第一篇：關于進一步加強城鄉低保檔案管理工作的通知

各鄉鎮人民政府、淙城街道辦事處:

為進一步健全城鄉居民最低生活保障制度，規范最低生活保障檔案管理，根據《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）、民政部辦公廳《關于進一步規范完善最低生活保障行政文書使用工作的通知》（民辦發〔2019〕10號）以及《四川省低保操作規程》有關文件精神，現就進一步加強我縣最低生活保障檔案管理通知如下：

一、低保檔案管理的重要意義

城鄉低保檔案是指縣級人民政府民政部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處以及村（居）民委員會在城鄉低保的審核、審批、日常管理和服務工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄。建立和加強低保檔案管理既是以改善民生為重點的社會發展的需要，也是低保工作的內在需要，各鄉鎮人民政府、街道辦要充分認識這項工作的重要性,切實將最低生活保障檔案管理納入低保工作內容，做到最低生活保障檔案工作與低保工作同步實施，確保最低生活保障檔案的全面建立和完善。

二、低保檔案管理的目標

加強最低生活保障檔案管理的目標:低保對象全部建檔,日常管理隨時歸檔;檔案整理統一規范,檔案保管安全有序,切實做到一戶一檔、一村（居）一盒、一鄉鎮一柜、一縣一室，形成縣、鄉（鎮）、村（居）委員會三級檔案管理體系。

三、低保檔案的分類管理

（一）分為審批類和日常管理類

1.審批類檔案材料的內容包括:

（1）縣民政局批準享受最低生活保障的審批表;

（2）誠信承諾書；

（3）有關部門的入戶調查表;

（4）低保對象的申請書、居民戶口簿或居民身份證復印件;

（5）提供的家庭收入證明;

（6）民主評議記錄;

（7）鄉鎮審核意見書；

（8）其他應當歸檔的材料。

2.日常管理類檔案材料的內容:

（1）上報縣民政局停發、增發、減發低保金的文件和有關審核材料;

（2）上級機關來文、本級發文；

（3）低保對象花名冊;

（4）入戶調查材料；

（5）抽查資料；

（6）會議記錄

（7）來信來訪記錄等。

（二）電子檔案的管理

在低保審核審批過程中形成的電子檔案，由經辦人進行脫機備份保存，并注明標識，設立保管密碼，防止泄密和篡改。

（三）城鄉低保檔案管理的期限

審批類檔案以戶為單位進行整理；

保管期限為該低保戶停保后不少于3年。日常管理類檔案按文書檔案的整理方法整理，保管期限不少于5年。資金撥付檔案保管期為長期。電子檔案保管期限參照國家、省、市有關文件資料保管期限的現行規定執行。

四、工作要求

（一）切實加強領導。各鄉鎮、街道要切實加強低保檔案管理工作的領導，進一步建立健全領導責任制和工作責任制，做到領導到位、責任到位、措施到位，確保城鄉低保檔案管理工作落到實處。加大在人員、經費、設施設備、辦公條件等方面的投入，鄉鎮、街道要配備城鄉低保檔案室,要有城鄉低保檔案專柜,專人管理，保證最低生活保障檔案的安全。

（二）加快信息化建設。各鄉鎮要全面運用社會救助系統進行最低生活保障的審核審批，在審核審批最低生活保障對象及變更數據的過程中，建立最低生活保障審核審批電子檔案，將紙質檔案和電子檔案兩者同步進行管理，促進我縣城鄉低保檔案工作與城鄉低保工作協調發展。

附件：開江縣城鄉低保檔案管理實施細則

縣城鄉低保檔案管理實施細則

為深入貫徹黨的十九大精神，進一步健全城鄉居民最低生活保障制度，規范最低生活保障檔案的管理，促進基層低保規范化建設，結合我縣實際，特制定本實施細則。

第一條低保檔案的管理原則：一是分級管理。分級就是指低保檔案由縣級民政部門、街道(鄉鎮)、居委會三級進行管理；

二是一戶一檔動態管理。就是指低保專業檔案材料應在低保待遇被批準后，應以戶為單位建檔，并根據低保戶實際變更情況和低保金的增減情況，對檔案及時做變更處理，實行動態管理；

三是雙軌管理。就是指紙質、電子檔案同時歸檔，實行雙軌制管理。

第二條城鄉低保資料建檔立卷范圍:公文材料、業務資料、城鄉低保對象個人資料等。形式包括文字、u盤(電子文檔)、聲像、圖表等。

第三條縣民政局歸檔的材料包括：城鄉低保各種報表、城鄉最低生活保障資金匯總表、低保資金撥款通知、劃撥函、資金劃撥表，保管期限為長期。

第四條鄉鎮、街道應歸檔的檔案材料包括:個人審批類檔案包括《城鄉居民最低生活保障調查審批表》、低保對象的申請書、居民戶口簿或居民身份證復印件、收入證明材料、鄉鎮上報文件資料、入戶調查表等，保管期限為低保對象退保后3年。收發的低保工作文件、本單位文件、來信來訪記錄、《最低生活保障金發放表》保管期限為5年。

第五條村（居）委會應歸檔的檔案材料包括：民主評議記錄、群眾來信來訪記錄、入戶調查記錄、公示記錄，保管期限為5年。

第六條公文材料檔案的收集與管理：涉及城鄉低保金的籌集、分配、撥付、發放等重要文件按專題收集，按時間先后排。

第七條業務資料檔案的收集與管理：城鄉低保各類業務材料的所有表、單、證、卡、冊，使用統一的a4型標準用紙，分類收集管理成冊。

第八條電子檔案的管理：要加強電子檔案的安全防范工作。一要設置管理權限，非管檔相關人員不得進入電子檔案系統；

二要將重要憑證性、依據性的電子文檔脫機卸載備份，防止丟失；

三要安裝防護殺毒軟件，防止病毒侵入損害數據。

第九條檔案形成時間，從當年1月1日至12月31日，將檔案按規定裝定成冊，于次年的1月底以前整理完畢。

第十條城鄉低保業務檔案是城鄉低保對象申請辦理和城鄉低保管理機構審核審批城鄉低保待遇、城鄉低保資金發放領取、動態管理的重要材料，必須認真填寫，妥善保存，嚴格管理，任何部門、單位和個人都不得隨意變動、涂改及銷毀。

第十一條檔案保管必須按照安全保密，便于查找，外觀整潔的原則進行管理。安全保密，要符合“防盜、防火、防曬、防潮、防蛀、防塵”等要求，確保檔案完好無缺。便于查找，要求做到保管柜按順序排放、編號，力求整齊統一，柜內的格式或抽屜均應貼示明顯標志及編號。外表整潔，要有防止自然和人為的污染，對不合規定的做法要加以糾正，防止檔案的損壞，延長使用壽命。

第二篇：關于進一步加強城鄉低保規范化管理工作的通知[范文]

召陵區民政局關于進一步加強城鄉低保規范化管理工作的通知

近年來，我區城鄉低保工作取得了長足的發展，為保障城鄉困難群眾的基本生活，促進城鄉社會和諧穩定做出了積極的貢獻。但是，從國家審計署對全區城鄉低保工作全面審計的情況看，低保工作在保障范圍、對象認定、監督管理等方面還存在一些亟待解決的問題。為進一步加強規范化管理工作，現提出如下意見：

一、明確建立和實施城鄉低保制度的目標

城鄉居民最低生活保障制度，是我國社會保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉貧困人口基本生活的重要途徑，城鄉低保標準是地方政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定的。它的總體目標是穩定、持久、有效地解決城鄉貧困人口的溫飽問題，保障其基本生活權益。

二、明確享受城鄉低保的標準和基本原則。

（一）標準：凡共同生活的家庭成員人均收入低于我區最低生活保障標準的（農村年1560元，城市月300元），方可申請享受低保待遇。

（二）基本原則：

1、因病（重大疾病）

2、因殘（重度殘疾）

3、因年老體弱（無子女或子女無贍養能力）

4、因喪失勞動能力

（三）不能享受城鄉低保的六種情況

1、對50周歲以下無充分理由和原因的申請者不予受理。

2、申請者雖然年邁，但子女中有在行政、事業、企業單位工作，有能力贍養父母的；申請者雖然年邁，子女也在農村生活，但申請低保者本人無病、殘等特殊情況的。

3、家庭中擁有汽車或經營性機動車輛、擁有兩套以上住房或正常營業的商業用房，購買貴重家用電器的。

4、申請時已在本轄區以外地區居住1年以上的，赴外地讀書的在校生除外。

5、有提供虛假材料、隱報、謊報家庭收入及住址等行為的。

6、參與吸毒、賭博、打架斗毆等嚴重違法行為者。

三、創新和完善城鄉低保各項管理制度

（一）建立城鄉低保申請人誠信承諾制度。申請享受低保待遇時應由戶主向戶籍所在地村委會提出書面申請并簽訂《誠信承諾書》，保證提供的證明材料、家庭經濟狀況信息真實、完整，并承擔相應責任，從而減少隨意甚至惡意申請低保待遇的現象。

（二）建立鄉鎮辦和村居委調查審核責任追究制度。鄉鎮辦和村（居）委兩級填寫“收入、財產證明及相關責任”表格，由鄉鎮辦、村居委兩級逐級證明其收入及財產狀況并承擔相應的調查和審核的責任。如果審批后發現其有騙保行為的，則由證明人兼責任人負責追回低保金。

（三）建立城鄉低保家庭經濟狀況調查制度。在村（居）委一級調查、評議、上報工作完成后，鄉鎮辦人民政府要開展全面的調查工作，區民政局抽調人員負責對鄉鎮的調查工作進行監督和業務指導，了解其家庭成員構成、家庭收入、財產狀況和實際生活水平，入戶調查率要達到100%，區、鄉兩級調查人分別在調查表上簽字確定調查 結論。

建立低保家庭財產收入信息比對制度。由民政部門具體負責，通過人力資源和社會保障、房管、工商稅務、車管等部門，對低保家庭收入、住房、投資經營、車輛等情況進行核查，并與低保標準相對比，提高低保對象的審批準確性。

（四）健全城鄉低保評議評審制度

健全城鄉低保評議評審制度。建立鄉鎮（辦事處）評審制度，成立鄉鎮辦民主評審組織，指導和參與各村（居）委民主評議評審工作。鄉鎮（辦事處）城鄉低保民主評審組織可由分管民政工作的領導、紀檢監察、民政、財政、農業部門人員、黨員代表、人大代表、政協委員等人組成，通過參與并監督城鄉低保申報與審核工作，保證低保審核過程與結果的公開、公平與公正。各村（居）城鄉低保民主評議由鄉鎮（辦事處）統一組織，村級評議小組由村黨支部、村委會、村務監督委員會全體成員和村民代表組成。要充分運用“四議兩公開”工作法規范城鄉低保管理工作，村務監督委員會全程參與監督每個環節，并簽章確認評議結果。

（五）規范完善城鄉低保公示制度

各行政村（居委會）要在本村（居委）顯著位置設立固定公示欄，開展公示工作。公示榜按照區民政局規定格式，第一榜為村（居委）級公示，第二榜為鄉鎮辦級公示，前兩榜公示期均不少于7天；對納入低保的家庭和低保對象由區民政局提供名單進行長期公示，公示內容包括戶主姓名、保障人數、保障金額、救助事由、家庭住址等，以及區、鄉的舉報投訴監督電話。對于群眾有異議的公示內容，應再次調查核實。鄉鎮（辦事處）紀委和村務監督委員會對公示情況要嚴格監督，確保公示內容真實、全面、完整。長期公示工作每進行一次，公示期一年。公示以后本內的人員增減情況在下一同一時間的公示榜上予以公示。

（六）建立定期審驗復核和分類管理制度。

建立城鄉低保對象定期復查復核與分類管理制度。區級民政部門要建立低保對象定期審驗復核制度，加大動態管理力度。對于家庭收入無變化或者變化不大的家庭，可每年復核一次；對于家庭收入處于經常變動狀態的，可每半年復核一次。根據復核結果和家庭經濟狀況變化情況，及時按程序辦理停發、減發或增發低保金的手續，及時向社會公示，并按照規定做好城鄉低保檔案材料的歸檔和保管工作。區民政部門要建立低保家庭分類管理制度。根據家庭主要成員身體、能力等情況將低保家庭進行分類管理。

四、鄉鎮辦要切實加強對城鄉低保工作的領導 城鄉居民最低生活保障工作涉及面廣、政策性強、工作量大，是一項重大而又復雜的系統性工作。鑒于鄉鎮辦政府在城鄉低保工作中的責任主體地位，根據上級文件精神，區民政局從業務上提出如下要求：

一是鄉鎮辦要成立城鄉低保工作領導小組，下設辦公室，負責本鄉鎮辦城鄉低保的具體工作。各鄉鎮辦低保工作領導小組辦公室人員要由紀檢監察、民政、財政、農業部門人員和人大代表、政協委員等人組成。

二是要實現鄉鎮辦一級對申報對象100%的入戶調查。目前農村低保于鄉鎮一級的調查工作事實上處于缺失的狀態，審核把關也基本上流于形式，僅僅依靠村一級的上報來確定對象，從而造成了對象確定不準確的被動局面。只有鄉鎮辦一級政府切實進行入戶調查和審核把關，承擔起本級政府對 低保工作的責任，才能從根本上改變目前工作的被動局面。

三是鄉鎮辦要統一組織各行政村（居委會）民主評議工作，抽調人員分別主持召開各行政村（居委會）民主評議會議。

四是鄉鎮辦要負責城鄉低保長期公示工作落到實處，享受待遇的對象必須進行長期公示。

附：收入、財產證明及相關責任

漯河市召陵區民政局 二0一二年七月二十五日

第三篇：城鄉低保檔案管理辦法

關于進一步規范城鄉低保 檔案管理工作的通知

為了進一步規范城鄉低保檔案管理工作，促進城鄉低保工作規范、有序開展，結合我旗實際，對城鄉低保檔案實現統一標準、統一模式、統一時間管理。具體要求如下：

一、城鄉低保發放表

城鄉低保發放表由旗低保中心制作，街道辦事處、各蘇木、鎮、社區（居委會）必須將新申請低保對象檔案和死亡人員以及變更人員名單于規定時間（城市低保每月變更情況、農村低保每季度變更情況）報送到低保中心。低保中心在20個工作日內將審批結果返饋給各蘇木鎮（街道辦事處）進行公示。

二、內蒙古自治區民政廳綜合業務平臺

城鄉低保新申請人員在轄區所在地公示7日無異議的，由蘇木鎮（街道辦事處）或社區居委會在7個工作日內完成《內蒙古自治區民政廳綜合業務平臺》的信息錄入、提交工作，低保中心將于審批結果反饋后第15個工作日統一登陸系統進行審批，逾期未報導致未能審批的，后果自負。

三、城鄉低保“一卡通”

城鄉低保新增對象審批結果反饋后3個工作日內，各蘇木鎮（街道辦事處）完成城鄉低保“一卡通”信息錄入、上傳工作，低保中心將于審批結果反饋后第5個工作日開始審核，逾期未上傳導致未能及時審核的，停發當月低保資金。

四、社會服務業統計信息管理系統

社會服務業統計信息管理系統由蘇木鎮（街道辦事處）或社區居委會錄入。城市低保對象基本信息必須在每月底前完成錄入更新工作、農村低保對象必須在每個季度季末月15日前完成錄

入更新工作，錄入完成后次日上報至旗低保中心，本月（本季）未及時更新《社會服務業統計信息管理系統》的，停發下月（季度）低保資金。

五、城鄉低保紙質檔案

城鄉低保紙質檔案必須與實際正在享受低保待遇人員相符合，不允許死亡人口自行更換其他人員，城市低保每月更新一次人員紙質檔案，農村低保每季度更新一次人員紙質檔案。

二0一二年四月二十七日

第四篇：關于進一步規范城鄉低保管理工作的實施方案

平民發?2009?64號

平昌縣民政局

關于進一步規范城鄉低保管理工作的

實施方案

各鎮、鄉民政辦，各管委會事務辦：

為進一步規范城鄉低保管理，切實解決低保工作中存在的突出問題，完善城鄉低保管理長效機制，促進全縣城鄉低保管理工作制度化、規范化，特制定本方案。

一、目標任務

1、工作目標。通過進一步清理整頓和全面規范，使我縣城鄉低保管理工作達到“對象審核準確、監管機制完善、審批手續規范、檔案資料齊全、進出渠道暢通、分類施保合理、資金發放及時、服務便捷高效”的目標。

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2、主要任務。一是徹底解決城鄉低保管理中存在的低保政策宣傳不廣泛、入戶調查把關不嚴格、收入核定計算不細致、公示內容程序不全面、個別管理人員素質不高等五個方面的突出問題；二是進一步建立健全分類施保、動態管理長效工作機制，規范城鄉低保申請、調查、評議、公示、審核、審批程序，確保能進能出；三是對符合享受條件的城鄉居民，嚴格按照程序，及時納入保障范圍，實現應保盡保。

二、工作原則

必須嚴格按照執行政策一致、操作口徑一致、施保標準一致的原則，全面開展城鄉低保清理規范工作。

三、對象、內容及方法

1、清理對象。全縣已被納入城鄉居民最低生活保障的家庭。重點對象為十類：(1)申請低保時患重病、經治療已痊愈的對象；(2)子女考入大中專院校畢業后就業的家庭；(3)無業或失業人員，現外出務工、經商、辦企業的對象；(4)喪偶家庭、現已再婚的對象；(5)老人與子女分戶，而子女有贍養能力的家庭；(6)夫妻一方有固定收入，另一方享受了低保補助的對象；(7)有店面營業或租賃他人門面營業或家庭中購臵機動車的對象；(8)近三年內自建或購買新房、住房裝修豪華的對象；(9)自然減員對象；(10)已領取養老保險金的低保戶。

2、清理內容。一是核查低保對象戶口的真實性，以及家庭成員的基本情況、從業狀況、收入狀況和享受標準情況；二是核查政策宣傳的全面性，是否做到及時、全面、公開，宣傳口徑一致；三是核查審批程序的嚴肅性，是否嚴格按照

—2— 政策和程序，做到一戶不漏見面、一戶不漏調查，相關軟件資料檔案是否齊全完善；四是核查低保工作人員的公正性，是否存在優親厚友、公務員家屬和雙職工家庭享受低保以及跨區域申請等問題，是否存在借低保之名吃拿卡要、亂收費、搭車收費等違規現象。

3、工作方法。采取“直觀看、具體問、鄰里訪、信函詢、資料查”的辦法，堅持戶戶必到、戶戶必看、戶戶必查，確保對象準確。

四、時間和步驟

此次城鄉低保清理規范工作從2009年12月20日起至2010年1月20日結束，分三個階段進行。

1、宣傳動員階段（12月20日—12月25日）。制訂工作方案，召開專題會議部署，利用廣播、專欄、標語、宣傳資料等形式，廣泛宣傳低保法規政策、審批程序、操作流程等，確保宣傳動員到位。

2、清理規范階段（12月26日—2010年1月17日）。按照縣局統一安排部署，對存在的問題進行全面清理整頓。按照低保政策和審批程序，對不符合條件的經公示后，必須及時清退、注銷；符合條件的必須及時納入保障范圍。按照低保檔案管理的要求，全面規范相關軟件檔案資料。

3、總結提高階段（1月18日至1月20日）。清理規范工作結束后，各鄉鎮要及時匯總情況并書面上報縣民政局，將經公示后確定的擬進擬出對象花名冊及報告由鄉鎮長、民政

—3— 辦主任親筆簽名后一并報送。同時，建立完善城鄉低保長效管理機制，扎實推進城鄉低保管理制度化、規范化建設。

五、工作要求

1、強化組織領導。縣局成立城鄉低保清理規范工作領導小組，由局長何景明任組長，副局長陳永瓊為副組長，縣低保辦工作人員為成員，負責全縣城鄉低保清理規范工作的指導。各鄉鎮由鄉（鎮）長負總責，組織民政辦、村（居）委會和民主評審委員會等相關人員成立工作組，具體負責本轄區城鄉低保清理規范工作。

2、強化政策宣傳。采取開設專欄、印發問答資料等形式，縣低保辦統一印制低保法規政策宣傳資料，鄉鎮、村（居）層層設立政策公開欄，重點對城鄉低保的對象界定、工作程序、保障標準等予以宣傳解釋，形成橫向到邊、縱向到底的宣傳格局，讓群眾真正掌握政策，實現低保法規政策透明化。

3、嚴格操作程序。各地必須按照縣局統一安排部署，嚴格入戶調查、嚴格民主評議、嚴格“三榜”公示，扎實開展城鄉低保清理規范工作，確保工作實效。對不符合政策規定納入低保的，要按照程序予以清退，并做好思想工作，確保社會和諧穩定。

4、健全管理機制。進一步建立健全“工作例會、申辦程序、入戶走訪、三榜公示、發函詢問、集體評審、動態管理、公益勞動、立體考核、建檔立卡”等十項制度，嚴格程序，規范管理。嚴格執行低保民主評審聽證制度，充分發揮鄉鎮民主評審領導小組和村（居）民主評審委員會的作用，對申請對

—4— 象一律實行集體民主評議，無記名投票，必要時由申請對象現場陳述理由。嚴格執行“兩書一函”制度，對進、退、留人員必須逐一發放最低生活保障《申請退回通知書》、《審核退回通知書》和《審批結果告知函》，實行陽光操作，規范有序。嚴格執行城市低保“義工制”，對有勞動能力而拒不參加公益性義務勞動的，必須按照低保政策進行嚴肅處理。

5、嚴肅工作紀律。此次城鄉低保清理規范工作必須做到情況準確、事實清楚、整改到位、真實有效，嚴禁講人情、和稀泥。如果因領導重視不夠、責任不明確、清理走過場、整改不到位而造成嚴重后果者將從嚴追究相關人員責任；對不適應民政工作崗位的建議所在鄉鎮調整崗位；對問題特別突出的鄉鎮、村居干部及時將情況通報執紀執法部門。

6、規范管理檔案。入戶調查記錄、民主評議記錄等，必須由調查人、當事人親筆簽名蓋章，做到手續齊全，真實有效。嚴格實行一戶一檔，將城鄉低保對象的申請、戶口簿、身份證復印件、照片、收入證明等進行歸檔管理，做到檔案齊全完整，內容真實準確、字跡清晰工整、規格統一規范。

二OO九年十二月二十日

主題詞：城鄉低保

規范

方案

平昌縣民政局辦公室

2009年12月20日 印

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第五篇：城鄉低保

一、城鄉低保政策

1、城市居民最低生活保障制度

為了規范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1997年9月2日，國務院關于在全國建立《城市居民最低生活保障制度的通知 》下發。這個通知是從1997年初開始，在總結各地經驗的基礎上起草的。在此期間，李鵬總理作過兩次重要指示。這兩次重要的指示，對進一步統一思想認識，加快起草國i務院的通知起了很大的推動作用。

1999年9月28日，國務院頒布 《城市居民最低生活保障條例》，自1999年10月1日實行，它的頒布和實施，標志著我國城市居民最低生活保障工作步入了法制化的軌道。

城市居民最低生活保障制度就是持有非農業戶口的城市的居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。

2000年1月14日，民政部下發 關于深入貫徹 《城市居民最低生活保障條例》 進一步規范完善城市居民最低生活保障制度的通知，提出將“深入落實最低生活保障政策，切實解決部分應報未保問題”納入重點民政工作之一。2001年1月22日，民政部下發的 《關于進一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知 》該通知提出：“2001年全國享受城市居民最低生活保障的總人數要有較大的增加，縮小應報未保面，爭取用比較短的時間徹底解決保障對象遺漏問題。”2002年2月4日，中央在專門研究困難群眾生產生活安排問題的政治局常委會議上，特別強調要 進一步做好城市低保工作，把符合低保條件的城市貧困人口全部納入低保范圍，做到應保盡保。各地黨委、政府和各級民政部門深入貫徹黨中央、國務院指示精神，把低保工作擺在突出位臵，反復排查摸底，調整支出結構，加大資金投入，使這項工作取得了突破性進展。

在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創立表現為一些城市的地方政府與時俱進的政策創意和自發的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創建制度的行列；1995年，這項制度為中央政府的相應的職能部門 民政部所認可，并下決心在全國組織推廣；1997年，這項制度再次上升為國務院的一項重要決策，發出了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀末，全國所有的城市和縣治所在的鎮都要建立這項制度；到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮已經全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，標志著這項制度已經成為中華人民共和國的一項正式的法律制度和長期的基本國策。

隨著新世紀的到來，城市低保制度的發展進入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了“資金瓶頸”，從而發揮出其應有的作用。在第一階段的創建過程中，當時的政策取向是城市低保經費主要由地方財政負擔，這就造成了一個悖論：越是經濟發展水平落后、地方財政困難的地方政府，面臨的城市低保對象越多，分擔的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實際上并沒有真正發揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當全國所有的城市和縣鎮都建立起這項制度時，實際上只有281萬城市貧困人口得到了救助。與當時學界和一些國際組織對中國城市貧困人口在1500--3000萬的估計數相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，國務院作出重要決策，從2001--2003年，中央財政負擔的低保經費要連續翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財政支出后，全部低保經費從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數也大幅度增長，從2000年403萬，增加到2001年的1171萬，2002年的2065萬，再到2003年的2247萬，2004年的2201萬。2005年，截至到5月份的統計數字，累計支出低保經費77億元，低保對象為2182萬人。從2003年起，城市低保支出穩定在150億元以上，低保對象穩定在2200萬人上下。于是，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂 “配套措施”是指為解決低保對象在醫療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發出了《關于建立城市醫療救助制度有關事項的通知》；2004年，民政部、建設部等聯合頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部與教育部聯合發出了《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，民政部發出了《關于做好普通高等學校困難畢業生救助工作的通知》。從2004年開始，民政部積極與其他相關的政府部門進行協商，總結、推廣部分省、市的經驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優惠政策和臨時救助制度為補充，以醫療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難。

2、農村居民最低生活保障制度

2006年10月，中共中央十六屆六中全會第一次提出了在全國“逐步建立農村最低生活保障制度”的要求。7月11日，國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，對農村低保標準、保障對象、規范管理、資金落實等內容作出了明確規定，要求在年內全面建立農村低保制度并保證低保金按時足額發放到戶。8月2日，財政部、民政部聯合下發《關于加強農村最低生活保障資金管理有關通知》，并首次下撥中央財政30億元補助資金。組織開展一系列政策宣傳、業務培訓活動，積極指導、推動

各地建立和完善農村低保制度。這標志著農村最低生活保障已完成試點探索過程，進入了全面推進的新階段，就此揭開了繼城市最低生活保障后新一次“為民解困”行動的序幕。

農村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村常住戶口居民實行救助的制度。為進一步完善社會救助體系，維護和保障農村居民的基本生活權益，推進我省全面建設小康社會步伐，各地各有關部門要高度重視農村低保工作，切實加強領導，采取有效措施，確保2005年年底前各市、縣基本建立農村居民最低生活保障制度。我縣農村低保制度是在2005年11月開始實施的。由最初的不成熟，到現在逐步完善。毫無疑問，13年來，最低生活保障制度經過不斷地改進、完善和規范化建設，在城市低保制度發展的同時，農村低保制度和社會救助體系也有很大的發展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農村更早于城市。在上個世紀90年代中期創立城市低保制度的過程中，農村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》中明確指出：“農村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當地各級財政和村集體分擔”的籌資原則。此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉最低生活保障制度建設”的政策設想。到2003年，民政部官員披露：已經有15個省的2037個縣市建立起農村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農業人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發文要求各地對特困農民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務院常務會議并未通過針對農村低保的新政策。此后，針對不同的地區、不同的對象，農村低保制度和社會救助體系有了不同的“說法”：其一是北

京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等省（自治區、直轄市），正以實施農村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉一體化的最低生活保障制度。目前領到低保證的有將近440萬人，共支出低保資金12.6億元。其二是中西部其余23省（自治區、直轄市），以實施特困戶救助為主，領到特困證的將近800萬人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據調查統計，目前全國農村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領取低保證的和中西部23省份領取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調查特困人口總數的64%。另外，全國還有255萬“三無老人”得到了“五保”供養，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。在中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》的有關精神的推動下，2003年，中央投入 3億元支持中西部地區實施農村醫療救助。因此，民政部會同其他有關部門下發了《關于實施農村醫療救助的意見》，財政部、民政部聯合出臺了《農村醫療救助基金管理辦法》。目前，全國已有24個省（自治區、直轄市）相繼出臺了實施辦法，943個縣（市）實施了醫療救助，492萬困難群眾得到了實惠。二．最低生活保障制度的現狀

近13年來，最低生活保障制度經過不斷地改進、完善和規范化建設，已經有了長足的進步，在中國城鄉社會經濟發展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是“雙刃劍”，優點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度 國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應手。因此，如今在討論低保制度的現狀時，我們可以清醒地從這項制度的優點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。

最低生活保障制度的優點是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個優點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會

救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經家庭經濟調查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序對申請者進行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續的追蹤調查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其優點一樣，也是顯而易見的。主要表現在三個方面：

1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2004年略有下降，2201萬；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬。可以預計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內，城市低保對象的規模將穩定在2000--2200萬人之間。2．低保制度需要大量的人工成本 因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經濟調查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數）的社區居委會，動員起至少30--50萬人的從事調查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉起來。在城市社區中，居委會與社區居

民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰 “優親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。

3．低保制度容易同時 受到來自兩個方面的攻擊低保制度的最初的設計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業者 他們是有勞動能力但沒有就業機會的人 也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。從中國的實踐看，在2200萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業人員，而有勞動能力的要占到總數的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業人員不管事實上有沒有收入都按當地最低工資計算其收入）來設臵“門檻”，造成了大量失業人員被排除在外的“應保未保”的現象。而與此同時，又有從人道的理念出發，對嚴格的家庭經濟調查和追蹤調查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

二、城鄉低保存在問題、對策、發展前景

1、城鄉低保工作中存在的問題

城鎮低保：一是部分低保戶想法設法隱瞞家庭收入；二是開具虛假證明；三是低保入戶核查提供虛假住址；四是戶籍制度改革取消非農戶和農戶的限制，統稱為家庭戶，這為以戶口性質介定城鎮低保帶來難度。

農村低保：一是村干部存在優親厚友；二是部分村未暗農村低保審

批程序進行操作；三是未戶保障，存在“保人不保戶”的問題和按人口總量派發低保“指標”的做法。

2、城鄉低保總的思路是打造陽關誠信低保，堅持三評三示，采取戶報、村（居）委會評議、鄉鎮（社區）審核，縣審批的程序，保證公開、公正、公平，強化鄉鎮（社區）、村（居）委會的主體責任，實行定時審批，定期核查，加大責任追求力度，最大限度地實現動態管理下的準確施保。（1）、定時審批

城鄉低保審批實行每季度審批一次，每季度第二個月10日前鄉鎮（社區）在履行相關程序后將鄉鎮（社區）申請手續報民政局，民政局在履行程序后落實低保待遇，要按照城鄉低保的政策規定，嚴格落實自下而上的三級評審機制，把好每一道關口，做到精細化管理，確保該履行的程序一步不少。

（2）、推行民主評議和公開制度

一是全面推行村（居）委會民主評議。村（居）委會、鄉鎮（社區）接到低保申請后，必須在規定時間內對申請人開展家庭收入核查，并進行民主評議，防止把評議變成選舉，杜絕暗箱操作、徇私舞弊行為。申請人家庭收入和民主評議情況公示無異議后，由村（居）、鄉鎮（社區）主要負責人簽署意見，連同所有申請人申請書報鄉鎮（社區），民政局審核，村（居）委會不得拒絕受理或據不上報群眾的低保申請。二鄉鎮、社區要加大公開公示力度，在民政局統一制作的公開公示牌上公示。對低保政策長期公開和新增低保對象在審核審批過程中按規定進行正常公示，是公開縣、鄉鎮（社區）監督電話，接受群眾咨詢、投訴和舉報，暢通群眾訴求渠道，認真處理群眾來信來訪，并有詳細記錄，促進低保工作公開、透明，提高群眾的滿意率。

（3）、明確責任

一是村（居）委會負責對個人申請以及相關證明材料的整理，家庭收入的核實，民主評議工作，做好聽證會議記錄，負責村級低保政策的宣傳，張榜公示，上報申請材料以及人員變動情況等工作；二是鄉鎮（社區）負責做好政策宣傳工作，入戶核查，監督（居）會民主評議工作，低保家庭的審核和月度核查工作，三級聯審聯評，分類施保，動態管理等工作。三是民政局低保中心負責全縣低保工作規范化和制度建設，政策宣傳落實呢，業務指導培訓，低保金的審批和發放等工作。

（4）、建立核查隊伍、完善核查機制

建立專門核查隊伍，成立城鄉低保社會調查對，加強城鄉低保定時核查機制和隨機核查機制。鄉鎮（社區）、村（居）委會實行每月核查，強化鄉鎮（社區）、村（居）委會的主體責任，按照統一標準重新核查家庭收入，采取鄉鎮干部包村責任制和“誰入戶、誰審核、誰簽字、誰負責”的責任追究制，打造陽光誠信低保，最大限度保證弱勢群體的權益，實現動態管理下的應保盡保。民政局城鄉低保社會調查隊不定期抽查，每年抽查新申請城鎮低保家庭總數和已有城鎮低保家庭總數的20%，農村低保每年抽查新申請和已有低保家庭總數的20%，對調查出的情況上報縣政府主要領導，限期整改。

（5）、加強責任追究制度

實行一票否決，對群眾反映的低保問題，村中低保全部停發，待調查核實后補發，并對反映強烈的村的低保問題在媒體上曝光。加強責任追究，要繼續加強與財政、紀檢監察、審計等部門的協調配合，進一步完善低保責任追究制度，對農村低保工作中出現的違法、違規、違紀、不講誠信行為的單位和個人進行責任追究。

3、最低生活保障制度的發展展望

毋庸臵疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經濟調查，才有社會救助制度，取消了這項前臵條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前臵條件的存在，如果執行不力，就會形成福利依賴，就會“養懶漢”；同時，如果執行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩定社會的初衷。正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區組織、可持續生計、資產建設和勞動力流動。“社區組織”是指以社區為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學習、交流，也為社區提供一些志愿服務。這樣做，可以避免他們因長期失業而導致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權”的目的。“可持續生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業”觀念 8小時工作、按時上下班、按月領工資……而去盡力適應當前的社會現實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業相關。同時，政府的政策應該有利于幫助他們建立“可持續生計”，而不是在城市建設的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。“資產建設”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產 個人發展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產實際上政府機構也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發展可持續生計、治病……來引導他們向指定的個人賬戶中存錢，同

時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續生計”，建立他們的 “個人發展賬戶”，從而走出貧困的困境。但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發現了低保對象在醫療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關系緊張，這樣的發展態勢對社會穩定不利。因此，我們應該考慮低保政策是否又到了一個應該 “轉向”的“拐點”。在農村，以經濟開發為主要手段的扶貧工作的作用已經發揮到了極致，對現存的貧困人口 一是孤寡殘幼，二是“一方土地養不活一方人”的地方的人口，三是自然災害頻繁的地方的人口 實際上已經難以起作用，近年來農村貧困人口總是在2500--3000萬上下徘徊正說明了這個問題。因此，更為明智的做法是用社會救助，亦即低保制度來接替。