成員應承擔的基本義務。覆蓋面的廣泛性是社會保障的重要特征。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國農業和農村發生了歷史性的深刻變化，農村經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就。但是長期形成的工農失調，城鄉失衡的局面沒有根本改變，農業基礎脆弱，農村發展滯后，農民增收緩慢的問題依然突出，城鄉經濟發展的差距依然很大。因此黨和人民特別關注農民問題。建設社會主義新農村是在所面前的很緊迫的問題。2005年10月，黨的十六屆五中會指出：“建設社會主義新農村是我國現代文化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主的要求，扎實穩步地加以推進。”建設社會主義新農村是中央統攬全局，著眼長遠，與時俱進的重大抉擇，是對我國經濟社會發展規律，發展階段和發展任務的科學把握，是新階段“三農”工作指導思想的深化，發展和深化。農村社會保障體系的重要任務關系到我們每一個人的生活，學習等各方面。所以我們每一個有責任和義務去做好農村社會保障的各項工作。『1』

還有，健全和完善社會保障體系是政府的一項重要任務。農村社會保障體系工作中政府是領導者。農民提供保障，縮小城鄉差距，促進農村經濟發展和社會進步，更是政府責無旁袋的責任。

（二）我國農村社會保障體系現狀及問題分析

改革開放以來，農民生活水平大幅度提高，農民收入增長較快，但遠低于城鎮居民收入增長速度，城鄉居民收入的差距在不斷擴大。農民人居純收入由1978

年的134元提高到2004年的2936元，增長了20倍，但是同期城鎮居民可支配收入由343元增加到9422元，增長了26倍，城鄉居民收入之比由1978年的2.56：1，擴大到2004年的3.2：1.。2009年農民人均純收入達到5153元，城鎮居民可支配收入為17175元，城鄉居民收入之比擴大到3.33：1.。從上面數據我們能看出，雖然我國農村社會保障體系初步建立，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高，但從整個上看，仍然存在著諸多問題，社會保障體系的水平普遍偏低。

（1）我國農村社會保障體系現狀

目前無過農村社會保障這要體現的形式是：一是五保供養制度。《農村五保供養工作條例》第二條：本條例所稱農村五保供養，是指依照本條例規定，在吃、穿、住、醫、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助。即保吃、保穿、保住、保醫、保葬，簡稱“五保”。二是，農村軍人及家屬案由制度。三是農村養老保險制度。新型農村養老保險制度（簡稱新農保）是國家為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費、集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。四是計劃生育保險和獎勵制度。五是，農村合作醫療制度。農村合作醫療，是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，它既是中國醫療保障制度中有特色的組成部分，也是中國農村社會保障體系中的重要內容。

農村社會保障體系現狀主要表現及問題分析；

一，傳統的農村社會保障功能消弱。在以前的舊中國，農村的社會保障是完全依賴這個人和家庭的。

二1，農村社會保障任務加重。農村人口老年化問題日益突出。目前我國已經進入人口老齡化快速發展階段，統計數據顯示截止2009年12月31日我國65歲以上老年人口已達到1億6000萬以上，占總人口的12%，我國成為老年人最多的國家。預計到2050年我國老年人將占總人口的32%以上。21世紀的中國是個人口老齡化社會，這是一個重要的基本國情。人口老齡化導致社會勞動人口減少，社會負擔加重等一系列問題，客觀上進一步加重了農村養老的壓力。

2，疾病問題依然是困擾農民的問題。雖然現在新型農村合作醫療制度已經在實行起來，但那畢竟是還只局限在某些經濟較為發達的地方，咳必能全面的實行。在經濟落后的貧困地區依然數以億計的農民處于醫療保障的困難境地。因他們長期過度勞累，日曬雨淋，缺少勞動保護，往往落下一身生病。但醫療費用之高不低的情況下，相當多的農民無錢治病，有病難醫等問題。三

四

五

（三）健全和完善農村社會保障體系的建議

2010年10月，黨的十七屆五中全會提出，“推進農業現代化，加快社會主義新農村建設“，“在工業化，城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是《十二五》時期的一項重大任務，必須堅持把解決好農業，農村，農民問題作為黨工作重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業，城市支持農村和多予取放活方針，加大強農惠農里度，分時農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園”，進一步明確了加快社會主義新

農村建設的基本方針和占率任務。『2』2010年農業農村工作的總體要求是：全麥能貫徹黨的十七大和十七屆三中會，四中，五中，六中全會以及中央經濟工作會議的精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，同步推進工業化，城鎮化和農業現代化，圍繞強科技報發展，強生產保供給，強民生保穩定，進一步加大強農會農富農政策力度，奮力奪取農業好生成，合理促進農業較快增收，努力維護農村社會和諧穩定。『3』上面的是黨和政府非常關注農村社會保障制度并提出的政策。

『1』《社會主義新農村建設》韓長賦2011年6月

『2』《社會主義新農村建設》韓長賦2011年6月

『3』《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》2012年2月2日

第四篇：農村社會保障體系

農村社會保障體系

“三農”問題是困擾我國農村現代化和國民經濟協調發展的關鍵因素之一，盡管各級政府和學術界對如何解決“三農”問題提出了多種觀點，但是農村城鎮化、農民非農化和農業產業化不是一朝一夕可以實現的，它更多的是一種趨勢和發展方向。可以說，農村的發展水平決定著中國經濟的總體發展水平，農村問題不得到較好的解決，中國的國民經濟發展就不可能實現大的跨越。黨的十六大提出了全面建設小康社會的綱領，全國人民正在為實現第三步戰略目標而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農村地區，仍然有相當比例和數量的農民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產狀況令人擔憂，農村社會保障發展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。農村的貧困和失業問題仍然較為突出，它不僅關系到農村經濟社會和國民經濟的全面健康發展，更牽涉到社會的穩定和農民對政府及執政黨的信任。因此，推進農村社會保障的建設和發展，切實保障和增進農民的利益，已是迫在眉睫。

社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時，向他們提供的生活保障，其對象應該為全體國民，但一直以來，作為在我國已經建立和正在建立的社會保障體系主要針對于城鎮，農村地區是一片空白。作為在我國經濟體制的轉換及利益格局的變動過程中，農民同城鎮居民一樣也承受了巨大的改革成本代價，而且農民付出的也更多。目前，農民也正面臨著更多的生產和生活風險，他們也需要和城鎮居民一樣享受社會保障來維持最低生活和抵御風險。因此，建立農村社會保障體系，不僅符合社會公平原則，同時還能夠縮小城鄉差距，緩解社會矛盾，加快實現全面建設小康的步伐。

一、建立農村社會保障體系的必要性

1．維護社會公平

我國目前建立的社會保障制度主要限于城鎮地區，農村居民幾乎被排斥在社會保障體系之外，這對于農民來說是不公平的。從農民的角度看，他們不僅已上繳農業稅、其他種類的稅收以及名目繁多的收費，直接為國家財政做出貢獻，而且還通過農業產品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金。按照利益對等原則，政府即使以財政資金向社會提供服務及公共產品，作為這些服務及公共產品的受益者應該包括所有納稅人。農村社會保障體系的建立，可以淡化國家及社會對農村居民的歧視，模糊城鄉居民身份的差距，在很大程度上體現了社會公平原則。

2．維護社會穩定

農村社會的穩定決定了我國整個政治局勢的穩定。鄧小平說：“因為農村人口占我國人口的80％，農村不穩定，整個政治局勢就不穩定。農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。”而農村社會保障制度的建立可為農村的穩定提供重要條件。一方面，由于中國人多地少的現實以及農村勞動生產率的不斷提高，農村產生了大量剩余勞動力，少數外出打工外，大部分在家待業，他們和城鎮下崗工人一樣需要社會保障；另一方面，家庭聯產承包制的實行，農戶脫離了集體，成為獨立的商品生產者和市場行為主體，市場經濟條件下，他們要承擔比以前更多的生產經營風險，相應也產生了對社會保障的要求。如果農村社會保障制度不盡快建立，會產生許多不安定因素，因此農村社會保障體系將發揮社會穩定器的作用。

3．保持國內經濟良性發展

1997年我國經濟順利實現“軟著陸”以后，通貨緊縮的現象日益明顯。從1998年中期開始實行擴張性財政政策，以拉動投資和消費需求，刺激經濟增長。但從執行幾年的情況看，財政政策的效果并不顯著。分析其原因，主要在于廣大農村地區消費不足，由于沒有社會保障制度的支撐，農民不敢把養兒防老的積蓄用于目前的消費。只有盡快建立和完善農村社會保障體系，才能解除廣大農民的后顧之憂，增強農民的消費信心，刺激農民的消費，保持國內經濟的良性發展。

二、建立農村社會保障體系的原則

1．堅持城鄉分治的原則。由于中國城鄉經濟發展水平的巨大差距及城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，城鄉居民在社會保障內容及標準上應有所區別。農村居民社會保障標準可以低于城鎮居民，農村居民當前最迫切需要的一方面是最低社會保障，另一方面是養老和醫療保障。要根據農民的實際承受能力和經濟發展狀況因地制宜、逐步完善。

2．堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平總是與經濟發展水平相適應。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障標準，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度低些，以地方政府的保障為主。

3．堅持政府組織與農民自愿相結合的原則。農村社會保障體系特別是農村社會養老保險和醫療保險制度建設所需要的資金，主要是以農民個人為主籌集的，而目前大部分農民收入較低，社會保障意識也不高，因此，政府在組織農村社會保障工作時，必須堅持因勢利導、個人自愿的原則，通過宣傳、教育增強廣大農民群眾的社會保障意識，提高農村居民參與社會保障的積極性與自覺性。

4．堅持保障基金統一管理的原則。在建立全國統一的包括農村在內的社會保障行政機構的前提下，農村社會保障要實行基金制管理。在現階段，保障基金可以以縣為單位進行管理，做好社會統籌和個人帳戶的結合工作，確保基金的保值增值。具體業務的經辦要根據政企分開的原則，由政府職能部門委托非盈利性的農村社會保障管理機構承擔。

三、盡快建立幾種農村基本社會保障制度

1．盡快建立農村最低生活保障制度

最低社會保障制度是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供的最低生活需要的物質援助的社會保障制度。建立農村最低生活保障制度是滿足農民需求中最基本的公共產品，是維護農民作為公民應當享有的生存權利的最起碼要求，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。

從1997年開始，中國有條件的農村逐步建立最低生活保障制度，到2002年５月底，全國得到最低生活保障的農村人口為338萬人，約占農村貧困人口的十分之一左右，享受的對象大部分是失去勞動能力的五保戶、殘疾人等，帶有社會救濟的特點。改革開放以來國內經濟的巨大發展，中國已經形成了建立農村最低生活保障制度的物質基礎：一是中國綜合國力明顯增強，財政收入逐步提高，為建立農村最低生活保障制度提供了物質保障；二是長期以來在城鎮開展的社會救濟和職工生活困難補助，為建立農村最低生活保障制度創造了良好的工作基礎；三是比較發達的省份已開始建立這項制度，為全國各地建立農村最低生活保障制度提供了經驗。

農村最低生活保障水平要和當地的經濟發展狀況相適應。從中國的基本國情

出發，建立農村最低生活保障制度，應以省為主體，中央財政給予支持。各省可以設立不同的保障線，發達地區可以高一些，貧困地區可以低一些。標準要參照當地居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。中央政府要加大對貧困地區的轉移支付力度。各地應當盡快制訂出農村最低生活保障制度的細則，增強其可操作性。

2．建立和完善農村基本的公共衛生保障制度

公共衛生是人生存和發展的基本要求，同樣是現代公民應當享有的最基本的公共產品。當前中國農村的公共醫療衛生主要問題有兩個：一是農村醫療衛生設施相當落后，醫療水平較低；二是現有的醫療機構收費脫離了農村經濟狀況，中國的醫療價格和醫藥價格是依據城市的標準制定的。

在農民和城市居民的實際收入差距為１：６的狀況下，農民要支付和城市居民一樣價格的醫療費用，而且農民還不能享受城市居民的醫療保險，廣大農民無論如何也承受不起這個醫療價格水平帶來的經濟重負。如何形成一個符合農村實際的農村合作醫療體系，是解決農村公共衛生保障的重要前提。國家應當建立和完善農村衛生專項轉移支付制度，加大對農村公共衛生的投入力度。此外，國家要制訂政策鼓勵城市醫療人員下鄉，防止農村醫療人才的大量流失。同時要以大病防治為重點，在農村建立大病、重病社會統籌機制。這部分醫療費應當盡快納入社會統籌，讓全社會來負擔，分散農民遭遇的健康風險。

要改革農村現行醫療衛生管理體制，目前中國實行的是各級政府按照分級管理、以縣、市為主的農村衛生管理體制，全國農村雖已建立了縣、鄉、村三級衛生服務網，但在農村地區，政府資金幾乎全部投到了縣、鄉衛生機構，這種情況與農民的衛生消費模式不相適應。國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定提出，村衛生室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，但目前對村級衛生機構的財政支持極少。重建村級合作醫療體系，已成為農村公共衛生建設的重點。

要盡快將農民工納入城鎮公共衛生醫療保障體系。越來越多的農村勞動力進入城市，是大趨勢。應當抓緊制訂相關的規則，例如可以按照在農村和城市居住的時間等標準進行細分來確定，要加快戶籍制度改革，對事實上已經長期在城市工作和生活的農民工，要盡快納入城市公共醫療衛生保障的范圍中。

3．建立和完善農村養老保險制度

在我國的廣大農村地區延續千年的養老保障模式是依靠子女提供保障。但是，改革開放以后，農村家庭生活方式及生活觀念的改變使得農村傳統的養老模式難以為繼。由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的社會保障。農村養老保障的建立既能保障老年農民的基本生活，又有助于減輕農民“養兒防老”的思想，有助于國家計劃生育政策的貫徹實施。

農村生活養老保障在資金籌集上應堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。基于許多農村剩余勞動力從第一產業流向第二、三產業工作的實際情況，農村養老保障制度可以實行基本保障、補充保障和附加保障“三維”城鄉有機銜接的保障方式。即在基本保障中，農業勞動者通過稅收向全國統一社會養老保障機構繳納生活養老保障稅，當農民超過一定年齡而且退出土地時，國家開始根據農民個人帳戶上的金額，向其提供一定的養老金；在補充保障中，如果農民外出打工，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會保障機構繳納社會補充保障費，分別計入雇工的個人帳戶和社會統籌帳戶，與城市的養

老補充保障系統一樣，在農民年老時，社會保障機構按農民個人帳戶中的金額發放養老金；在附加保障中，農民可以參加商業養老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得附加保障。

對自己付費有困難的老人國家通過敬老院、老年公寓、社區服務中心給予救助。其資金主要通過社會募捐、吸引外資、政府扶持等方式籌措。

總之，建立農村社會保障體系是必要的，也是需要進一步探索的問題。合理解決農村社會保障體系問題，不僅會維持農村的穩定與持續發展，而且還會加快邁向全面小康的步伐

第五篇：我國農村多元化住房保障體系構建探析

我國農村多元化住房保障體系構建探析

吳志宇

? 2012-11-21 15:46:10

來源：《現代經濟探討》(南京)2012年5期

【內容提要】為解決城鎮中低收入家庭的住房難問題，政府出臺了各種政策和措施。但在農村中農民除了可以無償獲得集體經濟組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助；而且這種單一的以宅基地福利為基礎的居住保障方式亦已隨著我國工業化和城市化的不斷發展而面臨著難以持續的困境。隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農村住房保障體系，不僅是統籌城鄉發展、促進社會和諧的現實需要，也是貫徹住房機會平等，切實保障農民住房權利的必然要求。

【關 鍵 詞】農村/宅基地/住房權/住房保障

長期以來，住房保障制度僅適用于城鎮居民的慣性思維，讓人們對在農村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出質疑。其實，農村宅基地福利制度只是使農戶無償獲得了一處可以用于建造住房的土地，它并未真正解決農村貧困家庭的住房問題；而且，這種單一的以宅基地福利為基礎的居住保障方式亦已隨著我國工業化和城市化的不斷發展而面臨著難以持續的困境。在統籌城鄉發展的新形勢下，從理論上重新反思和探討構建適合我國國情的農村住房保障體系具有重要意義。

一、住房權及其保障原則：農村住房保障制度的正當性分析

所謂住房權，又稱“適足住房權”，“是指公民有權獲得可負擔得起的適宜于人類居住的，有良好物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴并不受歧視的住房權利”(Janet Ellen，1997)。作為基本人權的住房權最先是在國際人權法上被提出來的。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》第25條規定：“人人有權享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”1965年聯合國大會通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》第5條首次明確提出了“住房權”的概念。1966年聯合國大會通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》進一步重申了《世界人權宣言》的有關規定，明確提出：“本公約締約各國承認人人有權為他自己的家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實現基于自愿同意的國際合作的重要性。”1981年在倫敦召開的國際住宅和城市問題研究會議通過的《住宅人權宣言》明確提出：“具有良好環境的、適宜人的住處，是所有居民的基本人權。”1991年聯合國經濟、社會和文化權利委員會專門發表的《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》指出：“適足的住房之人權由來于相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。”“各締約國政府應當采取適當措施保障適足住房權的實現。”1996年在土耳其伊斯坦布爾召開的聯合國第二屆人類住區會議把“人人享有適當的住房”和“城市化進程中人類居住區的可持續發展”作為兩個具有同等全球性重要意義的主題，討論并通過了《人居議程》和《伊斯坦布爾人居宣言》，各國政府承諾在住房政策、方案和項目等方面促進男女平等，致力于充分和逐步實現國際文件所規定的適當住房權利，并尋求各種伙伴的積極參與，確保住房保有權的法律保障和免受歧視的保護，以及人人能平等獲得可負擔得起的適當住房等。

政府在尊重、保護、促進和實現住房權時應遵循的一個重要基本原則就是住房機會平等原則([美]阿列克斯?施瓦茲著、黃瑛譯，2008)。所謂住房機會平等，是指人人都有獲得充分住房的權利，任何人不得因為種族、性別、年齡、黨派、性取向等在住房的獲得和使用上遭到歧視。處境不利的經濟或者社會弱勢群體，諸如災民、貧民、重癥病人、老年人、兒童、殘廢人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到適足住房資源的權利，并應得到優先保障。1996年聯合國第二屆人類住區會議通過的《人居議程》明確指出：在公平的人類住區中，所有人，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或者其他觀點、國籍或者社會出身、財產、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基礎設施、保健服務、充足的食物和水、教育和空地的機會。

我國政府在1996年聯合國人居大會上指出：“人人享有適當的住房是一項最基本的人權，是人的生存權和發展權的重要內容。”1997年我國政府正式簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》。作為締約國，我國政府自應承擔起履行《經濟、社會和文化權利國際公約》所規定的“適當住房權”的義務。但目前在我國二元經濟社會結構下，政府推出的各種住房保障政策和措施，如廉租房、經濟適用房、公租房、限價房以及住房公積金等制度，均只適用于城鎮居民；對于生活在農村的廣大農民而言，除了由集體經濟組織無償分配給其用于建造住房的宅基地外，幾乎沒有任何其他住房福利。農民的住房一直由農民自己出資修建，除非是農村的“低保戶”或者“五保戶”，否則農民不可能無償獲得政府提供的哪怕是十分簡陋的住房或者在住房方面的任何補貼。從住房保障角度看，我國現行的農村宅基地福利制度是一種間接的、最低層次的居住保障措施，農民只是無償獲得了一處可用于建造住房的宅基地，而不是獲得了可供直接居住的住房，它并不能為農民，特別是貧困農民家庭提供真正有效的居住保障。如在我國不少經濟落后地區仍然存在一定規模的危房戶、缺房戶甚至無房戶，其居住條件長期得不到應有的改善和保障；部分無力承擔建房費用或經濟條件有限的家庭，其居住的房屋質量低下、配套殘缺、外觀簡陋，甚至存有嚴重的安全隱患等。在統籌城鄉發展的新形勢下，改革和完善目前我國農村單一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的農村住房保障體系，不僅是改善農民居住條件，促進社會和諧，而且也是貫徹住房機會平等原則，保障農民住房權利的客觀需要。

二、以宅基地福利為基礎的農村住房保障制度面臨的困局及其成因

宅基地使用權和土地承包經營權是目前我國農村最基本的兩項保障制度。土地承包經營權是為了保障“耕者有其田”，以滿足農民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實現宅基地對農民的居住保障功能，我國《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規，從宅基地使用權的取得、行使和轉讓等方面進行層層設計，形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度(劉俊，2007)，主要包括：一是“兩權分離，一宅兩制”，即宅基地所有權屬于農民集體，農戶僅享有宅基地使用權，但宅基地之上的房屋所有權屬于農戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權僅限于本農民集體經濟組織的成員享有，非本農民集體經濟組織成員，包括城鎮居民不得享有宅基地使用權；農民集體經濟組織成員必須以“戶”為單位申請宅基地使用權，而且農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。三是“無償使用，限制流轉”，即只要符合法定的申請條件，農戶就可以取得宅基地使用權，且無需支付任何代價；宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，城鎮居民不得到農村購買宅基地和住宅；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

這種憑借集體經濟組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權，并嚴格限制其流轉的制度不僅可以為農村村民提供基本的居住保障，同時也可以讓農村剩余勞動力參與工業化和城市化進程，并能有效防范工業化和城市化進程中的不確定性風險。但是，隨著我國工業化和城市化的不斷發展，現行的宅基地使用權制度不僅不能適應社會經濟發展的客觀需要，而且其固有的保障農民居住權的功能也面臨著難以持續的現實困境：一方面，我國目前正處于工業化和城市化快速發展時期，人多地少、人地關系緊張的矛盾日益尖銳。據統計分析，今后20年我國每年約有1200多萬農村人口要轉移到城鎮，城市化水平每提高1個百分點，將新增2000平方公里的非農建設用地，城市建成區面積將擴大158萬畝(王家庭等，2008)。在嚴格保護耕地，耕地資源不可減少的情況下，農村集體建設用地將是補給城市規模擴張的主要來源，農村宅基地資源的稀缺性將日益突出(劉守英，2008)。但另一方面，隨著工業化和城市化的發展，農村人口不斷轉變為城市人口，農村居民點用地在范圍上應當逐漸縮小，在數量上應當逐漸減少，但在我國卻出現了相反的情形。據統計，1996-2006年是我國城市化最快的10年，平均年增長率為1.34％，農村人口減少了1.23億人，但農村居住用地反而增加了近130萬畝，新增宅基地80多萬畝(張漢飛等，2010)。與此同時，由于農村勞動力的非農轉移，有很大一部分農民在城市有了穩定的工作和收入，其在農村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規模不等的“空心村”，農村宅基地規模不斷擴張與大量閑置并存的局面非常突出。

導致上述問題的原因是多方面的，既有實踐中土地執法不嚴、監管不力的問題，也與現行的宅基地制度本身不完備有關，比如：《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但對“戶”的認定標準至今仍然沒有明確的法律規定。在不少農村地區，只要男性村民成年結婚后就可以分戶，兄弟幾人每人一戶一宅。有的父母也單獨擁有一宅。這樣，在農村新出生人口不斷增加的情況下，村莊規模和宅基地使用面積也就隨之不斷擴大。再如，雖然《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但《民法通則》、《繼承法》等法律規定，公民的房屋作為個人財產，可以繼承和贈與；而且，《土地管理法》并沒有禁止農村村民出賣、出租住房，而只是規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。因此，農村村民可以通過繼承、贈與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導致實踐中“一戶多宅”的情形比較普遍(長子中，2011)。此外，現行法律嚴格限制宅基地使用權的流轉，尤其不允許將宅基地使用權轉讓給城鎮居民。但在農村集體經濟組織內部，實際已分得宅基地的農民已不可能購買宅基地，否則勢必違反“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定；而沒有分得宅基地的村民又可以依法通過申請方式無償取得，沒有必要通過轉讓取得。因此，實踐中同村村民之間的住房買賣很少進行，從而導致大量宅基地長期處于閑置狀態。

三、維持農村宅基地的福利性居住保障功能，實行嚴格的“一戶一宅”制度

目前我國農村社會保障體系建設還處于初創階段，在今后較長時期內，宅基地仍然是農民的“安身立命”之地，應當繼續維持宅基地對農民的福利性居住保障功能，同時實行更為嚴格的“一戶一宅”制度。

1.堅持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內涵。我國人多地少，根本沒有條件為農民提供多處宅基地，或者隨意放寬農戶建房的用地標準，只有實行定量分配才能滿足農村村民對宅基地不斷增長的需求(孟勤國，2005)。因此，在宅基地使用權的取得、行使和轉讓等過程中，應當始終堅持和貫徹“一戶一宅基”的基本原則。同時，應當通過立法，明確規定“一戶一宅”的具體內涵是指“農村村民一戶可以并且只能通過申請或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”

2.嚴格宅基地使用權的申請條件。明確規定分戶和宅基地面積的計算標準。在分戶方面，應當充分尊重我國農村長期以來形成的歷史傳統和風俗習慣，可規定多子家庭的成年兒子結婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶；獨子女在任何情形下均不得與父母分戶。在宅基地面積的計算標準方面，由于現代農民家庭住房大多以鋼筋水泥結構的復式樓房為主，而不再是傳統的平面結構樣式，因此，應當按現有宅基地上房屋的建筑面積計算(韓松，2011)。

3.維持宅基地的福利性，繼續實行宅基地的無償使用。目前，我國大多數農村地區經濟還不發達，農民收入相對較低，應當維持宅基地的福利性保障功能，繼續實行宅基地的無償使用。否則，不僅會無謂地增加大多數農民的負擔，而且會導致一部分經濟上處于弱勢地位的農民流離失所，失去最基本的生存保障。有觀點認為，目前農村已經存在宅基地分配不均、批少占多等問題，無償取得宅基地，既無法滿足農民改善居住條件的需要，也影響了集體經濟組織的收益，應當實行宅基地有償使用(胡康生，2007)。其實，對于實踐中存在的少批多占等問題，只要嚴格執行法律規定的宅基地分配標準，就完全可以避免；況且，少批多占等行為本身就是違法的，對違法行為應當通過法律手段予以糾正，而不應當通過收取費用或者對價的方式使其合法化。

4.維護宅基地對農民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉。宅基地使用權是一種具有嚴格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權”，當原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時，應當將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權一并轉讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉讓給本集體已取得法定標準的宅基地使用權的成員，更不能轉讓給非本集體組織的成員。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈與或者繼承等方式自由流轉，應當實行“房隨地走”的原則，由有權取得該房屋之下的宅基地使用權的本集體成員繼受取得。有觀點認為，允許宅基地自由轉讓，是實現“物權平等”和“同地同權”原則的要求；有利于提高宅基地的交換價值，增加農民的財產性收入，為農民創業致富提供更多的融資渠道；有利于提高宅基地的利用效率，減少因農村勞動力向城市轉移而導致的宅基地閑置和浪費等(朱巖，2006)。實際上，這些觀點“似是而非”：首先，農村宅基地使用權是農民集體為了滿足其成員的居住需要而無償分配的，而允許自由流轉的城市建設用地使用權則是通過國有土地使用權出讓市場有償取得的，限制或者禁止農村宅基地自由流轉不存在“物權不平等”和“同地不同權”的問題。其次，允許宅基地自由轉讓雖然會提高宅基地的交換價值，便利農民融資，但對只有一處宅基地并用于自住的農民而言，宅基地價格的上升并不會為其帶來多少實際利益，濟一時之需而賣地的農民再想置地時就得付出更高的代價(韓松，2011)。再次，雖然有越來越多的農民進城務工，但如果將其宅基地轉讓后又沒有及時融入城市，回到農村又無“立錐之地”時，將會流離失所，從而影響農村乃至整個社會的穩定。

5.建立宅基地收回制度。促進宅基地有效利用。對原始取得合法，但后來由于各種原因不符合繼續使用條件的宅基地，應當經由特定程序，由所在集體予以收回。我國現行法律雖然規定了某些可以收回宅基地的情形，但對收回程序以及補償標準等缺乏明確的規定，致使實踐中收回宅基地使用權的情形寥寥無幾。因此，有必要通過立法進一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規定在以下幾種情況下，經村民大會(或者村民代表會議)決議，鄉鎮人民政府審核，報縣級人民政府批準，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用權人已遷入城鎮落戶，并享有城鎮居民待遇的；(2)原宅基地使用權人已遷入其他集體經濟組織落戶，并取得了新的宅基地使用權的；(3)因村莊規劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權的；(4)原宅基地使用權人死亡后“絕戶”，或者沒有相應的具有宅基地使用權取得資格的繼承人的；(5)法律、行政法規規定的其他情形(陳小君等，2010)。

四、拓展農村住房保障方式，建立多元化、多層次的農村住房保障體系

隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，在統籌城鄉發展的新形勢下，應當進一步強化政府對農村住房保障的義務和責任，提高農村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實物保障模式，建立起與現代住房保障理念相適應，針對農村村民家庭不同情況的，包括宅基地實物保障、住房實物保障和貨幣化補貼等各種方式相結合的多元化、多層次的農村住房保障體系。

1.加強村莊規劃和宅基地整理，引導和支持農村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。目前我國農村村莊普遍缺乏科學規劃，居民點分散、規模小和生活基礎設施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現行的農村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續。因此，有必要進一步加強村莊規劃的科學性和有效性，逐步改變目前農村普遍存在的宅基地粗放利用的現狀，引導和支持農村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。如在工業化和城市化程度較高的農村，可引導和支持農村村民集資建設容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅(基地)”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農村宅基地規模的擴張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進農村居民點和住宅的適度集中，改善農村的居住環境，提高農村村民的居住質量。必須指出的是，在村莊規劃和宅基地整理過程中，應當充分尊重各地農村的歷史文化傳統和農民生產、生活的現實需要。防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設所謂的“歐式村”和“趕農民上樓”等項目(張秀智等，2009)。

2.為農村貧困家庭，特別是農村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實物保障或者貨幣補貼。一些農村貧困家庭，特別是“五保戶”，房屋破舊，面積狹小，質量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對這一部分住房困難的農村貧困家庭，政府應當根據具體情況分別采取不同措施：房屋修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現金補貼或者建材補貼；屬于危舊房無法修繕的，由政府負責拆建，統一安置；對由于自然災害等各種偶然因素而出現經濟和居住困難的家庭，政府可為其向金融機構貸款建房提供擔保，還可以實施財政貼息，減輕其還貸負擔。

3.建立宅基地置換機制，引導和支持已在城鎮穩定就業的農村村民遷入城鎮落戶，并給予其住房實物保障或者貨幣補貼。通過宅基地置換，農民退出宅基地使用權，政府在城鎮給予其住房實物補貼，或者為其在城鎮購買住房提供貨幣補貼，不僅可以增加耕地或者城市建設用地面積，而且有利于促進農村勞動力的轉移和城市化。目前，我國已有部分地區(如天津、浙江、重慶等)開始試行讓農民用其宅基地置換城鎮住房、城鎮戶口或者社會保險的改革。但是，實施宅基地置換應當堅持農民自愿原則，不得強制推行；而且要使置換農民在城鎮有穩定的職業和收入，無后顧之憂。否則，置換農民很可能會淪為城鎮貧民，成為新的社會不穩定因素(郭書田，2009)。

4.建立宅基地指標交易機制，多渠道籌集農村住房保障資金。農村住房保障實質上是政府提供的一種公共產品或者服務，其保障范圍和水平主要取決于政府的財力。建立宅基地指標交易制度，實行合理的利益分享機制，不僅可以使廣大農村村民分享到我國工業化和城市化發展的成果，而且可以為我國農村住房保障建設提供大量合理、穩定和持續的資金來源。所謂宅基地指標交易，是指在國家實行土地用途管制，對耕地予以嚴格的保護，以及對各區域建設用地指標予以嚴格控制的前提下，通過城市向農村購買建設用地指標，或者發達地區向不發達地區購買建設用地指標的形式，以實現土地發展權在區位上的置換。我國目前實施的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策就是宅基地指標交易的一種表現形式。推進宅基地指標交易，關鍵是要確認和實現宅基地的發展收益權。農村宅基地使用權的根本目的是為了保障農村村民的居住權，農民集體或者農戶對宅基地進行整理，復墾為耕地后，政府因新增建設用地指標而獲得的土地出讓金等收益應當優先用于原宅基地使用權人的住房保障支出，包括對原宅基地使用權人的房屋拆遷補償，以及安置等費用；并應撥付一部分給農民集體，專款專用于農民集資合作建房補貼或者農村“低保戶”和“五保戶”等住房困難的貧困家庭修繕、改建住房等。此外，大力發展農民集體經濟，吸引社會資金參與，也是多渠道籌集農村保障性住房資金的重要措施。

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