第一篇：村民政治參與過程中存在的問題及對策分析

村民政治參與過程中存在的問題及對策分析

——四川南充市小龍鎮(zhèn)村民政治參與的現(xiàn)狀調(diào)查與思考

林藝、任中平

內(nèi)容摘要：通過對四川省南充市小龍鎮(zhèn)部分村民的政治參與現(xiàn)狀進行調(diào)查研究，筆者認為，要全面提高村民的政治參與水平，必須尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”；“兩手抓”，杜絕參與假象的存在；拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關注農(nóng)民政治生存狀態(tài)；全面提升農(nóng)民的參政能力。

關鍵詞：政治參與 村民 對策

農(nóng)民作為占我國總?cè)丝?0﹪的龐大的社會群體，其參政權(quán)利的維護和保障顯得尤為重要。中國農(nóng)民政治參與的程度和水平，直接影響并決定著中國政治發(fā)展以及政治現(xiàn)代化的進程。因此，研究當前中國農(nóng)民的參政意識以及政治參與的行為方式與途徑，對促進農(nóng)村政治制度的完善和發(fā)展的重要性是不言而喻的。筆者于近期帶領學生到位于四川省南充市小龍鎮(zhèn)的幾個鄉(xiāng)村進行調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容主要涉及村民參政動力、途徑、效果和能力四個方面，發(fā)放調(diào)查問卷150份，收回有效調(diào)查問卷共計140份。

一、現(xiàn)狀與分析

1、參與動力：高期望下的“利益權(quán)衡” 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民都期望能夠成為村務管理的一分子，期望能夠在村民大會上說上一句話，期望能夠有能力影響村里的決策，期望能當上人大代表??，農(nóng)民的期望雖然很直接也很單純，但他們對政治參與的期望值也很高。當被問及“您認為村民在村務管理中所起的作用如何”時，64.3％認為“起很大的作用”，30％的農(nóng)民認為“有一定的作用”，僅有5.7％認為“沒有作用”。大部分農(nóng)民對于自身作為政治參與的一分子，所起的作用的評價是很高的，認為村民在村務管理中起很大的作用。而農(nóng)民對于自身在政治參與中所起作用的評價往往在一定程度上反映了其參政期望值的高低。當被問及“您愿意參加村民會議或人大代表的選舉嗎？”71.4％選擇愿意，21.4％認為無所謂，僅有7.2％的人選擇不愿意。農(nóng)民在參政意識上是比較傾向于積極參與其中的，并且期望能夠發(fā)揮重要的作用。

在這種“高期望”的氛圍下，農(nóng)民在談及參與時總是不斷地在直接或間接地作“利益的權(quán)衡”。從某種意義上來說，利益已經(jīng)成為農(nóng)民政治參與的主動力之一。大部分農(nóng)民都認為現(xiàn)有的民主形式，其存在的目的就是要保障群眾老百姓的利益，并且大部分農(nóng)民對現(xiàn)有的主要的民主形式對保障群眾利益的成效還是持較為樂觀的態(tài)度。比如，當問及“你覺得人民代表大會是否反映民意和保障了大多數(shù)群眾的利益”時，68.5％的農(nóng)民認為保障了大多數(shù)群眾的利益。大部分農(nóng)民認為政治參與過程中總是要考慮對自己是不是有利，還會考慮對社會是不是有利。比如，當問及“當您投票選舉人民代表的時候，您覺得：（可選擇多項回答）”的時候，70％認為是“在行使公民的政治權(quán)利，對社會有益”，34.2％認為“是關系到自己切身利益的事”。大部分農(nóng)民都是從“有利于社會”和“有利于自己”的角度而選擇積極投入到政治生活中去的，而且大部分都非常重視社會利益，認為參與政治是自己的權(quán)利，跟自身利益密切相關，也是一份應盡的責任。僅有7.1％的人認為“跟自己的切身利益關系不大”，甚至有農(nóng)民認為去投票選人民代表還不如回家做做家務干干農(nóng)活，還有7.1％的人認為“投一票應付應付，至于選誰無關緊要”，因為他們覺得投票并不能改變什么。從他們的選擇看，不論選的是哪一項，都反映出他們的利益權(quán)衡的過程，只不過，權(quán)衡后覺得孰輕孰重的態(tài)度不同罷了，可能有的農(nóng)民在參與中表現(xiàn)出積極，有的表現(xiàn)得冷漠，有的覺得無所謂。

2、參與途徑：傳統(tǒng)與激進并存

調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民在政治參與的具體途徑選擇時，既表現(xiàn)出傳統(tǒng)的一面，有不乏激進的一面。當被問及“如果你對某位干部的行政行為不滿，你會通過什么途徑尋求幫助”時，64.2％的人選擇“向鄉(xiāng)政府反映”，部分人認為只有向鄉(xiāng)政府反映情況，才是最直接的方式，部分農(nóng)民認為“只有政府才能解決”。20％的人選擇“上訪”，并有部分農(nóng)民提出“上訪才能解決問題”,在部分農(nóng)民看來,“上訪”讓鄉(xiāng)領導“有壓力”,這樣更有利于問題的解決。15.7％選擇“到法院去告他”，10％選擇“尋求村委會的幫助”，大約12.8％的人同時選擇了前4者中的任意2-4項，此次調(diào)查只有7.1％的人選擇“干脆放棄”，僅1個人選擇“其他途徑”，并注明是“向紀檢部門檢舉”。

在大多數(shù)農(nóng)民看來，“遇到問題找政府”還是首選，其次讓農(nóng)民覺得最有效的是“上訪”，再次是“去法院告”，最后才是“尋求村委會的幫助”，極少部分選擇放棄。可見，大部分農(nóng)民遇到問題仍會首先選擇較為傳統(tǒng)的方式，即遇事找政府。雖然大部分農(nóng)民對政府的工作效率和腐敗現(xiàn)象很不滿，但仍把政府作為解決問題的主要“依靠”，這實際上也是中國農(nóng)民幾千年“清官情結(jié)”的延續(xù)，他們總是不斷地期望有一個能為其做主的“父母官”來庇護他。直到現(xiàn)在，碰到問題時，第一個想到的仍是組織、領導和政府，這已經(jīng)成為中國農(nóng)民甚至中國人的一個傳統(tǒng)。其次，占36.7％選擇較為激進的途徑，即“上訪”或“去法院告”，尤其是選擇“上訪”的農(nóng)民中86.8％都是單獨只選擇“上訪”，而未做其他任何選項的選擇（此題為多項選擇），從此可以看出，這部分單獨選擇“上訪”的人思想比較激進，對鄉(xiāng)政府能否處理好這些問題存在很大的質(zhì)疑。

再次，在傳統(tǒng)與激進并存的情況下，唯一感到遺憾的是農(nóng)民對于“尋求村委會幫助”的冷漠，只有10％的人會選擇向村委會尋求幫助，這實際上從另一個角度反映出村委會作用的減弱。對農(nóng)民來說，村委會作用的減弱就意味著農(nóng)民參政渠道、溝通渠道的不暢。從整體上來說，這顯然是不利于農(nóng)民政治參與以及農(nóng)村民主政治發(fā)展的大環(huán)境的。

最后，讓人感到非常遺憾的是無一人提及向“新聞媒體”（被馬克思譽為“第四種權(quán)力”）這一有效的途徑反映情況。事實上，“新聞媒體”的監(jiān)督作用很大程度上還是要靠老百姓的積極參與。

3、參與效果：參與假象不容樂觀

我國農(nóng)村政治參與存在著不容樂觀的“假象”，比如我國農(nóng)民的投票率以及參加村民會議或村民代表會議的到場率都是非常高的。這次調(diào)查南充市小龍鎮(zhèn)的3、4、5、6、9村的村民中，84.2％的村民參加過近三年的村委會投票選舉，82.8％的村民參加過近兩年的村民會議或村民代表會議，而且在參加次數(shù)上選擇“每次都參加”或“大部分都參加了”的村民占了參加人數(shù)的79.3％。

但事實上，這種村民參政的“興盛”并非真實。

首先，高投票率和高到場率并非就意味著高參與率，政治參與不僅包括投票，還包括很多其他的形式，比如信訪、監(jiān)督、參與管理等等。而這些村民在利用投票以外的其它途徑參與政治方面卻明顯薄弱，顯得有些盲目、無助，甚至是無奈。此次調(diào)查中，沒有一個農(nóng)民意識到或者會選擇“通過新聞媒體的監(jiān)督”來實現(xiàn)自己的政治參與。

其次，委托投票被廣泛濫用。此次調(diào)查中，當問及“在投票選舉中，你會讓別人代你投票嗎”，68.5％的村民選擇“看情況,可能會”, 31.5％的村民選擇“肯定不會”,可以看出,村民大部分都能接受委托投票的形式。而且，有的村民會一人代寫一大把選票。在這種情況下，村民參選率失真也就不足為奇了。

再次，動員之下的象征性參與。也就是說，有些公民雖然參與了，但由于是被動員或迫于領導及單位的壓力等外界因素而不能不參與。這種參與并非出于當事人自己的需要，而是在利益權(quán)衡之下所做出的一種迫不得已的決定。比如，此次調(diào)查中，當被問及“您參加村委會投票選舉主要是因為什么”，47.1％的村民選擇“村里要求我參加”，30％的村民選擇“大家都去，所以我也去”，僅14.3％的村民選擇“我自己想?yún)⒓印保?.6％的村民選擇“其他”。所以，我國農(nóng)村的高投票率主要還是被動員的緣故，農(nóng)民參與較少出于自主意愿。

最后，政治不透明讓農(nóng)民參與的效果大打折扣。比如，當問及“您是否知道正式候選人是怎么確定的”，37.1％的村民選擇“領導確定”，35.7％的村民選擇“不知道”。當被問及“你投票前是否見過候選人”，52.9％的村民選擇“沒有見過候選人”34.2％的村民選擇“聽說過，沒有見過”，僅12.9％的村民選擇“見過候選人”。顯然，政治不透明讓農(nóng)民在政治參與過程中顯得相當盲目，也很無助。

4、參與能力：參差不齊

此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民的參與能力呈現(xiàn)參差不齊的狀況，主要從以下幾個層面來看： ⑴對法律的熟悉程度。大部分村民對政治參與可能涉及到的相關法律法規(guī)的認知和熟悉程度相當?shù)汀Ｕ{(diào)查問卷中被問及“你知道《村民委員會組織法》嗎？”60％的村民不知道,40％的村民知道。當進一步問及“你知道其主要內(nèi)容嗎”，僅有6個人知道。當問及“你知道我國法律是如何規(guī)定選舉程序的嗎”，71.4％的村民選擇“不知道”,27.1％的村民選擇“知道一點”,1.5％的村民選擇“大部分都知道或全都知道”。這就提出一個政治參與急待解決且相當重要的問題，即加快農(nóng)村的普法教育和普法宣傳，讓農(nóng)民知道自己有哪些權(quán)利，參與的程序是怎樣的，如何維護自己的參與權(quán)利，如果農(nóng)民連這些基本的法律法規(guī)都不知道，那么他們參與政治生活就無法可依，甚至會很盲目，不知道怎么做才是合法的。⑵文化程度。此次調(diào)查的村民中，11.5﹪未上過學,21.4﹪是小學文憑,57.2﹪是初中文憑,8.5﹪是高中或中專文憑，1.4﹪是大專文憑及以上。可以看出這些村民的文化水平有高有低，但總體是偏低的，而且主要集中在初中水平。而村民的文化程度對其參與積極性的影響是很大的。根據(jù)美國的調(diào)查，受過高等教育的人大多比較積極參與選舉，投票率較高，比起平均水平（50﹪左右）來，常常要高出20—30﹪。??這個規(guī)律在中國同樣有效。[1]對于擁有初中文憑的村民來說，至少他們可以理解一些相關的法律條文和政策，知道哪些屬于制度內(nèi)參與，知道怎樣在制度內(nèi)的參與形式中合理有效的表達自己的政治訴求等等。而對于未上過學的村民，他們可能連選票都看不懂，不知“競選”為何物?，而這也在很大程度上影響或限制了他們參政的積極性。⑶參政經(jīng)驗。從某種程度上來說，經(jīng)驗也是一種能力。參政的經(jīng)驗越豐富，參政的能力就越強。調(diào)查中當被問及“近兩年你是否參加過村民會議或村民代表會議”時，82.9﹪的村民選擇“參加過”，其中，22.4﹪的村民“每次都參加”，56.9﹪的村民“大部分都參加了”，20.7﹪村民“僅參加了少數(shù)幾次”。可以看出，村民的參與經(jīng)驗還是比較豐富的。⑷民主意識。民主意識的高低在一定程度上反映出公民參政能力的高低，甚至影響著公民參政能力的高低。此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，民主意識在村民政治參與中的具體反映是參差不齊的。比如，當問及“如果您是干部候選人，您將采取什么辦法讓選民或代表了解您，投您的票？” 20％的村民選擇“組織上介紹”，32.9％的村民選擇“找親戚、朋友幫忙”，24.3％的村民選擇“希望有競選，我自己表現(xiàn)”，8.6％的村民選擇“組織班子活動”，1.4％的村民選擇“用經(jīng)濟手段拉票”，12.8％的村民選擇“其他”。可以看出，村民在政治參與中對于方式的選擇隨意性很大，有制度內(nèi)的方式，也有制度外的方式，有傳統(tǒng)的，也有非傳統(tǒng)的方式，總之，村民都傾向于選自認為最有效的方式。但民主意識越高，就越傾向于選擇制度內(nèi)的方式，同時也是實際最有效的方式。比如有24.3％的村民選擇“希望有競選，我自己表現(xiàn)”，這實際上就是讓“選民或代表了解您，投您的票”的最有效的制度內(nèi)的辦法。

二、對策與思考

通過這次調(diào)查，筆者認為，要全面提高村民的政治參與水平，必須在以下幾方面下工夫：

1、尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”。

“參與成本”主要包括參與的“時間成本”、“經(jīng)濟成本”、“風險成本”等。“高成本的參與”無非就是“時間成本”、“經(jīng)濟成本”、“風險成本”等投入過多，而對于我國農(nóng)民這個龐大的弱勢群體來說，“高成本的參與”無非就是叫他們“不要參與”。而這正是農(nóng)民出現(xiàn)參與冷漠的一個不可忽視的重要原因。參與成本過高，從某一個角度來說，是削弱和降低了農(nóng)民的參與能力和參與頻率，而參與的能力和頻率是民主參與的重要衡量標準。農(nóng)民的經(jīng)濟能力和精神承受能力本來就有限，參與成本過高，難免會在一定程度上把農(nóng)民推出民主參與的圈子之外。

現(xiàn)今，我國農(nóng)民通過信訪的方式參與政治還是通過相當傳統(tǒng)且成本高的方式（即“遠走他鄉(xiāng)，腰帶盤纏，帶著狀紙找青天”）去實現(xiàn)參與的目的。所以經(jīng)常會出現(xiàn)農(nóng)民表達政治訴求卻導致農(nóng)田荒廢，甚至傾家當產(chǎn)的局面，這種高成本的參與反而與參與的初衷是背道而馳的。信訪為什么不能通過電話等低成本的方式來實現(xiàn)，譬如“市長電話”。事實上，農(nóng)民參與的“低成本”離不開行政管理的“高成本”，從某種意義上來說，這是一種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或者“置換”過程。即把農(nóng)民參與的成本轉(zhuǎn)移到管理上來。“市長電話”這條途徑，如果充分發(fā)揮其效用，可能會激增行政管理的成本，但卻可以從很大程度上減輕農(nóng)民表達政治訴求、參與政治的成本。這種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”在民主社會是應該極力提倡的。這種參與方式雖然是低成本，但卻極易“流于形式”。自1983年各地城市陸續(xù)設立市長電話后，2005年6月，工人日報記者曾作了一次暗訪，大部分城市的市長電話都形同虛設，雖然能夠打通，但真正能夠落實及起作用的卻寥寥無幾。[2]所以農(nóng)民參與成本的“轉(zhuǎn)移”或“置換”應著力于行政管理能力的提升。另一方面，農(nóng)民參與的“低成本”還可以通過行政透明化來實現(xiàn)。政治透明，在民主國家是非常必要的。薩托利認為，民主本身就要求透明度，“權(quán)力的房子應是一間玻璃房子。這一立場的理性依據(jù)——與其道德依據(jù)不同——是，透明度高有利于更好地進行控制，從而減少外部風險。?這意味著即使增加透明度導致決策成本上升，也是上升得有理。”[3]即行政透明可能導致決策成本上升，但卻從另一個側(cè)面降低了公民的參與成本。

2、“兩手抓”，杜絕參與假象的存在。針對我國村民參與所存在的不容忽視的“假象”，必須從兩個方面同時進行，實施“兩手抓”，才能從根本上有效的遏制參與假象的存在。

一方面，從制度入手遏制參與假象。從制度入手遏制參與假象主要是從制度安排上擴展其對村民參與的“包容性”。對參與的村民來說，這種“包容性”首先就意味著資格、機會以及在公共空間中參與的可能。正如達爾所說，民主國家的主體應該具有“完全的包容性”，應當包括一切服從法律的人們。[4]目前，我國農(nóng)民占全國人口的三分之二，但每96萬農(nóng)民才選出一個人民代表，我們不得不承認，光從制度安排上，農(nóng)民就已經(jīng)不可避免地成為了我國政治參與中最大的弱勢群體。所以，從制度上加大農(nóng)民的代表份額勢在必行。對參與的村民來說，這種“包容性”還意味著對村民參與“自主意識”的包容；即在制度安排上要實現(xiàn)由過去特定歷史條件下的“動員參與”向“自主參與”的轉(zhuǎn)型，積極地提倡并鼓勵村民通過合法的方式主動的參與政治，而不僅僅是從形式上參與。這樣才能在較大程度上提升村民政治參與的有效性，避免“動員參與”下帶來的盲目樂觀。

另一方面，從責任意識入手遏制參與假象。首先要提升政府的責任意識。目前，可以通過動員宣傳以及文化教育等手段對政府的工作人員進行思想上的感染和熏陶，讓他們認識到他們所擁有的權(quán)力是人民所賦予的，應該有這個責任去履行好這個權(quán)力。其次，就是要大力提升農(nóng)民的責任意識。現(xiàn)在農(nóng)村大量存在的“委托投票”的現(xiàn)象正是農(nóng)民責任意識不強的體現(xiàn)。大部分村民都能接受這樣一種所謂的“便捷”參與方式，認為“委托投票”并不是什么大問題，但事實上，這些村民并沒有意識到“委托投票”是對其自身民主參與權(quán)利的一種褻瀆。所以，大力提升農(nóng)民的責任意識是遏制參與假象的根本。我們可以通過宣傳教育來提高農(nóng)民的責任意識。美國學者戎雪蘭就曾提出應加強公民的責任意識教育，讓他們意識到個人責任（個人的責任，包括尊重人類的生命、尊重別人的權(quán)利、誠實、寬容、有同情心、證明有自我控制的能力、參與民主程序、為共同的目標而工作、尊重別人的財產(chǎn)。）在社會與政治生活中的重要性。[5]我們還可以從法律規(guī)定上來提升農(nóng)民的責任意識，避免參與假象，譬如，從法律上規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“委托投票”的現(xiàn)象，公民必須承擔相應的法律或社會責任等等。

3、拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關注農(nóng)民政治生存狀態(tài)。

大部分農(nóng)民對于政治參與都覺得很被動，其中一個很重要的原因就是農(nóng)民覺得自己“無權(quán)”。農(nóng)民參與政治的過程中，不僅要有“權(quán)利”，更重要的還應該有“權(quán)力”。而且這個權(quán)力是一條完整的鏈條，正如“選舉、監(jiān)督、罷免、保留”權(quán)缺一不可。拓展我國農(nóng)民政治參與的當務之急是健全農(nóng)民參與的權(quán)力。要拓展我國農(nóng)民的參與，最根本的是賦予和強化農(nóng)民的權(quán)力。“直選”是值得推廣的（1998 年四川省遂內(nèi)寧市步云鄉(xiāng)的農(nóng)民“直選”開展得如火如荼，在這次直選鄉(xiāng)長的過程中，可以公開報名、公開競選、公開投票，使步云鄉(xiāng)的農(nóng)民第一次體驗到直選的喜悅），但很少有人深思這樣一個問題：即農(nóng)民有了選舉鄉(xiāng)長的權(quán)力，但農(nóng)民有決定鄉(xiāng)長“去”和“留”的權(quán)力嗎？如果沒有，這種被捧說得出神入化的選舉就不可避免地陷入權(quán)力的局限。畢竟，選鄉(xiāng)長不是選族長，不是選出之后就一勞永逸；而且誰也無法保證當選的人會一直廉潔奉公、廉明執(zhí)政，所以農(nóng)民必須擁有“罷免”被選人的權(quán)力；被選出的干部畢竟是受上級行政和黨委的管轄，如果被農(nóng)民選出的干部被上級行政和黨委以某種理由隨意刪除，或者農(nóng)民選一個，上面就刪一個，那么農(nóng)民的選舉也就沒有意義了（2002年10月由村民自己選出的宜興市鯨塘鎮(zhèn)南莊村村主任陸義寶，因與村支書存在意見分歧而被鯨塘鎮(zhèn)黨委以年齡和能力為借口“杯酒釋兵權(quán)”的事件就是一個典型）。[6]所以，對于農(nóng)民來說，不僅要有“選舉的權(quán)力”、“罷免的權(quán)力”，還得擁有“保留的權(quán)力”。

4、全面提升農(nóng)民的參政能力。我國農(nóng)民的參政能力參差不齊，應從以下幾個方面著手提升農(nóng)民的參政能力。第一，強化“普法教育”和“普法宣傳”。這次調(diào)查，感到吃驚的是農(nóng)民對于與政治參與相關的法律法規(guī)的認知程度是非常低的，大部分都只限于知道有這部法，而對具體的法律條文和規(guī)定卻知之甚少。因此，普法教育和普法宣傳在農(nóng)村是勢在必行的，并且迫在眉睫。目前,可以通過多種渠道來進行普法活動。譬如，通過電視或廣播宣傳、組織村民閱讀學習法律條文及報刊雜志并進行相關討論，充分發(fā)揮輿論傳媒的中介作用以及政府組織的引導作用。第二，提升農(nóng)民自身的文化素質(zhì)。“受教育程度較高的人，更可能把參與政治看作是公民的責任，而具有這種責任感的公民事實上會更加踴躍的參與。”[7]受教育的程度與參政經(jīng)歷有著明顯的對比關系。在我國，受教育程度越高，其參與經(jīng)歷就越豐富，而受教育程度較低的人，其參與經(jīng)歷就形成明顯的差距。受教育程度不同的公民中有參與經(jīng)歷者所占百分比：初級為8.4％，中級為9.7％，高級為17.32％。[8]可以看出，受教育程度較低的人，其政治參與的經(jīng)歷顯然要少得多。而我國的農(nóng)民由于客觀條件的限制，受教育的程度普遍較低，其參政的經(jīng)歷也明顯比受教育程度較高的人少。第三，強化農(nóng)民的主體意識和責任意識。一方面必須強化農(nóng)民的主體意識。主體意識是指公民在政治參與過程中所表現(xiàn)出來的高度的政治責任感和積極主動的精神。公民主體意識的增強，既是社會發(fā)展的進步，也是現(xiàn)代公民政治參與質(zhì)量逐步提高的一個重要指標。與主體意識相對立的則是附庸意識，主要表現(xiàn)為“奴性”和“依附”。培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識，就是要農(nóng)民意識到自己是國家的主人，有責任和義務參與社會國家的各項事務；另一方面，有必要提升農(nóng)民的責任意識。一個公民的責任意識直接關系到政治參與的有效性。責任意識應該包括兩層涵義。第一層涵義一種負責任的心態(tài)。表現(xiàn)為公民對其行為后果的一種謹慎考慮和權(quán)衡，以負責任的心態(tài)去實施其參與行為。從這一層涵義來說，責任意識避免了盲目的、非理性的參與。第二層涵義則是一種強烈的使命感。即公民把自己看成是歷史的主宰、國家的主人，所以制約和監(jiān)督政治權(quán)力、防止政治權(quán)力的異化腐敗則是每一個公民義不容辭的使命和責任。從這一層涵義來看，責任意識則避免了農(nóng)民政治參與的冷漠局面。目前，我們可以通過民主教育和民主宣傳等形式讓農(nóng)民了解什么是民主，什么是有效的參與方式，什么才是政治參與的責任等等，同時通過提供切實的民主參政途徑和形式，讓農(nóng)民了解和體會責任的真正含義和內(nèi)容。

------------------注釋：

[1]張明澍.中國“政治人”【M】．.北京：中國社會科學出版社，1994，177.[2]馬昌博.一部電話的威力【N】．南方周末，2006-4-6．

[3]喬·薩托利.民主新論【M】．.北京：東方出版社，1993，250.[4]羅伯特·達爾.論民主【M】．.北京：商務印書館，1999，85.[5]戎雪蘭.民主的公民教育與中國的政治改革——美國公民教育對中國的啟示【J】．當代中國研究，1998(3).[6]易穎.村主任的丟官之惑【N】．南方周末，2002-12-31.[7]萊斯特·W·米爾布拉斯.政治參與【M】．芝加哥：蘭德麥克拉利公司，1966，61--63.[8]張明澍.中國“政治人”【M】．.北京：中國社會科學出版社，1994，132.作者單位：西華師范大學政治學研究所

（文章來源：《西華師范大學學報》2009年1期）

第二篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權(quán)利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實際運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權(quán)利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權(quán)利義務的實現(xiàn)。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關系不暢導致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構(gòu)，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據(jù)村委會自治權(quán)，存在少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權(quán)力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務決策權(quán)力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養(yǎng)新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩(wěn)定的保障時期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農(nóng)村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉(zhuǎn)移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。“多予少取放活”的政策最終會調(diào)動農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實踐，農(nóng)民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權(quán)利。因此，進一步加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態(tài)。現(xiàn)行的戶籍制度嚴重制約經(jīng)濟的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設施展才華的現(xiàn)代知識型青年的進入，對村民自治的長足發(fā)展會有很大的促進。在具體制度規(guī)范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強化。首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設。目前在農(nóng)村實行的免費九年制義務教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠的影響。可以結(jié)合農(nóng)村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關部門應加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，以確保《村委會組織法》的順利實施，依法維護農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。因此，應該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經(jīng)濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織進行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟組織對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發(fā)點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

第三篇：素質(zhì)教育過程中存在的問題及其對策

素質(zhì)教育過程中存在的問題及其對策 361論創(chuàng)新性思維的培養(yǎng)

362論中小學生的個性塑造與培養(yǎng) 363論開放式教育

364論教學活動的主體性

365論學學生發(fā)散性思維的培養(yǎng)

第四篇：淺析城市規(guī)劃實施過程中的公眾參與問題及對策

淺析城市規(guī)劃實施中的公眾參與問題及對策

摘 要：文章客觀分析了公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題，研究了我國城市規(guī)劃過程中公眾參與的必要性和緊迫性，提出了要推動和規(guī)范我國城市規(guī)劃中的公眾參與應加快公眾參與的法制建設，提高公眾參與意識，落實知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。關鍵詞：公眾參與，城市規(guī)劃實施引言

城市規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的主要手段之一，它本質(zhì)上是通過對土地、空間等資源的安排來進行利益分配。近年來，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴張和城市化進程日益加劇等諸多變化，各種利益沖突不斷表象化，城市建設中的矛盾也越來越突出。原有的城市規(guī)劃管理方式已不能滿足現(xiàn)代市場的管理需求。城市規(guī)劃作為政府的一類公共政策，涉及所有人的利益，公眾作為城市規(guī)劃待協(xié)調(diào)的利益關系中最龐大的團體，逐漸受到社會各界的重視。公眾參與作為城市規(guī)劃中的一種運行機制已為人熟知，2008年開始實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃必須有公眾參與，更標志著公眾參與城市規(guī)劃邁入法制化的時代。因而，研究城市規(guī)劃實施中的公眾參與，對實現(xiàn)新形勢下規(guī)劃管理方式的轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)規(guī)劃公共政策有著重要的意義。城市規(guī)劃實施中的公眾參與 城市規(guī)劃的編制和實施被認為是城市規(guī)劃管理兩大環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃管理的實施主要是指對各項建設活動實行審批或許可、監(jiān)督檢查以及對違法建設行為進行查處等管理工作。它包括規(guī)劃許可和行政執(zhí)法兩個子環(huán)節(jié)。公眾參與是指公眾通過合法的手段，參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個階段，表達自己的意愿，對城鄉(xiāng)規(guī)劃施加影響的過程。3 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性

現(xiàn)階段，城市規(guī)劃的實施面臨著各種利益沖突，原有的封閉管理模式已不再適用，城市規(guī)劃急需尋求一種能在眾多利益主體中達成平衡與協(xié)調(diào)的開放透明的運作機制，從而在政府與多元社會群體之間建立制度化的溝通渠道，吸收利益各方參與城市規(guī)劃的決策、編制和管理，并通過社會公眾對規(guī)劃的參與，獲得更多的信息資源和有價值的建議。通過向參與利益主體反饋意見，輸出政府與公眾都比較滿意的規(guī)劃方案，可滿足公眾的要求，避免社會矛盾激化。具體來說，公眾參與城市規(guī)劃的必要性表現(xiàn)在以下幾個方面:（1）公眾參與城市規(guī)劃是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。公眾廣泛參與涉及切身利益的城市規(guī)劃，能夠促使政府與其他社會主體相互協(xié)調(diào)、不同利益團體相互平衡，規(guī)范市場秩序，維護社會穩(wěn)定，從而使規(guī)劃成為政府實施城市建設的有效手段。

（2）公眾參與城市規(guī)劃是社會主義民主政治發(fā)展的迫切要求。加強規(guī)劃管理，實施規(guī)劃過程的公開性，可以使政府部門更好地理解公眾的要求，最終形成獲得社會認同的規(guī)劃決策。

公眾參與可以保證規(guī)劃設計的合理性。吸引各個階層、各個領域的專 家、人士參與規(guī)劃，集思廣益，避免規(guī)劃脫離實際而造成的判斷錯誤，使規(guī)劃成果更加科學。

（3）公眾參與有利于城市建設及管理的順利進行。社會公眾對城市規(guī)劃的認知，對城市規(guī)劃作用的認識有利于公眾遵守和執(zhí)行城市規(guī)劃。

（4）實現(xiàn)公眾參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能夠真正做到以人為本，體現(xiàn)公眾意志，維護公眾的利益，接受公眾的監(jiān)督。4 城鄉(xiāng)規(guī)劃實施中公眾參與現(xiàn)狀及問題

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實行和《行政許可法》的推行，城市規(guī)劃實施過程中的公眾參與有了一定的發(fā)展，但是從整體來看，仍然還是在政府主導下的自上而下的過程，并且層次較低，公眾被動參與多而主動參與少。而且，是否公眾參與及公眾參與效果如何對規(guī)劃審批通過率影響微乎其微，公眾參與的程序及其重要性沒有法律和體制的保障。從公眾本身來看，更多的是針對涉及到自身利益的規(guī)劃實施行為表現(xiàn)出一定的積極性，而對出于公益的參與其主動性缺乏。

由此可見，當前我國的公眾參與存在以下問題：

（1）公眾參與規(guī)劃的組織機構(gòu)與制度不健全，缺乏保障機制。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃須有公眾參與，但我國現(xiàn)行法律對如何保證市民參與城市規(guī)劃的整個過程并無明確。各地城市雖在努力推進公眾參與城市規(guī)劃的實踐，但對公眾參與城市規(guī)劃的程序規(guī)定卻過于簡單：在公眾參與程序適用何種范圍，公眾以何種方式參與，讓公眾參與到何種程度，都未形成具體的法規(guī)性文件。這導致公眾參與的 結(jié)果只能是象征性和形式化的參與。

（2）公眾參與的程度不一且層次低，公眾多被動參與而不是主動參與。公眾參與缺乏組織機構(gòu)，在近年來的涉及到陽光權(quán)、通風權(quán)和采光權(quán)等環(huán)境權(quán)益的訴訟案件中，當事人大多以個體形式出現(xiàn)，而很難得到應有的重視。同時，公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與意識薄弱，公眾還沒有形成自覺的參與意識，考慮不到城鄉(xiāng)規(guī)劃對自身利益的長遠影響，對直接利益相關的項目較為積極，而對出于公益的參與缺乏主動性。

（3）缺少反饋機制，公眾參與效果欠佳。由于反饋機制的匱乏，公眾參與的行為和結(jié)果不能得到有效的呼應，公眾參與規(guī)劃的效果幾乎完全取決于掌握規(guī)劃命運的主政者的價值取向和綜合素質(zhì)，規(guī)劃中公眾的意見反不反映或反應多少，公眾自身無法知曉，更無法監(jiān)督和落實。公眾參與有行為無結(jié)果，有參與無反饋的情況，一方面打擊了公眾的積極性，也為項目的推進埋下了隱患。5 推動和規(guī)范城市規(guī)劃實施過程中公眾參與的建議

5.1增強公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設

應通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性，同時對公眾參與主體的范圍、組織、權(quán)利、義務、法律救濟等內(nèi)容予以明確。進一步研究城市規(guī)劃公示制度、城市規(guī)劃聽證制度和政務公開制度，建立公眾參與反饋制度。

5.2提高公眾參與意識，落實知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán) 加強對城市規(guī)劃的宣傳，增進公眾在城市規(guī)劃、建設和管理上的 知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使市民了解到城市規(guī)劃與自身的密切關系，城市規(guī)劃對生活的重要影響。宣傳可以產(chǎn)生多層次的互動，可以拓寬公眾參與的渠道。同時宣傳有其持續(xù)性和長期性，可以使市民長期對城市規(guī)劃投入較大的關注。

5.3加強規(guī)劃信息的公開

規(guī)劃信息可達性是公眾參與城市規(guī)劃的基礎和前提。公眾首先必須有知情權(quán)，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關的規(guī)劃活動中去。政府組織應當承擔起規(guī)劃信息公開的職能，按照《政府信息公開條例》對規(guī)劃許可審批前、中、后以及規(guī)劃執(zhí)法處理前、后環(huán)節(jié)進行全程公開，讓公眾充分了解到各個程序、環(huán)節(jié)，切實讓公眾能監(jiān)督規(guī)劃運作的全過程，保證城市規(guī)劃實施過程的透明性。積極搭建政府網(wǎng)站、建設工程現(xiàn)場、社區(qū)公示欄、報紙、城建展覽館等公示載體，采用宣傳冊、信息更新、具體建設項目方案等，進行全方位的公開公示，聽取意見、建議。

5.4建立公眾意見的反饋機制

政府組織對公眾意見應該予以及時地整理備案，并且進行及時地分析。重大項目的重要意見應該會審，進行最后采納與否的決策。公眾的意見是否采納都應該給予公眾相應的書面答復；采納的意見應該要求公眾提供更加深入的資料，被拒絕的意見則應該指出沒有采納的主要考慮。有關城市規(guī)劃實施中公眾參與和政府責任的思考

6.1將公眾參與預先置于各個環(huán)節(jié)之前，在規(guī)劃許可的可行性研 究階段引入公眾參與機制。特別是基礎設施的補償建設，由于周邊環(huán)境已經(jīng)形成，基礎設施的建設將帶來有利或負面的影響，如環(huán)衛(wèi)設施、電力設施、交通設施等。此類建設既要考慮技術規(guī)范的要求，也要考慮對公眾的影響和接受度。提前引入公眾參與機制，有利于公眾意見的客觀表達，緩解政府與公眾的矛盾，實現(xiàn)個體利益與公共利益的融合。當參與的公眾利益得到滿足時，會產(chǎn)生兩個效應，一是參與者目光會放得更遠，從而聚焦于更大的公共利益；二是規(guī)劃實施階段會得到公眾的理解，有利于執(zhí)行。現(xiàn)階段規(guī)劃許可的批前公示制度雖然保證了規(guī)劃許可決策前的公眾參與，但實際上政府決策已經(jīng)形成，此時公眾參與反饋的意見，經(jīng)常被作為協(xié)調(diào)處理的對象，溝通的目的是說服公眾執(zhí)行規(guī)劃，而不是采納。因而，政府在決策之前，應提前引入公眾參與機制，發(fā)揮公眾參與的真正作用，實現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。

6.2擴大公眾參與渠道，“善待”積極參與者。雖然我國現(xiàn)階段公眾對城市規(guī)劃的參與熱情不足。但每個城市都有積極參與者。積極參與者是指積極參與到包括城市規(guī)劃在內(nèi)的各種公共事務中去的公眾，他們投身于思考和設計，積極影響規(guī)劃部門的決策制定，至少在一定程度 上，滿腔熱情地考慮公共利益。因而，政府應擴大公眾參與渠道，善用媒體、公共場所、城建熱線、規(guī)劃展示館來征集公眾意見，對于每個市民提出的合理要求都予以滿足。這有利于整個社會的積極、主動的公民精神的培養(yǎng)，也有利于增加公民對政府的信任感，有利于和諧社會的建設。

6.3充分發(fā)揮公眾參與對城市規(guī)劃實施的監(jiān)督作用，利用社會資 源，提高規(guī)劃管理的效率。在規(guī)劃實施過程中，在施工現(xiàn)場一般都設有建設工程的公示牌，接受公眾的監(jiān)督，以便違法、違章現(xiàn)象得到及時發(fā)現(xiàn)和制止。規(guī)劃主管部門依據(jù)公眾的舉報，進行現(xiàn)場檢查、勘測，及時做出相關的處理決定并廣泛咨詢公眾的意見，有利于將違法事件控制在可整改范圍內(nèi)。一方面解決了城市規(guī)劃管理人員配備不足與城市建設活動日益增加的矛盾，另一方面有助于社會形成遵守城市規(guī)劃的共同意識，改善城市規(guī)劃的實施環(huán)境。

參考文獻：

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[3]徐善登 李慶鈞公眾參與城市規(guī)劃的態(tài)度分析與政府責任 — — 以蘇州市和

揚州市為例.城市問題，2009，（7）：73.7

第五篇：貫徹實施勞動合同法過程中存在的問題及對策分析

貫徹實施《勞動合同法》過程中

存在的問題及對策分析

2008年1月1日實施的《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》），對完善勞動合同制度、明確勞動合同雙方當事人的權(quán)利和義務、保護勞動者的合法權(quán)益、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關系起到了積極的促進作用，得到了企業(yè)、勞動者以及社會各界的廣泛認同。用人單位規(guī)范了勞動用工，勞動職工法制意識提高，依法自我維權(quán)意識增強。職工權(quán)益維護不斷加強，成功維權(quán)的案例日趨增多，社會法治意識有極大提高。但在實施過程中也遇到了一些亟待解決的問題。下面，根據(jù)對《勞動合同法》及《<勞動合同法>實施條例》的學習理解、平時職工信訪中掌握的情況和對我縣部分企業(yè)實地調(diào)查、召開座談會所了解的情況，現(xiàn)將《勞動合同法》貫徹實施過程中存在的問題以及對策分析如下：

一、存在問題

縣總工會在推動《勞動合同法》貫徹實施過程中做了大量工作，使我縣的勞動合同制度不斷完善，勞動者合法權(quán)益得到了有效保護。但是，在勞動合同的簽訂方面，勞動者特別是農(nóng)民工勞動合同簽訂率還比較低；在勞動合同的執(zhí)行方面，仍然存在拖欠農(nóng)民工工資、不給農(nóng)民工繳納社會保險等現(xiàn)象；在勞動合同終止、解除方面，存在不依法支付經(jīng)濟補 1

償金等侵害職工合法權(quán)益的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：

（一）不簽訂勞動合同情況。一是單純追求利益最大化的動機，使用人單位不愿意簽訂勞動合同或是與職工簽訂不合法的用工協(xié)議。企業(yè)錯誤認為簽訂了勞動合同，意味著限制了隨意解聘勞動者的行為，意味著需為勞動者提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障，增加用工成本。有雇工的個體工商戶和小型私企具有“小、散、變”特點，用工不簽勞動合同和勞動合同不規(guī)范的問題比較突出。二是企業(yè)分期分批簽，一年期合同較多，合同短期化不可避免。連續(xù)兩次用工后，企業(yè)變相與勞動者解除合同，轉(zhuǎn)向勞動派遣，降低連續(xù)用工的成本。

（二）出現(xiàn)企業(yè)規(guī)避經(jīng)濟補償和最低工資標準情況。一些企業(yè)無視政府頒布的“企業(yè)工資增長指導線”，把政府頒布的企業(yè)職工最低工資標準作為企業(yè)的工資分配標準。對下崗失業(yè)職工發(fā)放的生活費扣除社會保險，一般遠低于當?shù)刈畹凸べY標準。有一些企業(yè)盡可能壓低員工的基本工資，在伙食、職務等其他方面給員工增加補助，以此規(guī)避因違反《勞動合同法》而須支付的經(jīng)濟補償金，降低社會保險費的繳費基數(shù)。

（三）簽訂了勞動合同，但合同全部在單位保管，未繳納社會保險。《勞動合同法》施行后，有些用人單位為了應付檢查，與職工簽訂了在勞動保障部門購買的規(guī)范勞動合同，但仍然不為職工購買社會保險。有的合同均被單位保管，且合同上條款不完善，職工甚至不知道合同上到底寫了什么，導致維權(quán)找不到依據(jù)。

（四）建筑領域勞動合同基本形同虛設。主要原因是農(nóng)民工認為勞動合同只是形式，是公司應付上級檢查的形式，且“霸王合同”普遍存在，無暇顧及是否簽訂勞動合同、是否繳納養(yǎng)老保險等，或?qū)Ψ蓷l文一知半解。有的農(nóng)民工不關心也根本見不到合同，只關心工種和工資的高低，能按時領到工資就心滿意足了；有的農(nóng)民工認為不簽勞動合同更自由，便于工作的流動。

二、進一步貫徹《勞動合同法》的措施

針對《勞動合同法》實施過程中存在的問題，今后根據(jù)實際調(diào)整工作思路，提高法律的貫徹力度。為此，我們認為應做到以下幾點：

（一）加大宣傳力度，充分利用新聞媒體做好輿論宣傳引導工作。利用多種形式和手段，深入推進《勞動合同法》宣傳活動的開展。通過定期提供勞動法律宣傳活頁、典型案例分析，闡述企業(yè)和勞動者關注的熱點、難點問題，對違法企業(yè)媒體曝光，努力在全社會形成學法、知法、懂法、守法的良好氛圍。

（二）加強培訓，提高法律意識和管理水平。一是針對企業(yè)在人力資源管理上遇到的難題和困惑，舉辦面向企業(yè)管理者、工會干部的培訓班，通過身邊典型案例，提高管理者

法律意識和工會干部的依法維權(quán)能力。二是重點開展針對勞動者的普法宣傳，開展大型法律咨詢服務活動，舉辦普法培訓班，與職工面對面，提高勞動者的法律意識、維權(quán)意識。

（三）發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動關系三方機制作用，大力推進勞動關系和諧發(fā)展。勞動保障部門、工會組織和企業(yè)要全方位、多層面、多渠道、多載體開展涉及《勞動合同法》實施問題的協(xié)商、宣傳，提高用人單位和勞動者對全面實施勞動合同制度重要性的認識。切實發(fā)揮三方機制，暢通職工投訴渠道，受理職工投訴和要求調(diào)解的案件，促進勞動關系和諧發(fā)展。

（四）發(fā)揮工會作用，促進勞動合同制度的落實。首先抓基層工會和勞動爭議調(diào)解組織的建設，發(fā)揮工會源頭協(xié)調(diào)勞動關系的作用，幫助和指導勞動者依法簽訂、履行勞動合同。其次，建立健全工會全程參與勞動合同管理工作機制，提高工會干部的參與意識和維權(quán)能力。通過職工代表大會、廠務公開等民主管理制度，參與本單位勞動合同制度的建立和管理，調(diào)動勞動者參與用人單位管理的積極性，增強其維權(quán)意識和維權(quán)能力。發(fā)揮工會仲裁調(diào)解、案件代理、審理和特邀調(diào)解員作用，切實維護職工的合法權(quán)益，督促勞動合同制度貫徹落實。