第一篇：我國城市流浪人員的救助管理與完善對策

我國城市流浪人員的救助管理與完善對策

引言

城市里的流浪人員雖然只占全社會的極少數(shù)人口，但他們作為社會的最底層，不僅自身生存艱難，而且他們流浪街頭也會影響城市的市容市貌，甚至引發(fā)一系列的社會問題。政府作為社會救助的主體，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任對他們實(shí)施積極救助，滿足他們最基本的生存需求，維護(hù)和促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。[1]

上海是中國最大最發(fā)達(dá)的城市，也是外來流浪人口比較多的城市。作為中國最具管理效率的城市政府之一，上海市是極其重視對流浪人員的救助工作的。在上海市民政局的領(lǐng)導(dǎo)下，各市級和區(qū)級救助站精心工作，對流浪人員進(jìn)行積極救助，除與相關(guān)部門合作進(jìn)行日常救助之外，還為配合上海市舉辦的重大活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)救助，對上海市的和諧發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。自2003年由“收容”制度轉(zhuǎn)為救助制度以來，上海市救助站十年里共救助了流浪人員30萬余人次，平均每年救助的人數(shù)在3萬人次以上。

由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題，需要市政府加以關(guān)注和給予進(jìn)一步的支持。我們在聽取了上海市民政局關(guān)于流浪人員救助情況介紹的同時(shí)，還去了上海市救助站和上海市救助二站進(jìn)行了參觀和相關(guān)調(diào)研。

一、當(dāng)前上海市流浪人員救助管理中面臨的主要問題

現(xiàn)階段是我國流浪乞討人員的社會救助和政策執(zhí)行的磨合期，在政策發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用的進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多問題，需要從科學(xué)管理的角度出發(fā)進(jìn)行探討和規(guī)范。通過調(diào)查，筆者覺得目前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨如下幾個(gè)困難亟待解決：

（一）對長期滯留人員安置困難

根據(jù)國家救助管理辦法規(guī)定，對流浪人員的救助屬于臨時(shí)性救助制度，最長救助10天，也就是說救助管理站主要是解決救助對象臨時(shí)的生活困難，并使其返回家庭。但是，事實(shí)上由于部分救助對象流浪原因的復(fù)雜性，短短10天內(nèi)往往難以查清他們的身份和家庭地址，因而只能更長時(shí)間滯留在救助站，等待身份的進(jìn)一步甄別。有的從小離家流浪，沒有辦理過身份證，說不清自己的家鄉(xiāng)；有的遭受家庭的虐待和遺棄，因害怕被送回家而不愿說出真實(shí)家庭地址；還有不少是因年老、智障、精神病等特殊原因而無法查清身份和家庭地址。另外，由于政策上對流出地派人接回規(guī)定不明確，也無責(zé)任追究，造成接回積極性不高，進(jìn)一步查詢身份困難，這也造成了更多人員長期滯留救助站。

上海市救助二站屬于救助長期滯留人員的救助站，在上海市救助站短期內(nèi)查不清身份的流浪人員被轉(zhuǎn)送到這里，以做進(jìn)一步的身份甄別。據(jù)上海市救助二站統(tǒng)計(jì)，雖然進(jìn)行了大量的查詢辨別工作，但目前對滯留人員的甄別率仍然比較低，只占到20%～25%。與此同時(shí)，由于缺乏身份證件以及癡呆和精神病等特殊原因，很難有部門和單位愿意接受他們，救助二站對他們的安置感到很困難，有些受助人員甚至在救助站滯留了數(shù)年。

（二）救助工作仍停留于表面問題的解決

救助管理辦法的出臺本應(yīng)該說會讓街道上流浪乞討的人員減少許多，但事實(shí)上是很多人寧愿在外面流浪和乞討，也不愿進(jìn)救助站求助。原因是到救助站求助的話，只能暫時(shí)性解決他們的吃住，并會被遣送回原籍，在救助站無法得到延伸性的幫扶服務(wù)，而在街道上行乞或拾荒則可解決長遠(yuǎn)生計(jì)。即使在救助長期滯留人員的上海市救助二站，當(dāng)前主要工作任務(wù)仍然是兩項(xiàng)：一是解決流浪人員的吃、住和醫(yī)療等最基本的生活；二是對他們的身份做進(jìn)一步的甄別，并把查清身份的人送回家鄉(xiāng)。

雖然上海市救助二站嘗試過技能培訓(xùn)工作，但只是針對個(gè)別長久滯留人員的被動(dòng)而為。曾經(jīng)有位流浪兒童因身份一直無法查清而在該站待了7年之久，后經(jīng)骨齡檢查已長大成人，救助站感覺這樣長久待下去不是辦法而幫他尋找出路，于是送他到廚藝學(xué)校參加培訓(xùn)，使他獲得了獨(dú)立謀生的一技之長。總之，由于受救助內(nèi)容規(guī)定和資金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面問題的解決，較難開展更進(jìn)一步的救助服務(wù)。

當(dāng)然，流浪人員在上海救助站的生活環(huán)境還是比較好的，并且上海市將在救助二站建新的宿舍，對長期滯留人員的居住和生活條件做進(jìn)一步的改善。然而，長期滯留人員的生活卻仍然是相當(dāng)單調(diào)的，主要是看電視，其他時(shí)間大多是休息和玩耍。特別對那些年輕的流浪人員來講，他們的時(shí)間就這樣被白白地浪費(fèi)了，在救助站難以學(xué)到知識和增強(qiáng)工作技能。

（三）救助管理的專業(yè)力量還比較缺乏

救助管理工作在現(xiàn)代社會不是可有可無的工作，是一項(xiàng)更需要全身心投入的工作，需要更多有愛心的專業(yè)人士從事這個(gè)行業(yè)。[2]但是，目前上海市在流浪人員的救助方面仍沒有民間慈善組織的參與，除了兩個(gè)市級救助站和浦東新區(qū)救助站的規(guī)模比較大之外，其他區(qū)救助站的工作人員一般只有3～5人，多的不超過20人。專業(yè)力量的缺乏，導(dǎo)致一系列問題。首先，近幾年救助量不斷增加，救助業(yè)務(wù)不斷拓展，但工作人員少致使救助工作滯后，許多具體問題難以得到更好的解決。其次，救助管理人員年齡老化，文化程度較低，專業(yè)化管理水平還不高，救助管理隊(duì)伍的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。再次，救助站救助的對象是社會最底層的弱勢群體，主要靠財(cái)政撥付運(yùn)行，沒有另外的創(chuàng)收渠道，因而工作人員享受的事業(yè)編制待遇不僅比政府機(jī)關(guān)部門明顯偏低，而且比其他事業(yè)單位也要低一些，導(dǎo)致職業(yè)吸引力較差。

（四）救助管理人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大

救助管理工作人員要全天侯實(shí)施救助工作，零距離接觸癡、呆、老、幼、弱、病、殘等救助對象，他們大多身上又臟又臭，有的還患有傳染病。工作人員有時(shí)甚至面對精神病人或心理不健康的救助對象的人身侵害，導(dǎo)致個(gè)人安全受到威脅，但救助站的工作人員并無特殊崗位津貼和人身保險(xiǎn)。因此，這也成了救助站很難吸引和留住年輕有為的專業(yè)人才的原因之一。

二、歐美日發(fā)達(dá)國家對城市流浪人員的救助情況考察

他山之石，可以攻玉。考察國外發(fā)達(dá)國家的流浪救助制度和經(jīng)驗(yàn)，無疑對我國治理城市流浪乞討問題具有一定的借鑒作用。

（一）英國對城市流浪人員的救助情況

英國提倡“自由”、“民主”和“人權(quán)”的價(jià)值觀，同時(shí)又大力對流浪乞討人員進(jìn)行管控。因此，英國政府在治理流浪乞討問題上，該幫的要幫，如因天災(zāi)人禍的致貧者、孤立無援的殘疾人等進(jìn)行綜合性救助；該禁的要禁，如禁止在政府機(jī)關(guān)、高級賓館和公共場所行乞；該管的就管，如乞討人員中的懶漢、醉鬼、吸毒者等犯罪分子嚴(yán)加管控。不過，流浪人員在收容中心仍然有權(quán)利獲得失業(yè)津貼或其他補(bǔ)助，但必須努去尋找工作。可以說，收容中心是一個(gè)幫助流浪者盡快尋找工作的一個(gè)地方，為他們提供了相對安靜的環(huán)境，讓他們體面地找工作。

在英國，政府通過聯(lián)合商會、慈善會、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會，爭取大多數(shù)市民直接參與政府的救助治理計(jì)劃。同時(shí)，在流浪乞討者活動(dòng)區(qū)域發(fā)動(dòng)店家和市民捐款，將募捐來的錢交給政府或中介組織為乞討者提供食宿、醫(yī)療和培訓(xùn)等專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)。

（二）美國對城市流浪人員的救助情況

美國政府在救助管理上推行“小政府、大社會”政策，救助資金主要來源于政府資助和社會資助。政府資助包括聯(lián)邦政府、州政府、市政府的資金投入，社會捐贈包括慈善機(jī)構(gòu)、教會及一些個(gè)人、企業(yè)、社會團(tuán)體的捐贈等。在管理上，很多受政府資助的救助中心都承包給了信譽(yù)良好的民間慈善機(jī)構(gòu)。承包合同規(guī)定了承包機(jī)構(gòu)的責(zé)任，承包機(jī)構(gòu)將接受政府委托的審計(jì)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，所有開支都必須有詳細(xì)的記錄。有些慈善機(jī)構(gòu)和教會還提供了一些可以隨時(shí)入住的臨時(shí)庇護(hù)所。

在救助活動(dòng)中，民間慈善機(jī)構(gòu)作用很大，僅紐約就有500家救助中心，其中最大可容納1000人，最小只能容納10多人。救助中心分為男性、女性和家庭三種形式，救助范圍很廣，包括無家可歸者、家庭暴力受害者、退伍或傷殘軍人等。救助中心內(nèi)生活設(shè)施一應(yīng)俱全，還配有圖書館、計(jì)算機(jī)房、醫(yī)務(wù)室、健身房和宗教祈禱場所，被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時(shí)離開救助中心。[3]

美國救助流浪乞討人員的原則是鼓勵(lì)被救助者自食其力，通過制定與實(shí)施《反乞丐法》，對乞討者的行為作出種種法律規(guī)定。現(xiàn)在，美國救助中心越來越重視流浪人員的技能培養(yǎng)和就業(yè)指導(dǎo)，包括園藝、保安等，并與教育局合作提供夜校課程。

（三）日本對城市流浪人員的救助情況

在對流浪漢的收容與救助上，日本政府的緊急生活援助和就業(yè)支援與社會上的福利團(tuán)體所提供的慈善服務(wù)形成了很好的互補(bǔ)。日本現(xiàn)行社會救助制度是由1950年頒布的《生活保護(hù)法》確立的，2002年日本又出臺了《有關(guān)流浪漢自立支援的特別措施法》，進(jìn)一步明確政府層面對流浪漢進(jìn)行支援。[4]日本政府通過對流浪漢的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中有工作能力的流浪漢大部分仍有就業(yè)意愿。支援中心根據(jù)所收容流浪漢的不同情況，短期內(nèi)提供住所、食物、職業(yè)介紹等服務(wù)，幫助流浪漢再就業(yè)實(shí)現(xiàn)生活自立。

另一方面，日本的社會福利團(tuán)體也對社會上的流浪漢展開慈善支援活動(dòng)。例如，在日本關(guān)西地區(qū)的大阪等地，很多以基督教為主的宗教團(tuán)體以及各種志愿者組織會對當(dāng)?shù)氐牧骼藵h進(jìn)行賑濟(jì)，主要是給他們提供食物。在日本的全國各地也有著類似的民間組織，會為流浪漢提供衣服、醫(yī)療支援等各種慈善服務(wù)，使流浪漢聚集在一個(gè)地區(qū)，有利于加強(qiáng)管理。此外，日本政府現(xiàn)在也在討論如何通過改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)就業(yè)循環(huán)、針對老年人加強(qiáng)福利設(shè)施的服務(wù)功能等措施，來解決由此所引發(fā)的流浪等各類社會問題。

總而言之，國外發(fā)達(dá)國家治理流浪乞討人員的方法、法律雖然有所不同，但原則是大體相同的，都逐漸形成了完備的社會救助體系。從國外的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在救助流浪人員時(shí)，除向流浪人員提供食宿外，政府越來越重視流浪人員的技能培訓(xùn)和就業(yè)工作，并且社會力量發(fā)揮了很重要的作用。

三、完善上海市流浪人員救助管理工作的幾點(diǎn)建議

參考?xì)W美日發(fā)達(dá)國家治理流浪乞討人員的有益經(jīng)驗(yàn)，以及結(jié)合上述所分析的主要困難和問題，我們提出以下幾點(diǎn)完善上海市流浪人員救助管理工作的建議：

（一）增加救助站的服務(wù)內(nèi)容，把技能培訓(xùn)工作常態(tài)化

乞討作為一種職業(yè)，在國外是普遍存在的，我國沒必要也不可能全部禁止。但是據(jù)調(diào)查，大多數(shù)流浪人員包括乞討人員還是有工作意愿的，重要的是提高他們的工作能力和在就業(yè)上給予指導(dǎo)。所以，救助站可以在增強(qiáng)他們自食其力的能力上做更多的延伸性工作。上海作為中國最發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)該率先向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，把救助重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)工作，為改善和提升我國流浪人員的救助管理工作做出先行的榜樣。

1.在三個(gè)大的救助站增設(shè)圖書室和計(jì)算機(jī)房，讓流浪乞討人員有學(xué)習(xí)知識的機(jī)會。流浪人員由于家庭貧困等原因，往往早早輟學(xué)，沒有機(jī)會接受教育，更沒有機(jī)會接受現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。救助站增設(shè)圖書室和計(jì)算機(jī)房可以幫助他們學(xué)到更多知識，啟迪智力，而不僅僅是讓他們在救助站看電視打發(fā)時(shí)間。

2.與教育部門合作，在救助站提供常態(tài)化技能培訓(xùn)課程。地處上海普陀區(qū)的市救助二站曾經(jīng)在技能培訓(xùn)方面做過嘗試，但只是針對個(gè)別流浪人員，有必要把技能培訓(xùn)這項(xiàng)工作常態(tài)化。在市救助二站接受救助的是身份待查的長期滯留人員，他們有充足的時(shí)間接受技能培訓(xùn)，讓他們有機(jī)會選擇學(xué)習(xí)一項(xiàng)簡單而要求不高的工作技能，如園藝、保安、餐廳服務(wù)等。接受培訓(xùn)不僅可以幫助他們免除長期待在救助站的生命耗費(fèi)，而且更能提升他們的工作技能，這對他們離開救助站尋找自食其力的工作很有幫助。

向流浪人員提供技能培訓(xùn)課程，可能讓人擔(dān)心會有更多外來流浪乞討人員涌入上海，使上海難以承受。這種擔(dān)心可以理解，但現(xiàn)實(shí)并不會有我們擔(dān)心的那么嚴(yán)重，因?yàn)樵谏虾Ｆ胀訁^(qū)的市救助二站開辦的培訓(xùn)課程針對的是因身份難以甄別的長期滯留人員，而這樣的流浪人員經(jīng)過市救助站先行甄別和篩選后留下的并不會很多。

（二）提高救助管理人員的福利待遇，增強(qiáng)救助職業(yè)的吸引力

在民間慈善組織和志愿者還不能大量參與救助的情況下，為了吸引和留住有愛心的年輕有為的專業(yè)人才，讓他們更盡心地工作，除了建立晉升培訓(xùn)機(jī)制外，更重要的是要改變目前救助管理工作人員薪酬過低的處境，提高他們的福利待遇和消除后顧之憂是更現(xiàn)實(shí)的選擇。前面提到與社會最底層群體零距離打交道，救助管理人員面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是比較大的，他們的工作崗位具有一定的特殊性，所以通過增加特殊崗位津貼和人身保險(xiǎn)的名義來提高他們的福利待遇則是一個(gè)很好的途徑，也是名正言順的。

（三）在大的臨時(shí)性救助站附近增設(shè)警務(wù)站，方便突發(fā)性暴力事件得到及時(shí)處置

救助管理工作除面臨傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)還會遭受精神病人或心理不健康的救助對象的突發(fā)性人身侵害，安全可能受到威脅，但是作為非警務(wù)人員，救助管理工作人員并不具備合法強(qiáng)制處置的資格。如果派出所不在附近的話，即使撥打110，有時(shí)也不能使突發(fā)性暴力事件得到及時(shí)處置。特別是在大的臨時(shí)性救助站，由于受助人員多且流動(dòng)性大，因各種復(fù)雜原因而爆發(fā)的突發(fā)性暴力事件往往會比較多。因此，在大的臨時(shí)性救助站，如在上海市救助站和浦東新區(qū)救助站附近增設(shè)警務(wù)站是非常必要的。而且，在幫助救助管理人員的人身安全得到有力保護(hù)的同時(shí)，警務(wù)站還可以負(fù)責(zé)救助站片區(qū)的治安管理工作，這樣并不會造成警力資源的浪費(fèi)。

（四）出臺相應(yīng)法規(guī)政策，逐步引導(dǎo)民間組織和人員參與救助工作

救助工作是政府的一項(xiàng)職能，也是社會各界的一份責(zé)任。在國外，慈善救助工作得到了非政府組織和居民的大力支持，同時(shí)政府也對參與慈善救助工作的組織或個(gè)人提供稅收等政策優(yōu)惠，積極予以引導(dǎo)發(fā)展，使社會力量在救助工作中發(fā)揮了巨大的“替代”作用。

在我國，雖然個(gè)人對乞討者的施舍還是相當(dāng)普遍的，但慈善組織進(jìn)行專門救助工作還未出現(xiàn)，主要原因是政府在發(fā)揮民間慈善組織作用上還有很多疑慮，擔(dān)心慈善組織從事不相關(guān)的政治活動(dòng)。所以，政府應(yīng)該首先并切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，通過出臺相應(yīng)法規(guī)政策，逐步引導(dǎo)社會各界參與救助工作，以減輕財(cái)政保障救助工作的經(jīng)費(fèi)壓力。

四、結(jié)束語

在現(xiàn)代社會，流浪人員的救助管理工作是一項(xiàng)不可或缺的工作，對維護(hù)社會的和諧發(fā)展具有重要作用。雖然上海市在流浪人員救助方面做了許多工作，也對社會的和諧發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但是由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題。在改進(jìn)上海市流浪人員救助管理工作方面，不僅要擴(kuò)大受救助流浪人員的服務(wù)內(nèi)容，也要關(guān)注救助管理人員的隊(duì)伍建設(shè)以及解決他們的后顧之憂，同時(shí)政府應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變觀念，并逐步引導(dǎo)社會各界參與流浪人員的救助工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]米勇生.社會救助與貧困治理[M].北京：中國社會出版社，2012.[2]林閔剛，劉喜堂.當(dāng)代中國社會救助制度完善與創(chuàng)新[M].北京：人民出版社，2012.[3]張喧，謝芳，邱莉莉.國外城市社區(qū)救助[M].北京：中國社會出版社，2005.[4]鄧大宋，劉喜堂，楊紅燕.當(dāng)代中國社會救助制度比較與借鑒[M].北京：人民出版社，2014.責(zé)任編輯：張煒

第二篇：加強(qiáng)流浪乞討人員救助和管理

切實(shí)加強(qiáng)流浪乞討人員救助和管理

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實(shí)施以來，各級政府部門重視程度逐漸提高，組織了多項(xiàng)重要會議，開展了專項(xiàng)救助行動(dòng)，設(shè)立了專項(xiàng)救助資金，配套政策開始逐步完善，工作協(xié)作機(jī)制初步形成，流浪乞討人員救助管理工作取得了一定程度的進(jìn)展。然而在看到發(fā)展的同時(shí)，我們必須明確目前我國流浪乞討救助制度仍存在不少問題。

一、目前流浪乞討救助工作存在的問題

1、救助對象標(biāo)準(zhǔn)不易操作。救助管理制度的救助對象是生活無著的城市流浪乞討人員。《實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定“城市生活無著的流浪乞討人員”需要同時(shí)滿足4個(gè)條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日。但是在實(shí)際工作中這4個(gè)條件無法操作。對求助人員“自身無力解決食宿”、“無親友可以投靠”的判斷只能靠簡單的觀察和聽求助人自述，“不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)”因有些求助人員不愿意提供或無法提供自己的身份信息，無法了解是否享有以上待遇。“正在城市流浪乞討度日”的標(biāo)準(zhǔn)也不易操作。

2、返鄉(xiāng)安置工作落實(shí)困難。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第13、14和15條的規(guī)定，對于流浪乞討人員的社會保障主要由其戶籍所在地 1

承擔(dān)，只有那些因年老、年幼或者殘疾無法認(rèn)知自己行為、無表達(dá)能力，因而無法查明其親屬、所在單位或者戶口所在地、住所地的，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報(bào)同級人民政府給予安置。然而，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)交流的加快，勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)日益頻繁，受助人員戶籍所在地與其家屬經(jīng)常居住地不一致，而且戶籍所在地人民政府安置的期限、方式、責(zé)任等均由當(dāng)?shù)卣孕袥Q定，加之自愿救助的原則，受助人員可自行離站，導(dǎo)致流浪乞討人員返鄉(xiāng)困難，無法得到有效安置。

3、職業(yè)乞討問題難以解決。由于自愿求助、無償救助的原則和既定的 “進(jìn)站—詢問—甄別—救助—返鄉(xiāng)”工作流程，使救助管理步入救助—送回—再救助—再送回的怪圈，造成“跑站”流浪乞討人員的增多，加之流浪乞討人員本身好逸惡勞，認(rèn)為乞討收入不低，所以他們情愿露宿街頭也不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。因此，面對職業(yè)乞討，救助管理部門陷入無法管、又不能不管的尷尬局面。

4、部門協(xié)調(diào)機(jī)制不夠暢通。盡管相關(guān)政策中規(guī)定了要建立民政牽頭，部門協(xié)作救助管理工作機(jī)制，但由于受人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等各方因素影響，使多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制在實(shí)際中較難操作，未形成長效工作機(jī)制。

二、加強(qiáng)對流浪乞討人員救助和管理的對策建議

救助制度的不夠完善，究其根本原因是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，然而經(jīng)

濟(jì)在短時(shí)間內(nèi)是無法有根本上的變化的。救助管理工作關(guān)愛流浪乞討人員又是整治市容重要舉措，構(gòu)建和諧社會的一個(gè)重要方面，所以只能從救助制度內(nèi)部尋求最優(yōu)的組合。加強(qiáng)針對如何切實(shí)加強(qiáng)對流浪乞討人員的救助和管理為此，就提出如下對策：

1、擴(kuò)大救助對象。《救助管理辦法》確立的行政救助制度從根本上說是為了救助在城市中遇到困難而生活無著的人，其臨時(shí)性的救助原則也表明了“救急不救貧”的功能定位，所以可以將救助對象擴(kuò)大為流動(dòng)困難人員和乞討人員。

2、改變救助方式。社會救助只是一項(xiàng)臨時(shí)救助制度，要幫助受助人真正擺脫困境，則需要依托其他制度的支撐。具體而言，一方面要改變救助方式，根據(jù)求助人員的不同需求，對其提供 “造血式”的救助，“授之以魚的同時(shí)授之以漁”，可以采取技術(shù)培訓(xùn)和提供就業(yè)機(jī)會相結(jié)合的辦法，提高他們的個(gè)人素質(zhì)和勞動(dòng)技能，幫助他們真正地自食其力，使他們最終擺脫對救助的依賴。另一方面完善我國的社會保障體系特別是加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和生活保障制度，最大程度改善社會底層公眾的生存狀況，避免貧弱群體因生活困難而流浪。

3、樹立救助新理念。要樹立既救助又限制的救助新理念，對違法流浪乞討行為特別是對脅迫、誘騙或者利用他人乞討的行為要嚴(yán)厲打擊；對合法的流浪乞討行為要保護(hù)，但同時(shí)基于公共

性的要求又需要對其限制與監(jiān)督，這種限制是對流浪乞討者行為的限制而不是身份的限制，包括對流浪乞討行為實(shí)施時(shí)間、地點(diǎn)和方式等方面的限制。

4、建立長效機(jī)制。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)救助經(jīng)費(fèi)，形成“政府主導(dǎo)、民政負(fù)責(zé)、部門配合、社會參與、救助管理部門落實(shí)”的工作機(jī)制，并使之常態(tài)化、長效化，切實(shí)做好流浪乞討人員救助管理工作。

第三篇：城市流浪、乞討人員管理初探

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城市流浪、乞討人員管理初探

熊曉峰

2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》生效。《救助辦法》的制定是一個(gè)進(jìn)步，使一些確因生活困難而流浪的乞討人員得到了有效的保護(hù)。但因種種原因，在執(zhí)行中卻遭遇了一系列難題。一些大中城市繁華路段的流浪乞討人員數(shù)量大增，與現(xiàn)代化大城市發(fā)展不相適應(yīng)，影響城市形象，影響市容，又嚴(yán)重危害城市社會治安秩序，人民群眾反映強(qiáng)烈。為了提高城市的管理水平，加大對弱勢群體的救助，有必要對城市日益增多的乞丐進(jìn)行管理和控制。問題是對于流浪乞討人員究竟該怎么進(jìn)行管理?對于拒絕政府救助的流浪乞討人員，目前管理中缺乏法律依據(jù)和執(zhí)法手段，成為一個(gè)新的管理盲區(qū)，如何對流浪乞討者進(jìn)行管理，這已成為全國各城市的一大難題，亟待從政策上、法律上和管理上加以解決。

我們看到，從去年12月份開始，全國很多地方相繼設(shè)了“禁討區(qū)”，合肥市等地還通過報(bào)紙發(fā)表《致全體市民的公開信》，勸導(dǎo)市民不要直接向乞討者施舍。在各地陸續(xù)出臺了一些限制乞討的規(guī)定措施后，對于乞討是否一種權(quán)利、限制乞討是否侵犯人權(quán)議論紛紛，對于流浪、乞討是否屬于人權(quán)，是否只有憲法明文規(guī)定的權(quán)利才屬于人權(quán)，憲法未規(guī)定的不屬于人權(quán)等等展開了討論，這些問題已超越了單純的法律層面，不是本文所能探討的。但對于流浪、乞討是否屬于一種權(quán)利，實(shí)質(zhì)上已不是一個(gè)問題。國務(wù)院頒布的《救助辦法》明確了對于此類人員是自愿救助，雖沒有在文字上明確地指出來，但其所隱含的意義明白無誤地表明了流浪、乞討不是犯罪、流浪乞討行為不屬于法律法規(guī)禁止的行為，既然法律法規(guī)不禁止，實(shí)際上就是默認(rèn)了此類行為的存在的合法性。

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，要求政府轉(zhuǎn)變職能，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會，通俗地說就是該管的管，不該管的不管，所謂該不該由政府管，也就是脫離了政府的監(jiān)管是否還能自行正常運(yùn)轉(zhuǎn)。通過經(jīng)濟(jì)體制改革，我們已認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中政府不宜過多地介入，而實(shí)際中對于社會事務(wù)總還認(rèn)為離了自己不行，熱衷于設(shè)立各種各樣的機(jī)構(gòu)、辦公室加強(qiáng)管理，實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)的增加、人員的膨脹并不帶來所預(yù)期的理想效果，甚

至起了反作用，就拿收容遣送辦法來說，本來是針對盲流的，在實(shí)踐過程中卻逐漸異變，甚至成了創(chuàng)收的工具與手段，直至產(chǎn)生了孫志剛事件。我們返過頭來再說，即便以收容遣送辦法這樣簡便的程序、嚴(yán)厲的手段都沒有杜絕流浪、乞討現(xiàn)象，反倒愈演愈烈，現(xiàn)在我們又怎么能期望在所劃定的區(qū)域內(nèi)能杜絕流浪、乞討行為呢?從廣州等地的實(shí)施情況看，效果并不理想，這些人或者跟你打游擊，你來我走、你走我來，你總不能每天24小時(shí)都蹲在這里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又還能強(qiáng)制把我拖走，也難怪會有人提議要恢復(fù)強(qiáng)制手段了。現(xiàn)在的職業(yè)乞討人員，肯定不是“生活無著”的，他們當(dāng)然不會“自愿地”接受“救助管理”，因?yàn)檫@等于斷了他們的財(cái)路。而需要救助的，要不就是并不承認(rèn)自己是“無家可歸的流浪乞討人員”，要不就是救助管理并不能解決他們的實(shí)際問題，反而使他們受到束縛。還有一部分人，譬如走失的精神病人、癡呆老人，以及離家出走的孩子，他們都是沒有行為能力或沒有完全行為能力的，他們又怎能“自愿地”接受救助呢?所以，呼吁市民不要施舍是不解決問題的。同樣，這些地方出臺的限乞規(guī)定可能會同禁放鞭炮的規(guī)定一樣最終成為聾子的耳朵—擺設(shè)，因?yàn)楦静痪邆淇刹僮餍浴?/p>

對于這個(gè)人群的救助是當(dāng)務(wù)之急，救助管理辦法的出臺就是這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變的開始。它是一個(gè)更加有人文關(guān)懷的制度。它意味著對于流浪乞討、無業(yè)人員不再以清理為目標(biāo)，而是以救助為原則。對于目前出現(xiàn)的問題，也使我們必須認(rèn)真思考這樣的問題：在城市管理必須以人性化管理、以尊重人權(quán)為基礎(chǔ)的時(shí)候，如何才能更有效地維護(hù)社會治安。城市管理與被管理者始終是一對矛盾，如何解決這個(gè)矛盾?首要的是要依法進(jìn)行管理，重要的是要體現(xiàn)人文關(guān)懷、文明形象。國家頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，將生活無著的流浪乞討人員由原來的遣送改為救助，這一改變不僅體現(xiàn)了人文關(guān)懷、社會進(jìn)步和法制的完善，而且也體現(xiàn)了對生活無著的流浪乞討人員的人格尊重。轉(zhuǎn)變城市管理觀念，最核心的問題之一就是如何看待這部分人群的存在。首先要解決的是出于形象考慮還是基于人道主義。我們不能認(rèn)為，城市中出現(xiàn)乞丐，出現(xiàn)外來的無業(yè)人員，就一定要清理收容，以維護(hù)城市秩序。這只能是一種暫時(shí)的辦法，解決的也只是表面問題。

轉(zhuǎn)變城市管理觀念的根本一點(diǎn)就是以人為本，在依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行城市管理的同時(shí)充分顯示對人的尊重。黑格爾所說的“存在即合理”引發(fā)了無數(shù)的證明與反駁，仁者見仁、智者見智，我們雖不能認(rèn)定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少說明了任何事物都有其存在的理由。在幾乎所有的社會里，都存在著乞討的現(xiàn)象。甚至在美國等一些社會保障體系比較完善的國度里，也存在一個(gè)文化乞丐沿街乞討的現(xiàn)象。我國是一個(gè)有著悠久文化傳統(tǒng)的國家，而千百年來的乞丐文化也同樣源遠(yuǎn)流長，民間對于乞討現(xiàn)象大多數(shù)還是能夠接受的。流浪、乞討的歷史非常漫長，要考證其起源幾乎不可能，“嗟來之食”的故事說明至少在春秋戰(zhàn)國之時(shí)這種現(xiàn)象已較常見。流浪乞討雖然始終是一種邊緣行為，但沒有哪個(gè)社會明確宣布其為非法;在社會危機(jī)時(shí)期，比如大災(zāi)之年，它更是正常社會體制的必要補(bǔ)充，中國古代正史中就多有“流民就食”的記載。在中國歷史上，由于流浪、乞討人員的大量聚集常常引起較大的社會動(dòng)蕩，歷朝歷代都較重視對流浪、乞討人員的管理，但官府不直接出面，通過非官方渠道進(jìn)行管理，我們在《三言兩拍》中常見的團(tuán)頭即是乞丐頭，他要向官府負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)起管理乞丐的職責(zé)，用現(xiàn)在的話來說就是行使民間組織的自治職能。新中國建立以后，流浪乞討和賣淫嫖娼之類“丑惡的社會現(xiàn)象”一起被消滅，“收容遣送”應(yīng)運(yùn)而生，“收容遣送”形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，那時(shí)候，每個(gè)人都是一顆“螺絲釘”，把你擰在哪里是不準(zhǔn)隨便挪動(dòng)的。但即便在嚴(yán)格限制人員流動(dòng)的年代，也由于自然災(zāi)害等原因流浪、乞討人員從未真正杜絕過，還有的基層組織出具介紹信為外出流浪、乞討提供證明。

但是，改革開放以來，尤其是對人口的流動(dòng)遷徙逐漸開禁以后，這項(xiàng)制度就漸漸失去了其存在的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以后，普遍推行了“大包干”為主的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)施了身份證制度，廢除了商品糧制度，阻止農(nóng)民流動(dòng)遷徙的制度性障礙已經(jīng)越來越弱。如果說在城里還有許多使他們難以安身立命的條條框框，但在農(nóng)村已經(jīng)沒有任何阻止他們外出的有組織的力量。《收容遣送辦法》是1982年基于當(dāng)時(shí)的國情而制定的，主要內(nèi)容是對城市中的流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制性的收容遣送。這項(xiàng)制度在保護(hù)流浪乞討人員基本生活權(quán)益方面曾經(jīng)發(fā)揮過積極的作用，但隨著社會的發(fā)展，收容遣送的運(yùn)行機(jī)制和管理方式已不適應(yīng)實(shí)際的需要，再加上一些地方違規(guī)操作，將適用對象從城市流浪乞討人員，擴(kuò)大到“三無”人員，收容遣送制度中存在的問題日益突出。在這樣的社會背景下，收容遣送制度已經(jīng)蛻變成一

項(xiàng)無效的制度。在民政部門內(nèi)部一直流傳著這樣的笑話：執(zhí)行遣送任務(wù)的人還沒有回來，被遣送的人倒先回來了——前者坐火車，后者坐飛機(jī)。現(xiàn)在廢除這項(xiàng)制度，正是一種正本清源的做法，符合我國現(xiàn)在建設(shè)法治國家的國情，是法制上的進(jìn)步。

城市中的流浪乞討人員很復(fù)雜，應(yīng)該區(qū)別對待，對于那些真正無家可歸的流浪乞討人員，政府給予幫助、關(guān)愛是必須的，體現(xiàn)了黨和政府對人民的關(guān)心與愛護(hù)。只要不擾亂別人的生活，合法的乞討應(yīng)得到尊重和保護(hù)。在社會保障制度尚不健全的背景下，那些喪失了勞動(dòng)能力而又無其他生活來源的人只能依靠乞討謀生。我們必須尊重并保障他們乞討的權(quán)利。乞討者中有文明的和不文明的，我們抨擊的是一些不文明的乞討者，相當(dāng)多的人之所以對乞討現(xiàn)象反感，并不是因?yàn)槠蛴懶袨楸旧恚怯捎诜N種不當(dāng)甚至違法乞討現(xiàn)象的存在。設(shè)立禁討區(qū)的一刀切做法雖然在禁討區(qū)內(nèi)對這些現(xiàn)象可能會起到遏制作用，但同時(shí)卻也侵犯了那些文明乞討者的正當(dāng)權(quán)利。

但是，城市中，有些所謂的流浪乞討人員并不是真正的流浪乞兒，明明有生活能力，不自食其力，如果給了他們方便、照顧，會不會養(yǎng)成他們的依賴思想，因而不思進(jìn)取，造成社會的不良風(fēng)氣?我們可以看看國際經(jīng)驗(yàn)。譬如在英國工業(yè)革命初期，大批的農(nóng)民淪為“流浪漢”，英國政府把他們關(guān)進(jìn)“習(xí)藝所”，在酷刑威逼下進(jìn)行強(qiáng)迫勞動(dòng)。這種政策受到了人權(quán)衛(wèi)士們的強(qiáng)烈批評，這導(dǎo)致了以后在限制人身自由方面逐漸減退的“濟(jì)貧法”和“新濟(jì)貧法”的相繼出臺，最終在上個(gè)世紀(jì)中期演變?yōu)橐匀藱?quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會救助制度。但是，在這個(gè)變化的過程中，“不養(yǎng)懶漢”的基本價(jià)值判斷是不變的。在當(dāng)代失業(yè)嚴(yán)重的社會背景下，發(fā)達(dá)國家的社會救助制度的限制條件在一些方面可能更嚴(yán)于中國的低保制度。

救助站的目標(biāo)本來就應(yīng)該是救急不救窮的，國外稱之為“中途宿舍”。因此，救助站不能將“乞討者”養(yǎng)起來，哪怕他們怎么“自愿”也不行。但是，把他們“遣送”(或“護(hù)送”、“勸說”等等)回家也是無效的，因?yàn)闆]有任何人或者社會組織能夠限制他們的再次出外乞討。再者，“收容”起來強(qiáng)迫勞動(dòng)更不可行，這恐怕會造成新的“孫志剛事件”。救助制度本身有一定的短處：它規(guī)定救助期限一般不超10天，同時(shí)規(guī)定將流浪乞討人員送回原籍。這原本沒

有什么問題，但一旦具體到流浪乞食者的情況，這樣的規(guī)定卻顯得無力。因?yàn)樗鼰o法解決流浪乞討群體長期的困頓，對于原本就是在老家呆不下去了的他們而言，送其回原籍只能是一次毫無現(xiàn)實(shí)意義的“旅行”。而另一方面，一個(gè)充分全面的社會保障機(jī)制也尚未成型。在這種情況下，直接給予是一種最直接、成本也最低的施助方式。應(yīng)該看到，那些真正的乞丐能放下尊嚴(yán)前來進(jìn)行乞討，一是因?yàn)楦F困或碰到了災(zāi)難，二是從側(cè)面反映出了目前社會保障體系尚不健全的一個(gè)狀況。在他們不強(qiáng)行索取，影響交通、影響路人基本權(quán)利的前提下，他們的乞討行為應(yīng)視為他的基本權(quán)利，也就是他有乞討的權(quán)利。

對于流浪、乞討人員主要來源的農(nóng)村來說，缺的是使農(nóng)民在遭遇任何社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都能有最起碼的生存保障的國家承諾，也就是農(nóng)民的最低生活保障制度。有了這樣的制度，除了那些實(shí)際上是靠“詐騙”在攫取城里人財(cái)物的職業(yè)乞丐以外，真正生活無依無靠的老年人、殘疾人就不會再與他們混在一起。從國外(境外)——譬如英國、加拿大、日本、香港等等——傳遞回來的相關(guān)信息表明，實(shí)行全面的社會保障制度乃是使乞討現(xiàn)象大幅度減少的最主要的原因。如果說實(shí)行全面的社會保障制度中國目前還做不到，但是，香港的例子告訴我們，他們類似于我們的低保制度的“綜援”制度也起到了同樣的作用。

目前而言，我們首先要堅(jiān)決依法查處強(qiáng)討惡要等擾亂社會秩序的違法行為，依法堅(jiān)決查處流浪乞討人員中的各種違法行為，特別是對在公共場所或交通工具上強(qiáng)討惡要、糾纏行人的，發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)。對組織、指使、教唆、脅迫、誘騙未成年人或者殘疾人實(shí)施強(qiáng)討惡要等行為的，予以從重處罰;嚴(yán)厲打擊以乞討為掩護(hù)從事犯罪活動(dòng)的犯罪分子。對糾集乞討人員在公共場所實(shí)施盜竊、詐騙、搶奪、敲詐勒索等犯罪活動(dòng)的犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)持露頭就打，重點(diǎn)打擊組織策劃者和犯罪團(tuán)伙骨干，嚴(yán)防其成為滋生黑惡勢力的土壤。

其次，對于拐賣或者收買被拐賣的兒童，拐騙、租借兒童，壓榨少年兒童乞討牟利的;教唆未成年人違法犯罪，或者組織、參與帶有黑社會性質(zhì)的乞討團(tuán)伙等違法行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

再次，醫(yī)療單位對送來救治的屬危重病人、精神病人和傳染病人的流浪乞討人員，在其病情基本穩(wěn)定后，應(yīng)告知或護(hù)送其前往本市民政部門救助機(jī)構(gòu)求助。民政部門對屬未成年人、老年人、殘疾人、精神病人等情況的流浪乞討人員，應(yīng)積極查找并通知其親屬、所在單位接回。對無法找到其親屬、所在單位或其親屬、所在單位拒不接回的，應(yīng)通知其戶籍或住所所在地民政部門接回。須跨省接領(lǐng)的，應(yīng)向省民政部門報(bào)告，由省民政部門按規(guī)定辦理。

最后，公安機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)未滿16周歲的流浪乞討人員，直接送民政部設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)或流浪兒童保護(hù)教育中心收容撫養(yǎng)。對智障人員和無危害社會治安行為且非患危重疾病的精神病人，一律送救護(hù)站。對有嚴(yán)重危害社會治安行為的精神病人，直接送至定點(diǎn)醫(yī)院治療。

第四篇：加強(qiáng)流浪乞討人員救助管理工作總結(jié)

加強(qiáng)流浪乞討人員救助管理工作總

結(jié)

自2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實(shí)施以來，在各級政府高度重視、有關(guān)部門支持配合下，救助管理工作總體上進(jìn)展順利。但是，一些城市街頭流浪乞討人員增多，組織、脅迫、誘騙、利用未成年人流浪乞討和組織未成年人違法犯罪等侵害未成年人權(quán)益的現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重侵害公民權(quán)利、擾亂公共秩序、危害社會穩(wěn)定。為進(jìn)一步做

好城市街頭流浪乞討人員救助和管理工作，維護(hù)流浪乞討未成年人的合法權(quán)益，現(xiàn)通知如下：

一、充分認(rèn)識做好街頭流浪乞討人

員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的重要意義

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民生活不斷改善，社會保障制度逐步完善，但由于人口流動(dòng)、家庭困難、意外事件、個(gè)體選擇等原因，流浪乞討現(xiàn)象仍有發(fā)生，特別是流浪未成年人存在被拐賣、拐騙，脅迫、誘騙、利用乞討或從事違法犯罪活動(dòng)，遭受摧殘和虐待的現(xiàn)象。流浪未成年人是特殊社會弱勢群體，需要全社會的關(guān)心和幫助。各級民政、公安、城管、衛(wèi)生、財(cái)政部門一定要從廣大人民群眾根本利益出發(fā)，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，積極主動(dòng)，各盡其職，多管齊下，打擊震懾違法犯罪、教育警醒群眾、弘揚(yáng)正氣。要始終堅(jiān)持以人為本，狠抓落實(shí)，將這項(xiàng)工作作為深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，進(jìn)一步做好流浪未成年人解救保護(hù)工作。

二、認(rèn)真履行部門職責(zé)，協(xié)調(diào)配合做好落實(shí)工作

街頭流浪乞討人員救助、管理和解救、保護(hù)流浪未成年人工作，事關(guān)權(quán)利保護(hù)和社會穩(wěn)定，涉及多個(gè)部門，具有很強(qiáng)的政策性。各級政府、各個(gè)部門要依照有關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真履行各自職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，齊心協(xié)力做好這一工作。

（一）民政部門要加強(qiáng)街頭救助，協(xié)助配合公安、城管、衛(wèi)生等部門做好街頭管理和打擊解救工作。

一是組織、指導(dǎo)、監(jiān)督救助管理機(jī)構(gòu)做好街頭救助。勸導(dǎo)、引導(dǎo)街頭流浪乞討人員進(jìn)入救助管理站接受救助，不愿入站的，根據(jù)其實(shí)際情況提供必要的飲食、衣被等服務(wù)；堅(jiān)持“先救治，后救助”的原則，配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)做好街頭流浪乞討人員中的危重病人、精神病人、危險(xiǎn)傳染病人的救治工作。

二是堅(jiān)持“先解救，后救助”的原則，配合公安機(jī)關(guān)做好被拐賣、拐騙、脅迫、誘騙、利用乞討的殘疾人、未成年人的調(diào)查、取證和解救工作。對于公安機(jī)關(guān)解救、護(hù)送來站的未成年人，救

助管理站（流浪未成年人救助保護(hù)中心）要做好接收工作，福利機(jī)構(gòu)做好嬰幼兒臨時(shí)代養(yǎng)工作。鐵路公安機(jī)關(guān)解救的被拐賣未成年人，由乘車地救助管理站（流浪未成年人救助保護(hù)中心）接收，福利機(jī)構(gòu)做好嬰幼兒臨時(shí)代養(yǎng)工作。對于受助未成年人，要利用指紋識別技術(shù)建立數(shù)字檔案，配合公安機(jī)關(guān)做好救助管理機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)中未成年人的采血工作。

三是協(xié)助有關(guān)部門開展街頭治理工作。民政部門在街頭救助時(shí)，發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員滋擾他人，擾亂社會秩序，污損、占據(jù)公共設(shè)施妨害他人正常使用和破壞城市市容環(huán)境的，要向公安機(jī)關(guān)、城市管理部門提出執(zhí)法建議。

四是強(qiáng)化站內(nèi)服務(wù)和管理。要從維護(hù)受助人員權(quán)益出發(fā)，改善設(shè)施環(huán)境，實(shí)行人性化、親情化服務(wù)，保障受助人員的基本生活。要把未成年人與其他救助對象分開，根據(jù)未成年人的特點(diǎn)，合理安排生活起居和文體娛樂、教育培訓(xùn)

等活動(dòng)。對殘疾、智障、受到傷害或有心理問題的，積極進(jìn)行醫(yī)護(hù)和康復(fù)。加大站內(nèi)人員和接領(lǐng)人的甄別、核查力度，防止未成年人被冒領(lǐng)冒認(rèn)和犯罪分子藏匿其中。要做好站內(nèi)安全防范工作，確保站內(nèi)人員安全。

五是做好返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作。要暢通受助人員返鄉(xiāng)渠道，對父母或其他監(jiān)護(hù)人無力接回的，經(jīng)協(xié)商后可由救助管理機(jī)構(gòu)接回或送回。對符合條件的安置對象，安置到社會福利機(jī)構(gòu)，并積極探索社會代養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等社會安置模式。督促流出地人民政府將符合條件的返鄉(xiāng)困難群眾納入社會保障范圍，充分發(fā)揮村（居）委會等基層組織的作用，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，防范虐待、遺棄老年人、殘疾人、未成年人，防范強(qiáng)迫其外出流浪。

六是鼓勵(lì)和支持社會組織或個(gè)人為流浪乞討人員提供庇護(hù)、飲食、衣被等幫助，探索開展社工干預(yù)、心理輔導(dǎo)、行為矯治、教育培訓(xùn)，幫助流浪乞討人

員回歸家庭和社會。

（二）公安機(jī)關(guān)要強(qiáng)化街頭管理和打擊解救工作力度，協(xié)助民政、衛(wèi)生部門做好街頭救助和站內(nèi)管理工作。

一是做好接、報(bào)警工作。接到群眾舉報(bào)線索，要快速出警，及時(shí)處理，做到件件有記錄，件件有人管。堅(jiān)持解救與打擊并重的原則，及時(shí)開展調(diào)查工作，確保打擊有力，解救到位。

二是強(qiáng)化立案工作。各級公安機(jī)關(guān)要本著對人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，強(qiáng)化立案工作。凡是接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)拐賣、拐騙、脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或組織未成年人違法犯罪的，接待民警要認(rèn)真詢問案情，及時(shí)出警，對涉嫌犯罪的分別按照拐賣兒童罪、拐騙兒童12全文查看

第五篇：關(guān)于加強(qiáng)城市流浪人員管理的議案

關(guān)于加強(qiáng)城市流浪人員管理的議案

近年來，我國城市化進(jìn)程不斷加快，按照社會發(fā)展規(guī)律，乞討者的數(shù)量理應(yīng)隨著人民生活水平的提高而逐步降低，然而城市中乞討者的數(shù)量卻大為增加，職業(yè)化成為這一現(xiàn)象的顯著特征，“乞討業(yè)”的疇形發(fā)展引發(fā)了一第列的社會問題，給市民生活、城市交通和社會治安造成了很大的影響，這一反常的社會現(xiàn)象以及由此產(chǎn)生的社會問題不得不引起人們的重視。

一、關(guān)于加強(qiáng)城市流浪人員管理的議案的必要性分析

(一)這是城市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀的客觀要求

1、乞丐數(shù)量大幅增加，城市負(fù)擔(dān)日益加重。

2003年8月《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的頒布，原本是一場收容救助方面的改良，源于對于流浪乞討人員人權(quán)的尊重而設(shè)立，但是事與愿違，很多乞丐寧可在街頭乞討也不愿意進(jìn)入救助站接受幫助甚，至乞討者數(shù)量超過該條例頒布以前的狀態(tài) 我國現(xiàn)階段城市的乞討人員已經(jīng)到了相當(dāng)大的數(shù)量，根據(jù)北京各救助站的調(diào)查，長期在北京以流浪乞討為生的人員達(dá)到2000人以上。

2、乞丐的年齡向低齡化趨勢發(fā)展

對于乞丐，大多數(shù)人的印象往往都是年老體弱或者是沒有勞動(dòng)能力的殘障人，但是就目前我國的發(fā)展情況來看，低齡化成了一個(gè)重要的發(fā)展趨勢，越來越多的青壯年加入到這一行列當(dāng)中，甚至大量的兒童也開始步入了乞討的道路，事實(shí)上，這些人的存在有些的確是在生活中遇到了困難，而有些則不然，是以乞討謀生的。那些幼小的兒童出生后不久便顛沛流離，輾轉(zhuǎn)于各個(gè)城市人群中長期以乞討為生。

3、行乞方式不斷走向多樣化

乞丐的行乞方式有被動(dòng)和主動(dòng)之分，被動(dòng)行乞指的是默默等待他人施舍，與主動(dòng)行乞相對，當(dāng)今被動(dòng)行乞者的數(shù)量已經(jīng)越來越少，更多采取主動(dòng)行乞或是兩種方式并用，有一部分則是采取強(qiáng)行乞討的方式糾纏他人。就絕大多數(shù)而言，采取的方式主要有：雙腿跪在地上或躺在地上向人乞討；在街上賣藝乞討，以演奏音樂為多；以生活處境打動(dòng)人心的方式乞討；以假借忘記帶錢的方式乞討；以假扮殘疾的方式乞討；以飼養(yǎng)動(dòng)物利用動(dòng)物表演進(jìn)行乞討；也有身穿和尚衣服，在街上化緣的假僧人。也有部分乞討者死纏爛打、強(qiáng)討強(qiáng)要騷擾民眾的現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的不斷完善，有人甚者推出了 “網(wǎng)上乞討”，乞討也逐步走向智能化。

4、初步的犯罪化傾向和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化

流浪乞討者的素質(zhì)偏低，再加上乞討收入不是很穩(wěn)定，因此，在利益的誘惑下，部分乞討者不再滿足于別人施舍的財(cái)物，而是采取一些不合法的手段來達(dá)到獲取錢財(cái)?shù)哪康摹Ｒ恍┢蜇F(tuán)伙糾結(jié)在一起，白天借行乞之機(jī)踩點(diǎn)，晚上則入室盜竊；還有的晚上在僻靜處攔截出租車搶劫錢財(cái)；又或者拐騙未成年兒童或病殘者來騙乞。在乞討群體中確實(shí)有因?yàn)橹w殘障，失去勞動(dòng)能力的人；或是家庭破敗，貧病交加，完全失去生活依靠的人；或是孤苦棄兒，鰥寡無依，只得靠人施舍賴以為生的人；更有些流氓痞棍，逃犯流賊混雜在內(nèi)。

（二）這是整頓和規(guī)范社會秩序的有效制度要求

城市社會乞討行為在很大程度上影響到了社會的各個(gè)方面，它的危害性可以體現(xiàn)在很多方面。

1、干擾了人們正常的社會生活秩序

現(xiàn)在流浪乞討人員的乞討行為已不僅僅是傳統(tǒng)意義上的乞討，有的強(qiáng)乞強(qiáng)討，甚至緊跟不舍一路追著乞討，有的拉著衣服和大腿不給錢就不松手；有的在車站乞討不給錢就不讓上車；有的假裝被撞傷躺在地上索要醫(yī)藥費(fèi)；更有使用威脅恐嚇性的言語或表情進(jìn)行乞討性的“搶劫”還有一些變向性的乞討行為，比如街頭賣藝（實(shí)為乞討）等，導(dǎo)致占用道路，堵塞交通，影響了人們的正常生活和休閑娛樂。

2、容易出現(xiàn)“同情”疲軟，削弱對弱勢群體的關(guān)注與救助，引起 “信任危機(jī)”

由于目前乞討的目的、手段多樣性，真假難辨，好心經(jīng)常被欺騙，造成“同情疲軟”。部分社會大眾拒絕捐助乞討者，久而久之，會使人們的同情心受到削弱，造成真正需要幫助的人得不到救助，長而遠(yuǎn)之更使我們社會喪失起碼的同情心。

3、助長惰性風(fēng)氣、破壞民族精神。

丐幫中流行著 “三年討飯, 不愿做官” 的口頭禪, 可見, 乞丐們的物質(zhì)貧困往往伴隨著精神上的墮落。職業(yè)乞丐長期叩門“乞良推恩少, 仰面求人忍辱多”的生活經(jīng)歷, 使他們?nèi)烁裎s, 散漫不羈。中華民族自古以來就有的寧死不食嗟來之食的錚錚鐵骨, 乞討是與我們民族精神背道而馳的現(xiàn)象。“精神貧困”隨著乞討業(yè)的發(fā)展, 慢慢蔓延開來, 必將腐蝕我們的民族精神, 養(yǎng)成懶惰的國民性。當(dāng)前我國乞丐為了獲取錢財(cái),不顧廉恥,采用阻擋、漫罵、下跪等方法糾纏行人,完全喪失了人格尊嚴(yán), 無論是對社會還是對個(gè)人,都產(chǎn)生了極壞的影響, 違背了我們的民族精神。

4、影響社會穩(wěn)定。

一方面, 乞丐被公認(rèn)為人類生活中最不安定者。他們無以謀生居 無定所, 無所依歸, 往往鋌而走險(xiǎn), 越軌犯罪,導(dǎo)致社會的**不安。另一方面, 乞丐屬于沒有正當(dāng)職業(yè)的、游離于社會管理、不在社會正常秩序之列的游民。一個(gè)社會游民越多, 社會也就越不穩(wěn)定。這是由流動(dòng)人口與社會動(dòng)蕩的天然聯(lián)系決定的。當(dāng)大量游民涌入城市時(shí), 城市原有的秩序被打破, 為了生存和發(fā)展, 乞討者要求分配權(quán)力和財(cái)富的欲望十分強(qiáng)烈, 這就難免產(chǎn)生思想、道德、行為乃至秩序的混亂。

三、加強(qiáng)城市流浪人口管理的議案的可行性分析

對于加強(qiáng)城市流浪人口管理的議案的可行性分析我想主要可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行分析探討，它集中體現(xiàn)在了加強(qiáng)城市流浪人口管理的措施的具體化方面：

（一）完善流浪乞討人員救助制度

1、充分發(fā)揮救助站臨時(shí)避難所、危險(xiǎn)緩沖帶、社會穩(wěn)定器的功能，適當(dāng)擴(kuò)大救助范圍，實(shí)行針對性救助服務(wù)。

2、建立電子檔案，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化救助管理。借鑒近年武漢市民政部門經(jīng)驗(yàn)，為流浪乞討人員建立電子檔案，既提高救助站的運(yùn)作效率又可防止重復(fù)救助現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)，此舉一是可以向走失、被拐人員的家庭、有關(guān)地方政府及單位提供相關(guān)信息，幫助這些乞討人員；二是可以向各地救助站提供有關(guān)求助人員信息，幫助確認(rèn)求助人員身份、識別欺詐求助行為，有效防止出現(xiàn)重復(fù)救助；三是網(wǎng)站可以循環(huán)播報(bào)受助人員被拒絕接回的有關(guān)資料，敦促流出地政府做好受助人員親屬盡到贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)，推動(dòng)救助工作的展開。

3、充分調(diào)動(dòng)社會力量，設(shè)立流浪乞討人員救助專項(xiàng)基金。收容站變?yōu)榫戎竞螅沙浴半s糧”向吃“皇糧”轉(zhuǎn)變。而目前在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)甚至連許多群眾的生活都難以保證，更不用說對流浪乞討者進(jìn)行無償救濟(jì)了。因此，設(shè)立乞討流浪人員求助專項(xiàng)基金，使各地流浪乞討人員的救助得到最基本的財(cái)政保證，然后地方視自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平解決、支持。國外許多國家的流浪乞討人員的救助大多數(shù)是民間救助，民間救助也是未來的發(fā)展方向。

4、建立有效的救助管理監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對救助管理工作的監(jiān)督。建立健全高效的流浪乞討人員的救助管理監(jiān)督機(jī)制，能有效防止和及時(shí)糾正行政違法行為。救助站由過去行政管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化而來，救助管理人員的自身素質(zhì)、工作思路、工作方式需要很大的轉(zhuǎn)變。再者，鑒于收容遣送制度的異化，有效的監(jiān)督能防止這一人道的社會救助制度再次出現(xiàn)偏差，使救助制度真正發(fā)揮其臨時(shí)救助作用，保護(hù)生活無著 的流浪乞討人員應(yīng)有的權(quán)益。

（二）規(guī)范乞討行為流

浪乞討是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與福利系統(tǒng)不健全而產(chǎn)生的社會現(xiàn)象，對于經(jīng)濟(jì)相對貧困地區(qū)的財(cái)政能力有限，因而不能為每個(gè)公民提供基本活保證。即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和財(cái)政能力充裕的地區(qū)也未必能為所有人提供完全的福利保障，以避免“養(yǎng)懶漢”或浪費(fèi)社會資源。但是，流浪乞討者在乞討時(shí)必須顧及公共秩序和公共利益，不能因?yàn)閭€(gè)人原因損公眾利益。因此，有必要做到以下幾點(diǎn)：

1、依照嚴(yán)格的立法程序設(shè)立“限討區(qū)”。一些法制國家如美國、加拿大，一些城市劃出專門的地方供乞丐行乞，并規(guī)定禁止在特定場所行乞，如美國夏洛特市就禁止乞丐在自動(dòng)提款機(jī)、餐館周圍乞討。由于有這樣明確的規(guī)定和簡單可行措施，乞丐的流動(dòng)乞討變成固定乞丐，分散乞討變成集中乞討，對其管理也從無序變?yōu)橛行颍冶阌诖葯C(jī)構(gòu)和個(gè)人向流浪乞討者捐款、獻(xiàn)愛心。

2、禁止惡性乞討。比如故意碰撞他人，故意阻擋他人或迫使他人不得不回避身體接觸，故意不合理地高聲喧嘩或采用侮辱性語言，有可能導(dǎo)致他人對人身傷害或財(cái)產(chǎn)偷竊產(chǎn)生恐懼，故意或有可能恐嚇?biāo)瞬⑵仁蛊鋵ζ蛴懭艘允┥岬鹊取?/p>

（三）對流浪乞討者嘗試建立有效身份確認(rèn)制度

鑒于目前人們有施舍時(shí)遇到的難題，即對一些乞討者不施舍良心上過不去，而施舍后又怕被騙。對此，政府相關(guān)部門如民政部門可同意頒發(fā)執(zhí)照性質(zhì)的乞討證明，上面載明乞討原因和乞討時(shí)間，使人們有效地確認(rèn)其身份，從而自行決定施舍與否。同時(shí)此舉也能防止某些人借乞討之名行騙人之實(shí)。

（四）對違法的乞討行為進(jìn)行有效的打擊 在對合法乞討行為進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，必須對一些違法的乞討行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，既能維護(hù)乞討者中弱勢群體，又能有效地維護(hù)社會秩序。

1、通過捏造事實(shí)、隱瞞真相的方式博取不特定對象，使得被騙者誤信事實(shí)，表面上似是自愿付給財(cái)物，實(shí)質(zhì)上是詐騙。對于這類個(gè)人行騙我們可以根據(jù)刑法相關(guān)知識進(jìn)行違法處理。

2、對于操縱、脅迫兒童、殘疾人乞討的行為嚴(yán)厲打擊，維護(hù)兒童、殘疾人的合法權(quán)益。公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)決打擊組織、唆使流浪乞討的“幕后人”，依法嚴(yán)懲詐騙、脅迫兒童、殘疾人乞討者。

3、對于借乞討之名行盜竊、搶劫等違法之實(shí)者公安機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)厲打擊維護(hù)社會治安和公共安全。并且明確禁止乞討的團(tuán)體化和幫派化。

（五）對兒童流浪乞討行為的管理

兒童健康成長是兒童應(yīng)當(dāng)享受的一項(xiàng)權(quán)利。我國是《世界兒童權(quán)利公約》的簽署國，《兒童權(quán)利公約》要求政府和公眾事務(wù)當(dāng)局應(yīng)有責(zé)任對無家可歸和難以維持生存的兒童予以特殊照顧。我國制定的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了保護(hù)未成年人健康成長的責(zé)任。基于兒童權(quán)益受侵犯和保護(hù)的重要性，對流浪兒童乞討行為應(yīng)予以制止。

1、禁止兒童流浪乞討。鑒于兒童易被人操縱、控制、脅迫成為乞討賺錢的工具，因此應(yīng)當(dāng)禁止兒童乞討并保護(hù)他們合法權(quán)益，確保兒童健康成長。

2、設(shè)立兒童救助中心。在救助管理站內(nèi)設(shè)立兒童救助中心，對街頭流浪乞討或離家、走失的兒童或被拐騙、拐賣的兒童進(jìn)行強(qiáng)制救助。同時(shí)由兒童救助中心協(xié)調(diào)，針對遺棄子女拒絕承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)行為以及對無父母或其他親屬的流浪兒童由戶口所在地民政部門負(fù)責(zé)安置。兒童救助中心必須跟蹤監(jiān)督流浪乞討兒童使他們受到妥善安置。