第一篇：從汶川地震看建筑設計與結構的結合

從汶川地震看建筑設計與結構的結合

【摘要】建筑設計質量關乎建筑物的安全，汶川地震暴露出眾多建筑設計問題，為此，建筑設計必須與結構設計相結合，建筑設計也要滿足抗震設計要求。

【關鍵詞】汶川地震；建筑設計；結構設計；抗震設計

【中圖分類號】TU201【文獻標識碼】A【文章編號】1005-1074(2009)05-0053-01

2008年5月份我國四川汶川發(fā)生了里氏8級大地震，給人民生命財產造成了巨大損失。眾所周之，建筑物結構的設計對建筑抗震能力起到了重要的作用，但由于建筑設計不合理造成建筑物抗震水平下降也是不可忽視的因素。對于建筑抗震設計，至今仍然存在一種誤解：似乎建筑抗震設計只是結構工程師的事，與建筑師關系不大。建筑抗震的實踐表明：一個地震區(qū)建筑物，如果沒有良好的建筑總體布置方案，單靠結構抗震計算和抗震的構造措施，在較強烈的地震作用下，仍是難以取得建筑抗震的較好效果，甚至減輕不了建筑物的震害程度。因此，只有建筑設計與建筑抗震設計有機地結合起來，建筑抗震設計水平才能達到一個比較完善的高度。

1建筑設計質量關乎建筑物的安全

建筑設計與結構設計是整個建筑設計過程中的兩個最重要的環(huán)節(jié)，對整個建筑物的外觀效果、結構穩(wěn)定方面起著至關重要的作用。但也有一種不好的傾向，少數(shù)建筑設計師把結構設計擺在從屬地位，并要求結構必須服從建筑，應以建筑為主。許多建筑設計師強調創(chuàng)作的美觀、新穎、標新立異，強調創(chuàng)作的最大自由度，然而有些創(chuàng)新的建筑方案卻在結構上很不合理甚至無法實現(xiàn)，這無疑給建筑結構的安全帶來隱患。

例如，某市地震設防烈度是8度，而且場地平面形狀規(guī)矩開闊，對建筑平面形狀的選型未構成任何限制，但建筑師所設計的某大廈(20多層)，其平面形狀是三角形，雖做了切角處理，但切角很小，迎風面仍較大，在水平風力作用下，它受力的效果，即抗彎曲變形和抗側移的能力比圓形、橢圓形、正方形、正多邊形、十字形、工字形、口字形等平面形式的高層建筑要弱很多。另外，在地震水平力的作用下，由于三角形它沿主軸方向不都是對稱的，這樣將會產生較強的扭轉震動，而會使建筑物受到較嚴重的破壞。墨西哥城在1985年9月地震中，不少三角形建筑均遭到嚴重的破壞。汶川地震中凡剛度不均勻的房屋幾乎不能幸免，懸挑建筑、弧形建筑、外長廊建筑、建筑中的飄窗以及一些標新立異的建筑都屬倒塌之列。

2汶川地震暴露出的建筑設計問題

2.1建筑平面布置不規(guī)則如正門為做店面大開洞加玻璃櫥窗。地震時柱子折斷，騎樓倒塌帶動主體結構前傾，層層跌落。或是底層作車庫、商場，也就是正門大開洞，三面有墻，建筑平面剛度不均勻。地震時底層倒塌，帶動上部結構層層跨落成“干層餅”破壞形狀。

2.2建筑立面布置不規(guī)則，豎向剛度突變建筑沿豎向或因層高突然變化；在某層抽掉柱子形成開闊空間；為追求大開間無梁無柱等效果??均導致結構豎向不規(guī)則，剛度和強度突變。此類建筑在地震中破壞最為嚴重，而且破壞多集中在這些薄弱部位。文獻【1】對房屋結構震害概況分析時指出，不規(guī)則建筑物，尤其是沿豎向不規(guī)則的房屋建筑，破壞較嚴重。典型的有兩類：①結構底層為空曠結構，下部為薄弱層；②突出屋面的小塔樓結構。

2.3抗震構造措施不當“抗震構造措施”是指根據(jù)抗震概念設計的原則，一般不需作計算而對結構和非結構各部分所采取的細部構造，抗震構造措施要求是作為抗震驗算的一種補充和保證，但在建筑設計時往往容易被人們忽視。如箍筋的135°彎鉤、柱箍筋的加密區(qū)問題、構造柱的馬牙槎問題、拉結筋用植筋法錨固問題、構造柱縱向筋與梁、板錨固等，他們在建筑結構中可謂小問題，但在地震時都是小鬼當家。箍筋的設計與施工不規(guī)范，在這次地震中造成大量框架柱節(jié)點剪切破壞或柱筋壓屈破壞，這些都足以證明細部構造的作用。汶川地震中很多框架結構沒有倒塌，但填充墻毫無例外地都倒塌了，其根源除了施工質量以外，更主要的是抗震構造措施不到位，例如構造柱及拉結筋的設置，不符合規(guī)范要求，鄰近框架柱邊的門窗過梁的設置等。

3建筑設計必須與結構設計相結合3.1成功范例在四川汶川地震中，綿陽九洲體育館屹立不倒，各系統(tǒng)運轉良好，成為綿陽市及周邊災民的避難場所，成為成功進行建筑與結構安全設計的典范。首先，該項目的建筑師在設計中正確樹立了城市公共建筑除滿足必要的功能外，安全防災也是建筑必須考慮的設計理念。另外，由于規(guī)劃設計了建筑外圍的大面積廣場，又使公眾在面對災難時有了較廣闊的避難疏散空間。其次，在建筑方案的基礎上成功進行了安全的結構設計。該體育館屋蓋為斜置柱面形，平面由圓弧線擬合成樹葉狀，其長軸為165米，短軸為105米，屬目前國內最大的拱形體育館。其主要受力結構為四榀落地的傾斜巨型格構拱架，拱架間由平面桁架聯(lián)系，平面桁架間設置支撐桁架和支撐桿件，結構形成一個空間體系，在邊跨中間結合機電設備豎井增加了節(jié)點，從而提高了建筑整體抗震能力。

3.2建筑抗震設計中的建筑設計問題

3.2.1建筑體型設計問題建筑體型包括建筑的平面形狀和立體的空間形狀的設計。在建筑體型的設計中，應盡可能地使平面和空間的形狀簡潔、規(guī)則。在平面形狀上，矩形、圓形、方形等對抗震來說，都是較好的體型。盡可能少做外凸和內凹的體型，盡量避免不對稱的側翼和過長的側翼，在體型布置上使建筑結構的質量和剛度比較均勻地分布，避免產生因體型不對稱導致質量與剛度不對稱而引起建筑物在抗震時發(fā)生扭轉反應。在建筑設計中，為了建筑立面美觀和藝術上的創(chuàng)意，復雜的建筑體型是難以避免的，但是，在設計時一定要把建筑藝術、建筑使用功能同結構抗震安全很好地結合起來。

3.2.2建筑平面布置設計問題建筑物的平面布置在建筑設計中是十分重要的部分。它直接反映建筑的使用功能和要求，同時它與建筑抗震關系很大，因此從概念上要解決的一個核心問題是，建筑平面設計上要盡可能做到使結構的質量和剛度分布均勻，對稱協(xié)調，避免突變，防止產生扭轉效應。在墻體布置上要均勻對稱；在抗震墻(剪力墻)布置上盡量與結構抗震要求相結合；對剛度很大的樓、電梯井筒要居中布置，避免偏心扭轉地震效應。

3.2.3建筑豎向布置設計問題建筑的豎向布置設計問題在建筑設計中主要反映在建筑物沿高度(沿樓層)建筑結構的質量和剛度分布設計上。在工業(yè)和民用建筑中，無論單層和多層都存在此類問題。在建筑設計中，盡可能使建筑物沿豎向的剛度分布比較接近，應特別重視使剪力墻布置比較均勻并使其能沿豎向貫通到建筑底部，不應中斷或不到底；盡量避免某一樓層剛度過小；盡量避免產生地震時的扭轉效應。

3.2.4建筑上應滿足的設計限值控制問題現(xiàn)行《建筑設計抗震規(guī)范》對房屋建筑在建筑設計中應考慮的一些抗震要求的限值控制提出了規(guī)定。這些規(guī)定，在建筑設計中應予以遵守。一是房屋的建筑總高度和層數(shù)，二是對房屋抗震橫墻間距和局部墻體尺寸的限值控制。如墻體厚度設計問題，過去的設計，追求節(jié)省投資，追求使用面積利用率，不少磚混結構的承重墻采用180mm厚，非承重墻采用120mm，而這兩種墻體在汶川地震中都倒了。???┆?

3.3如何促進建筑設計與結構設計相結合設計人員要提高質量意識，清楚本職工作的重要性，同時設計單位要強化質量管理，健全和完善質量保證體系。具體有以下幾點：①加強業(yè)務知識學習，提高技術素質。②有關上級行政主管部門應大力支持設計單位和有關設計人員按科學規(guī)律從事設計工作。③加強建筑專業(yè)與結構專業(yè)之間的關系。

從建筑師做建筑方案開始，就應不斷地向結構專業(yè)征求意見，結構專業(yè)和其他專業(yè)的設計人員也應及時地提出各自的要求。如在高層建筑設計中。由于結構是以水平荷載為主要控制荷載，故結構體系的選型和結構布置要考慮最有利于抗震和抗風的要求。同時，結構構件截面尺寸還要滿足剛度和延性的要求，這樣便對建筑設計形成了一定的約束和限制，所以建筑師在進行平面和豎向構思時，不可能像設計低層和多層建筑那樣自由，要多留些余地供結構工程師能合理的選型和處理某些受力較復雜的問題。另一方面，由于當前社會上建筑工程設計任務的競爭很激烈，所以，結構工程師也要盡可能創(chuàng)造更多的條件，使建筑師獲得更大的創(chuàng)作自由，使其設計意圖能夠實現(xiàn)。

4結語

綜上所述，影響建筑質量安全的設計因素包括建筑和結構兩方面。建筑設計必須和結構設計相互協(xié)調、相互配合、相互滲透，這樣才能設計出真正滿意的建筑。否則，創(chuàng)新的建筑方案再好也無法在結構上得以實現(xiàn)，或者雖然可以實現(xiàn)，也是很不合理，最終影響建筑物的質量安全。

參考文獻

[1]王翠坤，楊沈.汶川地震對建筑結構設計的啟示[J].震災防御技術，2008（3）

［2］楊賡.從汶川地震大量房屋倒塌損毀反思我們的建筑設計質量[J].廣西質量監(jiān)督導報，2008（12）

［3］金磊.注重研究“大震不倒”的建筑設計經驗[J].中華建設，2008（6）

［4］李建平.建筑設計在建筑抗震設計中的作用[J].安徽建筑，2004（5）

［5］萬杰，何梅，郭華.汶川地震后建筑構造抗震措施之反思[J].西安建筑科技大學學報，2008（5）

第二篇：從汶川地震看危機管理

從汶川大地震論危機管理

2012級傳播學（2）班 馬優(yōu)優(yōu) 學號：20122209042047

【摘要】2008年中國汶川大地震是2O世紀以來繼唐山大地震后最大的一次災難性的危機事件，也是對中國政府的危機管理能力和中國新聞傳媒的危機管理能力的一次前所未有考驗。災難發(fā)生后政府就及時給出一個很好的并且令人滿意的答卷，在眾多成就之下也讓國際社會對中國予以贊揚。

【關鍵詞】汶川地震、危機管理、新聞傳播、政府

【事件回顧】2008年5月12日14時28分04秒！四川省汶川縣發(fā)生里氏震級8.0級大地震。由于印度洋板塊向亞歐板塊俯沖，造成青藏高原快速隆升、逆沖、右旋、擠壓型斷層地震。四川特大地震發(fā)生在地殼脆韌性轉換帶，震源深度為10～20千米，與地表近，持續(xù)時間較長，因此破壞性巨大。短短的幾分鐘，大地顫抖，山河移位，滿目瘡痍，此次災難造成69142人遇難，17551人失蹤，傷亡慘重（摘自百度百科）

進入20世紀以來，由于人類對自然的大肆破壞，導致地球活動頻繁也就意味著自然災難頻繁，每一次的災難都會帶給人類沉重的打擊和巨大的傷痛。然而不僅僅是對親人的打擊，更是對政府管理能力的考驗。2008年的汶川大地震是對中國政黨和政府能力的巨大考驗。

5．12汶川大地震發(fā)生后，黨中央、國務院和各級人民政府立即果斷地采取了一系列有力的措施。以溫家寶總理為首的國務院首先以

最快的速度成立了抗震救災總指揮部，而我們最敬愛的溫總理也在災

后四小時內出現(xiàn)在災區(qū)慰問受災群眾，并將總指揮部設在前線，中共中央總書記胡錦濤主席在知道災情后快速做出“不惜一切代價搶救傷員，保證災區(qū)人民的生命安全”的重要批示；中央解放軍和各部委迅

速啟動應急預案和響應機制。在又短又趕急的時間里，因為有中央堅

強而有力的指揮，來自全國各地的救援隊不斷在災區(qū)集結了一支支以

部隊官兵為先鋒、專業(yè)化的抗震救災團隊、醫(yī)療衛(wèi)生團隊和消防隊伍

一次跟進的綜合救援突擊隊。這就使得救援進程可以更快地完成。

“速度”始終是危機管理原則的首要原則，在危機發(fā)生后，能不能控制事態(tài)，使其不擴大、不升級、不蔓延，是危機處理的關鍵，因為在地震發(fā)生后，中央政府當機立斷，快速做出處理方案，果斷行動，才能

較好的控制了災后的各種不良的連帶反應。中國是社會主義民主國家，向來就是講究“以人為本、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。在汶川大地震中就很好的詮釋了這一深刻內涵。地震發(fā)生后，中共中央總書記胡錦濤在第一時間里做出指示要求不惜一切代價搶救傷員，國務院總理溫家寶的“早一秒種就可能就活

一個人”、“只要有一線希望，我們就應盡百倍的努力”的吶喊感動著世

界各國人民。“不拋棄、不放棄”，在72小時黃金營救時間過后，營救

記錄一次次的刷新，一個個生命的奇跡在不斷的努力中被創(chuàng)造。古語有云“得民心者得天下”只有真正的把人民的利益放在首位，不惜一切為人民服務，得到人民信任和支持，才能更好的處理各種危

機的發(fā)生。在災后搶救一周后，也就是2008年5月18日，國務院

發(fā)出公告，為表達對地震遇難同胞的深切哀悼，決定將5月19日至21日3天定做全國哀悼日，全國降半旗為遇難同胞致哀。中國政府的這一重大決定和行動，不僅僅寄托了對不幸遇難同胞的深切哀思，也展示了國家對每一個生命的愛惜和尊重。這同時也讓全世界看到了中華民族的堅強，中國人民在災難面前團結友愛，不畏艱辛、眾志成城的情懷，這一切都在于我們是一個尊重生命，以人為本的國家。

危機的傳播與管理，媒體必須承擔責任。在全球經濟一體化的國際環(huán)境下，媒體和危機傳播的關系就更加密切。在危機中，媒體發(fā)揮著重要的作用，人們通過媒體感知危機的存在，使其對危機的重視，并且能幫助有效快速地處理危機。

在信息高速發(fā)展的時代，任何危機面前人人都是記者。當時汶川遭受強烈地震時，就有學生將室內的震動情況通過網絡媒介在第一時間發(fā)送出來，后被各大網站轉發(fā)播報。政府在也在第一時間向群眾公布，于是人們在不到幾分鐘的時間里就能迅速的從電視、網絡、廣播、手機等多種渠道中獲知災情。之后各大知名媒體趕到現(xiàn)場進行跟蹤報道，新聞媒體通過在不同的媒介向民眾報道災區(qū)災情，除此之外國內的一些權威的電視、廣播等眾多媒體也中斷以往的正常播出，改以24小時，全面、深入、準確地滾動播報地震災情和救災的進展，國務院新聞辦公室和四川本省每天召開新聞發(fā)布會向民眾及時告知有關災區(qū)傷員和損傷情況。全國各地區(qū)通過了解信息后，各地區(qū)政府紛紛組織各地民眾進行捐贈（籌集）物資并向災區(qū)運行物資和派遣救援部隊進行增援，就連學生沒也紛紛向災區(qū)獻血捐錢，希望能解救燃眉

之急。記得在那段時間，我們不光忙著幫忙籌集物資，而且我們還在各大電視臺或者網絡中學習到很多的防震知識，這對增強了民眾的防震意識提高全國民眾的預警能力有很大的幫助。這些種種的努力通過媒體的宣傳報道使得全國民眾和全世界都迅速的了解到災區(qū)的災情和中國政府高效率的救災努力，獲得了全國人民的肯定和信任。也通過媒體獲得了世界各國的理解、同情和支持。國外各知名媒體都對中國抗震予以報道，也通過此獲得許多來自國外的幫助，這也加速了抗震救災的進程和效率。

在社會透明度日益增強的新媒體時代，媒體無處不在，人人都可以是記者，危機管理中媒體的傳播力量是不可小覷的。這也就說明了政府應充分認識到媒體作為推動社會發(fā)展力量在危機傳播管理中的重要作用。

總的來說，此次的危機政府處理算是成功的，政府在第一時間快速反應是確保危機處理成功的關鍵，而且充分發(fā)揮媒體在傳播中的積極作用，才能使得救災進程能夠快速的完成。此次抗震救災行動速遞快、效率高創(chuàng)下歷史之最，不僅表面了政府視人民利益高于一切的執(zhí)政理念，而且表明了在國特色社會主義體制下的危機快速反應機制正在走向成熟，并受到了全國人民和國際輿論的一致好評。

【參考文獻】

1、胡百精，《危機傳播管理》，中國人民大學生出版社

2、唐鈞，《應急管理與危機公關》，中國人民大學出版社

3、吳宜蓁《危機傳播》，蘇州大學出版社

4、風險社會與危機傳播研究叢書《危機傳播經典案例透析》中國社會科學出版社

第三篇：從汶川地震看我國非政府組織

汶川地震突發(fā)事件非政府組織政府在應對突發(fā)事件中發(fā)揮著主力軍的作用，但也不能忽視廣大公眾的力量。從這次汶川大地震來看，盡管政府和民眾有效地應對了這次突發(fā)事件，但廣大公眾的作用沒有得到充分的發(fā)揮。本文重點從非政府組織在應對突發(fā)事件時的作用及優(yōu)勢，探討如何借鑒他國經驗找到適合我國非政府組織充分發(fā)揮作用的有效途徑。2008年5月12日14時28分，四川汶川發(fā)生8.0級地震。大地震發(fā)生之后，整個國家也隨之震動，胡錦濤總書記立即發(fā)出緊急指示，要求迅速組織救災。國務院迅速成立抗震救災指揮部并由溫家寶總理親自擔任總指揮，19時10分許溫家寶到達成都后就乘車前往震中地區(qū)現(xiàn)場辦公并深入救災現(xiàn)場安慰災民為廢墟中的群眾打氣，還馬不停蹄地前往醫(yī)院看望受傷災民。截止5月22日，中央政治局常委會相繼召開三次會議，研究部署抗震救災工作。

這次汶川大地震，政府的表現(xiàn)無疑是非常出色的，首先是反應迅速，在第一時間迅速公布，由于的公開，減少不必要的社會恐慌，也得到了國際上的支持，而且溫總理第一時間趕到災區(qū)，帶領大家抗震救災，領導人的這種親和力凝聚了全黨和人民，也吸引了國際社會的關注和支持。其次是政府部門、軍隊和社會其他的各個方面密切配合以及中央政府和地方政府密切配合，這就提高了救助反應的效率。

突發(fā)事件發(fā)生時的管理中，需要政府部門緊急調動國家資源、做出決策，在盡可能短的時間內消除危機。所以，我們容易看到應急管理中對政府部門集權的需求，卻不容易看到這個時候社會組織的參與同樣有著急迫的需求。在政府所追求的資源與社會的高度動員、協(xié)調一致地采取行動目標中，非政府組織理所應當?shù)爻蔀樾袆恿α恐械囊粋€重要組成部分。其實此次抗震救災，非政府組織反應也相當迅捷，不慢于政府，在某些方面甚至還快于政府。5月12日晚，南京愛德基金會在成都建立救災辦公室，并撥款100萬，緊急采購救款物資；5月13日，自然之友、綠色和平、綠家園志愿者等非政府組織聯(lián)合發(fā)起“小行動＋許多人＝大不同”的抗震救災行動，當天有全國的近30家非政府組織加入；5月14日，“國際心連心組織”就進入北川災區(qū)。上面這些事實，反映出我國非政府組織面對突發(fā)事件反應迅速，為抗震救災贏得了時間。當然，這次地震災害中，囿于法律等外部環(huán)境，非政府組織也只發(fā)揮了部分功能，社會組織功能還受到約束，尚待發(fā)掘，我國的非政府組織，仍在成長中。

一、汶川地震中非政府組織所表現(xiàn)出的優(yōu)勢非政府組織具有迅速動員群眾的能力

汶川地震這樣的突發(fā)事件具有突發(fā)性、不可預見性的特點，因此突發(fā)事件中應急管理的關鍵，社會動員就是一種有效的方法。我們知道，政府的任務指令到了行政體系的下邊界，執(zhí)行的難度就開始增加了。非政府組織多發(fā)源于民間，又一直在非政府性的社會基層層面運作，其工作手法中特別注重于引導社會公眾參與、與社會成員打成一片、使用志愿者等方式。在這一系列的過程中，非政府組織可以將其與社會公眾長期建立的信任與友好關系的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，能將公共服務職能更好地深入社會，產生與行政體系相對接的社會機制。這次汶川大地震發(fā)生后，南都公益基金會等十多家非政府組織還發(fā)出《抗震救災十萬火急，災后重建眾志成城---中國民間組織抗震救災行動聯(lián)合聲明》，采取“各自行動，聯(lián)合公告”的方式，13日當天就有57家非政府組織參加。

非政府組織的靈活反應性

與政府體系相比，非政府組織的組織行動具有更高的靈活性。對于出現(xiàn)的新問題，行政體系由于受制于龐大的組織體系和嚴格的管理方式，有時還受制于某些政治原因或價值觀因素等，往往行動滯后，或者形式單

一、簡單。而非政府組織則可以迅速調整自己，針對公共危機帶來的社會問題而迅速行動，提供多層次，多樣化的服務。這次大地震中，第一時間趕到現(xiàn)場并發(fā)揮作用的是非政府組織和民眾自發(fā)組織的救援隊伍；在印度洋大海嘯的救災工作中NGO更是承擔了三分之一的援救工作都體現(xiàn)了民間力量的作用，非政府組織比政府具有更加靈活快速的反應性。

非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢

在應急管理的核心環(huán)節(jié)，非政府組織可以表現(xiàn)出自己專業(yè)能力上的優(yōu)勢。人們一般認為非政府組織缺乏專業(yè)能力。但實際上，大多數(shù)非政府組織在成立之初就有其明確的宗旨和目標，然后根據(jù)自己的目標設定標準來召集組織成員，最后形成專業(yè)特色鮮明的人員組合，并長期從事社會或科研最前沿的工作。在我們國家，盡管非政府組織的發(fā)育還只是處于初步階段，但也能夠看到很多組織已經擁有了很高的專業(yè)性。中國紅十字協(xié)會在災情發(fā)生后迅速組織調運災區(qū)所需物資，組織醫(yī)療小分隊奔赴災區(qū)，為抗震救災貢獻了很大力量。

二、我國非政府組織在地震救援中表現(xiàn)出的不足及原因分析對于那些不畏生死的志愿者們、參與救災的民間組織，我們深深的感激。但在應急救災階段過后，我們再理性地梳理一下這些非政府組織的力量，卻也看到一些不足。

救災期間，我們看到有關部門曾發(fā)出這樣的婉謝信：懇請志愿者另擇適當時機前往災區(qū)。原因在于志愿者數(shù)量眾多、缺乏組織性，熱情的志愿者為災區(qū)增添了食宿和交通方面的負擔??很多志愿者是個人前往，缺乏組織性，他們滿懷熱情來到災區(qū)，卻發(fā)現(xiàn)無從插手。一些志愿者想安慰一些災民，卻不斷地觸碰他們失去親人的傷痛，因為這些志愿者并不專業(yè)??。我們不難看出，在面對“汶川地震”這樣的大災害時，我們的非政府組織在組織、協(xié)調管理志愿者方面，還沒有一個具體管理的細則，諸多方面都還需要完善。以至于大量的志愿者充滿激情奔赴災區(qū)，最后卻不能為災區(qū)盡力。此外，救災資源分布不均，有的地方社會捐助物資堆積成山，有的地方寥寥無幾，這其中政府部門服務不到位是一個方面，大量非政府組織之間缺乏協(xié)調也是重要原因之一。

改革開放以來，由于計劃經濟體制的影響和行政改革進程的困難，許多社會公共事務的管理仍以政府為唯一主體，特別是危害程度高、管理難度大的公共危機管理更是如此，社會力量的參與明顯欠缺。當前我國對非政府組織的管理體制實行的是登記管理體制，其核心內容是歸口登記、雙重負責、分級管理。這給實際操作中帶來了一系列問題：一是門檻過高，雙重管理體制使得非政府組織在通過登記注冊成為合法組織之前，必須先找到一個黨政部門作為其主管單位，而且必須具有一定的資金條件；另外，登記注冊的手續(xù)復雜、程序嚴格，這就使得很大一部分非政府組織因達不到要求而不得不在工商機關登記，或處于地下狀態(tài)。二是控制過嚴，在現(xiàn)有的管理體制下，非政府組織運作的方方面面都被列入業(yè)務主管部門的管轄范圍之內，非政府組織實際上是主管單位的下屬機構，從而導致非政府組織過于依賴政府，獨立性不夠。三是缺乏完善的監(jiān)管機制，在我國至今還沒有建立起獨立的第三方評估和社會監(jiān)督體系，一些非政府組織甚至從事違法活動，嚴重影響了非政府組織的聲譽。

三、建立促進非政府組織發(fā)揮作用的管理機制非政府組織的發(fā)展程度是衡量社會發(fā)展的重要指標。美國非政府組織有著非常好的發(fā)展，與其相比，我國的非政府組織管理等方面還有相當大的差距，美國的非政府組織的管理方式有其優(yōu)勢之處就在于：

低門檻、嚴管理的全方位監(jiān)管機制

美國對于非政府組織的管理，可以說是類似于大學的寬進嚴出。他們創(chuàng)建一個非政府的門坎相對很低，但對于非政府機構的監(jiān)管卻是非常嚴格的。首先，非政府組織的財務要接受聯(lián)邦稅務局的監(jiān)督并且向公眾公開。其次，非政府機構達到一定規(guī)模，必須接受包括律師在內的獨立的第三方的審計。再次，非政府組織要接受行業(yè)自律。經過上百年的發(fā)展，美國的非政府組織已經成功地發(fā)展成包括多個層次的相互依賴的網絡結構。另外，媒體對于非政府組織的監(jiān)督也是非常嚴密的。他們不僅幫助非政府組織擴大影響，為他們招來支持者和捐款人，而且對于非政府組織都會先做調查，出現(xiàn)問題就追查到底。

非政府組織之間的競爭機制

非政府組織更重要的成長動力來自競爭。多數(shù)消失的非政府組織不是因為犯了錯誤、出現(xiàn)問題，而是籌款能力下降而消失。各個非政府組織除了進行資金上的競爭，還要進行對于人才尤其是對于志愿者的競爭。據(jù)研究統(tǒng)計，近來美國每年有超過六百萬人在非盈利機構做定期志愿者，每年的志愿服務時間加起來要超過150億小時，相當于七百五十萬人的全年工作時間。充分體現(xiàn)了美國人民的志愿精神。此外，還有一種形式的競爭，那就是非政府組織對于捐款人的挑剔和選擇，捐贈行為中，無論捐款人還是獲贈人都是平等的實體，都有選擇的權利，非政府組織也要對捐贈人進行“審核”，選擇接受捐贈或是拒絕。

各非政府組織之間、政府與非政府之間互相支持，攜手發(fā)展

美國的非政府組織之間在競爭的同時更強調合作與分工，各個非政府組織的專業(yè)都很明確，非常注重相互之間的合作與分工。同時，美國的非政府組織有所發(fā)展，政府的支持有非常大的作用。例如，政府相應機構和大的非政府組織聯(lián)合體如聯(lián)合勸募等等的培訓項目，費用很低或者干脆減免，給非政府組織更多發(fā)展的機會。培訓的范圍也非常廣泛，從政府的相關政策、稅收、會計，到理事會的組成和管理、募捐的組織、通和交流等等，應有盡有。

總的來說，中國的非政府組織還在發(fā)展的初級階段，它的優(yōu)勢還沒有充分的發(fā)揮出來，特別是應對像汶川地震這樣的特大突發(fā)事件時，我們的非政府組織雖然較之從前已經有了很大的進步，但還有很多不足之處。非政府組織的發(fā)展，除了非政府組織自身需要不斷完善、借鑒國外經驗相互支持外，更需要的是各級政府對非政府組織提供相應的支持，讓我國的非政府組織盡顯其能。參考文獻

趙語慧：

王樂芝、柏琳木《治理理論視角下中國公共危機管理主體的多元化》 蔡東進《大參考發(fā)展非盈利組織需要制度生態(tài)--以美國為例》

第四篇：從抗擊汶川地震看政府應急管理水平

從抗擊汶川地震看政府應急管理水平

轉自：中國共產黨新聞網 | 來源：《學習時報》| 作者：陳伯君 張曉雯

一、對政府在汶川大地震中應急管理成效的基本評估

我國政府應急管理機制和能力，在這次抗擊四川汶川大地震中表現(xiàn)出色，得到國內外廣泛贊譽。總的特點是：政府快速反應、措施得當、效果明顯，最大限度地降低了災害所造成的損失，對恢復社會秩序、維護社會穩(wěn)定、保持社會和諧起到了中流砥柱的作用，標志著我國應對突發(fā)事件管理的體制和機制已經走向成熟。

（一）反應迅速

與32年前的唐山大地震、1998年百年不遇的大洪災、2003的“非典”相比，汶川地震發(fā)生后，中國政府率領社會各界與時間競跑，出現(xiàn)了“第一時間現(xiàn)象”。國家最高領導機構在震后第一時間作出了應對決策；媒體在第一時間發(fā)布了地震的信息；軍隊和政府各部門第一時間布置救災工作；災區(qū)各級黨政主要領導親臨一線，深入災區(qū)靠前指揮。這是一種前所未有的速度，各地、各單位第一時間伸出援助之手，組織多個醫(yī)療救援隊趕赴災區(qū)。在這場生死競速中，新聞報道發(fā)揮了獨特作用。一個個急促的時間刻度，清晰地記錄下黨和政府對生命的尊重，對人民的責任，彰顯出法治政府、服務政府、民主政府、責任政府的形象。

（二）成效顯著

在危機爆發(fā)的幾個小時內，國務院抗震救災指揮部就設在了重災區(qū)，國務院總理坐鎮(zhèn)指揮并親臨一線，為打贏抗震救災這場硬仗奠定了堅實的基礎。在短時間內，各種救援工作很快就進入了一種緊張卻有條不紊的有序狀態(tài)。在這次抗震救災中，政府發(fā)揮的作用突出表現(xiàn)為“兩規(guī)模、一高效”：一是動員社會各界積極投入的人力規(guī)模空前，調集投入抗震救災的物質種類和數(shù)量規(guī)模空前；二是在調配和使用好、發(fā)揮好這些規(guī)模空前的人力物力上效率之高也是空前。這些都體現(xiàn)了政府的應急管理機制和應急能力已經完全能夠應對汶川大地震這類重特大突發(fā)公共事件，體現(xiàn)了這些機制和能力已經基本上具備國際水準。由于政府應急管理得力，抗震救災成效明顯，眾多的受災群眾得以脫險，人員傷亡和損失得到了有效的控制。

（三）以人為本

本次抗震救災充分體現(xiàn)了“生命高于一切”的理念。“一線希望，百倍努力！”，以人為本的理念始終貫穿抗震救災的全過程。這場爭分奪秒搶救生命的救援行動是在十萬平方公里范圍內展開的。受災地區(qū)山高路險，受災群眾居住分散，給救援工作帶來極大困難。黨和政府領導人冒著危險，親臨災區(qū)指揮救災，與百姓零距離接觸，手與手相握，心與心相通。通過這種親和力凝聚了黨心、民心，也吸引了國際社會的關注和支持，使這場抗震救災成為規(guī)模空前的人道主義救援行動。

（四）信息透明

1976年唐山發(fā)生7.8級地震，新華社只是在3天以后發(fā)了條簡訊，國家3年后才公布了24萬人的死亡數(shù)字。32年后，情況大為改觀，汶川大地震發(fā)生幾分鐘后，新華社就發(fā)布的信息，接著各類媒體追蹤發(fā)布受災信息和抗震救災進程信息。震情、災情、救災行動等一切相關信息都高度透明，與時間同步。由于信息快捷、公開、透明，使社會各界及時了解災情，撫平了公眾的躁動和不安；信息公開，使人們直接獲知災情的慘烈程度，直接了解中央抗震救災的部署和行動，喚起了強烈的同情關愛之心和社會責任感。

（五）協(xié)同應對

一是政府與社會力量的空前合作。除了捐款以外，急需的帳篷、醫(yī)藥、食品等都得到了社會的積極支持。服務類支持，包括醫(yī)療、心理援助等都有效動員起來。二是參與的部門非常協(xié)調，提高了救助反應的效率。突出的表現(xiàn)就是政府部門、軍隊和社會其他的各個方面密切配合。另外，中央政府和地方政府密切配合，達到了很好的救助效果。三是對外合作規(guī)模空前。不僅接受了國際上基于道義的禮節(jié)性慰問，還公布帳篷需求尋求國際幫助，接受國外資金和救災物資的捐助，允許國外救援隊進入災區(qū)，允許其他國家的軍機運送物資到災區(qū)等。

二、對汶川大地震中政府應急管理不足的檢討

雖然汶川抗震救災中政府發(fā)揮了中流砥柱的作用，信息的溝通交流，廣泛的社會動員，構成了應急管理機制的核心，應急管理成效明顯，但政府的應急管理系統(tǒng)仍然存在一些可挑剔的地方。

（一）應急預案存在不足

國家減災委災害救助的先期響應級別是二級響應，級別不夠到位。盡管當天夜里就改為一級，仍然錯過了抗震救災的第一時間。這反映了我們在自然災害救助應急預案的分級標準及其災害風險評估標準方面還存在一定的缺陷。其實這個問題在2008年初南方冰凍雨雪災害時就已經暴露。政府必須盡快修正自然災害應急救助預案中的預警與響應分級標準。

（二）通訊系統(tǒng)脆弱

從應急的角度看，無論是什么樣的應急預案，信息的獲取，相互之間的協(xié)調、溝通的基礎條件就是通訊保障。汶川大地震是繼年初南方冰雪災害后，中國通信史上發(fā)生的第二次超大面積的通信中斷。四川、甘肅境內部分地區(qū)通信受到嚴重影響，汶川等多個縣級重災區(qū)內通信全面阻斷。在整個救災區(qū)初期，獲取信息的主要渠道只有阿壩州政府網站。阿壩州政府與受災地區(qū)聯(lián)系的主要渠道只有靠少量海事衛(wèi)星電話。地震發(fā)生兩天，仍有不少受災地區(qū)通訊中斷，成為與世隔絕的“孤島”，影響了救援工作的開展。

（三）受災詳情報告明顯滯后

如果在災情發(fā)生的第一時間，在國家啟動應急預案后，即刻出動飛機飛赴受災地區(qū)探明災情和架設通訊設施，確保信息通暢，部署得當，指揮有力，是應該做得到的。由于錯失了利用地震發(fā)生后大約4個小時天氣良好的機會探明災情，受災詳情報告明顯滯后，使大量的人力物力主要集聚在一個地方，并受到氣候和道路的阻止，被調集起來的眾多人力物力難以發(fā)揮最大效益。

（四）救援設施落后、器械工具少、專業(yè)人員不足

通向重災區(qū)的公路沒有如期打通，除了險要的地形和天氣因素以外，反映出我們在地震應急救助中的機械工具、手段的落后。倒了那么多的樓，眼睜睜看著被壓者卻救不出來，還是用手刨，比起從國際救援組織帶來的先進的搜救工具來看，我們靠較原始的人海戰(zhàn)術，顯然是落后了許多。同時，救災所需生命探測儀、警犬、破除器材、擔架、醫(yī)療設施等均不夠。各類救災專業(yè)人才、技術人才、救治人才等嚴重不足。

（五）協(xié)調社會力量積極參與方面存在不足

政府應急管理發(fā)揮主力軍的作用無疑是正確的，但如何組織社會力量參與應急管理的全過程，實現(xiàn)政府功能和社會功能優(yōu)勢互動、良性互動，還缺乏有效措施。在保障自愿者有序全面參與、積極合作方面，政府還應當發(fā)揮組織協(xié)調作用。

（六）專家參與應急決策咨詢滯后

在這次災害初期應對過程中，政府就應該啟動有關專家咨詢機制，但直到5月21日，國家汶川地震專家委員會才宣告正式成立。這對初期科學應對地震災害是不利的。

三、進一步提高政府應急管理水平的對策建議

加強應急管理，提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，切實保障人民群眾生命財產安全，是政府的職責。針對政府處置汶川地震中暴露出來的不足，借鑒世界各國已有的經驗，提出加強我國應急管理和應對能力的對策建議。

（一）加快預警體系建設，提高應急能力

美國著名行政學家特德·蓋布勒、戴維·奧斯本人為，一個有預見性的政府應該采用預防而不是治療的管理模式，政府不應該被動的接受突發(fā)事件帶給社會的巨大損失，而是應該把工作重點轉移到預警預防上。建議政府在加快預警體系建設方面：一是完善各類應急預案，防患于未然；二是建立重大突發(fā)事件風險評估和隱患排查體系；三是完善應對各類災情的應急通訊設備；四是建立高效的綜合性應急戰(zhàn)略儲備相關體系。

（二）成立綜合性的危機治理機構

美、俄、日、法、韓等國都建立了處理突發(fā)事件應急機制的權力機構。目前我國正在推進的“大部委制改革”思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應對組織體制的要求。應該充分整合現(xiàn)有的風險預警信息管理系統(tǒng)和應急救援隊伍，成立一個具有調動各種資源、具有大部委性質的“減災部”或者“應急部”，規(guī)避“多龍治災”的種種弊端，開展對重大災害的預測評估、輔助決策和緊急救援等工作，從而形成現(xiàn)代化、綜合性的危機治理系統(tǒng)。

（三）進一步完善突發(fā)事件應急處理的法制體系

一要盡快制定并頒布專門的緊急狀態(tài)法，以更充分的法制安排應對比目前法律界定的特別重大事件災害還要嚴重的個別極端巨災事件。二要明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序，不為政府隨意擴大行政緊急權力留下法律上的漏洞。三要對公民的權利保障要有底線，對公民在緊急狀態(tài)時期遭受的損害獲得法律上的有效救濟。同時，還要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導干部在應對危機與處理突發(fā)事件中的法律責任。

（四）引入第三方評估制度

在危機后階段，發(fā)達國家一般都設立了第三方性質的獨立調查委員會，公正甄別事件誘因，舉一反三，吸取教訓，最大限度地減少類似災難事件的發(fā)生和次生災害的發(fā)生。如建筑物倒塌造成的人員傷害究竟是危機事件的責任還是建筑質量的責任，應該由于第三方鑒定。建立第三方的危機事后評估制度，其優(yōu)點就是隔離了民眾與政府在認識上的直接分歧，在科學和法制的基礎上有效化解矛盾和沖突。

（五）建立政府應急管理檢測預警機制。

預警機制可以幫助政府對分階段期間內可能會發(fā)生的各種形式的突發(fā)公共事件作出準確的預測，并做好應急準備，選擇最佳應對策略。一是要建立、健全聯(lián)動協(xié)調機制；二是要健全危機預警機制；三是進一步修訂公共行政績效考評體系；四是建立社會應急網絡，完善社會動員機制。

（六）建立政策性巨災風險保障機制，提高巨災風險承受能力

參照發(fā)達國家的作法，首先按照《突發(fā)事件應對法》的要求，盡快建立國家巨災風險保障體系，提高國家和民眾對巨災的承受能力。其次，利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發(fā)行特定巨災公債、社會資金、保險費用，建立巨災保險基金。第三，考慮充分利用國內、國際再保險資源問題。充分利用國內、國際再保險市場機制，將巨災風險在更大的的范圍內分散，使國家應對巨災的基金獲得更高程度的保障。

（七）建構研究型政府應急管理機制

隨著經濟全球化正在以前所未有的廣度和深度迅猛發(fā)展，社會的不安全因素日顯突出，如金融危機、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件頻頻發(fā)生，使得各國政府應急管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。為了提高政府應急管理的科學性、前瞻性，應在制度上發(fā)展和完善多種形式的突發(fā)事件應急管理咨詢機制，充分發(fā)揮專家學者和研究咨詢機構的作用。建立政府應急管理與學者之間良性互動機制，促使政府應急管理的公職人員與學者之間在知識、信息方面的相互交流。

（八）建立善后修復轉化機制

突發(fā)公共事件往往是危害往往是與機遇并存。將承受危機的代價轉化為新發(fā)展的契機，這是應急管理的最高境界。突發(fā)公共事件的波峰過去后，必須適時啟動善后修復機制。一要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關預防、處置的全部措施進行徹底、系統(tǒng)的調查；二要對應急管理全過程工作進行全面的評估，包括對預防、應急處置、善后恢復等各個方面的評價，并要深刻剖析應急管理工作中存在的各種問題；三要對應急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責成有關部門逐項落實。這樣，不僅可以直接提高政府應急管理能力，而且也可以為政府制度創(chuàng)新和環(huán)境改變提供動力。

第五篇：從汶川地震看應急通信發(fā)展之道（范文）

從汶川地震看應急通信發(fā)展之道(2008/6/30 14:16)汶川大地震造成了嚴重的破壞，給國家?guī)砹司薮髶p失，通信系統(tǒng)也遭重創(chuàng)。信息通信在抗震救災中非常重要，在抗震救災中發(fā)揮著巨大的作用，也正因如此，其遭受重創(chuàng)后中斷以及艱難搶通的過程才如此牽動全國人民的心。反思我國目前的應急信息系統(tǒng)狀況，建設統(tǒng)一的應急通信平臺迫在眉睫。

現(xiàn)有系統(tǒng)能力仍有欠缺

調查顯示，我國是自然災害多發(fā)國家，地震、洪水、過境臺風等自然災害時有發(fā)生。其他工業(yè)事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等傳染病疫情更對人們的生命安全構成了嚴重威脅。四川汶川地震使交通、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災工作增加了難度。

從抗震救災過程中看出以下幾個方面的問題：目前我國應對突發(fā)事件應急工作總體基礎比較薄弱，主要體現(xiàn)在相關應急法規(guī)、應急機制有待進一步建立健全；相關應急信息管理系統(tǒng)建設還很落后；全民危機意識和危機教育比較薄弱，抗災和保障能力較低等。應急管理因其涉及面廣、起步較晚，理論知識、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國內信息化建設中一直處于滯后狀態(tài)。目前國內已經建成或規(guī)劃建設的應急指揮系統(tǒng)，從地域分布來看，多集中于一些經濟發(fā)達的大中城市；從行業(yè)領域來看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領域；從資金投入方向來看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務則分別僅占15%左右；從實際效果來看，多為“只應急不聯(lián)動”或“小聯(lián)動”（即110、119、120三警合一），而諸如信息集成、聯(lián)動響應（多部門、多行業(yè)、多領域聯(lián)動）、協(xié)調指揮、統(tǒng)一調配、信息共享等方面的效能則還處于相當薄弱的狀況。

在這次抗災中，衛(wèi)星通信網在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門建立的衛(wèi)星預警專網是一個近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨立，互不聯(lián)接，使國內數(shù)以萬計的衛(wèi)星車成為擺設。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網、移動網基本脫節(jié)，災區(qū)的通信網即便可以快速修復，仍存在全程或大面積覆蓋難以實現(xiàn)的問題，嚴重阻礙了救災的進展。目前很多部門建設的系統(tǒng)都非常強大，但不同部委之間的系統(tǒng)缺乏互相協(xié)調和調度的機制，在緊急情況下互相調用更不可能。

出現(xiàn)這種被動局面是因為被呼吁多年的應急聯(lián)動體制始終未建立起來，各部門、各地方政府都各建一套應急網絡，各自采購先進設備，各自組建自用的管理團隊，國家花了龐大的建設費用，但應急僅僅是部門性應急，基本不存在網絡層面的應急聯(lián)動。聯(lián)動的根本對策就是在信息提供商、信息組織者、信息運營商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式。各個部門應不再獨立建立應急預警系統(tǒng)，而是向國家級專門的運營組織機構提出需求和解決問題的目標，由專業(yè)化的機構按照聯(lián)動、開放、統(tǒng)一標準、公益化的目標，建立統(tǒng)一的開放預警平臺。

應急聯(lián)動，就是要做到政策、體制、市場、社會公益四方面的聯(lián)動，中國需要成立專門的應急聯(lián)動機制，按照《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發(fā)公共事件的能力建設”的首要工作，明確執(zhí)行“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構、統(tǒng)一高效的應急平臺體系”。

目前我國應急信息系統(tǒng)的能力急需提升，應急通信系統(tǒng)并不是獨立存在的系統(tǒng)，而是多種應用系統(tǒng)在應急方面的特殊應用，通過合理的應用各種業(yè)務系統(tǒng)，可以滿足不同的應急通信需求。一般的信息平臺只能提供“過去”和“現(xiàn)時”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而我們需要打造的應急平臺應能提供“未來”災害發(fā)展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結果評估以及全方位的監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預警功能。應急平臺是為應急管理服務的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應急平臺能對突發(fā)公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調配方案，形成實施預案的交互式實戰(zhàn)指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。應急平臺建設是應急管理的一項基礎工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏，運轉高效的應急機制、預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。

應急系統(tǒng)應統(tǒng)一建設

在災后重建中，應考慮地震等自然災害的影響，優(yōu)化整個電信網的多元化布局。發(fā)展應急通信優(yōu)勢技術，建立起一套空中與地面相結合、有線與無線相結合、固定與機動相結合的立體應急通信系統(tǒng)，加強互聯(lián)互通監(jiān)管和通信相關設施保護工作。更要建立一體化的應急通信管理體系，制定詳盡周密的應急保障預案，還應定期進行應急通信演練活動。通信企業(yè)應充分挖掘各方面的資源優(yōu)勢和建設能力，在國家統(tǒng)籌安排下，配合建設一個能滿足更高要求和適應更復雜情況的應急系統(tǒng)。

建立天地結合、模式多樣的立體應急系統(tǒng)，是要在建立完善固定網、移動網通信保障之外，建立立體的應急系統(tǒng)。由于衛(wèi)星電話、短波電臺受自然條件影響極小，因此可以作為主要的救災臨時通信設備。另外，短波在應急通信中非常適用：它非常適合縣鄉(xiāng)一級的應急通信需要，因無線電報不依靠額外的傳輸介質，且傳輸距離可達幾百公里，并且其機動性好，成本低，在應急通信中應得到廣泛應用。

建立政府主導、企業(yè)配合的統(tǒng)一應急系統(tǒng)，是明確政府和運營商各自的職責，建立由政府出資、統(tǒng)一管理和調度、各運營商積極配合的應急通信系統(tǒng)，要加強政府不同部門之間協(xié)調和聯(lián)系。應急通信系統(tǒng)有著典型的公共物品的特點，而公共物品的特殊性決定其一般都應由政府來提供。應急通信系統(tǒng)成本高昂，使用頻率較低，在某些危難情況下使用還可能免收通話費用，不會產生多少經濟效益。由政府出資，能對應急通信系統(tǒng)的建設進行客觀調控和合理布局，通過綜合各運營商的意見，結合特點不同的方案，以較低的成本建設多種應急通信系統(tǒng)相結合、能夠對緊急情況迅速反應的系統(tǒng)。在遇到緊急情況時，政府迅速啟動應急預案，統(tǒng)一調度各應急通信設施，從而達到最佳的應急效果。

建立圖文并茂、多種業(yè)務融合的寬帶應急系統(tǒng)，是讓電信視頻監(jiān)控、視頻會議等數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)，在通報險情、指揮求援、緊急救助等方面發(fā)揮出重要作用，并讓遠程醫(yī)療、遠程教育等融合的數(shù)據(jù)通信業(yè)務在抗震救災中發(fā)揮作用，如汶川大地震發(fā)生后，成都應急聯(lián)絡指揮中心一直在使用“全球眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為應急指揮提供大量第一手的現(xiàn)場資料。在這次抗震救災過程中，電信運營商體現(xiàn)出了強烈的社會責任意識，在網絡恢復和業(yè)務恢復方面也顯現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。在此次地震災害引發(fā)通信網絡出現(xiàn)故障造成通信中斷時，各大電信運營商及時利用網絡故障恢復、故障定位、網絡優(yōu)化等技術迅速恢復網絡，保證了各種通信業(yè)務的正常運行。

提高效能是重中之重

建設城市應急無線方式

我國正處于社會轉型階段，群體性突發(fā)事件時有發(fā)生。城市人口集中、財富集中，大力開展信息化建設，提高政府對突發(fā)公共事件的應對能力，減少人民生命和財產損失，維護社會穩(wěn)定，這是構建“和諧城市”的根本要求，而從目前全球和我國城市信息化進程來看，建設無線城市已經成為一種主流的選擇。

據(jù)統(tǒng)計，全球已超過600個城市開始或計劃建設無線寬帶城域網絡，以滿足公共接入、公共安全和公共服務的需要。短短幾年內，無線城市發(fā)展極快，目前已成為自來水、電力、道路、地下水之后的第五公共事業(yè)。我國臺灣省臺北市的無線城市網絡（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆蓋率達到90%，二是在設計上與正在發(fā)展的Wi-Fi相結合，三是市政府并沒有出資，而是通過競標給得標團隊營運權來間接干預的。市政府在項目推進中扮演政策溝通者（通過推廣宣傳讓市民知道政府為什么要推動這一計劃），政府通過和承建企業(yè)合作共同打造臺北市無線城市，也讓市民了解整個項目的建設進展情況，并可以基于無線城市提供更多政務服務。

但我國所有的建制市中，開展城市應急信息系統(tǒng)建設的城市所占的比例還很小。今年5月15日，上海嘉定區(qū)政府宣稱，嘉定無線城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免費的Wi-Fi無線互聯(lián)網服務。至此，嘉定成為中國內陸地區(qū)首個真正大面積開通無線寬帶網絡服務的城市。我國無線城市實施最基礎的層面是解決網絡接入“最后一公里”的瓶頸，普及寬帶以及互聯(lián)網接入，消除數(shù)字鴻溝；第二層面是建立無所不在的信息網絡環(huán)境，使市民無論用哪一種數(shù)字終端，都可以隨時隨地訪問互聯(lián)網；第三層面通過無線城市建設創(chuàng)新，進而促進城市的現(xiàn)代化管理，提高城市服務水平。目前，全球在建和規(guī)劃中的無線數(shù)字城市已經超過1000個，無線城市主要運營模式有ISP（因特網業(yè)務提供商）模式、廣告模式、政府獨營模式、合作社模式。何種模式最好，仍需探索和實踐。

完善應急通信響應機制

應急響應，速度是關鍵。提高應急通信效率的根本方法是建設完善的應急通信響應機制。首先，要建立一體化應急通信管理體系，即解決眾多通信網和互聯(lián)網運營主體復雜情況下應急通信的統(tǒng)一指揮、步調一致問題。其次，要制訂詳盡周密的應急通信保障預案。通信部門要做到重要時間、重要地點要重點設備，重要部門要重點防范。各級政府和通信部門要針對可能發(fā)生的情況，制訂相應的詳盡周密、切合實際、行之有效的應急通信保障預案，以保證一旦出現(xiàn)問題，就能立即行動起來，并以最快速度完成應急通信保障任務。尤其要強調的是，發(fā)生恐怖襲擊和戰(zhàn)爭等關系到國家安危和民族存亡的大事時，要保證國家領導人和其他重要人士之間能夠隨時保持聯(lián)系，保證通信暢通無阻。再次，要定期進行應急通信演練。把演練形成制度，以保證執(zhí)行應急通信任務時，工作人員做到操作熟練、快速準確。最后，要使應急通信與時俱進。當隨著時間的推移，人們所面臨的問題和形勢在改變后，原來確定的各種規(guī)章制度、設備設施和應急方案一旦不足以應付當前出現(xiàn)的情況時，應急通信就必須做到與時代同步。

加強應急通信的風險管理

應急通信保障的管理可分三個類別。一是常規(guī)性的通信保障，主要針對通信網絡建設中和日常優(yōu)化運營中的各種風險，如設備故障。二是重大事件的通信保障，指影響面大的事件，如發(fā)生通信故障將對運營商產生較大的負面影響。三是突發(fā)事件的通信保障，對突發(fā)事件的通信保障要強調應急方案的設計，一旦突發(fā)事件發(fā)生，就可立即啟動應急方案，將產生的影響降為最低。

一套有條理的應急通信保障風險管理方法應該包括以下特點：有備無患，對所有發(fā)生的風險進行評估；綜合考慮風險的概率和發(fā)生后果，針對性地設計應對方案；客觀存在與重大事件和突發(fā)事件的風險管理的相關成員都應該明確風險管理針對的假設，并參與風險管理計劃；風險發(fā)生的概率是不斷變化的，風險應對措施也應不斷完善，需要不間斷地監(jiān)控風險，反復評估風險發(fā)生的概率和風險發(fā)生的后果，做到主動管理；風險應對計劃包括風險控制、減緩計劃和應急預案等不同策略，需要被正式地確認、測試和實施，要有專門的人員負責每一個風險應對方案。

配合風險管理，應急通信保障預案要體現(xiàn)全面性、科學性、時效性和可操作性，以使其真正能夠在應對突發(fā)事件中發(fā)揮作用。應急預案應具有前瞻性，可以體現(xiàn)對突發(fā)應急事件的預判。此外，在預案建設過程中，應急預案還要全面落實一元化的指揮調度體系。來源：通信世界周刊