第一篇：公眾參與環(huán)境治理論文

一、政府應(yīng)成為公眾參與的積極倡導(dǎo)者

廣大的公民是環(huán)境問題的直接承受者，出于對自身環(huán)境利益的追求，他們往往會有意識地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，并加以影響，控制環(huán)境污染等不利影響。公眾的廣泛參與和社會團(tuán)體的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。對于環(huán)境問題而言，僅僅有市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)是完全不夠的。在如今社會，政府單純地強(qiáng)制管理的作用是非常有限的。應(yīng)該明白，加強(qiáng)公眾參與不僅僅是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的要求，實(shí)際上，公眾的參與一定程度上彌補(bǔ)了市場失靈與政府失靈。

因此政府必須明白公眾參與環(huán)境的重要性與意義，從而成為個人和企業(yè)積極參與環(huán)境管理的或者響應(yīng)政府號召的倡導(dǎo)者。目前，我國已經(jīng)初步建立起公眾參與機(jī)制，《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》和國家環(huán)保總局出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》也對公眾參與的某些方面做了一些規(guī)定。但是我國的公眾參與機(jī)制遠(yuǎn)未健全。企業(yè)仍然是大氣污染的重要源頭，解決這個問題單靠政府憑借法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段是不夠的，還必須充分調(diào)動企業(yè)自身進(jìn)行環(huán)境管理的積極性和主動性。為了加強(qiáng)我國大氣污染防治工作中的公眾參與程度，貫徹公眾參與原則，更好地促進(jìn)我國環(huán)境事業(yè)的發(fā)展，建立健全公眾參與機(jī)制，保障公民和企業(yè)的參與是必不可少的。除此之外，環(huán)保非政府組織的力量也是不容忽視的。在政策上，政府應(yīng)該給予環(huán)保非政府組織良好的發(fā)展條件。第一要消除對非政府組織的壓抑，取消過多的限制條件。明確非政府組織的產(chǎn)生條件，簡化產(chǎn)生程序;第二要有針對性的完善相關(guān)法律政策，一方面是要為非政府組織的活動制定法律規(guī)范和行為標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是要以法律形式確定其地位來保障非政府組織的健康發(fā)展;第三要采取多種措施來解決資金問題，加大政府資金投入，鼓勵非政府組織完善自身建設(shè)、樹立良好形象來吸引捐款投資等都是可以考慮的手段。

二、政府應(yīng)成為環(huán)境治理區(qū)域合作的積極推進(jìn)者

由于地方政府往往擁有實(shí)際權(quán)力去治理當(dāng)?shù)丨h(huán)境事務(wù)，因此受各個地區(qū)自身利益或政治因素影響，對于環(huán)境問題，區(qū)域間只著眼于本地事務(wù)，很少主動進(jìn)行合作交流。這一定程度上導(dǎo)致了環(huán)境資源的分割和環(huán)境信息的缺乏。地方政府應(yīng)該意識到環(huán)境資源和信息共享的重要意義，打破地域分割狀態(tài)，積極交流合作，分享環(huán)境保護(hù)或污染防治的經(jīng)驗(yàn)。這個區(qū)域不僅包括國內(nèi)范圍，也包括國際區(qū)域。因此政府應(yīng)該成為環(huán)境治理國內(nèi)外合作的積極推進(jìn)者。

第二篇：環(huán)境治理的公眾參與

環(huán)境治理的公眾參與

2010-4-12 16:35 來源：法律教育網(wǎng) 【大 中 小】【我要糾錯】

【摘要】公眾參與環(huán)境治理是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法趨勢之一，也是構(gòu)建新型環(huán)境治理模式的一種努力。隨著社會的發(fā)展和人們生活水平的提高,生態(tài)環(huán)境問題作為一個公共管理問題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。公眾的參與具有改善城市環(huán)境管理、促進(jìn)社會和諧的工具價值。目前我國關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度安排散落在不同的法律法規(guī)和規(guī)章里，但主要還是集中在提高公眾的環(huán)境意識、加強(qiáng)環(huán)境信息的公開和促進(jìn)公眾參與環(huán)境監(jiān)察等方面。

【英文摘要】Public participation in environmental governance is the current trend in our country one of the field of environmental protection legislation, cnstruction of new environmental governance is also an effort to model.With the social development and the improvement of people’s living standard, environmental issues as a problem of public management is increasingly becoming the focus of attention.Public participation to improve the urban environmental management and the value of promoting social harmony.With regard to public participation in China’s institutional arrangements for environmental protection scattered in different laws regulations and regulations,but primarily focus on raising public awareness of the environment、environmental information to strengthen the public and promote public participation in environmental monitoring, etc.【關(guān)鍵詞】公眾參與；環(huán)境治理；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境問題

【英文關(guān)鍵詞】Public Participation;Environmental Governance;Environmental Protection;Environmental issues

【寫作年份】2009年

【正文】

公眾參與環(huán)境治理是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法趨勢之一，也是構(gòu)建新型環(huán)境治理模式的一種努力。目前公眾參與機(jī)制已納入到環(huán)境法制建設(shè)的內(nèi)容中，但是在運(yùn)行過程中，在環(huán)境管理的不同流程、不同地區(qū)，其發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的特征。環(huán)保總局2006年2月22日正式發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。這是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，也是中國國務(wù)院各部門中第一部具體規(guī)定公眾參與公共事務(wù)的部門規(guī)章，可謂意義深遠(yuǎn)。

每個公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利。這種權(quán)利雖然最終體現(xiàn)為公民對優(yōu)良環(huán)境的享有權(quán)，但必須在環(huán)境知情權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)施有效的環(huán)境參與，并在環(huán)境權(quán)益受損時能夠獲得救濟(jì)。由此，對環(huán)境治理的參與權(quán)，構(gòu)成了公民環(huán)境權(quán)的核心。公民環(huán)境參與權(quán)的制度化不僅是公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，也是政府達(dá)到環(huán)境善治的必然選擇。完整意義上的公民環(huán)境參與權(quán)，應(yīng)該是全方位的參與，包括對環(huán)境立法、環(huán)境行政決策和環(huán)境執(zhí)法的參與，這顯然不是一個政府部門所能完成的，而需要從國家層面予以制度支撐。例如，將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利納入憲法規(guī)范，為公眾參與環(huán)境治理提供最高依據(jù)；建立環(huán)境決策民主機(jī)制，鼓勵公眾通過聽證、書面建議、制度性協(xié)商等方式參與環(huán)境治理；建立環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)公眾對環(huán)保的監(jiān)督權(quán)，通過司法手段維護(hù)我們的共同家園。

公眾參與既需要公民社會的成長，又需要國家提供制度保障，這是有序參與的前提條件。相比較而言，公民參與環(huán)境保護(hù)是公眾參與公共事務(wù)治理最為“前沿”的陣地，它體現(xiàn)在幾個方面：環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)章對公眾參與做出明確的規(guī)定，在環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境評價等領(lǐng)域已制定了專門的條款或?qū)ｉT的規(guī)章；在環(huán)境公共政策設(shè)計(jì)中，公眾參與都得到高度重視。它是當(dāng)前環(huán)境行政部門著力推進(jìn)的工作重點(diǎn)。2008年4月24日，中國環(huán)境保護(hù)部部長在“中歐環(huán)境執(zhí)政能力研討會”上指出：“構(gòu)建新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。這是提高環(huán)境執(zhí)政能力的關(guān)鍵。需要通過司法保障、體制安排和政策調(diào)控手段，明確政府、企業(yè)和公眾等利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)，從而建立政府、企業(yè)、公眾協(xié)同保護(hù)環(huán)境的長效機(jī)制”。他還進(jìn)一步指出“通過信息公開推動公眾參與。完善公眾參與和信息公開的法律保障，疏通有效的參與渠道；建立環(huán)境信息收集、整理、公開與獲取的機(jī)制，形成有效的信息公開交流平臺；加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，強(qiáng)化社會監(jiān)督”。

目前我國關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度安排散落在不同的法律法規(guī)和規(guī)章里，已涉及到環(huán)境意識、環(huán)境立法、環(huán)境信息公開、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境管理的新主體等方面。但主要還是集中在提高公眾的環(huán)境意識、加強(qiáng)環(huán)境信息的公開和促進(jìn)公眾參與環(huán)境監(jiān)察等方面，主要的不足是：對公眾要求過多，對政府要求過少；原則性過多，操作性過少；公眾的參與沒有切入到環(huán)境管理過程；對公眾參與的主體、形式、評估等方面缺乏規(guī)定；與公眾對環(huán)境的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)相比較對表達(dá)權(quán)關(guān)注不夠。

公眾參與是保護(hù)與治理環(huán)境的關(guān)健，環(huán)境的好壞直接決定人類的生活質(zhì)量。環(huán)境好，公眾是環(huán)境資源的享有者；環(huán)境差，公眾是環(huán)境污染的受害者。因此，保護(hù)與治理環(huán)境人人有責(zé)。例如新昌逾萬名農(nóng)民抗議藥廠污染環(huán)境事件，京新藥業(yè)始建于1990年,坐落于浙江省新昌縣青山工業(yè)區(qū)。京新藥業(yè)的半成品生產(chǎn)廠，位于浙江中部新昌縣和嵊州市交界處，工廠后方即是受污染的新昌江。嵊州市境內(nèi)的黃泥橋村距該廠最近處僅有幾十米。據(jù)一位村民反映，化工廠成立已10年，建廠生產(chǎn)3個月之后，當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)現(xiàn)井中的地下水已經(jīng)不能飲用。后來的幾年里，村民們陸續(xù)發(fā)現(xiàn)河里的魚、蝦、田螺、甚至連青蛙都絕跡了，田里的莊稼開始大幅度減產(chǎn)，化工廠所排放出的氣體讓村民有一種“寧愿被打死也不愿被熏死”的感覺。村里的小伙子已經(jīng)有好幾年不能應(yīng)征入伍了，原因是肝功能不達(dá)標(biāo)。據(jù)反應(yīng)，該村35至40歲的村民患肝病的人超過50％，而40至45歲以上的患肝病者高達(dá)60%。2005年6月22日，京新廠發(fā)生爆炸，1死4傷。事故觸動了村民心中由來已久的恐慌和不滿。7月4日，黃泥橋村大約50名村民到京新藥廠反映污染問題，并要求廠家為村民進(jìn)行體檢并賠償“營養(yǎng)費(fèi)”。由于廠方領(lǐng)導(dǎo)一再推遲見面時間，村民情緒開始激動，并將接待室的玻璃門砸壞，由此引發(fā)村民與廠家的第一次沖突。事件引起新昌縣和嵊州市兩地官員的重視，7月5日，在政府勸說溝通之后，化工廠于當(dāng)晚緊急停產(chǎn)，村民們也返回家中。但是這一事件又引發(fā)新昌江下游同樣遭污染侵害的嵊州村民的關(guān)注。化學(xué)廠緊急停產(chǎn)后，400多個反應(yīng)爐中還存有1000噸化學(xué)物品，有關(guān)專家認(rèn)為這些原料如不經(jīng)及時處理，容易引發(fā)燃燒和爆炸。于是政府同意工廠在7月15日8點(diǎn)開始用7天時間處理該批危險化學(xué)品。當(dāng)時村民們普遍的心態(tài)是事情越大越好，因?yàn)橹挥羞@樣才能真正引起政府重視。16日晚，由于當(dāng)?shù)卮蠓秶ｋ姡瑹o事可做的村民開始從四面八方涌來，警察在104國道和新昌高速公路口設(shè)置關(guān)卡，仍然無法阻止村民的腳步。警方在化工廠門前安放巨型水泥管道充當(dāng)隔離墻，防止村民沖進(jìn)廠區(qū)造成意外。雙方處于對峙狀態(tài)，村民投擲石塊，但警方為防事態(tài)擴(kuò)大沒有還擊。后來臺風(fēng)襲來，暴雨驅(qū)散了人群，緩解了危機(jī)。接下來的幾天里，化工廠附近村民有過幾次小規(guī)模聚集，沒有造成沖突。至21日上午7點(diǎn)，化工廠完成處理危險化學(xué)品之后，廠外已經(jīng)沒有村民聚集，警察也已撤離。據(jù)官方提供的材料稱，整個事件中，警方表現(xiàn)克制，沒有造成人員死亡。發(fā)生于浙江省的環(huán)境污染集體抗議事件并不只是一樁簡單的環(huán)境保護(hù)事件，而是一個環(huán)境政治的問題，凸現(xiàn)出價值、利益的結(jié)構(gòu)性之沖突。

新昌縣農(nóng)民暴力抗議環(huán)境污染之事件正好反映了地方政府、相關(guān)企業(yè)與農(nóng)民在價值與利益的沖突。價值沖突表現(xiàn)為政府的GDP至上與民眾的環(huán)境生存權(quán)之沖突、企業(yè)利益與民眾的環(huán)境生存權(quán)之沖突。GDP至上是中國不少地方政府的最高價值。對于政績的追求，主要表現(xiàn)為對于經(jīng)濟(jì)增長率的追求。經(jīng)濟(jì)增長率的提高，則主要依據(jù)大規(guī)模的項(xiàng)目投資，大量的招商引資等。由于政績主要來自于能夠帶來短期效應(yīng)的大規(guī)模投資與建設(shè)，許多長期性的公共問題例如環(huán)境保護(hù)與治理、公共衛(wèi)生一直被忽視。盡管人們在口頭上重視環(huán)境保護(hù)，但是無論政府、企業(yè)主還是老百姓都認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一種只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后才能考慮與進(jìn)行的。我們可以看出，包括生態(tài)破壞和環(huán)境污染在內(nèi)的諸多公共領(lǐng)域問題，主要肇因于政府職能的錯位，而這又來自以GDP為核心的發(fā)展觀。而利潤最大化則是企業(yè)的核心價值。不顧一切地追求利潤最大化往往以犧牲環(huán)境、損害公眾環(huán)境生存權(quán)為代價的。而如果受害者所要求給予的補(bǔ)償不到滿足或多次要求不果的話，那么往往會催生或加劇暴力抗議。而從新昌事件中可以看出，受害的農(nóng)民多次要求補(bǔ)償未果，即便有了也是不完全的，與他們的要求相差甚遠(yuǎn)。另一個方面還在于利益集團(tuán)對環(huán)境決策與執(zhí)法的影響甚至掌控。不少地方政府出于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，環(huán)境污染源的地方政府很少會主動要求排污企業(yè)整改乃至關(guān)停。地方政府對于環(huán)境保護(hù)政策未有嚴(yán)格的執(zhí)行與落實(shí)背后一個可能的原因出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，各地方政府普遍采取以各種優(yōu)惠政策如稅收、工業(yè)用地的優(yōu)惠政策爭相引進(jìn)外資或內(nèi)資，這樣一來投資者極有可能會以資本罷工為籌碼來抗拒，致使環(huán)境污染問題不能得到有效的解決，因?yàn)槠髽I(yè)外移會引起稅源流失與財(cái)政危機(jī)。在環(huán)境執(zhí)法上，地方執(zhí)法者就極有可能直接感受到地方對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而改變其執(zhí)法態(tài)度，可見企業(yè)與政府有關(guān)部門的關(guān)系了。

本文事件反映了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)理性主義主導(dǎo)了整個政策思維過程，經(jīng)濟(jì)理性淹沒了環(huán)境價值。自改革開放到二十一世紀(jì)初，中國工業(yè)化帶來嚴(yán)重的污染。寬松的環(huán)境法規(guī)，廉價的勞工與土地成本，在經(jīng)濟(jì)理性的誘因下，許多高污染性的工業(yè)在中國發(fā)展起來。然而，二十多年后的今天，我們正不斷地在為此付出人命損失與環(huán)境的代價。

在環(huán)保事業(yè)中擴(kuò)大公眾參與。對政府，公眾參與可以提高政府決策的準(zhǔn)確率，降低政府決策的偏差率。天下沒有十全十美的決策。決策的正確性取決于政策代表公眾利益的狀況。代表的公眾越多，決策的正確性越大。擴(kuò)大公眾參與，會減少決策失誤。代表、專家、公眾相結(jié)合，互補(bǔ)互動，決策正確。代表是代表公眾的，專家是代表科學(xué)的，也是為公眾服務(wù)的：歸根結(jié)蒂，公眾第一。退一步講，如果決策有負(fù)面效應(yīng)，甚至是有失誤，由于在決策過程中有公眾參與，公眾也會對負(fù)面效應(yīng)給予理解，為失誤所帶來的損失排憂解難，分擔(dān)責(zé)任。對公眾，參與的過程也是受教育的過程，是提高環(huán)保意識的過程，是增強(qiáng)環(huán)保使命感的過程。公眾參與了，意見充分表達(dá)了，公眾的主人翁作用充分發(fā)揮了，那樣，他們對決策就容易認(rèn)識，容易接受，容易自覺貫徹。讓他參與，他會用他參與過的規(guī)則來約束自己；不讓他參與，他會把自已置于環(huán)保之外，難以要求他用那些不讓他參與的規(guī)則來約束自己。對致害者來說，公眾參與了，公眾在成為受害者的時候，公眾也會因?yàn)樽砸褏⑴c過，而緩解同致害者之間的矛盾與沖突。老實(shí)說，有些致害者與受害者之間的激烈沖突是致害者害怕公眾，撇開公眾。我們有些人只相信自己是高明的，不相信群眾是通情達(dá)理的，結(jié)果往往是害了公眾，也害了自己。

公眾參與制度有一些規(guī)定。例如，我國的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中規(guī)定：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為”。另外，《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章也作了相關(guān)規(guī)定。但是，“相關(guān)法律中的條款過于原則抽象，不具有可操作性。公眾參與往往局限于環(huán)境損害之后的參與，形式單一。”從參與的過程來看，主要側(cè)重于事后的監(jiān)督，事前的參與不夠。公眾無權(quán)利或機(jī)會維護(hù)自己的環(huán)境生存權(quán)、參與環(huán)境保護(hù)與治理正好反映出了環(huán)境正義之缺失。從新昌事件中人們不難看出地方政府與相關(guān)的企業(yè)的極端利已主義與不道德的非正義行為。新昌農(nóng)民正是這種不正義結(jié)構(gòu)下的受害者，他們的集體性暴力抗議正是對一系列違反環(huán)境正義行為的控訴。

最近幾十年，無論西方還是東方，發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，環(huán)境問題成為政府、公眾與各類組織高度關(guān)注的議題，這表明了人們對環(huán)境價值重要性的認(rèn)可。但是，圍繞環(huán)境治理與環(huán)境保護(hù)問題上依然有嚴(yán)重的分歧與沖突。

【注釋】

[1]潘岳：“環(huán)境保護(hù)與公眾參與”，北京：《理論前沿》，2004年第13期。

[2]吳國剛，“環(huán)保自力救濟(jì)研究”，《科技與法律》，2004年第2期，第119-124頁。

[3]茅建興，“浙農(nóng)：寧打死不熏死”,《香港文匯報(bào)》，2005年7月29日。

[4]湯京平.環(huán)境保護(hù)與地方政治：北高兩市環(huán)保官員對于影響執(zhí)法因素的認(rèn)知調(diào)查[J].臺北：臺灣政治學(xué)刊（No.6,2002/12），第155頁。

[5] 吳國剛，“環(huán)保自力救濟(jì)研究”，科技與法律，2004年第2期，第122頁。

[6]潘岳，“環(huán)境保護(hù)與公眾參與”，《人民日報(bào)》，2004年7月15日，第九版。

[7]林國明、陳東升，“公民會議與審議民主：全民保健的公民參與”，臺灣社會學(xué)，2003年第六期，第76-77頁。

[8] 有關(guān)“公民會議”的意義與做法，請參閱林國明、陳東升的“公民會議與審議民主：全民保健的公民參與”，臺灣社會學(xué)，2003年第六期，第71-80頁。

[9]梅維﹒庫克，“協(xié)商民主的五個觀點(diǎn)”，文載于陳家剛選編的《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店，2004年7月版，第44頁。

第三篇：大城市病治理要有公眾參與

大城市病治理要有公眾參與

希望政協(xié)委員們能針對北京“大城市病”，積極提出自己的真知灼見。會場外的民眾不應(yīng)成為旁觀者，也要讓他們積極參與進(jìn)來。

北京市政協(xié)第十二屆委員會第五次會議今日開幕，據(jù)悉，大會期間，在正常議程之外，還安排了以深化改革優(yōu)化環(huán)境推動產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展、多措并舉綜合施策落實(shí)人口調(diào)控目標(biāo)、加快治理“大城市病”提升首都核心功能等為主題的5場聯(lián)組會，并圍繞治環(huán)境補(bǔ)短板提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平和疏功能轉(zhuǎn)方式深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革召開兩場專題座談會，市領(lǐng)導(dǎo)將到場聽取意見、參與討論。

本次政協(xié)會議，把治理“大城市病”作為重要討論事項(xiàng)，值得期待。“大城市病”給城市管理者帶來難題，更實(shí)實(shí)在在地影響著民生，從交通擁堵、住房緊張到能源緊缺、環(huán)境污染等等，都是較為突出的問題。多年以來，盡管北京在“大城市病”治理上動作不斷，但是根治“大城市病”，仍然有待時日。人們注意到，歷年來的政協(xié)會議，都曾關(guān)注過北京的“大城市病”問題。尤其是最近幾年，每次政協(xié)會議上，診治“大城市病”總會引起委員熱議，有的民主黨派還提出了正式書面意見，北京市政協(xié)曾組織各界委員、民主黨派人士和專家學(xué)者，對“大城市病”問題展開調(diào)研，提交了一系列調(diào)研報(bào)告以及改革建議。

本次政協(xié)會議上，希望政協(xié)委員們能延續(xù)這樣的討論，既要建設(shè)性發(fā)言，對北京的“大城市病”進(jìn)一步把脈會診，積極提出自己的真知灼見，也要敢于批評，直面問題，通過尖銳的辯論，展現(xiàn)問政的力量。

尤其是針對北京市近幾年連續(xù)推動的，治理“大城市病”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，包括人口控制、產(chǎn)業(yè)疏散、交通治堵、環(huán)境治理等舉措，希望政協(xié)委員們能夠共同關(guān)注，直抒胸臆，客觀評判這場治理的成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，檢討不足，從而厘清下一步治理工作的方向。

當(dāng)然，討論“大城市病”，不光是代表委員們的事，會場外的民眾不應(yīng)成為旁觀者，也要讓他們積極參與進(jìn)來。“大城市病”的治理，見仁見智，政府有政府看問題的角度，代表委員也有他們的認(rèn)知。但最終而言，評判“大城市病”的治理成功與否，還要看民眾認(rèn)不認(rèn)可，滿不滿意。要讓民眾認(rèn)可和滿意，最好的辦法顯然不是“為民做主”，而是“讓民做主”。數(shù)年以前，“大城市病”的治理一度效果不彰，爭議頗多，一個重要的原因就是，這樣的治理停留在單純的行政治理層面，缺乏廣泛的社會參與。未來“大城市病”的治理，應(yīng)當(dāng)吸取這樣的前車之鑒，提供更多公共平臺，讓民眾暢所欲言，完善決策機(jī)制，讓民眾的意見，成為重要的決策依據(jù)。具體到此次政協(xié)會議，關(guān)于“大城市病”的討論，不妨考慮變成開放式的，會議全程直播，場內(nèi)開放民眾旁聽，讓民眾和政協(xié)委員、官員面對面，場外通過微博、網(wǎng)站等，與民眾展開積極互動。對于討論中收集到的，有價值的民眾意見，政協(xié)方面不妨將其匯總歸類，提交政府部門，由政府部門一一進(jìn)行辦理回復(fù)。

有效的公眾參與，是一個城市治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。討論北京“大城市病”的治理，討論過程的開放，參與人群的廣泛，討論氛圍的民主，無不至關(guān)重要。

第四篇：公眾參與座談會會議紀(jì)要

有限公司項(xiàng)目

環(huán)境影響評價公眾參與座談會會議紀(jì)要

年 月 日，有限公司項(xiàng)目環(huán)境影響評價報(bào)告書公眾參與座談會在召開。與會人員有共計(jì)人。座談會上有限公司介紹了項(xiàng)目概況，環(huán)評單位對可能產(chǎn)生的污染以及環(huán)保措施進(jìn)行了介紹，并對村民提出的問題做了詳細(xì)的解答。現(xiàn)將會議主要內(nèi)容歸納如下：

（1）

（2）

（3）

參會人與名單附后

年月日

第五篇：參與式治理

“參與式治理”研究述評

［關(guān)鍵詞］ 參與式治理；公民社會；述評

［摘 要］ 參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式作為一種新型的治理模式，是參與式民主在治理中的運(yùn)用。參與式治理在世界范圍內(nèi)的實(shí)施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。作者通過對參與式治理的全面考察，認(rèn)為參與式治理對中國的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，具有十分重要的借鑒和啟示：參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化；有助于重塑政府與公民的關(guān)系；有助于培育公民社會，塑造“良好公民”；參與式治理從地方和基層入手的實(shí)踐本質(zhì)也給出了我們治理創(chuàng)新的方向。

［中圖分類號］ D089［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 0257-2826（2009）08-0075-08

在全球化的今天，政府的作用不是減弱而是增強(qiáng)了。我們關(guān)注的不再是“大政府還是小政府”，而是政府是否有效，換句話說，我們需要更好的政府治理。許多政府領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)

［］（）人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。1P25在政治與行政日益不分的現(xiàn)實(shí)下，能否找到一種治理模式：既能滿足日益高漲的公民政治參與的訴求，又能保證“良好”的政治輸入和輸出？既能克服當(dāng)前代議制民主下政治的種種弊端，建立一個透明、責(zé)任、公平、有效的政府，又能塑造優(yōu)秀的公民，從而實(shí)現(xiàn)人類善治和科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)？

參與式治理（participatory governance）便是這樣的一種嘗試。關(guān)于“參與式”的研究

［］［］已經(jīng)持續(xù)了好多年，如佩特曼的“參與式民主”2和巴伯的“強(qiáng)勢民主”。3上世紀(jì)90年代以來，伴隨著“治理”的出現(xiàn)，“參與式治理”這一術(shù)語開始被學(xué)術(shù)界采用。對于“參與式治理”，盡管可能有術(shù)語上的不同，但有一點(diǎn)是一致的，那就是強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)者(stakeholders)自下而上的參與。

國外近年來參與式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主編的《參與式治理：政治和社會啟示》，海奈特等人主編的《可持續(xù)性、創(chuàng)新和參與式治理》、《多層次的參與式治理》，［］［］［］馮和賴特著的《深化民主：賦權(quán)參與式治理中的制度創(chuàng)新》，等等。456聯(lián)合國、世界銀行等國際組織以及“公民參與世界聯(lián)盟（CIVICUS）”等國際NGO也對參與式治理給予了極大關(guān)注。國內(nèi)參與式治理的研究剛剛起步，主要成果有：王敬堯的《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》和余遜達(dá)、趙永茂主編的《參與式地方治理研究》等。

參與式治理在世界范圍內(nèi)的實(shí)施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。本文試圖通過對這一新型治理模式的內(nèi)涵、實(shí)踐面向以及存在問題的全面考察，給出參與式治理的全貌。最后希望這一治理模式能對中國地方政府改革和治理轉(zhuǎn)型有所借鑒。

一、“參與式治理”的研究面向及其主要內(nèi)涵

參與式治理作為社會科學(xué)的“流行話語”，學(xué)者們的理解不同。目前這一術(shù)語的運(yùn)用，主要集中在三個方面：

（1）參與式治理是一個規(guī)范性的概念，等同于“協(xié)商民主”或“審議民主”。在這一用法上，參與式治理與以往的“參與式民主”、“強(qiáng)勢民主”的概念沒有太大區(qū)別。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢民主”的實(shí)踐，是治療當(dāng)前代議民主的良方。［7］參與式治理通過擴(kuò)展公民參與的規(guī)模和深度來擴(kuò)大民主。

（注：①K?帕帕達(dá)基斯和彼得斯一樣，是從決策的角度理解參與式治理。彼得斯的“參與式國家”或“參與式政府”也可被理解為參與式治理的一種模式。英文語境中的“國家（state）”是和“社會（society）”相對應(yīng)的一個概念，在這里大致等同于中文的“政府”，因此“參與式國家”也稱為“參與式政府”。彼得斯本人也在書中將兩個概念混用。

②臺灣學(xué)者將其譯為“授能參與式治理”。參見魯炳炎：《授能參與治理之研究》，中國政治學(xué)會暨“多元社會、和解政治與共識民主”學(xué)術(shù)研討會，臺北，中央研究院，2005。

③“治理”本身就包含參與的意義，沒有參與，治理無從談起。

（2）參與式治理是一個利害相關(guān)者參與的“決策過程”。8K.帕帕達(dá)基斯在《公民社會、參與式治理和體面工作計(jì)劃》里寫道：“在這個框架內(nèi)，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及國家和社會團(tuán)體的合作。參與式治理是“一種運(yùn)用民主方式使公

［］共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”①。

（3）參與式治理是一個經(jīng)驗(yàn)分析概念，強(qiáng)調(diào)治理過程包括決策在內(nèi)的全程“參與”。利害相關(guān)者（stakeholders）不僅要參與“決策過程”，而且要參與政策執(zhí)行。從這個意義上理解，一些學(xué)者將參與式治理等同于“多中心治理”、“協(xié)力治理”、“網(wǎng)絡(luò)治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“時髦”的治理概念。

以上參與式治理術(shù)語的不同運(yùn)用也可以看做參與式治理的深化軌跡：從影響決策到參與決策再到參與治理。因此可以說，參與式治理是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團(tuán)體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式治理具有以下幾個特征：

（1）參與式治理是一個賦權(quán)的過程。參與式治理被有的學(xué)者稱為“賦權(quán)參與式治理”（empowered participatory governance）②，即賦權(quán)給那些與政策具有利害關(guān)系的個人或組織，擴(kuò)大其參與公共政策的決策過程。阿爾休?馮和埃瑞克?賴特通過對四個案例的考察得出：“雖然這四個案例在方案設(shè)計(jì)、問題領(lǐng)域和規(guī)模上各不相同，但是都有一個期望，那就是深化、拓寬普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關(guān)的政策的途徑。根據(jù)這一共同特

［］征，我們將其稱為‘賦權(quán)參與式治理’”。4“參與”和“賦權(quán)”是“賦權(quán)參與式治理”的核心概念。

（2）參與式治理更加突出“參與”。“參與”是在決策的制定和決策的過程中，那些受決策影響的人，尤其是邊緣群眾和弱勢人群，能夠有效地參與進(jìn)來。參與式治理與其他治理模式最大的區(qū)別就在于更加強(qiáng)調(diào)“參與”的價值和意義③。參與式治理要求非政府組織和公民個人直接地、積極地參與社會公共事務(wù)的治理過程，發(fā)展政府、社會組織、私營企業(yè)以

［］及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商。9在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，而

［］且是在社會群體中分享資源、權(quán)力和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程。10

（3）參與式治理強(qiáng)調(diào)“利害相關(guān)人”的權(quán)力和責(zé)任。利害相關(guān)人指的是與政府政策有切身利害關(guān)系或受到政策影響的公民，有時也包括基層官員。從理論上講，公民是國家正式

［］（）的所有者，但是在代議制下，公民對國家的所有權(quán)只是一面“象征的旗幟”。11P527-540參

［］（）與式治理模式是新型政府治理的最好模式，因?yàn)樗鼭M足了“利害相關(guān)人”的要求。12P137-147對于“利害相關(guān)人”，權(quán)利和責(zé)任是對等的，參與式治理意味著參與者在行使權(quán)力的同時，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（4）參與式治理是政府與公民的合作治理。參與式治理主張政府與公民建立良性互動的合作關(guān)系，鼓勵公民參與公共事務(wù)，增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會主體如媒體、學(xué)校和私人、第三部門的協(xié)商和合作。1

1［

］（P527-540）

在斯蒂芬?弗里德曼看來，政府允許公民社團(tuán)成為治理伙伴的原因之一就是為了確保政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公民的默許或支持對政府目標(biāo)至關(guān)重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些公民團(tuán)體的代表參加決策和

［］監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運(yùn)行。政府希望鼓勵公民參與使決策更容易。13張康之認(rèn)為，［各國在政府和非政府的部門間建立的合作治理機(jī)制就是參與式治理。

（5）參與式治理發(fā)揮公民社會的作用。與參與式治理緊密相連的是公民社會概念。公民社會指的是志愿、自組織的結(jié)構(gòu)和實(shí)體。這些組織被納入?yún)⑴c式治理中，以代表不同類型的利

［］害相關(guān)人。參與式治理成功的關(guān)鍵要素之一就是要有一個強(qiáng)大的組織良好的公民社會。15王敬堯認(rèn)為，隨著中國公民社會的形象日益清晰化，政府不再被認(rèn)為是合法權(quán)力的唯一源泉，［］公民社會同樣也是合法權(quán)力的來源，治理過程是民主行政的一種新的實(shí)現(xiàn)形式。16

（6）參與式治理是網(wǎng)絡(luò)治理。這是以網(wǎng)絡(luò)為分析單元來理解參與式治理。參與式治理認(rèn)為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，有必要與商業(yè)部門、自愿部門和市民連結(jié)，形成一種建立在信任和規(guī)則基礎(chǔ)上的相互依賴、持續(xù)互動的、互利互惠、有著相當(dāng)程度的自組織網(wǎng)絡(luò)。參與式治理認(rèn)為，參與對形成社會資本具有重要作用，社會資本包括在市場領(lǐng)域之外在不同的個人和群體之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。參與式治理創(chuàng)造機(jī)會去加強(qiáng)這些網(wǎng)絡(luò)和建立新的網(wǎng)絡(luò)，無論是連接相似社會地位人們的“契約”網(wǎng)絡(luò)還是允許不同社會地位人們相

［］互走近的“橋梁“網(wǎng)絡(luò)。17

二、為什么需要參與式治理？

參與式治理的出現(xiàn)，有其理論需要和現(xiàn)實(shí)的背景。首先是民主的考量。上世紀(jì)70年代以來，代議制民主的弊端日漸暴露。為此，學(xué)者們提出了“參與式民主”或“強(qiáng)勢民主”、“協(xié)商民主”，來解決“民主的赤字”。其指導(dǎo)原則是：“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就

［］（）應(yīng)該參與那些決策的制訂過程。”18P15他們認(rèn)為，參與式民主能夠弱化人們對權(quán)力中心的疏離感，增強(qiáng)對集體問題的關(guān)注，從而培養(yǎng)出積極的公民。參與式治理被看做是“參與式民

［］主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢民主”的實(shí)踐。7參與式治理通過擴(kuò)展參與來深化民主。

其次，參與式治理的出現(xiàn)，是政府治理轉(zhuǎn)型的需要。傳統(tǒng)的官僚制無法應(yīng)對日益增多的經(jīng)濟(jì)和社會問題，以政治與行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍也相應(yīng)膨脹。為解決市場失靈產(chǎn)生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。治理理論的提出意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。參與式治理倡導(dǎo)政府與社會的伙伴關(guān)系，認(rèn)為只有培育公共精神，培育公民社會，改革傳統(tǒng)的行政管理體制，才能緩解政府政治合法性［］危機(jī)，實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。19

參與式治理還有一個基本的假設(shè)：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的輸出。蓋伊?彼得斯認(rèn)為，公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的計(jì)劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外

［］（）的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。”1P60-73奧斯特羅姆也提到地方知識的重［］要性。20

參與式治理對公民參與的強(qiáng)調(diào)，也契合了新公共行政的價值取向。過去的公共行政只強(qiáng)調(diào)如何達(dá)成組織的效率，卻完全忽略了其服務(wù)的對象，這一“目標(biāo)錯置”的現(xiàn)象背離了現(xiàn)代民主政治的原則，也完全漠視了公民權(quán)和公共精神。公民只有在參與中才能實(shí)現(xiàn)自己的公民資格，在廣泛的參與過程中培育公共精神。通過全方位的公民參與（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是參與式治理的一個重要目的。

參與式治理也是培育社會資本的需要。參與式治理被看做是對抗社會問題的方法，包括社會排斥、政治冷漠等等。在大轉(zhuǎn)型和碎片化的社會里，公民的普遍和積極參與是培育社會資本的一個方法，對建設(shè)一個有凝聚力的社會是非常必要的。

三、參與式治理的實(shí)踐面向

從上世紀(jì)80年代以來，國際社會見證了參與式治理在各地的實(shí)踐。巴西的參與式預(yù)算，美國的鄰里治理，印度的村鎮(zhèn)自治，孟加拉的公共服務(wù)提供改革，南非的工人合作治理，烏干達(dá)的聽證制度，等等，這些措施給當(dāng)?shù)貛砹朔e極的治理變化，也引起了巨大的示范效應(yīng)。目前，參與式治理在世界各地都有推廣和實(shí)施。那么，究竟如何“參與”和“治理”呢？

馮和賴特給出了參與式治理的三個基本原則：（1）“實(shí)踐導(dǎo)向”。關(guān)注具體的現(xiàn)實(shí)問題比如提供公共安全、培訓(xùn)工人、照顧病人或重建市政預(yù)算等；（2）“自下而上參與”。針對那些受身邊問題影響最深的人，“和這具有最密切關(guān)系的普通公民和官員”；（3）“協(xié)商或?qū)徸h解決”。其中參與者傾聽每一個選項(xiàng)，通過正確的思考和協(xié)商，產(chǎn)生最后方案。

斯奈德認(rèn)為，參與式治理的第一個基本原則就是至關(guān)重要的完備而準(zhǔn)確的信息。政策建立在準(zhǔn)確全面的信息上。信息不只是一個技術(shù)問題，也是一個社會和政治問題。現(xiàn)實(shí)中不同的信息被不同的人掌握，參與過程增加他們對決策結(jié)果的影響。第二個基本原理，建立有效的委托和責(zé)任機(jī)制，確保決策者有委托責(zé)任，這樣政策實(shí)施起來才更有效率、有效果。

他將傳統(tǒng)的決策和參與式治理作了一個對比。

21［

］（P521-534）



［］

彼得斯認(rèn)為參與至少可以通過四種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)參與式治理。1第一，如果公民認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)轉(zhuǎn)不當(dāng)，他們有權(quán)申述。為了使這種權(quán)力有效，首先必須要讓公民了解公共部門。因此，有效的公民權(quán)和參與的要求之一就是進(jìn)一步開放政府，保證公民的知情權(quán)。第二，參與機(jī)制是通過增強(qiáng)公民獨(dú)立決策，采用由下而上的政策制定過程。第三，公共政策應(yīng)該讓公眾通過對話過程做出。第四，公民參與提供服務(wù)。

綜合看來，當(dāng)前參與式治理的實(shí)踐主要集中在三個方面：

（1）參與式財(cái)政預(yù)算。“參與式財(cái)政”(participatory budgeting)是參與式治理的一個重要方面，是公民個人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區(qū)公共財(cái)政的開支和投資決策的一種方式。它包括公眾直接參與財(cái)政預(yù)算的制定、決定財(cái)政開支和投資的方向、目標(biāo)及其優(yōu)先順序、規(guī)定政府和官員的責(zé)任、監(jiān)督財(cái)政開支過程及其效益等不同環(huán)節(jié)。巴西

［］1988年的公民憲章為參與式預(yù)算創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)進(jìn)行公民直接參與城市財(cái)政預(yù)算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區(qū)”的教育和社會預(yù)算，自下而上地決定資源的分配及決定政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預(yù)算”。“參與式預(yù)算”很快擴(kuò)展到世界其他一些國家和地區(qū)。

（2）社區(qū)參與式治理。在美國，參與式治理在社區(qū)表現(xiàn)為鄰里委員會。對社區(qū)控制和鄰里政府要求的增加，使得許多地區(qū)已經(jīng)在不同鄰里區(qū)域建起了“小市政廳”，很多地方還

［］（）引入了以鄰里為基礎(chǔ)的咨詢委員會，來為鄰里最關(guān)切的問題的決策提供幫助。22P79-801988年，伊利諾伊州通過法令，公立學(xué)校的管理向鄰里開放，通過鄰里參與的形式建立地方學(xué)校委員會（Local School Council）管理學(xué)校事務(wù)。為了應(yīng)對治安環(huán)境的惡化，芝加哥警務(wù)部門仿效學(xué)校的參與式治理方法，開始倡導(dǎo)“社區(qū)警務(wù)”，實(shí)施了一個“芝加哥替代警務(wù)戰(zhàn)略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，將治安的責(zé)任從警察部門轉(zhuǎn)移到鄰里治安委員會。［（3）農(nóng)村參與式治理和可持續(xù)發(fā)展。在這里，參與式治理和脫貧、植被保護(hù)、灌區(qū)治理等

［］一些農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目聯(lián)系在一起。23

參與式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持續(xù)發(fā)展的前提條件。參與

［］式治理是可持續(xù)發(fā)展的一個向量。24帕帕達(dá)基斯研究公民社會組織如何在參與式治理的框架下工作可能有助于實(shí)現(xiàn)體面工作議程的目標(biāo)。作者考察了南非的經(jīng)驗(yàn)，研究集中在三個領(lǐng)

［］域：職業(yè)創(chuàng)造和減貧，健康保健和艾滋病，童工。考察了在這些問題上的政策參與。25一些學(xué)者認(rèn)為，參與式治理應(yīng)當(dāng)逐漸賦權(quán)給公民，特別是窮人和社會的最弱勢群體，以便他們能將他們單個的力量變成真正討價還價的權(quán)力。有的學(xué)者認(rèn)為，參與式治理項(xiàng)目的目的是增

［］強(qiáng)南方國家公民社會和政府行為者的能力，促進(jìn)和實(shí)踐國家和地區(qū)層面的參與治理。26

四、參與式治理的限度及其面臨的挑戰(zhàn)

參與式治理作為一種新型治理模式，有其自身的應(yīng)用限度，具體表現(xiàn)為三對矛盾：

（1）如何處理好集體行動中的“參與”和“主導(dǎo)”？參與式治理要求利害相關(guān)人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織甚至外部團(tuán)體的行動是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號“；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)？即使真正做到了賦權(quán)于民，這時候又會出現(xiàn)“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”的過分強(qiáng)調(diào)可能導(dǎo)致治理過程的無權(quán)威和無中心，可能“瓦解公共利益形成的基礎(chǔ)，使得任何建設(shè)性的公共領(lǐng)域成［］為不可能，并進(jìn)而削弱針對重大政治問題達(dá)成共識和采取集體行動的能力。27

（2）如何協(xié)調(diào)治理過程中的“民主”和“專家（官僚）”的關(guān)系？也就是如何處理好地方知識和專業(yè)知識、多數(shù)和少數(shù)的矛盾。正如余遜達(dá)所言：在一個分工的時代，人民是否真

［］（）有足夠的能力和知識去參與公共事務(wù)的處理？28P1理查德?博克斯認(rèn)為，民眾往往從具體的事務(wù)中組建提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當(dāng)局與公民

［29］委員會經(jīng)常會在觀點(diǎn)上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些議題達(dá)成一致。這一矛盾其實(shí)就是治理的“公共性”和“專業(yè)性”之間的沖突。

（3）如何平衡“外部資源”與“內(nèi)部力量”？“參與式治理”的落腳點(diǎn)在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關(guān)，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團(tuán)體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動的革新和改變，只能持續(xù)一段時間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復(fù)以往。

［］有的學(xué)者因此認(rèn)為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。30如何保持參與式治理實(shí)踐的長期穩(wěn)定性，就需要培植“內(nèi)部力量”。參與式治理通過政府的賦權(quán)、志愿組織的推動、公民在決策和實(shí)施過程切實(shí)的參與，培育公民的民主素養(yǎng)和公民精神。從這個意識上講，一些學(xué)者將參與式治理稱為“民主的學(xué)校”。從“民主的學(xué)校”學(xué)到的民主素養(yǎng)和公民精神，就是自身“內(nèi)生”的力量。即使外力去掉，這個力量也能確保參與式治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。海奈特和斯密斯認(rèn)為參與式治理的成功取決于文化。他們寫道：參與式治理被認(rèn)為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景。［31］

五、參與式治理對中國的啟示

參與式治理作為一種新的治理模式，對中國的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，無疑有著十分重要的啟示。

首先，參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化。參與式治理的一個基本的假設(shè)是：公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。因此，參與式治理認(rèn)為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學(xué)化，而且做到了民主決策。

其次，參與式治理有助于重塑政府與公民的關(guān)系。在參與式治理中，政府和公民社會同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關(guān)系。這一新型的政府與公民模式是對傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關(guān)系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關(guān)系處在兩極搖擺的狀態(tài)：一個極端是一切推給社會，擴(kuò)大社會自主領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好；另一極端是社會發(fā)育不起來，一切依賴政府，全能政府大包大攬。參與式治理在公民社會和政府之間建立互動合作的伙伴關(guān)系。參與式治理所倡導(dǎo)的公民大會和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設(shè)了一個對話、交流、協(xié)商、合作的平臺；互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的發(fā)展，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關(guān)系。另外，參與式治理中的公民參與預(yù)算和政府績效評估，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識和政府與公民的關(guān)聯(lián)。

再次，參與式治理要求培育公民社會，塑造“良好公民”。政府與公民社會的關(guān)系如同吉登斯所說，“國家和公民社會應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者”，“在政府和公民社會之間并不存在永久的界限，根據(jù)情況的不同，政府有時候需要比

［］（）較深入地干預(yù)公民社會的事務(wù)，有時候又必須從公民社會中退出來。”32P83要達(dá)到這一點(diǎn)，首先要有成熟的公民社會。然而，不同于西方的是：中國的國家與社會向來沒有清晰的分野。健康的公民社會的缺失使得我們對“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強(qiáng)化了社會的脆弱性和延緩了公民社會的自我發(fā)育和成熟，如此導(dǎo)致的公民社會發(fā)展滯后是中國政治發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的一大障礙。參與式治理的成功需要一個強(qiáng)大的公民社會。強(qiáng)大的公民社會整合“原子化”公民個人的力量，對內(nèi)維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進(jìn)行博弈合作，如此不僅實(shí)現(xiàn)政府與公民社會的協(xié)同治理，而且在這過程中捍衛(wèi)公民的個人權(quán)利。

最后，參與式治理的實(shí)踐本質(zhì)給出了我們治理創(chuàng)新努力的方向。參與式治理沒有深奧的理論內(nèi)涵，現(xiàn)實(shí)的可操作性是其顯著的特征。參與式治理從地方和基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民社會，促進(jìn)公民參與，通過參與項(xiàng)目和行動的實(shí)踐推廣，達(dá)致治理模式的轉(zhuǎn)型和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權(quán)于公民，在政府、公民個人和團(tuán)體之間建立伙伴關(guān)系，使各種利益相關(guān)者能夠參與決策，共同管理公共事務(wù)。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結(jié)果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。

參與式治理的落腳點(diǎn)在“治理”，經(jīng)由“參與”的“治理”走向“善治”。“善治”和參與式治理的取向是一致的，都是尋求政府與公民對公共生活的合作治理，尋求國家與公民社會兩者的最佳結(jié)合狀態(tài)。在此狀態(tài)下，不僅有“優(yōu)良的”政治生活，而且有經(jīng)濟(jì)、社會和人類自身的和諧發(fā)展。因此可以說，參與式治理的最終目標(biāo)是人類社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。