破解網絡訂餐食品安全運動式治理困境分析

隨著互聯網技術的迅速發展和人們生活觀念的轉變，網絡訂餐行業正在不斷地蓬勃發展，但也衍生出一系列的食品安全問題。對此，政府相關部門經常采用運動式治理的手段，在短時期內實施大規模的食品安全專項整治對網絡訂餐市場進行集中整頓，但因其是一種臨時性、補救性的監管方式而陷入治理困境，造成各種違法行為屢禁不止的狀況。如何實現常態化、可持續的有效監管，成為當前政府面臨的重要問題。

針對如何改善外賣市場監管模式，有學者指出應重塑當前運動式監管理念，更多運用飛行檢查、風險管理、信息披露等監管工具以及借助大數據技術打造科學精準有效的治理模式;而筆者經研究認為，精細化、科學化的網格化監管模式對外賣市場的優化監管具有更多的啟發價值。因此，本文的研究問題聚焦于當今網絡訂餐運動式治理存在的不足及其頻繁使用的原因和基于網格化管理視角如何切實提高對網絡訂餐行業的食品安全監管水平三個方面。

一、網格化管理優勢研究

網格化管理借用了空間網格的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，利用現代化信息技術和網絡技術，使各個網格單元之間能有效地進行信息交流、透明地共享系統的各種資源，形成一種可持續、高參與、強協同的新型治理機制，主要有三點優勢。第一，網格化管理擁有精細化、程序化、科學化的管理方式。首先，運用網格地圖技術，將管轄區域分成若干個清晰明確的網格管理區域，集中調查登記各個網格區域內所有相關的管理對象，避免管理中的“死角”和“盲點”;其次，組建專門的網格化管理隊伍提供配套服務，通過建立常態化、持續化的日常檢查機制來發現問題、處置問題;此外，將執法和治理的作用機制予以制度化和程序化運行，建立權責分明的分工體系，明確條塊各自的職責范圍，一旦治理事項被采集和識別，治理過程將進入預先設計好的任務指派系統，需要哪個部門去完成、通過什么樣的方式完成、執行結果的反饋，都處于制度化、程序化的處置之中。第二，網格化管理強調政府與社會、市場力量保持良好的協同關系，實現多元合作治理格局。網格化管理首先重視與居村自治的銜接，廣泛吸納離退休干部、志愿者等力量加入網格化管理隊伍，形成自我巡查、自我管理的聯勤機制;其次依托互聯網技術，建立網格化管理服務辦事平臺，通過網上平臺直接將民眾的問題反映到對應的部門，從而拓寬公眾參與渠道;并且重視對社會組織、私人機構的培育和扶持，增強其自我成長和服務社會的能力，將社會組織的活動信息和服務事項納入網格化信息服務辦事平臺，充分發揮他們在為民服務、化解社會矛盾和豐富居民生活等方面的功能。第三，網格化管理追求一種全過程管理，不但要求強化事后處置能力，而且強調一種主動性的源頭治理，即在出現問題的臨界點之前就發現問題，通過事先制定的糾偏措施將問題解決在萌芽狀態，不至于堆積成山而積重難返，以確保目標與結果相一致。

二、網絡訂餐運動式治理困境探究

研究發現，各地政府相關部門經常會采用“運動式治理”的方式來整治網絡訂餐市場，即通過對商家開展大規模的專項整治活動，在短時期內集中打擊違法行為，及時下線一大批網絡訂餐市場中無證無照、證照不全、假證套證的商家店鋪，迅速恢復被破壞的市場秩序。雖然其通過大規模動員具有明顯的效率優勢，但也陷入了一種治理困境。第一，運動式治理的周期性和暫時性導致政府無法實現可持續化的監管效果。當政府相關部門發動和開展網絡訂餐食品安全專項治理時，一些違法經營主體迫于威懾而暫時循規蹈矩;但由于政府缺乏對長效治理機制的建設致使違法者產生了本不應有的僥幸心理，一旦政府相關部門放松監管，違法投機經營行為很快又死灰復燃，接著相關部門不得不再次開展整治行動，這便形成了一種“運動—見效—反彈—再運動—再反彈”的惡性循環。第二，在運動式治理的執法過程中基層政府會為追求效率而破壞程序合法性，造成“執法卻犯法”的現象，有時未經事先調查取證就對商家予以查封，甚至采取暴力執法的手段，嚴重了損害經營者的基本權益，與依法治國的理念相背離。第三，運動式治理是一種被動的事后補救和滅火式執法方式。雖然運動式治理效率顯著、回應性強，短期內能實現效用的最大化，但是如果政府相關部門形成對運動式治理的路徑依賴而忽視主動的事前源頭治理和有效的事中跟蹤監管，那么不僅會有“懶政”之嫌，同時也不利于切實保障網絡訂餐的食品質量與安全。

三、運動式治理頻繁使用的原因分析

盡管運動式治理因其機能障礙飽受詬病，卻仍被政府相關部門頻繁使用，成為國家治理制度和治理邏輯中的重要組成部分。針對這一現象，下文將從經濟學中供給和需求的角度，具體分析其存在的深層原因。

食品安全在長期以來一直是關乎公民生命健康、社會持續發展的重要民生問題。隨著網絡訂餐用戶的日益增多，層出不窮的食品安全問題已引起廣泛關注，關于外賣質量問題的新聞屢見報端。從需求側來看，政府上級領導需要及時回應社會現實和民眾呼聲，加強和鞏固自身的政治合法性，而下級行政官僚則需要完成上級布置的各項考核任務，取得良好的政績以實現晉升。但是，常規監管供給的相對低效滯后，卻造成了供需的非均衡狀態。一方面，政府監管資源供給存在不足，無論基層監管部門人員配備還是經費配備，都十分有限，而外賣商家數量龐大，且大多規模小、分布散，政府僅依靠常規的監管模式往往疲于應付，且政府部門間的互相推諉更加造成了組織內耗和效率損失。另一方面，互聯網第三方平臺自主監管供給不足，雖然相關法律法規都明確規定了第三方平臺對于網絡訂餐食品安全所應承擔的審查義務，但由于第三方平臺為更大程度地吸引商家入駐以增加客源，普遍只對商家進行形式而非實質的審查，這就導致網絡訂餐第三方交易平臺的監管流于形式。

在這種常規供給有限而實際需求過剩的情況下，作為非常規監管工具的運動式治理卻能夠打破傳統的解決模式和官僚體制，在短時期內集中較多的人力、物力、財力以實現對網絡訂餐食品安全問題的重點突破，最大限度地打擊各種違法犯罪行為，迅速恢復網絡訂餐市場的秩序，整個過程聲勢浩大，引起社會各界的高度關注和贊揚，極大地滿足了上級的合法性需求和下級的績效需求。久而久之，運動式治理便成為政府屢試不爽的實現監管供需平衡的暫時性工具。

四、基于網格化管理視角的監管對策

通過上文對網格化管理方式和當今運動式治理方式的分析，我們可以看出網格化管理模式較之于運動式治理具有明顯的優越性，主要體現在以下三個方面：第一，網格化管理實現的是可持續化、常態化的監管而非運動式治理臨時性、應急性的監管;第二，網格化管理強調的是事前、事中、事后全過程監管，而運動式治理是一種事后補救式的監管;第三，網格化管理比運動式治理更注重一種社會參與的開放式執法，強調政府、社會和市場的有效配合。我們認為，網格化管理對于破除現今網絡訂餐食品安全監管困境具有巨大的優勢，下面將從網格化管理的視角提出幾點對策：

（一）劃定網格區域，建立監管隊伍

政府需科學劃定網絡訂餐食品安全監管網格，對網格內的經營主體實行全覆蓋式監管。可就特定城市網絡訂餐行業發展的特點在原先行政區域的基礎上進行相應的責任分配，或根據地區食品安全問題的嚴重程度而重點設置監管區域、分級管控。

建立專業化的食品安全網格化監管隊伍，根據網格內部具體情況配備一定的網格人員，網格負責人由當地市場監督管理局人員組成，負責整個網格食品安全監管工作，網格監管員由網格涉及的基層社區干部組成，配合負責人完成網格日常監督檢查核實工作，并擴大網格監管參與主體，積極鼓勵在校大學生、退休干部、社區居民及社會組織等各類社會力量參與。

（二）弱化運動式治理，實現長效監管

政府應轉變以往的短視選擇，逐步減少發動運動式治理的頻率和次數，改為具有可持續性的常態化治理，將原先運動式治理的監管任務更多地融入到年度季度工作計劃等常規性工作模塊中，從而形成一個常態化的監管機制。

同時強調對食品安全問題發展全過程的覆蓋監控和跟蹤處置，網格執法隊伍可在事前、事中、事后三個時間節點分別采取不同的監管手段，在事前強調對食品安全問題的發現和預警;事中強調對問題的跟蹤處置，并及時對外界進行信息披露;事后強調各界對問題處理結果的評價與反饋結果，對處理效果不佳的案件啟動相應的追溯程序。

（三）運用信息技術，實現精準監管

運用“互聯網+大數據”技術建立網絡餐飲監管系統，將網絡餐飲服務平臺的餐飲商家全部納入監管范圍，通過定期對各大平臺上餐廳的證照信息、交易信息等數據進行搜索采集，再依托大數據分析技術，精確提供餐飲風險指數、風險預警、餐飲態勢分析等有關信息，為網格監管工作提供支持。

根據商家的依法經營記錄、投訴記錄等綜合評估，可將商家劃分為不同的監管層級，實行差異化監管。對于記錄良好的商家，確定為較高等級，商家所在網格管理人員可適當放松監管強度，對于存在違規經營記錄、食品安全事故、投訴記錄等情況的商家，根據具體情況降低其等級，著重加強監管力度。同時依據商家等級不同，在相關獎勵措施與懲處手段上予以區分，提升商家自律水平。

（四）加強政企合作，引導協同治理

引導第三方平臺將網格化監管信息納入商戶的評價體系中去，為消費者提供網絡餐飲商戶按照食品安全指標由高至低的搜索排名，促進入網餐飲商戶規范自律，提升自身食品安全水平。

探索網格員入駐網絡訂餐第三方平臺制度，打通政府部門與消費者溝通渠道，消費者若遇到食品問題可以直接在線向網格員投訴，網格員采取相應手段處置后回應消費者，整個過程應透明公開及時有效。

對于網絡訂餐第三方平臺，在強調其監管義務與責任的同時，可加強正向激勵措施如對對主動承擔監管責任的第三方平臺給予資金補貼、稅收優惠、公開表揚等措施，激勵企業主動參與監管。