警察職權行使現狀調研報告

一、調研目的和方法

對公安局警察職權行使情況進行調查研究是警察隊伍建設研究的基礎性工作，也是開展其他課題研究的前提工作。因此。做好這個課題的調查研究工作具有十分重要的意義。本次調研活動主要針對公安局警察隊伍進行。調研課題小組在調研過程中綜合采用了座談會、個別訪談、問卷調查、文獻研究法等調研方式，對調研提綱所涉及的各項數據進行了全面調查、分析和研究，尋找規律，挖掘問題。在此基礎上形成了這份調研報告。

二、公安局警察隊伍及其職權行使的基本現狀

公安局警察是公安局隊伍的重要組成部分。通過行使職權，維護社會主義法制，維護社會秩序，預防、制止和懲治違法犯罪活動行為。警察在執行其法定的任務中是主要承擔者，在實際警務保障時是主角，但在職權行使中卻處于十分尷尬境地。

調研過程中調研小組重點對公安局警察隊伍進行了全方位的調查、走訪。對調研提綱所涉及的數據進行了全面調查分析。其間共召開座談會7次；個別訪談15人次；問卷調查發放問卷118份，回收問卷91份，有效問卷84份，通過分析。我們發現公安局警察職權使用與實施中存在的突出問題主要有如下幾個方面：

(一)警察年齡老化嚴重，警力嚴重不足

調研小組在調研中發現，警力極度匱乏，尤其是基層派出所。正常的出警工作都需要兩名以上警察才能完成任務，如果遇有突發事件，本所絕無警力可用。只能請求局里調警或支援，這還是比較大的、警力相對較多的鄉鎮，由此可以想象，貧困落后邊遠鄉鎮的警力狀況更是不容樂觀。

（二）績效考核缺失，崗位榮譽感不強

警察績效考評的結果是用于對我國警察錄取、日常工作表現、職務晉升、選調任用以及警級的確定、工資福利待遇等方面進行劃定的基礎依據。具體來說，警察績效考評是國家各級的公安機關依據事先確定好了的詳細指標及考評模型，秉著公開、公正、公平的原則，對警察的職業素質、職業道德、職能技能等方面進行細致、周到的考核。考核結果要經得起警察的信服，機關的檢驗，因此，對考核的過程、方法、制度都做了詳細的規定。

經過考察，現階段，公安機關績效考核體系在結果、制度操作、程序透明及指標設置等方面還存在許多需要重新彌補的缺陷。一是公安機關只是簡單地對警察實行目標管理，并將這一考評模型作為日常工作評價的唯一方法;二是績效評估指標體系的評估指標設置簡單，數據權重參差不齊，模型體系很不科學，指標數據很不合理，績效考核內容寬泛，缺乏量化和細化的考核指標;三是對金無人員進行績效考核的考核方式比較固定，方法過于傳統，難以適應變化的工作形式，主要表現在考核方式理論解釋的簡單，考核小組設置的領導化，無法了解基層警察的具體工作內容和工作難度，例如在對基層警犬技術人員的實際評考核中，機關內部雖然成立了評估小組，但評估小組對警犬技術人員的工作程序、崗位職責、工作內容了解不多。另外，在進行考評的時候，只是上級對下級的考評，缺乏下級對上級的考評。因此，考評結果的主觀隨意性較大，并且考評過程的領導意志較為明顯。

(三)非警務活動大量存在，阻礙了警察職權的行使

通過調研發現，非警務活動在警察隊伍中仍大量存在。在問卷調查中有9．5％的人表示其目前正在從事非警務活動：20．2％的人表示其經常參與非警務活動；45．2％的人表示其偶爾參與非警務活動；只有27．4％的人表示其從未參與過非警務活動。這些非警務活動的大量存在。牽制了大量的警力資源。嚴重阻礙了公安局警察職權的行使。

三、存在問題的原因分析

現主要就公安局警察隊伍建設存在的突出問題進行分析。

(一)關于警察年齡老化嚴重，警力嚴重不足問題的分析

對于這個問題，調研組與各基層民警進行了廣泛的交流和探討，歸根結底，它的癥結就在于現行體制無法疏通警察的進出口渠道。原有警察隨著年齡的增長不能適應現實工作需要，又占據僅有的編制，導致新的警力人員進不來，從而造成了惡性循環。

（二）關于激勵績效機制不足問題的分析

第一，薪酬機制存在不足，激勵效果不明顯。一個好的薪酬制度應充分體現“公平理論”，才能夠起到激勵作用。目前我國公安系統實行的是國家統一的公務員職務級別工資制，公務員的基本工資由職務工資和級別工資組成。這種工資制度有其合理性，但也存在很多的缺陷。首先，公務員的基本工資僅能夠保障公務員及家人基本的生活需要，公務員要想取得更高的工資收入，就必須向高的職務攀登這就導致公務員專注于追求職務級別的晉升，使得對那些具有良好的知識結構和專業性技術人才的激勵作用就很有限。其次，職級工資制里面的級別工資采用了“一職數級、上下交又”的設置方式:職務工資采用的是職務層次相應設立若干工資檔次的模式。這種方式使職務工資檔次設置偏少，職務工資12個檔次，職級工資制僅設置了27個工資級別，表面看應該能拉開差距，但因公務員群體中90％以上都是科級及以下職務，這些職務工資標準偏低，因此，收入差距難以拉開，形成事實上的“平均主義”。此外，在這樣的工資結構下處于同一職位的不同部門、責任不同的全條員，基工收入是相同的，但是，于不同口，不向工作對務員的素質要求及其要承擔的責任是有差別的，造成“含金量”不同的公務員在職務工資收入上卻相同，其工作積極性必然被抑制，最后，在我國公務員的工資構成中，基本工資所占比重過重，而各項津貼、補貼基本上又是平均發放，未與職務、崗位和貢獻大小掛鉤。這樣，又造成了一定程度上的“平均主義”。

第二，績效考核激勵制度有缺陷。目前我國公務員考核制度雖然比較健全，但卻存在著考核指標模糊、考核方式單一的問題。公務員的考核包括“德、能、勤、績、廉”，而這幾個指標往往難以量化，評估時往往依賴于評估者的主觀感受，使得評估結果缺乏客觀性。還有相當多的單位礙于人情因素，工作實績的考核往往流于形式，難以拉開分數和獎金分配檔次，末能很好地解決干好干壞一個樣的問題。另外，公務員單一的考核方式也往往使考核結果有失真實和公正。

第三，職務晉升激勵不合理。雖然制度上規定公務員的職務晉升取決于公務員的工作能力和工作實績，但這并未能保證所有能力強的、工作成績優秀的公務人員都能晉升到自己期望的職務上。由于公務員的晉升要受到有限職位的制約，這樣必然使公務員的級別晉升受阻，導致公務員的現實小于期望，激勵效果受到影響。同時，在我國公務員的晉升中存在的論資排輩現象，也在一定程度上降低了年輕隊伍的工作積極性。

第四，獎懲激勵機制不協調。根據美國心理學家斯金納提出的強化激勵理論，激勵應該分正激勵和負激勵，正激勵也就是正強化，指通過對合乎組織目標的行為進行獎勵以強化正確的行為，激勵其努力做的更好:負激勵即負強化，指懲戒不合要求的行為以促使其按照組織的要求努力工作。目前在公安系統出現了正激勵過多負激勵過少的現象。公安系統公務員每月都有穩定的新資，福利待遇、普晉升、加薪、表揚、獎勵、晉升等正激勵得到充分應用，而與之相反，負激勵卻很少使用，除非出現重大的違紀現象，否則很少會受到怎罰，對于一些“小錯”往往是不予追擊、不了了之，而不作為或少作為更是涉及不到懲罰這就沒能調動公務員的工作積極性。

（三）關于非警務活動問題的分析

前文提到目前警察從事的非警務活動大量存在，牽制了寶貴的警力資源，嚴重阻礙了公安局警察隊伍的正規化建設進程。究其原因為：人民警察宣傳口號的寬泛化。由于前些年公安機關110“四有四必”的大力宣傳和承諾，老百姓認為公安機關是“萬事通”，無論大小事件都找110，以致非警務報警浪費了大量警務資源。在110報警服務臺接報的報警求助電話中，有20-40％的警情(有效警)是非警務事件，使得一線基層單位在完成日常工作之外，還要疲于應付大量的非警務工作，處理大量非警務事件。諸如涉及債務、勞務合同和商品質量、房屋拆遷等糾紛，以及部分需要向政府其他部門反映解決的問題，民警不去不行，去了又無法處理或解決，群眾往往還不理解，意見非常大，有的認為警察無能，有的認為警察在包庇對方，甚至認為公安機關是“保護傘”，將矛頭對準公安機關，給公安機關帶來了極大壓力。人人都能說出公安機關的許多宣傳口號，什么“有困難．找警察”、“有警必出、有險必救、有難必幫、有求必應”、“群眾滿意是我們工作的唯一目標”。這些口號的提法本身就過于寬泛，容易讓人誤解，“有難必幫”到底是幫什么樣的“難”?“有求必應”到底什么樣的“求”可以應?這都值得推敲。

四、改革建議

通過前文的陳述分析。我們對公安局警察隊伍及其職權行使的基本現狀有了一定深度的了解。面對現實、展望未來真正感到了警察隊伍改革任重而道遠。調研過程中調研小組也征求了大量基層民警對改革的意見。對于目前公安局警察隊伍改革的思路和建議總結為以下三點：

(一)完善現有立法

通過完善立法對警察權能作出規定，這是警察改革的最佳路徑和成本最低的改革措施。首先就是完善立法中對警察職權的規定；其次就是通過修改或增加相關法律規定擴大警察職權范圍。

（二）樹立績效考核理念

考核標準是對警察績效考核活動實施的理論基礎和評價尺度，考核標準的詳細與否，考核尺度到位與否，都會對考核工作的開展及結果的產生造成直接的影響。因此，為了確保考核工作的正常開展，為了確保考核工作取得警察隊伍的支持和響應，必須要提高考核標準的科學性和可實踐性，使其警務人員具有較大的利用價值和使用意義。

公安機關可以警察的工作績效為基礎，建立基于績效內容的激勵機制。依據警察的工作表現和工作績效，對其實施不同類型、不同程度的獎勵或懲罰，以此激勵其工作積極性。公安機關在實施激勵機制的過程中需要注意配合物質激勵與精神激勵的關系，兩者的關系應該是相輔相成的。從馬斯洛需求層次的觀點出發，物質激勵與精神激勵不可偏重任何一方，但在不同的時段，兩者可以有所比重的不同。具體而言，對于績效成績優秀的警犬技術警察要給予他們培訓進修的機會，甚至可以給以晉級、晉職，委以重任，行使更大的權力，滿足其受人尊重、自我實現的需求。而對業績很差的要給子降職、降薪或免職處分即同時，激勵機制的建立要體現公平、公正的原則，須在部門內部建立合理的分配機制和公平的競爭機制。具體說來，一方面要改革警察的薪酬制度，讓警察的待遇與經濟社會發展水平相適應，發揮特遇的激勵作用。另一方面要打破工作終身制，逐漸實行竟爭淘汰機制。目前，警務部門內大范圍的工作終身制使相當一部分人危機感和責任感不強，只有打破這種格局，建立優勝劣汰的竟爭機制，才能激發警察的危機意識，提高他們的工作激情，以實現竟爭激勵的目的，總之，建立在績效基礎上的激勵措施能激發主動性和創造力，能促進考核的引導示范作用，充分發揮考核的激勵作用。

（三）建立完善的司法警察培訓機制

為實現警察隊伍建設的正規化、年輕化、知識化和專業化隊伍目標。強化警察的職業忠誠度。使這支隊伍更加穩定、持續地發展下去。必須完善警察的培訓機制。