第一篇：行政復議是土地確權訴訟的前置程序
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行政復議是土地確權訴訟的前置程序
——對一起撤銷土地使用證行政案的法理分析
【案情 】
1984年村民李某與村委會簽訂了第一輪土地承包合同，承包了包括5.95畝耕地在內的土地，承包期15年。期間李某將其中的5.95畝耕地自愿交于村民杜某耕種，此耕地相關承包費用由杜某直接向村委會繳納。
1997年，李某與杜某又協商一致，將此5.95畝耕地全部登記在杜某名下，并記入村委會土地登記臺帳。
1999年，農村第二輪土地承包開始后，杜某與李某協商、并經村委會同意，李某自愿放棄了此5.95畝耕地的承包經營權，由杜某承包，杜某遂與村委會簽訂了5.95畝耕地的第二輪承包合同。區政府于1999年9月為杜某頒發了《集體土地使用證》。
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2006年當地政府搞城市開發，準備征用該村土地。李某以村委會第二輪承包合同將5.95畝耕地承包給杜某違反有關法律、政策，政府頒發土地使用證的行為違法為由，訴至法院，要求撤銷區政府為杜某頒發的《集體土地使用證》。
立案后，如何裁判有兩種意見：
一種意見認為，此案屬土地確權案，按照法律規定，復議為訴訟的必經程序。李某未經復議徑行起訴，屬程序不當，法院應裁定駁回其起訴。
一種意見認為，此案不屬復議前置案，無須先行復議，李某可以直接起訴，法院可根據庭審情況作出實體判決。理由是：
土地糾紛復議前置的前提條件是“行政確認”。此案所涉及的具體行政行為屬于行政許可行為，而非行政確認行為。因為本案區政府對李某的土地使用權登記為初始登記，頒發土地使用證是政府賦予李某使用此土地的一種許可行為，而不是對其既有土地使用權的確認。因此，李某無須先行復議，可直接向人民法院提起行政訴訟。
【分析 】
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筆者同意第一種意見，李某不可以直接起訴，必須先行復議。理由如下：
第一，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十七條規定，“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”
第二，《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其已經合法取得的土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議”。
第三，最高人民法院法釋5號《關于適用<行政復議法>第三十條第一款有關問題的批復》也規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外;對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰，行政強制措施等
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具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規定。”
第四，從法理上講，按照通說，所謂行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。
《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定，“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權”;《中華人民共和國農村土地承包法》 第二十三條規定，“ 縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權”。可見，土地權屬確認是由土地權屬的所有人或使用人向縣級人民政府土地行政主管部門提出登記申請，由縣級人民政府登記造冊、審核權屬，核發所有權、使用權證書，確認所有權或使用權的行為。這里行政確認的表現形式就是人民政府頒發土地所有權證、使用權證書。
第五，依據《中華人民共和國行政許可法》第二條之規定，所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。政許可與行政確認是性質不同的兩種行政行為。許可是一種賦權行為;而確認，如果與權力有關，則是確權行為。賦權意味著批準行政相對人可以行使或者賦予原來沒
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有的權力。而確權是對行政相對人已有的權利加以確認。
本案區政府頒發土地使用證的行為顯然不屬于行政許可。
綜上，筆者認為，區政府為杜某頒發集體土地使用證的行為是對杜某享有集體土地承包經營權的確定和認可，該行為明顯屬于行政確認行為。按照上述法律、司法解釋的規定，對該行為不服，只有經過復議后才可向人民法院提起行政訴訟。李某未經復議徑行起訴，不符合法律規定。
基于此，法院應依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款〈七〉項“法律、法規規定行政復議為提起訴訟必經程序而未申請復議的”，“應當裁定不予受理;已經受理的，裁定駁回起訴”之規定，裁定駁回李某的起訴。
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第二篇：土地行政復議
昆明市國土資源局行政處罰程序（試行）
更新日期：2008-11-14 10:39:17
索 引 號：530100-008981-20081114-8149
名 稱：昆明市國土資源局行政處罰程序（試行）
一、簡易程序
對公民處以50元以下、法人或其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，由本部門執法人員調查取證后向被處罰人說明給予行政處罰的理由，聽取當事人的陳述、申辯，制作并宣讀《當場行政處罰書》，在實施處罰后將《當場行政處罰書》存根報本部門備案。《當場行政處罰書》應當蓋執行機構印章，并有統一編號。
二、一般程序
根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國礦產資源法》和《土地違法案件查處辦法》等規定，國土資源違法案件的處罰一般程序如下：
（一）案件受理
昆明市國土資源管理行政執法支隊是昆明市國土資源局國土資源執法監察工作的綜合部門，受理下列國土資源行政管理中的違法案件：
1、本局有關處室在執法和正常業務檢查過程中發現違反國土資源法律法規行為的；
2、公民、法人或者其它組織舉報的；
3、其它單位移送處理的；
4、上級主管部門指定處理的；
5、下級部門報送處理或者指定下級部門報送處理的；
6、有關當事人請求處理的；
7、其它應當受理的；
凡本局有關處室在執法或業務檢查中發現的案件，應進行初步調查了解，弄清違法的基本事實及證據，然后將有關原始材料移交行政執法支隊。
行政執法支隊對受理的案件分類處理，經審查后可以指定有關縣（市）、區國土資源局立案查處，也可以直接立案查處。對群眾反映強烈、影響比較大和上級主管部門指定查處的案件執行督辦制度。
（二）案件立案
立案是指國土資源管理部門對公民、法人和其他組織的土地、礦產違法行為決定成立行政案件并進行調查處理的活動。立案是行政處罰普通程序的開始。
1、國土資源管理部門受理行政違法案件后，應當進行審查，符合下列條件的，應當立案：
（1）有明確的行為人；
（2）有違反國土資源管理法律、法規的事實；
（3）依照國土資源管理法律、法規的規定應當承擔相應的法律責任；
（4）國土資源管理部門有管轄權。
2、立案的來源：
（1）受害人控告；
（2）群眾舉報；
（3）有關組織移送；
（4）上級機關交辦；
（5）國土資源違法行為人主動交代；
（6）國土資源管理部門自行發現。
3、立案的步驟
（1）國土資源管理部門對受理的違法行為案件進行真實性、是否有法律責任及管轄權審查。
（2）主管負責人審批進行立案。
（三）案件調查
國土資源違法案件經批準立案后，及時指派承辦人對案件進行全面、客觀、深入的調查，收集相關的證據資料。
調查取證必須由兩名以上辦案人員進行，并向當事人出示有關證件。調查有關當事人、證人和其它人員需制作《調查筆錄》，《調查筆錄》應經當事人審閱簽字。
需要進行現場勘驗的，由辦案人員組織有關當事人參加，有關當事人應在勘驗原始材料上簽字，辦案人員應制作《勘驗筆錄》。需要對有關專門問題進行技術鑒定的，可以指派、聘請具有專門知識的人員進行鑒定，并提交《鑒定報告》。調查應全面、客觀、公證，充分聽取當事人的陳述和申辯，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據成立，調查中應當采納。調查終結應制作《調查報告》。
（四）案件處理
經立案調查認定有違法行為的，國土資源管理部門應當及時發出責令停止違法行為的通知書，并送達當事人。
對違法案件的處理，由國土資源行政主管部門領導集體審議，但實行行政首長負責制。審議制作筆錄，由參加審議的成員簽名。審議中的不同意見，應當如實記入筆錄，并將筆錄歸入案卷。
經審議的違法案件，國土資源管理部門應當分別情況予以處理：
1、認定舉報不實或者證據不足，未發現違法事實的，立案予以撤銷。重大案件的撤銷應當報上一級人民政府國土資源管理部門備案；
2、認定違法事實清楚、證據確鑿的，依法作出行政處罰決定；
3、認定侵犯國土資源的所有權或者使用權的，依法作出處理決定；
4、認定當事人拒絕、阻礙國土資源管理工作人員依法執行職務的，應當提請公安機關處理；
5、認定國家工作人員違法，依法應當給予行政處分的，應當提出書面建議并附調查報告和有關證據，移送當事人所在單位或者有處理權的機關處理；
6、認定違法行為構成犯罪的，應當將案件及時移送司法機關依法追究刑事責任。
（五）告知和聽證（特別的中間程序）
國土資源行政主管部門在對違法行為作出行政處罰決定之前，應當以書面形式告知當事人作出處罰決定的事實、理由及依據，并告之當事人依法享有的權利。包括裁決過程中的申辯權、質證權、聽證權、必要的律師辯護權以及對處罰決定不服而申請復議和提起訴訟的權利。這些權利均為依申請而發生的權利。在進行告知后，根據當事人對這些權利的申請與否，決定是否給予當事人行使權利所需要的條件。
（六）聽證程序
根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條和《國土資源聽證規定》第十九條，行政機關作出責令停產停業、責令停止違法勘查或者違法開采行為、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，或在法律、法規和規章規定的其他情形下，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。
聽證依照以下程序組織：
（一）當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出；
（二）行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；
（三）除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；
（四）聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；
（五）當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；
（六）舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；
（七）聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。
聽證結束后，行政機關依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條的規定，作出決定：
《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：
（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；
（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；
（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；
（四）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”
（七）處罰決定的送達
經過集體討論或審議后，行政機關制作《行政處罰決定書》, 《行政處罰決定書》載有當事人的姓名或者名稱、地址；違反法律、法規或者規章的事實和證據；行政處罰的種類和依據；行政處罰的履行方式和期限；不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；作出行政處罰決定的行政機關名稱和作出決定的日期，并蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。《行政處罰決定書》作出后，國土資源行政主管部門應根據情況，按以下幾種方式進行送達：直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達。
（八）執行
經過對違法行為的調查認定，雖然決定了違法當事人需要履行的義務，但國土資源管理的目的在義務履行以前還未達到。要達到國土資源管理的目的，就必須使義務得到履行。根據相關法律法規的規定及國土資源執法監察實務的要求，執行分當事人自覺履行、督促當事人履行和申請人民法院強制執行三種形式。在國土資源管理部門進行法律法規的宣傳教育下，違法行為當事人認識到違法行為的危害性，主動承擔法定義務，積極消除違法行為帶來的負面影響，這是國土資源管理工作所需要的。當事人雖然認識到違法行為的危害和負面影響，卻拖延、拒絕履行法定義務，國土資源管理部門就需要督促當事人來進行履行。如果當事人繼續拒絕履行，為維護國土資源管理秩序、保護合法的國土資源開發利用行為，國土資源管理部門就必須通過申請人民法院強制執行，達到打擊違法、保護合法的目的，為規范、合理、有序的國土資源開發利用環境作出有力的保障。
（九）結案歸檔
通過違法當事人對法定義務的執行，查處國土資源違法案件的程序基本就已經結束了。由于案件開始有立案程序，還有根據案件歸檔后檔案管理的要求，案件承辦人還需要填寫《國土資源違法案件結案呈批表》，經國土資源行政主管負責人批準后結案歸檔。
第三篇：土地確權申請書
土地確權申請書
申請人碧江區環北辦事處清水村農場村民組 法定代表人李昌友，該村民組組長。
被申請人碧江區環北辦事處清水村新灘村民組 法定代表人李國昌，該村民組組長。
第三人滕明清，男，1955年5月8日出生，漢族，貴州省銅仁市人，農民，住銅仁市碧江區環北辦事處清水村農場組，公民身份號碼：***1635。
第三人徐建四（又名徐富四），男，1963年11月19日出生，漢族，貴州省銅仁市人，住銅仁市碧江區環北辦事處新灘村民組。
申請事項：
1、依法確認“魚田”處兩丘田屬申請人所有；
2、依法確認“魚田”處兩丘田四至抵界及其面積；
3、依法確認“魚田”處兩丘田承包經營權及使用權屬第三人滕明清所有。
事實與理由：
申請人與被申請人原是一個生產隊，1981年分成了現在的申請人與被申請人。直屬于申請人所有的“魚田”處兩丘田1984年第一輪承包時，發包給了我組村民滕明清。由于第二輪土地延包時的工作疏忽（當時土地延包各地都有類似
情況發生），末將滕明清承包的“魚田”兩丘登記在第二輪承包證上，但是，“魚田”兩丘田承包經營權，直屬滕明清所有，申請人至今未對滕明清“魚田”處兩丘田進行調整或收回。
滕明清由于1995年銅仁市漲大洪水，無法過河耕種，于1995年、1996年沒有耕種。1997年3月份，徐建四（屬被申請人村民）的伯伯徐發喜找到滕明清商量，希望代耕“魚田”田一丘（自耕自收），滕明清同意后，徐發喜即叫徐建四耕種，其斷斷續續的耕至2007年。后該土地被征收，滕明清與徐建四就該承包地發生爭議，滕明清于2010年12月13日向銅仁市碧江區人民政府申請確權。《碧江區人民政府法制辦公室關于對滕明清土地確權申請的回復》認為：申請人（滕明清）與被申請人（徐建四）不存在權屬糾紛。后第三人滕明清就土地補償款問題向人民法院起訴，銅仁市中級人民法院裁定認為：第一輪土地承包時滕明清承包了“魚田”的士地，第二輪土地延包時其未將該地填證承包，但未有證據證實該地被集體收回；徐建四在第二輪農村土地延包時在“魚田”（魚前田）登記有三塊田。雙方對“魚田”使用權有爭議。
徐建四認為，滕明清承包的“魚田”處兩丘田，系其二輪承包的田，并在“魚田”赴有三丘田，其中兩丘就是滕明清承包的。現申請人認為該土地一直屬申請人所有，并且1
984年發包給了滕明清，至今沒有改變過，其承包經營權及其使用權屬滕明清所有，因此，請求碧江區人民政府依法予以確權。
此致
銅仁市農業局
申請人：組長：年日月
第四篇：土地確權申請書
土地確權申請書
申請人：龐應立，男，1948年5月124日出生，漢族，住普安縣白沙鄉大小寨村舊屋組，務農，身份證：***111 被申請人：龐應強，男，漢族，住普安縣白沙鄉大小寨村舊屋組，務農。
申請事項：
請求確認位于白沙鄉大小寨村舊屋組的長地、撒達、花椒田（地名）3畝地使用權為窩沿鄉新花村新花組村民龐應立所有。
事實與理由：
位于白沙鄉大小寨村舊屋組的長地、撒達、花椒田3畝地系第一輪土地承包時由發包方承包給龐大成、易烈飛一家，對該土地的使用權人為：龐大成、易烈飛、龐應敏（已出嫁）三人。老人在世期間，生活難以自理，系申請人一直照顧，被申請人一直未過問老人的生活起居，老人過世時明確提出土地給申請人繼承，老人過世后，被申請人前來掙土地所有權，申請人無奈，于是向白沙鄉人民政府提出申請，申請將《土地承包經營權證書》的土地所有權更改為申請人。
此致
申請人：龐應立
2015年12月17日
第五篇：土地確權申請書
土地確權申請書
申請人：黃乾合男
現年81歲
漣源市白馬鎮廟邊村新建組人 身份證：***176 聯系電話：***
被申請人：白馬鎮廟邊村村委會。
申請事項：
請求確認位于新建組原廟邊小學與申請人居所相鄰處一弧形土地（約2㎡）使用權為申請人所有。
事實與理由：
上世紀六十年代中期，我建房居住于此；按照當時的農村習俗慣例，屋前屋后近在咫尺的“方寸之地”則成為該房屋的附屬用益物權，一則利于房主堆置農用物件，二則房主家禽放養時不利于集體及他人耕種。因此，自然而然地成為該房主的農村自留地（按六七十年代稱之為自留地）。
上世紀七十年代中期“原廟邊大隊”占用新建組集體土地毗鄰我住處三五米處修建了廟邊小學；其中也包括了我的部分自留地（注：當時村與組約定：學校后面檐水滴水溝之外地段屬于新建組集體土地）。校舍右側前段以擋土墻與我家隔開，后段部分的小道與及小道內側“弧形”自留地（約2㎡）屬于我的住房附屬物；擋土墻未能延伸至終端蓋因如此。
該弧形土地（約2㎡，下同）位于我屋后通道內側，距離我家約2—3m處。從房屋落成迄今皆由我在使用與耕種。
本組鄰居楊柏春于2015年2月4日取得了“原廟邊村小學”房屋的所有權；并與被申請人簽訂了《房屋轉讓協議》，重新樁界了轉讓物的邊界范圍。（見附件圖）若按照楊柏春與被申請人所簽訂的轉讓協議及所圈定的邊界范圍：
①我屋后拾階而上經由學校后面平地或左或右側沿水塘繞學校通往外界田頭地間的出行小道；（無局限的通行空間）
②小道內側弧形土地；
③學校后面滴水溝之外的坪地。（平時新建組村民通行、物體堆放集散之用）上述之①②屬于我個人權益，上述之③屬于新建組集體土地；
上例皆圈定在內，概由楊柏春支配與所有。此行為顯然侵害了申請人個人及新建組集體的利益！
雖然我沒有官方證據來證明申請人擁有上述之②弧形土地的權屬（若有，該證據也應在村委會留存），但村委會也同樣沒有任何證據來證明上述之②、③屬于原廟邊學校的產權！
但可以肯定的是該土地近五十年以來一直由我耕種與使用，這是眾所周知的既成事實！而且，我耕種的歷史也遠早于原廟邊學校的落成。若按農村習俗慣例，該土地的用益權無疑是我！理由如下：
在我國第四次農村“集體土地、家庭承包經營”改革過程中，僅針對耕地（水田）承包進行了登記、丈量、樁界、造冊等。山地（旱地、山林）的承包則以村民原自留地及集體山地按戶按人口所得份額為依據進行分配；由于環節復雜，操作繁瑣并未進行細化的丈量、樁界、記錄等。
換言之，任何一個村民承包權屬范圍內的山地具體邊界在相關文書資料中無法明細的體現出來，只能按照既成事實與村民已認同的分配方案及當地習俗慣例來認定。這就是說沒有文字證據充分體現該“弧形地塊”歸屬于我的原因之所在。
因此，該“弧形地塊”并非我之后非法占有，而是由六十年代的人民公社體制下的“自留地”轉化為七十年代末八十年代初的“承包地”。
依據《中華人民共和國農村土地承包法》及湖南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》相關規定，小道內側“弧形土地”如同其他農村土地性質，皆屬我的承包使用權范疇，是國家賦予我的合法權益，任何組織與個人不得非法侵占！
該“弧形土地”是屬于我的承包地？或屬于廟邊學校的產權？抑或屬于不能確定權屬的國有土地？敬請政府有關部門依照我國《土地管理法》第十六條的規定及2013年中央一號文件精神進行確權處置！
此致
申請人：
2015年08月24日
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