探索綜合行政執法體制改革的策略

在推動綜合行政執法改革的過程中，針對機構設置不充分、權限劃分不清晰和執法權力運行不通暢的困境，可多渠道著手改進[1],有指向性與針對性地辨析問題、構筑解決路徑，建構與我國綜合行政執法的現狀及發展進路相符的一般模式。如綜合行政執法體制改革需配備與之相適應的運行保障機制，首先必須堅持黨的領導，配合以法制保障；其次應當在制度設置中建立健全公務協作機制、大數據信息共享機制、執法人員培訓機制、技術支持與經費保障機制、公眾參與機制等。

一、綜合行政執法概述

綜合行政執法的概念存在被混淆與誤解的可能性，通過辨析相近概念、解析發展進路，有助于為綜合行政執法的發展與完善作基礎建構。

（一）概念辨析

綜合行政執法，指依法成立一個新的行政機關或者授權一個行政機關，以一個獨立、完整的行政主體身份，享有并行使原屬于兩個或兩個以上相互關聯的行政機關所享有的行政權力，并承擔由此產生的法律責任[2].其一，相對集中行政處罰權僅集中整合了行政管理權力中的處罰權，由此，相對集中行政處罰權屬于綜合行政執法的形式之一。依照行政法基本理論對行政管理權進行分類，行政管理權囊括了行政處罰權，但不僅僅限于行政處罰權，還存在其他種類的權力分類1,由此，綜合行政執法包括但不限于行政處罰；以行政管理權分類的理論基礎為參考依據，行政處罰體制改革在名稱上亦出現變更[3]（1）。

其二，綜合行政執法與綜合行政管理在名稱上較為相似，在實際上兩者并不等同。在大部制改革下，綜合行政管理體制改革，推動類似且相關的執法權限整合，原有的行政管理領域經整合發展擴大。比如，將原有幾個部門整合為一個部門2,屬于權力整合，是一種綜合行政管理行為；而將原分別屬于各單位各自行使的行政執法權力，經過一系列整合后，新組建為一個綜合執法機構，即為綜合行政執法。

其三，綜合行政執法不等于聯合執法。雖然在部分場合，聯合執法呈現出綜合執法的效果，但其本質卻是形式上的松散聯合，依據“聯合執法、各司其職“的原則，既未令不同主體之職權達成有機整合，又未有新的行政機關或依法授權的行政機關出現，聯合執法在總體上仍各自為政。

（二）綜合行政執法體制的發展進路

改革開放以后，我國陸續推動了八次大規模的行政管理體制改革。其中，綜合行政執法的演變發展，不僅是服務型政府建設的組成部分，還與行政管理體制及機構改革的內容緊密聯系。在建設服務型政府過程之中，有必要關注行政管理體制改革與機構改革的發展背景與路徑，聯系綜合行政執法體制的發展演變，對其進行解讀與分析。

1.行政管理體制與機構改革的發展

1982年，針對國務院機構改革問題，提出精簡機構、明確職責分工的決議，有效精簡了領導團隊并做了人員壓縮3.1988年，首次提出實行“定職能、定機構、定編制“的“三定方案“,并在省、市、縣層面進行試點4.國務院各機構數量在經過改革后大幅減少5.1993年，以精簡機構為目的，在全國范圍內開展了核定地方政府機構編制工作。同時，提出職能轉變，強調政企分開，重點在于理順國務院與各部門之間、中央與地方之間的關系6.1998年，按照權責一致的原則劃轉職能，進一步調整部門分工7.在此次改革中，行政管理體制層面的改革從單一注重精簡，逐漸轉為精簡、優化職能分工與提升行政管理水平并重[4].2003年后，政府在機構改革中產生了新轉向并作出明確定位，也對探索完善綜合行政執法工作提出要求8.2008年，黨中央和全國人大的文件通過并發布9,進一步提出合理配置宏觀調控部門職能，同時強調保障和改善民生，加強社會管理和公共服務。

2013年，伴隨著機構改革方案發布10,明確了建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，提出理順職責關系，精簡機構、轉變職能，穩步推進大部門制改革。

2018年的機構改革11,以實現政府職能的轉變為目的，對國家行政管理職能領域進行大規模的機構合并調整，追求政府治理體系的職責明確、依法行政[5].2.綜合行政執法體制改革的發展

20世紀80年代，我國行政體制改革進一步開展，行政綜合執法出現并取得發展，在城市管理方面表現突出；而“綜合行政執法“相關思想及法律條文規定，最早在行政處罰領域出現，以《中華人民共和國行政處罰法》法條的形式表現，繼而在整個行政執法領域得到發展12.2002年，“綜合執法“在國務院辦公廳轉發的通知里被表述為“綜合行政執法“13,這之后，“綜合行政執法“一詞的使用頻率逐步上升。此后，依據2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》法條規定，以及2004年通過的《政府工作報告》的要求14,繼行政處罰領域后，綜合行政執法的方式也逐漸開始實施和運用于行政許可領域；其間，中央政府及各級地方政府也依據法律規定與文件要求，開始積極推進綜合行政執法實踐15.2018年，新的機構改革方案提出對隊伍的整合16,要求繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法的模式及相關的聯動機制、信息共享機制等。隨著中央機構改革和中央部委的三定方案確定，綜合行政執法出現由組織構建轉到運行機制保障的發展趨勢。

二、綜合行政執法的困境

綜合行政執法面臨的困境，一是全面改革的效果不足，亟待加強；二是綜合行政執法在多領域開展的進度緩慢，尚需加速；三是綜合行政執法機構設置的科學化與法制化程度欠缺，務必提升；四是綜合行政執法機構間的交流銜接不暢，亟待配合；五是綜合行政執法的信息暢通性建設不足，有待強化。困境的顯現使綜合行政執法的難度加大，同時也為改革提供了新的思路。

（一）全面改革效果亟待加強

當前政府部門綜合執法的狀態顯示，改革力度仍待提升，持續性亟待加強。如出現權項劃轉不同步、職能剝離以及相近相似職能歸并不徹底問題，同時仍然存在部門間職責交叉、各部門多頭執法等問題，全面改革仍是任重道遠。在此過程中，試點成果轉化不足，已取得的綜合行政管理與綜合行政執法模式的經驗成果未能對實踐產生全面推動作用，則必須加強創新意識，避免改革惰性。

（二）多領域開展推進滯緩

綜合行政執法的發展不應僅限于集中行政處罰權方面，可推動其多領域共同發展。如通過對行政執法主體的整合，轉變政府部門的職能，推動行政執法機構相互協調或合并；在行政管理主體設置上，以“一級執法“為設置原則，建構相對獨立的行政執法機構；在行政管理體制上，按照“兩個相對分開“原則理順權責關系，以改變多頭執法、多層級執法、權責不一致的狀況。

（三）機構設置的科學化與法制化程度不足

綜合行政執法的機構設置在權責效能等方面常常出現簡單疊加的問題，如過度依賴上級文件、法制化程度較低，導致改革步調與職責調整的規則不統一，使公務協作、部門聯動、執法層級減少的依據不足，關系銜接不暢。政府部門以及確立的執法機構在“定職能、定機構、定編制“的三定方案以及執法力量配置保障等方面，都需求加強科學化與法制化。

（四）銜接協調亟待提升

在綜合行政執法的過程中，通常是通過一個行政機關或政府部門內機構，來行使有關行政機關或者政府部門內機構的執法權。綜合行政執法機構與各政府部門在職權劃分、機構設置、機制運行等方面，應當以相互之間積極溝通、良性互動與配合協作為基礎，堅持“兩個相對分開“原則17.（五）信息暢通性不足

大數據時代背景下，信息流通不暢將阻礙行政活動順利開展，而建設法治政府與服務型政府要求信息交流真實、暢通，為綜合行政執法提供重要數據支持。長期以來的條塊分割體制，導致政府信息資源開發規劃不統一；重復投資與建設，導致出現了明顯的“部門化“格局與“信息孤島“現象；處理政務大數據時，通常對數據的安全性、真實性以及保密度都存在嚴格要求，而統一的標準缺位18,亟待明確規定。社會公共信息資源共享交換平臺、行政執法信息平臺、大數據分析應用平臺與行政執法協同監督網絡平臺等綜合行政執法的信息支持系統不完備，各級政府、政府各部門、部門內部、政府與社會間必須加強信息交流溝通，才能順應時代發展需要，推動行政實踐順暢開展。

三、綜合行政執法的指導思路、改革原則及改革構想

綜合行政執法的運轉需要依據重要文件的規定與實踐發展的需求，遵循指導思路與改革原則，作出相適應的改革構想。沒有指導思路與改革原則作為基礎，改革的構想無異于空中樓閣。

（一）綜合行政執法的指導思路

根據中共中央及國務院發布的關于綜合行政執法改革的一系列重要文件19,參照實踐發展與現實需求，綜合行政執法體制改革應當在配置設置、管理決策、執法程序、執法責任上遵循以下指導思想，以推動改革順利展開：

一是設置配置統籌化。

按照精簡層級、整合隊伍的原則，以強化機構設置和構筑權責配置為基礎，從提升效率的角度出發，根據不同層級政府享有的職權，精簡設置執法隊伍、統籌配置執法資源、規范限定執法權限，以法律形式固定，確保執法職權的整合與統一。

二是管理決策科學化。

在管理與決策層面，首先必須明確行政執法的管理部門以加強統籌領導、理順管理體制。同時堅持“決策與執行相對分開“原則，以此為基礎科學劃分政府部門與執法機構的職權，提高行政執法效能與政府服務水平，進一步提升行政管理與行政決策的科學化程度。

三是執法程序專業化。

完善執法程序，有利于實現執行工作的專業性，重點在于規范執法自由裁量權的行使。對自由裁量權的行使的規范，必須明確辦案的流程與時限，健全裁量基準制度、執法公示制度、執法全過程記錄制度等，通過對執法程序的建立、健全以及細化，提升執法程序的專業化程度，加強執法程序專業性。

四是執法責任法制化。

確保執行行為以法制為依據，并明確執法責任。一方面，要加強對執法的全方位監督與全過程監督，并嚴格落實執法責任制；另一方面，建立健全責任追究機制、糾錯問責機制等，杜絕選擇性執法或暴力執法，重視事前保障與事后修正，實現嚴格規范公正文明執法，確保執行行為在法治軌道正常運轉。

（二）綜合行政執法改革原則

綜合執法改革有利于解決“多頭執法、任性執法、執法擾民“等問題，但仍然存在著改革力度不足、職能銜接劃轉不恰、權責分工不明等問題，因此必須堅持以下改革原則：

合法性保障原則。對行政職權主體進行改革的合法性源于法律授權和政府依據獲得的專門授權兩方面，確定一個機關有權行使其他行政機關的職權，必須以相關法律和中共中央、國務院的授權為前提；同時，應當明確綜合行政執法機構的獨立法律地位，并劃定清晰的職權范圍20.高效便民原則。在改革過程中，應當注重行政效率的提高，并在程序設置上便利相關社會公眾。一方面，重視政府職能轉變與機構設置的改革，同時加強權責清單制度建設；另一方面，加強大數據等現代信息技術在執法監管中的應用，積極引入社會監督，及時反饋社會意見，保障綜合行政執法工作平穩有序進行。

“兩個相對分開“原則。在改革的發展過程中，規范行政執法行為應當堅持“兩個相對分開“原則，將不必要產生職能混淆的職權行為相對分開21.“一支隊伍，兩級管理“原則。“一支隊伍“即是指若上級政府已設立，下級政府就不再設立；“兩級管理“則指綜合執法隊伍接受同級主管部門和上一級執法總隊的業務指導，以專業化指導推動實踐工作銜接開展22.（三）綜合行政執法改革構想

一，全面推進綜合行政執法。一方面，優化執法隊伍與執法程序；另一方面，增強執法監督。在隊伍建設中，從整體出發，完善執法隊伍結構，由個體出發，提升執法人員素質；在執法監督上，為了保障程序的正當性、防止肆意與不公，可建立“雙隨機“抽查機制23;此外，除了內部的自我優化與自我監督，也要重視外部監督機制的建設，比如接受來自外部的社會監督以及群眾監督。

二，統一規范行政執法，理順跨部門權責關系。統一機構名稱、嚴格規范經費收支，理順綜合執法機構與主管部門之間、不同層級綜合執法機構之間、綜合執法機構與相關第三方機構之間的權責關系。

三，全面推行部門內綜合執法。一是對已有專門的行政執法機構，但行政管理權還未完全集中的部門，原則上應將全部行政管理職能交由專門行政執法機構行使。二是在執法任務較輕的部門，可由一個明確的內設機構集中行使管理權能無須另行組建單獨的行政執法機構。

四，適度創新執法理念、及時更新執法手段，在抑制執法隊伍膨脹的同時，注意提升執法活動效能。如運用“互聯網+“等科技創新的行政執法理念和方式，或為適應行政管理工作需要而推進行政執法網格化管理，在執法人員減少的同時仍可提高執法效能。

四、綜合行政執法的運行保障機制

綜合行政執法的運行應存在必要的保障機制。以堅持黨的領導為原則與前提，建立法制保障機制、完善公務協作機制、建構大數據共享機制、健全執法人員編配考核機制、建立技術支持與經費保障機制、建設公眾參與機制，由此保障綜合行政執法的順暢運行。

（一）堅持黨的領導原則

其一，黨的領導是社會主義的優勢。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征和制度優勢，應當堅定不移地信任與加強黨的領導地位，建立健全黨的重大工作領導體制，發揮黨的職能部門作用，推進黨政機構的統籌設置與協調發展。

其二，黨的領導是綜合行政執法的前提。綜合行政執法的運行機制堅持我國政權正當性的大前提，即黨的領導。中國共產黨作為我國唯一執政黨，其地位是由歷史潮流、人民選擇和執政實踐決定的，黨的地位和社會主義民主一樣不可動搖。

其三，黨的領導是重要文件的精神內核。黨的十六大報告明確提出了發展社會主義民主政治的重要性24,黨的領導是社會主義民主政治發展的要素之一；黨的十七大報告突出“依法治國“的地位，將其上升到基本方略的高度，已經成為執政黨依法執政的基本方針和黨的領導的重要內容；黨的十八大報告提出“法治是治國理政的基本方式“,黨的領導不僅是依法治國正當性的大前提，也是全面推進依法治國的需要。

黨的十九大報告中明確提出，要賦予地方政府更多自主權，如推動黨政機關合并設立或合署辦公25.在行政執法運行的過程中，必須堅持黨的領導機制、把握十九大報告賦予的歷史使命與時代精神。只有堅持和加強黨的全面領導，才能總攬全局、協調平衡各方關系，推進黨和國家機構改革進一步發展，才能保障國家穩定、社會長治久安，從而滿足人民對美好生活的向往與追求。

（二）建立法制保障機制

遵循歷史使命與改革趨勢是改革的前提，綜合行政執法應以法制保障機制推動改革。綜合行政執法起源于以競爭為主的新公共管治模式的衰落與以合作為主的整體政府改革運動的興起，由此，綜合行政執法改革以西方學界的整體性治理理論作為理論基礎，在實踐的檢驗中得以持續發展26[6].綜合行政執法在改革中應重視制度化、常態化和有效跨界合作，注重行政活動價值與政府服務水平的提升。我國在綜合行政執法運行機制的改革中，應當充分考慮整體性治理，加強部門協作，參考成功的歷史實踐，建構法制保障機制。

1.科學配置職權與程序

一，行政體制改革追求行政效率的提升，政府內部科學職權程序配置有利于機構協調運行，由此達到最佳執法效果。綜合行政執法權的配置分為結構性配置與功能性配置，在結構性配置中，主要是對各類行政權力的設置與分配27;而在功能性配置中，則涉及經濟社會的發展情況、法治建設的水平以及國民素養等方面，具有階段性與動態性。分工過細可能導致政府部門間職能“碎片化“,強化部門壁壘，導致“部門主義“價值導向下的各自為政、權責不清，由此相互推諉，阻礙行政效率提升。

二，在內部設置上，科學配置職權與程序，提升部門間溝通合作整體水平。如在監管過程中，積極推動“雙隨機、一公開“這種監管模式的發展28;通過數據交流、信息整合與公示公開，建構全國企業信用信息公示系統；借助統一、公開的市場監管信息平臺，由專業、權威的平臺推動監管信息加快流通，從而增強監管效果。

三，在基層設置上，應當明確鄉鎮政府的職能權限，依法依程序充分發揮鄉鎮政府的主要功能。實踐中將處罰類、強制類的執法委托鄉鎮行使的做法不當，應當依照法律規定，明確鄉鎮的主要功能，配合上一級政府，在本區域內依權限開展執法工作、完成鄉鎮任務。

2.效率優先、兼顧公平

在對綜合行政執法的改革中，應當在保障執法效率優先的同時，兼顧公正公平。有效解決執行難問題，將不同部門分散的職權集中，提高執法效率、降低執法成本、減少部門間內耗29;而一個部門集中行使相似或相近的執法事項，便可以憑借統一執法標準和裁量尺度保證執法公正。

西方整體性治理理論內部功能性整合以及公私主體聯合，連接橫向縱向、促進公私合作，建構出立體整體性治理框架，改進多頭交叉執法的困境，對綜合行政執法改革影響較大。根據理論，以大部制為深化改革的基礎，以此提供滿足公眾需求的公共服務，構建系統、協調、整體推進的跨部門協作機制。

3.精簡統一、提高效能

我國憲法和相關條例均對精簡作出要求30,由此出發，綜合執法改革的推進有利于消除由于執法力量分散而引發的管理碎片化、多頭交叉執法問題。深化綜合執法改革，需進一步處理好綜合執法與專業執法的銜接、監督制約與規范行政的并行、行政力量與社會力量的交流等方面。通過改革整合執法資源、強化執行力度、實現決策集中化與執行專門化，部門之間有限歸并以減少新的執法機構膨脹與權責交叉問題，有利于精簡統一原則與效能原則的貫徹落實。

（三）完善公務協作機制

一是合理規劃行政資源。

合理規劃行政資源，有助于回避因重復性建設而耗費的行政成本。政府工作部門依據不同管理領域和專業分工設置的單一部門的職權和能力不足以達成行政目的，或難以在職權獨立且不可劃轉的部門間實現有效配合。當在處理行政事務過程中，出現跨多管理領域、涉及復雜的跨專業知識的情形時，公務協作下的資源交流有助于回避部門內部并非必要的、“大而全“的重復性建設，從而減少行政成本的損耗。在綜合行政執法開展的過程中，以實現同一行政目的為目標進行公務協作，排除部門利益的干擾，防止單方協助其他部門卻無明顯績效的情況發生，政府可整體配置并在部門間作資源共享，達成優勢互補。

二是整合行政執法部門內部結構。

行政執法部門內部結構可通過跨部門公務協作得到更好的整合，整體協調運行的政府組織結構有利于推動政府更積極履行職能、承擔責任。參照歷史經驗，在長期以來對行政體制的改革中，往往更為重視政府部門的結構性調整，但若始終只進行簡單的裁撤、合并，可能因為顧此失彼，而造成新的職責缺位，合并后產生的新職責要求出現協作需求，部門間關系缺乏結構彈性，導致調整活力不足，跨部門公務協作有助于部門內部結構協調。

三是彈性整合與機制性調整。

在改革過程中，既要重視政府各部門的剛性整合，也要注意部門間關系可能存在的彈性要素，應通過機制性調整，推動與促進政府部門間的關系凝結成有效合力。跨部門公務協作在政府部門的機制性調整中，通過協調與合作推動各部門共同履行政府職責，這既可以使部門結構及時適應具體職責，又可以避免頻繁結構變動，在合作中加強結構彈性、達成合作共識。

（四）建立大數據信息共享機制

一方面，法治政府建設與政府信息共享。法治政府的建設，要求政府法制的先行建設與持續完善，以法律規定作為制度基礎；而政府信息的共享，則要求上級政府與下級政府之間、各政府部門之間以及政府與社會公眾之間的多對主體達成有效互動、推動信息交流。由此可知，收集與溝通豐富有效的信息，要求打破阻礙政務大數據共享的壁壘，可以通過健全相關法律制度、成立專管部門、建立共享機制、提供技術支持等途徑實現信息共享。

另一方面，大數據信息共享機制的建設與完善。在大數據共享的構建中，可以通過幾類方式進行建設與完善。一是網上公布服務事項，社會全體公眾可獲知相關辦事資訊；二是線下優化、重組辦理流程，整合為集成服務；三是綜合行政執法部門與相關部門建立健全信息共享機制，通過網絡基礎平臺實現數據共享；四是合辦聯辦，減少審批環節。大數據信息共享機制可以分階段作重點建構：在政府網絡建設階段，重視硬件設施建設、優化內部門戶網站、整合部門信息資源、發布與公開內部信息；在政府信息的整合階段，建構信息流通與共享運作機制，化解權責混亂與職能交叉問題；在政府與社會互動的建設階段，應當拓寬溝通渠道，增加互動方式，積極推動落實暢通有效的交流。

（五）健全執法人員編配考核機制

一是建設優質專業的綜合行政執法隊伍。

首先，嚴格綜合行政執法人員的選任標準，要求具備較高的政治覺悟與較強的專業素質；其次，建立健全執法隊伍管理制度，加強對執法人員的綜合業務培訓，根據綜合行政執法工作特點強化思想政治建設；最后，推進綜合行政執法規范化建設，如嚴格落實資格管理制度，且堅持持證上崗，執行公務時統一穿著便于識別的制服、佩戴明顯的標志。

二是優化綜合行政執法人員編制配置。

首先，建立行政執法類公務員獨立職位序列，通過職位分類、聘任制實施，嚴格按照《中華人民共和國公務員法》及相關規定，構建更專業高效的職業執法隊伍；其次，完善綜合行政執法的屬地管理機制，完成機構撤并和編制劃轉設置，精簡優化執法隊伍；最后，編制資源隨執法重心下移，適當向基層傾斜、加強基層編制設置。

三是設置并細化考核制度與責任機制。

對個人及機關考核機制的設置及細化。首先，確定考核主體，以及明確其職權與責任；其次，將進行公務協作的情況納入考核指標體系，對于機關或部門的整體考核，同樣可以將公務協作情況納入考核指標；再次，設置負責人進行專門監督，同時收集行政相對人意見與社會公眾評價；最后，設定嚴謹可行的責任機制，通過具體懲罰措施追究部門或相關工作人員消極協作的責任。

（六）建立技術支持與經費保障機制

當前，在實施綜合行政執法的領域，技術配套資源未能及時、完整轉移，檢驗、檢測配備力量存在欠缺；同時，若地方與部門的發展與要求不一致31,將影響綜合行政執法的全面推進。由此，有必要供應且加強技術支持與經費保障機制。

一是優化管理信息技術。

技術發展革新使中央政府有更多的方式和渠道獲取各地區各領域信息，并進行分析管理，從而將繁雜零散的數據轉換成有效信息并使用，作為出臺針對性政策的依據。這要求具備極高的專業化程度，具有使用價值的信息必須簡潔易懂、便于操作。一方面，推動官方網站的統一化。政府信息共享以官方網站為傳播平臺，而在域名注冊、頁面設置等方面統一官方網站，有利于防止主觀肆意減少外部惡意攻擊、套用冒用；另一方面，要充分應用現代科技手段。政府可與各類新興媒體平臺商議合作，開發并推廣應用軟件或公眾號，加快信息共享，同時在政府門戶網站間建構跨政府跨部門的交叉信息檢索功能，對已有資源優化整合32,通過加強各級政府及政府部門間的溝通交流，不同數據庫的信息得以共享，實現最大程度的資源利用，推動政務工作順利開展。

二是增加財政經費投入。

增加財政經費投入有助于綜合行政執法機制的順利運行，但不應讓基層政府負擔這一開銷。首先，全國各級政府綜合行政執法單位業務經費有限，很難避免經費短缺情況，僅讓基層政府負擔費用極易導致資金匱乏，將對執法效果和執法質量產生嚴重影響；其次，因為基層政府本身要承擔綜合執法的主要工作，若同時承擔大量經費支出，容易負擔過重，不應讓綜合執法的財政支出成為基層政府的負擔[7].與此同時，為建立優質的執法隊伍，也需要適當提高綜合行政執法人員待遇，如建立特殊崗位津貼制度、休假獎勵制度等。

三是建設合理化爭議解決和費用分擔機制。

不同部門在公務協作過程中存在產生爭議與糾紛的可能33,既可能對行政任務的協作完成造成阻礙，而且還可能對處于相對弱勢地位的行政相對人造成消極影響，因此有必要建設合理的爭議解決和費用分擔機制，避免某一部門負擔過重，加強公務協作的流暢性。

（七）建設公眾參與機制

建設行政程序中公眾參與機制的理論基礎，主要是人民主權思想、正當法律程序原則以及公眾參與階梯理論[8].黨的十九大報告對社會治理格局與制度建設提出了明確要求34,由此可知，在公眾參與機制的設計與建構中，除了需要注意公眾參與機制的有效性與可行性、參與公眾的主動性、公眾參與的可操作性，也應當重視和考慮意見征求環節的實質性影響，必須保障包括知情權在內的一系列公民權利，嚴格并細化責任追究機制。

一是提升公眾參與意識。

有效提升公眾參與意識，既要在主觀上激發公眾參與的積極性與主動性，又在客觀上要引導公眾加強參與的技巧、提升參與的水平。不同的利益群體和社會階層代表通過民主參與進行利益表達，從而爭取自身利益、表達利益訴求、維護合法正當權益。

二是重視對綜合行政執法活動的監督。

綜合行政執法改革將原分散于各個部門的權力進行集中，而集中有可能導致執法權的膨脹，需要完善的行政執法監督機制。要推行綜合行政執法權責清單制度35;執法機構內部應自覺規范執法、文明執法，并自覺依法接受監督36;要適當擴大聽證會的適用范圍，建構與適用法制、規范、公開的聽證程序37.三是協調落實公眾參與協商。

恰當處理多方利益關系，有利于公眾認同并配合行政行為的實施、推動行政目的實現。協商程序有助于相關人員對政府明確表達具體訴求與詳細的事實理由；各方當事人對多種可能方案問題進行洽談，減少制定與實施規章的成本；通過協商合意，減少可能的矛盾，通過提高行政行為的可接受性，降低對抗、不合作可能性。

四是加強公眾有組織參與。

在多領域開展社會利益團體的建設與培育，有助于加強公眾參與的組織性，充分反映利益訴求。社會利益團體可以通過組織形式將分散的個體利益有效集中，通過利益團體的形式參與行政過程，有助于帶來更豐富的資源與信息，因而更有利于科學理性地作出行政行為，并有更大可能充分、專業地反映民意。

五是保障公眾知情權。

政務信息公開是公眾有效參與的前提，應當改進和規范政務信息公開的范圍、方式、程度，保障公眾知情權，從而利于對行政行為作出正確的評判。通過相關規定38與十九大報告的內容可明確知道，從國家整體設計層面出發，要求政務公開在主體、內容與渠道上的新穎性、多樣化與豐富性。比如為了擴大政務公開的民眾參與度，政府可通過多類新媒體平臺與社會進行雙向溝通、實時互動，在制定政策時可參考網絡輿情，通過辨析更多有效數據，提升科學分析能力[9].面對新一輪機構改革的浪潮，為了解決長期以來在機構改革中存在的職權劃轉不清、權責不一等突出問題，有必要以法制路徑推動與完善綜合行政執法[10].當前對綜合行政執法體制的深化改革，目的在于協調機構設置的統籌性、實現決策的科學性，從而確保執行的專業性與法治性，助力行政體制改革的可持續發展。

參考文獻

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注釋

1行政管理權除行政處罰權外，還包括行政強制權、行政許可權、行政監督權、行政指導權、行政征收權等。

2由“綜合行政執法“更名為“相對集中行政處罰權“.3如將包括文化、新聞出版、廣播影視等部門整合為“文化廣電新聞出版局“.41982年3月8日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議了《關于國務院機構改革問題的報告》，對國務院機構改革工作的進展情況表示滿意，并決定如下：一、原則批準國務院機構改革初步方案。二、國務院設國務委員若干人。國務委員的職位相當于國務院副總理級，是國務院常務會議組成人員。三、將電力工業部和水利部合并，設立水利電力部，將商業部、全國供銷合作總社和糧食部合并，設立商業部，將進出口管理委員會、對外貿易部、對外經濟聯絡部和外國投資管理委員會合并，設立對外經濟貿易部。四、設立國家經濟體制改革委員會，由國務院總理兼主任。

51988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，啟動了新一輪的機構改革。

6通過改革，國務院部委、直屬機構、非常設機構、部委內司局機構數量大幅減少。此次改革以推動政治體制改革、深化經濟體制改革為背景，改革以加強政府宏觀調控能力、轉向行業管理為重點，并提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵“.1988年第七屆全國人大一次會議發布《關于國務院機構改革方案的決定》發布落實之后，國務院部委由原有的45個減為41個；直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個，部委內司局機構減少20%.71993年3月22日，第八屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。

81998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

9第十六屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》、第十屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，在繼續優化機構設置的同時，首次提出如何探索完善綜合行政執法工作。《第十六屆二中全會公報》指出：要充分認識行政管理體制和機構改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，改進工作作風，提高行政效率，努力形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務。

102008年2月27日在中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議上通過《關于深化行政管理體制改革的意見》；2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議聽取并通過《關于國務院機構改革方案的決定》。

11《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》于2013年3月14日批準通過。

12第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《國務院機構改革方案》。

131996年10月1日施行的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。“該法的施行，首次在法條中明文規定行政機關可以“相對集中“行使行政處罰權，“行政綜合執法“概念出現。國務院法制辦在1997年3月給北京市的復函中首次引入“城市管理綜合執法“概念，其后，國務院法制辦在對所有關于城管領域的改革復函中一直使用這個概念。2000年7月，國務院法制辦在深圳召開了全國相對集中行政處罰權試點工作座談會，會議認為，綜合行政執法包括的內容較多，如行政許可、行政征收、行政處罰、行政強制等，顯然不是單純的行政執法。會上宣布停止使用城市管理綜合執法概念，隨后國務院辦公廳發出《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，停止使用綜合執法概念。

14《國務院辦公廳轉發中編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》。

152003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》規定，省級政府經國務院批準后有權決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。2003年《中華人民共和國行政許可法》第二十五條：經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上通過的《政府工作報告》中，提及改革行政執法體制時，明確要求對行政許可權和行政處罰權的相對集中，并開展綜合執法的試點工作：“加強政府自身建設“,“全面推行依法行政“,“相對集中行政許可權和行政處罰權，推進綜合執法試點，解決多頭執法和亂罰款等問題“.161994年4月28日，成渝高速公路建成通車，重慶段開始試點高速公路“統一管理，綜合執法“,由高速公路執法大隊綜合行使原由公路路政、公路運政、交通征稽、交通安全4支執法隊伍行使的行政處罰權。《中華人民共和國行政處罰法》頒布以后，重慶市人大做出《關于加快高等級公路建設和加強高等級公路管理的決議》，對公路綜合執法改革的探索作出肯定。2003年，交通部在廣東和重慶兩個省級地區開展交通綜合行政執法改革試點工作。2004年交通部辦公廳下發了《開展交通綜合行政執法改革試點工作的意見（征求意見稿）》進一步推進試點工作。2007年8月，無錫市印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績考核內容，各市縣區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按有關規定追究責任。2008年，江蘇在太湖流域全面推行“河長制“.2016年10月11日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第28次會議，審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，同年12月，中國中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，并發出通知要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

17中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《深化黨和國家機構改革方案》，要求“深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權“,“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。“

18如相對分開政策制定職能與行政執法職能，由政府部門主要承擔政策制定職能，而部門內部以及跨部門的相同或類似的監督處罰職能，可經過整合重置后，統一交與綜合行政執法機構行使。

19我國目前尚未制訂統一的政務數據標準、格式和架構，數據的編目、歸類、采集、匯集等方面均存在指標口徑的差異、技術標準的不一致，導致政務數據在不同系統之間不能互通，難以有效地共享、整合。

20《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《中共中央、國務院關于地方職能轉變和機構改革的意見》等。

21如賦予專門的綜合行政執法機構以獨立行政主體地位，明確部門內的綜合行政執法機構沒有行政主體之地位，僅為內設機構。

22一，政府的政策制定職能、行政審批職能與監督處罰職能應相對分開，制定、審批與監督處罰不能無區分地混同行使；二，監督處罰職能和技術檢驗職能間也應存在一定界限，在改革中也應注意相對區分。

23以直轄市重慶為例，如在市級層面組建了交通行政執法總隊，主城九個區就不再設立交通執法隊伍，而由市級交通行政執法總隊下設的直屬支隊實行以市為主的執法體制，而主城九區外的其他區縣，設立當地交通主管部門直屬的交通行政執法支隊。區縣級綜合執法隊伍接受同級主管部門和市級執法總隊的業務指導。

24“雙隨機“抽查機制：隨機抽取調查對象、隨機選派執法檢查人員。

25《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面--在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》指出，“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標“,“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來“.26《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利--在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》指出，“深化機構和行政體制改革“,“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離“.27伴隨著新公共管理理論范式的終止，西方各國在政府運作中涌現了多種治理模式與改革模式。西方國家常把行政視作公共管理或國家管理。自西方資產階級革命后，國家事務有了立法、行政與司法的分立，行政管理由此逐步從國家管理范疇中獨立。20世紀90年代中后期，繼英國、澳大利亞以及新西蘭等國家率先發起“整體政府“改革之后，美國、加拿大等國也開始探索協作性公共管理。

28如行政處罰權、行政強制權與行政調查權，等等。

29“雙隨機、一公開“:國務院辦公廳于2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的一種監管模式，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。

30中央全面依法治國委員會關于印發《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》的通知，要求“推進執行聯動機制建設““全面加強組織保障和工作保障““加強和改進執行工作““強化執行難源頭治理制度建設“.312018年修訂的《中華人民共和國憲法》第二十七條規定“一切國家機關實行精簡的原則“.1997年8月3日國務院令第227號發布《國務院行政機構設置和編制管理條例》第二條規定：國務院行政機構設置和編制管理應當適應國家政治、經濟、社會發展的需要，遵循精簡、統一、高效的原則。

32如地方檢驗檢測機構的市場化水平與綜合性政執法部門檢驗檢測要求不完全適應。

33如整合中國知網、國家與地方官方統計機構和其他專項統計部門、人口與計劃生育部門、公安系統等機構儲備的數據信息資源。

34如同意公務協作卻遲延履行或者無正當理由中斷履行，以及雙方在執法的法律依據、執法的權限、執法活動的程序、執法人員的配置及執法后果的責任分擔等方面產生爭議。

35《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利--在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》指出：打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

36如公開發布執法的部門權責、執法依據、處罰標準，并建立行政執法責任制。

37如建立行政執法公示制、過錯責任追究制。

38如建立行政執法評議考核制度，并細化公眾參與機制。

39《政府信息公開條例》界定了政務信息公開的原則、范圍、方式、程序以及其間的監督與保障。