關于推進殘疾人社會保障體系建設的研究

社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。從廣義上講，殘疾人社會保障是指通過立法和政策規定對有殘疾的公民的生存權、文化權、發展權給予保障的社會制度。如《殘疾人保障法》規定的康復、教育、勞動就業、文化、生活福利、無障礙環境等六個方面保障內容。從狹義上講，就是國家和社會對生活有困難的殘疾人的基本生活和福利給予幫助。如《殘疾人保障法》第六章提出的動員殘疾人參加社會保險、對生活有困難的殘疾人給予救助、對“三無”殘疾人給予供養、對不同類別殘疾人生活中的特殊需求給予幫助，等等。

推進殘疾人社會保障體系建設是深入學習實踐科學發展觀、維護公平主義、保障和改善民生、維護殘疾人合法權益、促進經濟社會協調發展的必然要求，是幫助殘疾人改善基本生活條件、促進殘疾人全面發展、實現殘疾人共享改革發展成果的根本舉措。十八大報告明確提出要健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益。殘疾人社會保障體系的重點是完善殘疾人社會保險政策，做好殘疾人生活救助工作，發展殘疾人社會福利和慈善事業。近年來，**市殘聯堅持從實際出發，針對不同類別殘疾人的實際需求，在生活保障、醫療保障、就業保障等領域堅持重點幫扶，特別是對喪失勞動能力的重度殘疾人和困難家庭殘疾人，不斷加大社會救助幫扶力度，初步形成普惠與特惠相結合的殘疾人社會保障體系。

一、現實基礎：我市殘疾人保障體系建設的總體情況

殘疾人是一個數量眾多、特性突出、特別需要幫助的社會群體。由于殘疾等諸多因素，他們的文化程度，勞動能力，參與社會的競爭能力都存在著一定的缺陷與不足，目前我市有各類殘疾人6.8萬余人，占全市總人口的5.6%，每五個家庭戶就有一戶是殘疾人家庭，貧困殘疾人約為1.8萬人。近年來各級黨委和政府十分關心重視這一群體，大力支持殘疾人發展事業，殘疾人生存和發展狀況明顯改善，殘疾人的服務體系、保障體系進一步加強，合法權益得到進一步維護，扶殘助殘的良好社會風尚逐步形成，殘疾人的生活水平、社會地位明顯改善。

（一）完善殘疾人生活救助政策。近年來，**市殘聯聯合財政、民政等部門對貧困殘疾人家庭全力推行應保盡保的保障政策；針對殘疾人的特殊困難，形成對殘疾人實施分類救助的四項政策：一是對貧困家庭殘疾人發放最低生活保障，目前全市共有8600多名殘疾人享受最低生活保障，針對殘疾人低保對象救助標準再提高20%；二是對重度殘疾人按省定最低生活保障標準全額發放生活救助金，2008年以來**市開始向16周歲以上一、二級視力、智力、精神和肢體無固定收入殘疾人發放全額最低生活保障生活救助金，到目前為止，全市共有7475名非低保家庭的重殘無業人員獲得政府專項生活救助，2013年最低生活保障標準為城鎮400元/月，農村為270元/月，年度救助資金達2000萬元；三是對特殊困難家庭殘疾人實施生活救助，2011年我市出臺《特殊困難殘疾人生活救助實施辦法》（泰民【2011】110號），對家庭人均收入在最低生活保障標準200%以內的一戶多殘、依老養殘等特殊困難家庭的殘疾人，按最低生活保障標準的60%發放生活救助金，2013年的救助標準為城鎮240元/月/人，農村162元/月/人，全市共有331名特殊困難家庭殘疾人享受此項生活救助；四是對困難殘疾人實施重殘補貼金制度，2011年起對納入最低生活保障實行社會救助以后生活仍然困難的重度殘疾人實施特別救助，按城鎮80元/月/人，農村60元/月/人的標準發放重殘補貼金，目前全市有345名殘疾人獲得該項救助。

（二）建立生活不能自理殘疾人護理補貼制度。《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于加快殘疾人事業發展的意見》（蘇發【2009】11號）提出“對生活不能自理的殘疾人，區別不同情況逐步實施集中托養、日間照料和居家安養，并根據家庭收入狀況給予護理補貼”。2010年**市在采取了座談走訪、試點運行等一系列措施后出臺了操作性強、貼近殘疾人的《關于印發對生活不能自理殘疾人發放護理補貼的暫行辦法的通知》（泰財社[2010]65號、泰殘發[2010]21號），向全市1650名一級視力、精神、智力、肢體殘疾人以護理服務的形式發放護理補貼，根據殘疾人具體情況分為居家護理、項目護理、機構護理，其中項目護理打破常規，以配送生日蛋糕、提供上門理發、免費就近洗浴、發放超市卡等形式，得到殘疾人及上級殘聯領導的認可，每年發放資金138萬余元。

（三）建立困難殘疾人社會保險補貼制度。每年市殘聯聯合民政部門對全市各福利企業和殘疾人用人單位進行年檢，督促各企事業單位依法為殘疾人繳納工傷、養老、醫療、生育等社會保險，確保殘疾職工在年老生病、失業、工傷、生育時基本生活得到保障；2013年制定的《**市城鄉居民社會基本養老保險辦法實施細則》規定了政府對重度殘疾人參加城鄉居民社會基本養老保險給予每人每年100元的補貼。截止目前，全市符合條件的殘疾人50%參加了基本養老保險；符合條件的農村殘疾人基本全部參加了新型農村合作醫療，做到了病有所醫。

（四）建立殘疾人學生就學資助制度。市殘聯聯合教育部門在完善特殊教育、義務教育各項保障政策的基礎上，不斷加大對殘疾學生和貧困殘疾人家庭子女就學資助力度。2010年實行殘疾學生高中階段免除學費政策和對考入高中以上的殘疾學生給予專項補貼政策，市財政局、教育局聯合下發了《關于做好高中階段殘疾學生免收學費工作的通知》，市財政局、教育局、殘聯下發《關于向高中和高等教育階段殘疾學生發放教育補貼的實施辦法》，每學年對高中和高等教育階段殘疾學生分別補助1000元和1500元。目前，在讀高中以上的殘疾學生均按年領取了教育補貼，三年共發放資金33.5萬元。

（五）建立殘疾人基本康復服務保障政策。為更好地保障殘疾人享有基本康復服務，我市相繼開展了0-6歲殘疾兒童康復救助、貧困白內障患者免費復明手術救助、貧困精神病患者免費服藥救助、假肢矯型器救助等康復救助，在大力開展貧困殘疾人基本康復救助工作的同時，積極完善殘疾人康復服務保障政策。2011年由市政府辦公室下發了《市政府辦公室關于印發**市關于將部分康復項目納入基本醫療保障范圍的試行辦法的通知》（泰政辦發〔2011〕167號），將殘疾人康復急需的診療、訓練、評定共18個醫療康復項目和殘疾兒童搶救性康復項目以及假肢、矯形器、助聽器、電子耳蝸植入等輔助器具適配項目納入基本醫療保障范圍，為實現殘疾人“人人享有康復”的目標打下了良好的基礎。

二、形勢與挑戰：我市殘疾人保障體系建設的機遇與問題

（一）面臨的機遇

推進殘疾人保障體系建設，對于維護殘疾人的合法權益，保障殘疾人的生活水平，提高殘疾人平等參與社會生活的能力，推進社會文明和諧具有重要意義。

1、構建和諧社會給殘疾人保障體系建設指明了方向。構建社會主義和諧社會，核心是堅持以人為本，關鍵是實現協調發展，重點是惠及廣大人民群眾。殘疾人是社會中特殊而困難的群體，如果這個群體的生存和生活狀況得不到根本改善，合法權益得不到有效保障，就不能說社會實現了真正的和諧。只有全市殘疾人生活實現小康，全市才能真正實現小康；只有全市殘疾人的生存環境和社會地位得到大幅度的改善和提升，和諧社會建設才能指日可待。

2、黨和政府高度關注為殘疾人保障體系建設護航。近年來，市委市政府一直高度重視殘疾人工作，將殘疾人工作納入了經濟社會發展的大局，納入了“十二五”規劃，納入了每年政府十件實事和精神文明百分賽的內容。在市財政經費十分緊張的情況下，我市在全省率先實施了重殘無業人員生活救助，率先對六歲以下殘疾兒童提供免費搶救性康復訓練，率先將殘疾人康復項目納入了醫保報銷范圍等等，政府每年投入的資金都在兩千萬元以上。黨委領導、政府負責、部門共管，形成了良好的發展格局，促進了殘疾人社會保障工作的順利推進。

（二）存在的問題

我市在健全殘疾人社會保障體系方面開展了積極有益的探索和實踐，全市殘疾人社會保障工作取得了一些顯著成績。但還必須看到，由于經濟發展不平衡、社會公益服務缺乏等原因，尚未建立全市范圍內保障水平相當，殘疾人普遍受益的社會保障體系，難以有效解決殘疾人最關心、最直接、最現實的特殊困難。主要體現在：

1、思想觀念比較滯后。把殘疾人社會保障局限于物質保障的觀念。對殘疾人社會保障以“扶殘助殘”為主，這種保障救濟色彩嚴重，對殘疾人重物質救濟，輕社會參與；重同情恩賜，輕權利尊嚴，不能滿足殘疾人全面發展的需要。從殘疾人自身來看，由于受傳統觀念和社會排斥等因素的影響，一些殘疾人仍然存在著依附意識和依賴意識，“等、靠、要”思想嚴重。

2、保障體系不夠完備。目前殘疾人基本生活保障大都集中在低保制度上，低保是針對家庭收入不足的一項社會救助制度，已納入低保的殘疾人扣除補差部分，實際發放手上的數額很少，還有很多低保邊緣戶的殘疾人根本得不到低保扶持；貧困殘疾家庭應保盡保政策的落實和因病突發致貧的殘疾人的救助政策有待更加完善；殘疾人在醫療、康復、輔助器具、教育等方面必須開支，大大增加了家庭負擔，使這些家庭實際生活水平仍低于最低生活保障線。

3、法制建設比較滯后。由于我國的社會保障法律體系還沒有真正建立起來，殘疾人社會保障法制建設的實現也受到制約和影響。在執法的監督檢查上，沒有嚴格的實施制度來保證，缺乏定期檢查，獎懲分明等措施，主要在道德和輿論上受社會的監督，影響了法律法規的落實。例如許多機關、企事業單位雖有適合殘疾人就業的崗位，寧可繳納就業保障金，也不愿意安排殘疾人。這樣操作看似沒有違背法律法規的規定，但卻有悖于法律保護殘疾人就業的初衷。還有在殘疾人無障礙環境建設方面，缺少無障礙環境建設經費投入，市主要公共場所缺少無障礙設施，對已建的無障礙設施相關職能部門缺少維護和管理，如城區盲道占用現象比較嚴重。

4、專業隊伍不夠健全。殘疾人工作隊伍主要包括專職工作人員和志愿者隊伍，我市鄉鎮（街道）殘聯理事長基本都是民政、教育助理兼任，缺少從事殘疾人康復、教育、技能培訓等工作專業化的人才，缺少規范的用人編制，工作經費也存在嚴重的不足。志愿者隊伍雖已建立，但是工作缺少規范化、常態化、制度化，作用發揮有限。

三、路徑選擇：推進殘疾人保障體系建設的對策

加強殘疾人社會保障工作，要實現殘疾人社會保障、生活救助、康復和醫療服務等項工作的全面推進，開創全市殘疾人事業發展新局面，促進社會和諧穩定。

一是更新觀念，努力營造“平等、參與、共享”的社會環境。新的完整的殘疾人觀的實質在于“平等、參與、共享”。這既是對新時期殘疾人和政府、社會責任的概括，也是檢驗社會進步的一個尺度，應該成為一種社會行為規范。我們一應破除單純救濟觀念。對殘疾人應從物質幫助為主向提高保障、保障其合法權益、促進全面發展轉變。二應破除依賴觀念。殘疾人同樣要增強主體意識和獨立意識，自尊、自信、自強、自立，不斷發展和提高自己，實現人生和社會價值。

二是加強制度建設，確保殘疾人“人人享有基本社會保障”。進一步完善殘疾人生活救助、醫療康復、社會保險、社會福利等政策，全面實施重殘生活救助、護理補貼、重殘補貼金、教育專項補貼等專項殘疾人社會保障政策，把貧困殘疾人納入社會救助的統一平臺。

三是整合社會資源，凝聚為殘疾人提供社會保障的力量。進一步規范社會保障行為，做到保障信息互通，有效整合、配置政府和部門的保障資源，規范各項社會保障工作程序，做到公開、公平、公正。充分發動社會力量，積極開展面向困難殘疾人的多形式、多渠道的結對、幫困、助學、助醫、法律援助等社會救助工作，引導各部門將傳統扶助殘疾人的輸血形式逐步向造血功能轉變，動員各個部門和社會團體充分發揮自身職能作用，積極開展殘疾人社會救助活動，努力營造全社會關心、關愛、扶助困難殘疾人的良好社會氛圍，為殘疾人社會保障工作創造良好的發展空間。