第一篇：后農業稅時代鄉鎮財政問題個案調查

后農業稅時代鄉鎮財政問題個案調查

作者：潘林芝 周陳曦

摘要：我國取消農業稅使鄉鎮財政收入困難早已成為不爭的“事實”，但本文對江西某鎮政府收入情況進行調查分析卻得出相反的結論，從而引出現今鄉鎮財政普遍存在的引稅、墊稅、空轉等社會現實問題，并提出解決此類問題的方案。

關鍵詞：農業稅；引稅；財政收入

一、取消農業稅后鄉鎮財政問題個案調查

取消農業稅是繼土地改革、實行家庭聯產承包責任制后我國農村基本政策的又一重大改革，是黨中央落實“執政為民”理念，貫徹“科學發展觀”的一項創新舉措。然而，學術界和實踐部門普遍認為，對中西部的大多數縣、鄉鎮政府特別是鄉級政府來講，農業稅的取消基本上使基層財政成了無源之水、無本之木而難以運轉。面對這個從理論到實踐都十分重大而緊迫的問題，對江西省某鎮的財政收入情況進行調查。

2005年，江西省開始免征農業稅。據統計，取消農業稅使江西農民卸下了50億元的擔子，盡管中央和省財政將解決其中的30億元，但巨大的稅收缺口使江西許多財政困難的鄉鎮政府機構難以正常運轉。筆者對江西某縣M 1鎮進行實地調查后得出的稅收收入情況如下：中央取消農業稅的政策在該縣得到了落實。2003年以來其農業稅的比重不斷下降，2005年停止征收。但另一個情況卻引起關注，M1鎮在農業稅比重不斷下降的同時，其它稅收收入卻在以驚人的速度迅猛增長。2005年比2003年，除農業稅外，其他稅收收入增加了20倍。這與我們最初的判斷及全國普遍的認識大相徑庭。

二、對M1鎮稅收存在問題的實證分析

(一)對該鎮稅收情況的分析

根據拉弗曲線相關理論，稅收與經濟增長間應保持一定的比例，稅收超過經濟增長速率的過快增長將產生一系列不良后果，會給稅基帶來嚴重損害，最終進入稅收增長下降的“拉弗禁區”。最理想的狀態是稅收與GDP同步增長，且維持在稅收彈性系數范圍內，即稅收收入增長率與經濟增長率之間保持一個科學合理的比率。稅收彈性表達式為：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et為稅收彈性，T為稅收收入總量，△T為稅收收入增長量，Y代表GDP，△Y代表其增量。現在存在三種可能的情況：(1)按上式計算et=1表示稅收與經濟同步增長，說明農業稅取消給鄉鎮稅收帶來的缺口全部由GDP的增加來彌補，政府仍能正常運行，長期財政預算收入數額不會出現大的波動。(2)當et<1時，表明盡管稅收絕對量可能增大，但稅收增長速度慢于經濟增長速度，新增國民收入中稅收集中度下降。這意味著該鄉鎮GDP的增長不但可彌補農業稅取消后的損失，而且能有所贏余。(3)當et>1時，表明稅收增長快于經濟增長，且稅收參與新增國民收入分配的比重有上升的趨勢，這意味著農業稅的取消給鄉鎮財政收入帶來巨大壓力，甚至無法維持其正常的運轉，即實際所需與實際收入失衡。

情況(1)比較特殊，現實中不常見，在此暫不考慮。對于情況(2)，只要經濟增長了，對鄉鎮財政影響不大。著重分析情況(3)，因為從全國的形勢看，農業稅取消給鄉鎮財政造成缺口，不少鄉鎮陷入財政困境。但與此相反，調查中所反映的M1鎮稅收不僅沒有減少反而大幅上升。究其原因，不排除經濟發展的因素，但據上述分析，經濟要在短短兩年內增長如此之多，不得不令人懷疑。M1鎮稅收彈性高達23.8，而近年我國稅收彈性在1994年僅為0.62，1999年達到最高為3.03，兩者間的巨大差距更增加了我們對M1鎮稅收來源的置疑。

該鎮財政稅收方面的確存在一些令人匪夷所思的現象：M1鎮2004年除農業稅外其它稅收收入為35萬元；2005年其它稅收收入為118萬元，其增幅達到了兩倍多，而2005年工農業總產值卻只比2004年增加7.9％，兩者的巨大差距值得深入探究。除去由經濟增長帶來的稅收增加的那部分收入外，更應看到的另一種可能的情況，即鎮政府使用引稅、墊稅、空轉等手段，完成稅收征收指標。

(二)關于“引稅”等問題的討論

1、界定及分類。“引稅”是增加地方財政收入，完成上級規定的稅收指標的一種公開的“秘密”手段。“引稅”將本不屬于自己區域內的稅收通過各種非正規途徑“引”到自己轄區，目的在于獲得超過實際的地方財政收入或政績回報。集中反映為所謂的利用發票“招商引稅”，即地方出臺稅收返還政策，使一些企業在不具備生產經營條件的情況下注冊掛名，將別處的生產經營成果轉移到掛名企業開票銷售。鄉鎮引稅主要有四種類型：一是拉稅，鄉鎮采用給納稅人回扣的辦法吸引本鎮以外的納稅人來本鎮交稅；二是借稅，由于客觀原因，稅收有贏余的鄉鎮暗中鼓勵當地企業向難以完成稅收指標的鄉鎮納稅，并從中獲得一定比例的手續費；三是買稅，由于稅源不足，鄉鎮為完成稅收任務，讓稅務所去外地與對口部門商談，將別人的稅收“買”回來；四是混稅，故意混淆稅收級次，原為省、市收取的稅收，由鄉鎮收取入縣庫，以取得縣財政對超任務稅款的全額返還。“空轉”也是鄉鎮政府用來虛增稅收的手段之一，是指由財政部門開具入庫單，由地方金庫假入庫或財政部門先作支出，將財政資金撥給某單位，然后再直接轉回作收入，即將一筆資金數次入庫，人為做大財政收入規模，這是一種明目張膽的弄虛作假。此外，在完不成稅收任務的情況下，鄉鎮工作人員也想盡辦法墊稅，墊稅的資金通常由個人或村組籌措。

2、虛假稅收現象的原因及危害。造成引稅等問題的主要原因是體制的缺陷，由于上級下達的任務偏高，脫離本地實際，許多地方盲目追求財政收入的高速增長，把完成財政收入指標納入政績考核體系，迫于壓力而搞短期行為。鄉鎮政府為彌補稅收缺口，為不影響干部晉級，為改善政績而采取“引稅”等非常規辦法。企業出于利益驅動，通過減少實際稅費支出，追求利潤最大化。開票地管理部門出于自身利益考慮，采取默許或積極引進的態度，縱容企業前來開票。由于上述原因，“引稅”現象屢禁不止，呈滋長蔓延之勢。此類行為的危害主要表現在：首先，是一種嚴重違法行為。引稅等行為強行使轄區外的企業向本轄區稅務機關繳稅，違反了《稅收征管法》的屬地管轄原則和發票管理的有關規定，造成稅收征管的混亂。其次，不符合社會主義市場經濟的公平競爭原則。由于稅費負擔的差異，破壞了市場的公平環境，迫使企業非法“尋租”行為代替了正常的“尋利”行為，助長了不正當競爭甚至惡性競爭行為的發生。最后，諸如稅收空轉的行為，通過弄虛作假掩蓋了官員的實際工作成果，造成虛報政績、欺上瞞下的浮夸風，助長了“數字出干部、干部出數字”的歪風邪氣。

三、后農業稅時代鄉鎮財政問題解決方案

(一)對我國現有的行政管理制度進行適當調整，使其適應現代經濟發展的要求。一是在制度上倡導正確的政績觀，上級部門不應給下屬單位規定具體的稅收任務，從而遏制弄虛作假、“數字出官”的不正當行為。二是創新縣、鄉財政管理方式，目前實行的五級政府財政，省以下地方財政分為區行署或地級市、縣或縣級市、鄉鎮或市轄區三個層次，這是導致財力分散、行政人員多、管理成本高、政企難以分開等弊端的重要原因。因此，減少地方財政層級是地方財政體制改革的首要任務。應取消地區行署和鄉鎮兩級財政，強化縣(市)級財政，變地方三級財政為縣一級地方財政。

(二)加強法制建設。市場經濟是法制經濟，財政體制的改革和建設要通過立法加以

確認和保障。應修改《預算法》，確立全國三級財政體制；著手制定累進稅率利息所得稅法；加強個人所得稅征管，對偷漏稅者實行嚴厲制裁；清理整頓預算外收入，絕大多數預算外資金劃歸預算內管理，企業自有資金改稱企業資金，由企業自主安排使用；制定社會保障法案，開征社會保障稅。

(三)進一步完善轉移支付制度，改革農村公共產品和公益事業投資體制。第一，制定稅收優惠政策。可根據個體和私營企業對公共品生產投入的規模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權等形式，鼓勵個人、私營企業出資參與公共品生產。第三，對在鄉村公共建設上有突出貢獻的個體和私營企業給予政策傾斜，切實解決它們在發展過程中遇到的困難。第四，提高在農村公共品建設上做出突出貢獻的個體和私營企業主的社會地位。

第二篇：后農業稅時代：鄉鎮財政的困境與出路

后農業稅時代：鄉鎮財政的困境與出

路

后農業稅時代：鄉鎮財政的困境與出路2007-02-02 21:56:00

關鍵詞：鄉鎮；財政；農業稅；改革

××年月日至日，全國農村稅費改革試點工作會議在北京召開。中央在年以來農村稅費改革試點的基礎上，決定從今年起全面取消農業特產稅，推進減征、免征農業稅改革試點，用五年時間在全國范圍內全面取消農業稅，同時推進綜合配套改革。今后的五年里，農民負擔將進一步減輕，改革的效果也將進一步明顯。但農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也將進一步減少鄉鎮政府的收入，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，使鄉鎮財政在“后農業稅時代”陷入困

境。

（一）“后農業稅時代”鄉鎮財政的困境及表現

農村稅費改革的基本內容是“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”，全面取消農業特產稅，用五年時間在全國范圍內全面取消農業稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農村稅費改革連鄉鎮財政向農民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉鎮財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預算內缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉鎮政府正常運作的桎梏。其具體表現為：

一、農村社會公共產品和公益事業資金短缺

在取消“三提五統”和各種集資攤派后，又取消農業特產稅和農業稅，鄉村興辦公益事業，如農村教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等面臨新的困難。

國家轉移支付的數額有限，不可能對所有鄉村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規定來解決農村公益事業的發展問題，由于標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難等因素，就必然導致一些鄉村，特別是農業縣鄉村和貧困地區鄉村難以興辦公益事業，農民生產、生活條件的改善難以實現。

第一，農村義務教育經費嚴重不足。

農村義務教育的經費主要來源于三方面：一是鄉鎮財政撥款；二是向農民征收“三提五統”中的一項，即“教育附加費”；三是向農民征收的“教育集資”。而農村稅費改革的一個重要內容是取消了以鄉村兩級辦學為主的鄉鎮統籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導致教育投入大幅度減少。改革后農民承擔的教育負擔明顯減少，鄉鎮教育經費缺口則明顯擴大。將對今后一定時期農村教育質量提高帶來的負

面影響不可低估。雖然在“后農業稅時代”鄉鎮教師的工資改由縣（市）統一發放，從而有可能在短期內有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數地方仍由各鄉鎮全部或部分解決國家規定發放的各種補貼，財政狀況差的鄉鎮無法保證補貼的足額發放，鄉鎮教師的工資問題還是沒有從根本上解決。

第二，農村基礎設施建設支出缺口較大。

農村稅費改革取消了鄉鎮道路建設費、集資和村提留，鄉鎮道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉村來說，交通是這些地區經濟發展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉鎮財政收入、上級轉移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經費來安排鄉鎮道路建設支出似乎不太現

實。同樣，對于農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉鎮財政同樣是捉襟見肘。雖然自年起，中央和地方各級財政都加大了對農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉鎮可通過向農民集資和解決，但收費權取消后，大部分鄉鎮都無力解決配套資金。

第三，農村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。

目前，我國除村級經濟發達鄉鎮基本建立了以村級經濟為依托、鄉鎮財政給予補助的農村社會保障體系外，大部分鄉鎮農村社會保障還只停留在軍烈屬優撫、五保戶供養的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優撫、五保戶供養的支出，也來源于農民的統籌資金。“后農業稅時代”對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬優撫、五保戶供

養都將出現資金缺口。

第四，農村文化、衛生等其他農村公益事業支出無保障。

稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進入“后農業稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。

二、收支不平衡，運轉難保證

農業稅逐漸取消，將進一步擴大鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮（村）政權的正常運轉難以維系。

一方面，鄉鎮財政收入增加難。

一是鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業規模小，應對市場沖擊的能力比較差。鄉鎮收入構成以農業稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農業特產品不再征收農業特產稅，農業稅逐步降低稅率并在五年內取消，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結構復雜，征管成

本高，難度大，數額小，增長潛力有限。四是農村基礎建設滯后，支農投入有限，制約了農村經濟發展和財政收入增長。五是上級與鄉鎮在維持運轉和發展經濟及社會事業發展中，各自的職能及事權劃分不清，財權與事權不統一的問題十分突出。六是農業稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉鎮采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預算收入任務，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質量。

另一方面，鄉鎮支出經費口徑依舊

農業稅改革后以農業為主的鄉鎮財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎上進一步削弱，而上級核定的稅改轉補資金有限，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。鄉鎮層面上，鄉鎮行政管理費支出主要包括鄉鎮人大、鄉鎮政府各職能機構的各項經費支出以及維護農村社會秩序所發生的農村

治安費用。在目前政府職能還沒轉變，鄉鎮機構改革沒有到位之前，農村稅費改革的實施，無疑給了靠預算外收費來維持運轉的鄉鎮機構致命的一擊。農村稅費改革“革”了鄉鎮機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉補資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運轉沒有財力保障。在今年，特產稅取消和農業稅下調稅率后村級收入又將進一步減少，村級組織運轉困難的局面進一步加劇。由于農村稅費改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導致農村沒人愿意當村組干部的現象，造成村級工作難以正常開展。

三、鄉村債務負擔難以消化，且有增大趨勢

據有關部門統計，在××年全國鄉鎮債務高達億元，平均每個鄉鎮近萬元，如果再考慮村級債務，數字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉鎮財政的債務問題

也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉鎮財政的債務問題由來已久，只是由于農村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉鎮財政債務資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統籌中借款和向企業、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面一是農村基本建設支出，包括農村中小學建設和農村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉鎮政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉鎮各部門經費的不足。這些借款和欠款，農村稅費改革前鄉鎮財政還可以利用費收入機制，通過向農民收費逐年予以償還。而農村稅費改革后，一方面鄉鎮財政收入減少，鄉鎮在維持鄉鎮政府運轉的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出；另一方面，取消向農民收費，切斷了鄉鎮預期的還款途徑，且短期內屬于鄉鎮財政的農村工商稅又不

可能大幅增加，鄉鎮財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大。可見，對于原本就負債的鄉鎮財政，農村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉鎮重新將手伸向農民，造成農民負擔的反彈，導致農村稅費改革失去應有的意義。

（二）“后農業稅時代”鄉鎮財政走出困境的出路

進入“后農業稅時代”，鄉鎮財政如果沿著稅費改革前的老路繼續走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉鎮財政順應改革的步伐，與新的經濟形勢相適應，就必須對鄉鎮的收支體制進行一系列的改革。

一、精簡機構、削減冗員，減輕鄉鎮財政負擔

據統計，我國財政供養人員中，由縣鄉財政供養的部分約占到％。而同期縣鄉財政收入只占到全國財政收入的％。在縣鄉財政支出中，人員及公用經費一般要占可用財力的％左右。另據

統計，鄉鎮一級需要農民養活的人員約．萬人，平均每個農民就要養活一名干部，因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的％左右。

全面取消農業稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉移支付去養一些“閑機構”和“閑人”，因此，縣鄉機構臃腫的現象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進鄉鎮區劃調整和機構改革，同時科學合理地確定鄉鎮內設機構和人員編制，利用免征農業稅的機遇對鄉鎮機構進行改革調整，消除機構臃腫，分流和精簡鄉鎮人員，提高工作效率，減輕財政負擔。

目前，從可操作的角度看，撤鄉并鎮應是一條可行的途徑。國家發改委副主任王春正在××年月日向全國人大常委會做報告時指出，到××年底，我國已經有個省份完成了鄉鎮撤并工作，全國鄉鎮總數由撤并前的個減少到個。也就是說從年開始，中國五年間撤并了多個鄉鎮，平均每天撤并個鄉鎮。當前我國行

政機構設置本身存在著撤鄉并鎮的基礎和可行性。同時，撤鄉并鎮也符合我國農村城鎮化的大趨勢。撤鄉并鎮，首先應將那些人口規模和經濟總量比較小的鄉鎮合并。其次應按照城鎮化的要求，以那些具有發展成為城市的鄉鎮為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉鎮財政條件，或建立鄉鎮財政后比較困難的鄉鎮，可考慮撤消鄉鎮財政，建立鄉鎮財務，待條件成熟后再建立鄉鎮財政。

同時按照精減、統一、效能的原則，合理確定鄉鎮職能、機構設置和人員編制。清退鄉鎮聘用人員，裁減超編人員，對現有干部實行民主推薦、競爭上崗、擇優錄用。同時，按照社會主義市場經濟的要求，科學界定鄉鎮政府的職能和機構設置，切實減少行政審批，從抓生產經營，催種催收，真正轉變到落實政策、行政執法、提供服務上來。

二、改革農村社會公共產品和公益事業投資體制

進入“后農業稅時代”，農村社會公共產品和公益事業的體制主要由國家轉移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉移支付角度來看，××年國家測定的全國農業稅及特產稅的總額為近億，也就是說國家轉移支付的資金總額在五年內每年可能不會超過個億。而實際情況是鄉鎮資金在稅費改革后的缺口每年將在億以上。保工資、保運轉已成當務之急，已無財力對農村社會公共產品和公益事業進行投資。從“一事一議”角度來看，標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難，解決不了什么問題。所以農村社會公共產品和公益事業的投資體制必須進行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉村公共品供求矛盾。從當前我國農村一些鄉村公共品供給的實際情況看，即使在經濟不發達地區甚至貧困地區，個人已成為鄉村公共品供給的一個重要來源，對鄉鎮財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調

動個人參與鄉村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉村公共產品供給嚴重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優惠政策。稅收優惠鼓勵的具體做法可以是：根據個體和私營企業對公共品生產投入的規模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業出資參與公共品生產。第三，對在鄉村公共品建設上有突出貢獻的個體和私營企業給予政策傾斜，切實解決它們在發展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉村公共品建設上作出突出貢獻的個體和私營企業主的社會地位。

三、調整教育資源配置，推進農村教育改革

“后農業稅時代”，鄉鎮財政發生著巨大的變化。由于財力的因素，農村教育資源的配置需重新進行調整。在農村

教育上，首先要重新就中央財政和鄉鎮財政職能定位，這樣更有利于解決當前乃至今后在這農村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉很難勝任全部農村“普九”教育的責任，因此，有必要對現行農村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉財政承擔為中央與縣、鄉共同承擔，具體劃分可考慮是：縣、鄉財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任。或者采取差別責任制，例如：在經濟發達地區，由縣、鄉財政承擔全部“普九”教育；在經濟不發達地區，或鄉鎮財政規模有限地區，初中三年教育由中央財政負擔；在經濟發展一般地區，由縣、鄉財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經負擔了一部分貧困地區的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。與此同時，在農村教育中還可以通過合班并校、合理定員、競爭上崗、擇優選聘等措施，調整

優化農村中小學布局，精簡優化教師隊伍。按照危房改造同農村中小學布局調整相結合的思路，調整農村中小學布局。從實際出發，本著“小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置”的原則，合理規劃和調整學校布局。以使農村教育資源的配置更加科學化。

四、健全鄉鎮財政職能，完善鄉鎮財政體制

完善鄉鎮財政職能，核心是明確鄉鎮的財權和事權，減少目前部分事權交叉和錯位的現象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權要果斷上收，不應采取與地方共擔或變相讓地方負擔的辦法。在鄉鎮財政體制的形式上，要允許各地結合實際制定相應的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉鎮有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎較好的鄉鎮，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業稅、鄉鎮企業所得稅、房產稅、部分增值稅等作為鄉鎮固定收入；一般性

鄉鎮可實行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農業稅、城建稅作為共享收入。鄉鎮遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉移支付制度，對貧困鄉鎮和因不可抗力影響而受災的鄉鎮實行特殊的轉移支付制度。

五、進一步完善轉移支付制度

“后農業稅時代”，在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉鎮財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉移支付。

現行的轉移支付制度存在規范性、與分稅制的協調性、力度不夠等一系列的問題，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉鎮政府征收稅費來解決。完善轉移支付制度，需要在轉移支付的目標、形式和過渡期轉移支付辦法等方面予以展開。在目標上，首要的是保證不同經濟發展水平鄉鎮和不同收入階層能享受到基本的公共服務。在形式上應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的復合形態。

轉移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉鎮應得轉移支付額，是地區支出需求與地區財政能力及其從中央或省得到的其它轉移支付如專項撥款的差額。測量支出需求首當其沖的是鄉鎮職能問題，且一般僅包括經常性支出需求，不包括資本性項目需求。

六、實行鄉鎮債務專項管理，分步、有序解決鄉鎮欠債問題

鄉村債務問題已成為鄉鎮經濟發展的桎梏，也成為鄉鎮經濟可持續發展的阻礙。因此，在“后農業稅時代”，必須實行鄉鎮債務專項管理，分步、有序解決鄉鎮欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉鎮債務進行處理和消化：第一，實行鄉鎮債務專項管理。在鄉鎮財政的上一級財政管理部門設立專門的鄉鎮債務項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉鎮債務。剝離鄉鎮政府債務要依據鄉鎮政府債務形成的原因來進行。對那些因為響應國家

號召，并在國家推動下必須完成農村公共品和服務建設項目所形成的債務，或者中央政府有責任承擔的農村公共品建設項目，如農村“普九”教育達標建設所形成的債務，應該首先給予消化和解決。消化鄉村債務的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發行國債的方式，專款用于消化鄉鎮政府教育債務；②通過專門的轉移支付，對一些本應由中央政府承擔的公共品建設，卻由鄉鎮政府承擔形成的債務進行消化；③通過轉移支付的形式，消化政策形成的債務；④對鄉鎮政府因發展地方經濟而形成的債務，則需要在進一步研究的基礎上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑沒有找到之前，對這一債務進行封閉管理。第三，實行債權人優先排序的消化債務策略，維護社會的穩定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務的難易程度的角度考慮，應該將個人、企業和社會團體放在優先還債的位置上。

第三篇：后農業稅時代：鄉鎮財政的困境與出路

后農業稅時代：鄉鎮財政的困境與出路

關鍵詞：鄉鎮；財政；農業稅；改革

××年月日至日，全國農村稅費改革試點工作會議在北京召開。好范文，全國公務員公同的天地www.tmdps.cn中央在年以來農村稅費改革試點的基礎上，決定從今年起全面取消農業特產稅，推進減征、免征農業稅改革試點，用五年時間在全國范圍內全

面取消農業稅，同時推進綜合配套改革。今后的五年里，農民負擔將進一步減輕，改革的效果也將進一步明顯。但農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也將進一步減少鄉鎮政府的收入，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，使鄉鎮財政在“后農業稅時代”陷入困境。

（一）“后農業稅時代”鄉鎮財政的困境及表現

農村稅費改革的基本內容是“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”，全面取消農業特產稅，用五年時間在全國范圍內全面取消農業稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農村稅費改革連鄉鎮財政向農民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉鎮財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預算內缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉鎮政府正常運作的桎梏。其具體表現為：

一、農村社會公共產品和公益事業資金短缺

在取消“三提五統”和各種集資攤派后，又取消農業特產稅和農業稅，鄉村興辦公益事業，如農村教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等面臨新的困難。國家轉移支付的數額有限，不可能對所有鄉村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規定來解決農村公益事業的發展問題，由于標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難等因素，就必然導致一些鄉村，特別是農業縣鄉村和貧困地區鄉村難以興辦公益事業，農民生產、生活條件的改善難以實現。

第一，農村義務教育經費嚴重不足。

農村義務教育的經費主要來源于三方面：一是鄉鎮財政撥款；二是向農民征收“三提五統”中的一項，即“教育附加費”；三是向農民征收的“教育集資”。而農村稅費改革的一個重要內容是取消了以鄉村兩級辦學為主的鄉鎮統籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導致教育投入大幅度減少。改革后農民承擔的教育負擔明顯減少，鄉鎮教育經費缺口則明顯擴大。將對今后一定時期農村教育質量提高帶來的負面影響不可低估。雖然在“后農業稅時代”鄉鎮教師的工資改由縣（市）統一發放，從而有可能在短期內有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數地方仍由各鄉鎮全部或部分解決國家規定發放的各種補貼，財政狀況差的鄉鎮無法保證補貼的足額發放，鄉鎮教師的工資問題還是沒有從根本上解決。

第二，農村基礎設施建設支出缺口較大。

農村稅費改革取消了鄉鎮道路建設費、集資和村提留，鄉鎮道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉村來說，交通是這些地區經濟發展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉鎮財政收入、上級轉移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經費來安排鄉鎮道路建設支出似乎不太現實。同樣，對于農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉鎮財政同樣是捉襟見肘。雖然自年起，中央和地方各級財政都加大了對農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉鎮可通過向農民集資和解決，但收費權取消后，大部分鄉鎮都無力解決配套資金。

第三，農村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。

目前，我國除村級經濟發達鄉鎮基本建立了以村級經濟為依托、鄉鎮財政給予補助的農村社會保障體系外，大部分鄉鎮農村社會保障還只停留在軍烈屬優撫、五保戶供養的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優撫、五保戶供養的支出，也來源于農民的統籌資金。“后農業稅時代”對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬優撫、五保戶供養都將出現資金缺口。

第四，農村文化、衛生等其他農村公益事業支出無保障。

稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進入“后農業稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。

二、收支不平衡，運轉難保證

農業稅逐漸取消，將進一步擴大鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮（村）政權的正常運轉難以維系。

一方面，鄉鎮財政收入增加難。

一是鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業規模小，應對市場沖擊的能力比較差。鄉鎮收入構成以農業稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小，財政收入

增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農業特產品不再征收農業特產稅，農業稅逐步降低稅率并在五年內取消，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，數額小，增長潛力有限。四是農村基礎建設滯后，支農投入有限，制約了農村經濟發展和財政收入增長。五是上級與鄉鎮在維持運

轉和發展經濟及社會事業發展中，各自的職能及事權劃分不清，財權與事權不統一的問題十分突出。六是農業稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉鎮采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預算收入任務，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質量。

另一方面，鄉鎮支出經費口徑依舊

農業稅改革后以農業為主的鄉鎮財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎上進一步削弱，而上級核定的稅改轉補資金有限，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。鄉鎮層面上，鄉鎮行政管理費支出主要包括鄉鎮人大、鄉鎮政府各職能機構的各項經費支出以及維護農村社會秩序所發生的農村治安費用。在目前政府職能還沒轉變，鄉鎮機構改革沒有到位之前，農村稅費改革的實施，無疑給了靠預算外收費來維持運轉的鄉鎮機構致命的一擊。農村稅費改革“革”了鄉鎮機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉補資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運轉沒有財力保障。在今年，特產稅取消和農業稅下調稅率后村級收入又將進一步減少，村級組織運轉困難的局面進一步加劇。由于農村稅費改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導致農村沒人愿意當村組干部的現象，造成村級工作難以正常開展。

三、鄉村債務負擔難以消化，且有增大趨勢

據有關部門統計，在××年全國鄉鎮債務高達億元，平均每個鄉鎮近萬元，如果再考慮村級債務，數字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉鎮財政的債務問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉鎮財政的債務問題由來已久，只是由于農村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉鎮財政債務資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統籌中借款和向企業、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面一是農村基本建設支出，包括農村中小學建設和農村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉鎮政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉鎮各部門經費的不足。這些借款和欠款，農村稅費改革前鄉鎮財政還可以利用費收入機制，通過向農民收費逐年予以償還。而農村稅費改革后，一方面鄉鎮財政收入減少，鄉鎮在維持鄉鎮政府運轉的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出；另一方面，取消向農民收費，切斷了鄉鎮預期的還款途徑，且短期內屬于鄉鎮財政的農村工商稅又不可能大幅增加，鄉鎮財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大。可見，對于原本就負債的鄉鎮財政，農村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉鎮重新將手伸向農民，造成農民負擔的反彈，導致農村稅費改革失去應有的意義。

（二）“后農業稅時代”鄉鎮財政走出困境的出路

進入“后農業稅時代”，鄉鎮財政如果沿著稅費改革前的老路繼續走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉鎮財政順應改革的步伐，與新的經濟形勢相適應，就必須對鄉鎮的收支體制進行一系列的改革。

一、精簡機構、削減冗員，減輕鄉鎮財政負擔

據統計，我國財政供養人員中，由縣鄉財政供養的部分約占到％。而同期縣鄉財政收入只占到全國財政收入的％。在縣鄉財政支出中，人員及公用經費一般要占可用財力的％左右。另據統計，鄉鎮一級需要農民養活的人員約．萬人，平均每個農民就要養活一名干部，因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的％左右。

全面取消農業稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉移支付去養一些“閑機構”和“閑人”，因此，縣鄉機構臃腫的現象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進鄉鎮區劃調整和機構改革，同時科學合理地確定鄉鎮內設機構和人員編制，利用免征農業稅的機遇對鄉鎮機構進行改革調整，消除機構臃腫，分流和精簡鄉鎮人員，提高工作效率，減輕財政負擔。

目前，從可操作的角度看，撤鄉并鎮應是一條可行的途徑。國家發改委副主任王春正在××年月日向全國人大常委會做報告時指出，到××年底，我國已經有個省份完成了鄉鎮撤并工作，全國鄉鎮總數由撤并前的個減少到個。也就是說從年開始，中國五年間撤并了多個鄉鎮，平均每天撤并個鄉鎮。當前我國行政機構設置本身存在著撤鄉并鎮的基礎和可行性。同時，撤鄉并鎮也符合我國農村城鎮化的大趨勢。撤鄉并鎮，首先應將那些人口規模和經濟總量比較小的鄉鎮合并。其次應按照城鎮化的要求，以那些具有發展成為城市的鄉鎮為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉鎮財政條件，或建立鄉鎮財政后比較困難的鄉鎮，可考慮撤消鄉鎮財政，建立鄉鎮財務，待條件成熟后再建立鄉鎮財政。

同時按照精減、統一、效能的原則，合理確定鄉鎮職能、機構設置和人員編制。清退鄉鎮聘用人員，裁減超編人員，對現有干部實行民主推薦、競爭上崗、擇優錄用。同時，按照社會主義市場經濟的要求，科學界定鄉鎮政府的職能和機構設置，切實減少行政審批，從抓生產經營，催種催收，真正轉變到落實政策、行政執法、提供服務上來。

二、改革農村社會公共產品和公益事業投資體制

進入“后農業稅時代”，農村社會公共產品和公益事業的體制主要由國家轉移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉移支付角度來看，××年國家測定的全國農業稅及特產稅的總額為近億，也就是說國家轉移支付的資金總額在五年內每年可能不會超過個億。而實際情況是鄉鎮資金在稅費改革后的缺口每年將在億以上。保工資、保運轉已成當務之急，已無財力對農村社會公共產品和公益事業進行投資。從“一事一議”角度來看，標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難，解決不了什么問題。所以農村社會公共產品和公益事業的投資體制必須進行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉村公共品供求矛盾。從當前我國農村一些鄉村公共品供給的實際情況看，即使在經濟不發達地區甚至貧困地區，個人已成為鄉村公共品供給的一個重要來源，對鄉鎮財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調動個人參與鄉村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉村公共產品供給嚴重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優惠政策。稅收優惠鼓勵的具體做法可以是：根據個體和私營企業對公共品生產投入的規模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業出資參與公共品生產。第三，對在鄉村公共品建設上有突出貢獻的個體和私營企業給予政策傾斜，切實解決它們在發展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉村公共品建設上作出突出貢獻的個體和私營企業主的社會地位。

三、調整教育資源配置，推進農村教育改革

“后農業稅時代”，鄉鎮財政發生著巨大的變化。由于財力的因素，農村教育資源的配置需重新進行調整。在農村教育上，首先要重新就中央財政和鄉鎮財政職能定位，這樣更有利于解決當前乃至今后在這農村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉很難勝任全部農村“普九”教育的責任，因此，有必要對現行農村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉財政承擔為中央與縣、鄉共同承擔，具體劃分可考慮是：縣、鄉財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任。或者采取差別責任制，例如：在經濟發達地區，由縣、鄉財政承擔全部“普九”教育；在經濟不發達地區，或鄉鎮財政規模有限地區，初中三年教育由中央財政負擔；在經濟發展一般地區，由縣、鄉財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經負擔了一部分貧困地區的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。與此同時，在農村教育中還可以通過合班并校、合理定員、競爭上崗、擇優選聘等措施，調整優化農村中小學布局，精簡優化教師隊伍。按照危房改造同農村中小學布局調整相結合的思路，調整農村中小學布局。從實際出發，本著“小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置”的原則，合理規劃和調整學校布局。以使農村教育資源的配置更加科學化。

四、健全鄉鎮財政職能，完善鄉鎮財政體制

完善鄉鎮財政職能，核心是明確鄉鎮的財權和事權，減少目前部分事權交叉和錯位的現象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權要果斷上收，不應采取與地方共擔或變相讓地方負擔的辦法。在鄉鎮財政體制的形式上，要允許各地結合實際制定相應的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉鎮有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎較好的鄉鎮，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業稅、鄉鎮企業所得稅、房產稅、部分增值稅等作為鄉鎮固定收入；一般性鄉鎮可實行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農業稅、城建稅作為共享收入。鄉鎮遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉移支付制度，對貧困鄉鎮和因不可抗力影響而受災的鄉鎮實行特殊的轉移支付制度。

五、進一步完善轉移支付制度

“后農業稅時代”，在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉鎮財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉移支付。

現行的轉移支付制度存在規范性、與分稅制的協調性、力度不夠等一系列的問題，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉鎮政府征收稅費來解決。完善轉移支付制度，需要在轉移支付的目標、形式和過渡期轉移支付辦法等方面予以展開。在目標上，首要的是保證不同經濟發展水平鄉鎮和不同收入階層能享受到基本的公共服務。在形式上應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的復合形態。

轉移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉鎮應得轉移支付額，是地區支出需求與地區財政能力及其從中央或省得到的其它轉移支付如專項撥款的差額。測量支出需求首當其沖的是鄉鎮職能問題，且一般僅包括經常性支出需求，不包括資本性項目需求。

六、實行鄉鎮債務專項管理，分步、有序解決鄉鎮欠債問題

鄉村債務問題已成為鄉鎮經濟發展的桎梏，也成為鄉鎮經濟可持續發展的阻礙。因此，在“后農業稅時代”，必須實行鄉鎮債務專項管理，分步、有序解決鄉鎮欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉鎮債務進行處理和消化：第一，實行鄉鎮債務專項管理。在鄉鎮財政的上一級財政管理部門設立專門的鄉鎮債務項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉鎮債務。剝離鄉鎮政府債務要依據鄉鎮政府債務形成的原因來進行。對那些因為響應國家號召，并在國家推動下必須完成農村公共品和服務建設項目所形成的債務，或者中央政府有責任承擔的農村公共品建設項目，如農村“普九”教育達標建設所形成的債務，應該首先給予消化和解決。消化鄉村債務的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發行國債的方式，專款用于消化鄉鎮政府教育債務；②通過專門的轉移支付，對一些本應由中央政府承擔的公共品建設，卻由鄉鎮政府承擔形成的債務進行消化；③通過轉移支付的形式，消化政策形成的債務；④對鄉鎮政府因發展地方經濟而形成的債務，則需要在進一步研究的基礎上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑沒有找到之前，對這一債務進行封閉管理。第三，實行債權人優先排序的消化債務策略，維護社會的穩定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務的難易程度的角度考慮，應該將個人、企業和社會團體放在優先還債的位置上。

第四篇：后農業稅時代農民負擔問題的調查與分析

后農業稅時代農民負擔問題的調查與分析

《中州學刊》2009年第1期作者：李銅山 陳允倉

從2006年起，中國在全國范圍內全面取消了已經延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國農村進入了“后農業稅時代”。這必將對大幅度減輕農民負擔，加快新農村和小康社會建設進程，產生巨大的推動作用和積極而深遠的影響。但正如溫家寶總理所指出的那樣，取消農業稅只是“改革邁出的第一步，鞏固改革成果還要付出更大的努力，走更長的路”。因為“三農”問題非常復雜，取消農業稅對減輕農民負擔究竟能否達到一勞永逸、萬事大吉的效果，尚需時間的進一步檢驗。尤其是國務院辦公廳于2006年6月26日再次出臺《國務院辦公廳關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》，進一步激勵我們對這個問題加以關注。為此，我們專門組成了后農業稅時代農民負擔狀況調查組，對鄉鎮干部、村組干部和純農戶進行調查。此次調查組共分20個小組，每個小組平均5人，對農業大省河南東部、西部、南部、北部、中部5個地區共計14個市30個縣50個鄉80個村開展為期1個月的調查，以不同類型的農民和不同層次的干部為調查對象，通過問卷調查、與當地鄉村組干部座談、個別采訪小組訪談等調查方法，了解廣大干群的想法、看法，廣泛征求他們的意見和建議。

本次調查完成后共收回有效問卷1387份，其中206份鄉鎮干部問卷，345份村組干部問卷，836份純農戶問卷。本文正是在對問卷數據分析及座談討論的基礎之上，展開相關分析并進行研究。

一、后農業稅時代農民負擔的基本狀況及成因分析

(一)農民負擔的總體情況

在農業稅取消之前，農民每年“法定”的負擔包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、“三提五統”費等。除此以外，農民還經常繳納各種名目的收費，年均攤在每個農民身上的費用有的地方多達幾百元。通過調查我們發現，后農業稅時代則與以上情況形成了鮮明的對比：以前“法定”的負擔全部免除(“一事一議”除外)，其他亂收費、亂攤派情況也有了較大的改觀，從總體上達到了減輕農民負擔的初衷，的確起到了大大減輕農民負擔的作用。

1法定的顯性負擔得到了較徹底的消除。2002年，河南農民人均負擔為66元，畝均負擔為55元。2004年，河南省農民人均負擔為36.5元，比2002年減少29.5元；畝均負擔為30.7元，比2002年減少24.3元。從2005年起，河南全省全部免征農業稅，實行“零稅率”，“法定”農民負擔減低為

零，至此農民的顯性負擔得到了徹底的消除。

2普遍認為負擔降低了。調查數據表明，有22.8%的鄉鎮干部、25.2%的村組干部和15.4%的純農戶選擇農民負擔“大大降低”了，有65%的鄉鎮干部、62.1%村組干部和63%的純農戶認為農民負擔“有所降低”。兩種情況合計起來，共有87.8%的鄉鎮干部、87.3%的村組干部、78.4%的純農戶認為

農民負擔降低了，這充分說明免除農業稅確實減輕了農民負擔。

3廣大干群比較滿意。調查數據表明，40.4%的人選擇“十分滿意”，43%的人選擇了“滿意”，147%的人選擇了“比較滿意”，合計起來有98.1%的人選擇了“十分滿意”、“滿意”和“比較

滿意”，僅有1.9%的人選擇了不滿意。

4農民負擔問題仍有不同程度的存在。調查中我們還發現，免除農業稅并不代表農民負擔不存在了，后農業稅時代農民負擔問題仍然存在，只不過農民負擔面臨著許多新情況和新問題。對“取消農業稅后農民負擔還重不重？”這一問題，雖然有524%的鄉鎮干部、46.7%的村組干部和44%的純農戶認為“較輕”，但仍有35.9%的鄉鎮干部、402%的村組干部和41.3%的純農戶認為“重”。加上選擇“很重”的人數，在1387份問卷中，有近39.8%的鄉鎮干部、46%的村組干部和50%的純農戶認

為目前農民負擔還重。總計起來，認為“重”和“很重”的比例也高達47.5%。

(二)當前農民負擔的主要特點

通過調查我們發現，后農業稅時代的農民負擔具有如下幾方面的突出特點：

1隱性負擔重且增長過快。調查結果表明，有41.3%農民認為農民負擔重，主要是因為部分地區農民隱性負擔的增長速度已經大大超過了農民人均純收入的增長速度，大大超過了農民的承受能力，減負工作稍有松懈，農民負擔就可能會出現反彈。

2名目繁多而且花樣翻新。在調查中我們發現，有的地方在收購農產品和安排農作物種植時向農戶罰款；有的地方在結婚登記、計劃生育、中小學收費工作中向農民收取不合理費用；有的地方以攤派方式強行要求農民交養老保險金；有的地方在糧棉收購中強行代扣代繳各種款項；有的地方在修路和中小學建設中搞一些不切實際的集資。名目仍比較多，花樣越來越新，涉及面廣，數額較大，農民

不堪承受。

3農民負擔呈現金字塔型。從縣市到鄉鎮，再從鄉鎮到村組，常常是每下一層，讓農民負擔的費

用就增加一些，越到基層統計數字越大，使農民感到負擔較重。

4有的還在“打農民的主意”。就農民負擔而言，以前比較普遍的說法是“頭稅輕，二稅重，攤派是個無底洞”，現在“頭稅”、“二稅”基本沒有了，而涉及國家政府部門的攤派這個“無底洞”有的地方還存在，往往是有關部門或行業為了獲得私利，借“為民服務”之名“向農民伸手”。同時，現行的“一事一議”政策，也為一些村組干部借權力尋租埋下了隱患。

(三)農民負擔存在的主要問題

通過調查我們發現，在后農業稅時代，傳統意義上的顯性負擔和強制性隱性負擔已基本消失，農民負擔的“大頭”演變成了更加隱蔽的“特隱性負擔”。在影響農民負擔的主要因素中，有60.6%的人選擇“農資大幅漲價”，有54.8%的人選擇“高額的醫療費用”，有57.1%的人選擇“子女教育費用”，這表明這三項因素是農民隱性負擔重的重要因素。另外，選擇“婚喪支出”、“農村經濟發展

滯后”和“農產品價格降低”的人數也比較多，也是農民隱性負擔較重的重要因素。

1加重農民負擔的情況仍存在。從調查的實際情況看，某些地區的個別地方加重農民負擔的情況仍然存在，有的地區甚至還相當嚴重。比如：有的領域集資、攤派仍在發生，特別是在農村基礎設施建設中仍然存在亂集資、亂攤派問題；有的罰款根本就沒有政策規定，但有關部門仍在收取，行為很不規范；有的部門在為農民提供服務時變相亂收費，如農民沒有澆地，也要被攤派繳納水費；有的地方在征地和安置補償中，損害農民權益的問題還比較突出；有些基層干部工作作風粗暴，強征強收現

象仍未杜絕等。

2農民負擔出現了“重心轉移”。隨著農業稅的全面取消，加重農民負擔的內容和形式發生了“重心轉移”——原來被“正稅”遮掩起來、不算突出的負擔變得突出了。一些地方知道不能“明收明拿”了，就開始實行“稅內損失稅外補”的變換手法：在收費內容上，由農業稅費轉向行業、部門收費，一些專業養殖戶和農村個體工商戶首當其沖；在收費方法上，由鄉村組織集中收取轉向部門、單位分散收取；在收費對象上，由面向全體農戶轉向對要求辦事或提供服務的部門或特定農戶，特別是農民去鄉政府辦事時，明明是政府應該義務為農民解決的，還要收取所謂的“某某項辦理手續費”等。

同時，某些離城市較遠的地方，還存在個別部門向農民亂收費、亂罰款等問題。

3深層次問題尚未得到有效解決。從表面現象看，現在農民雖然沒有政策規定的直接負擔，但長期以來形成的城鄉二元結構，使得廣大農民在子女教育、就業、養老保障、醫療以及農村基礎設施建設等各方面仍然承受著較重的負擔。而且，鄉、村兩級經費不足的局面在短期內又難以解決，鄉村干

部向農民收費的潛在傾向將長期存在，農民負擔反彈的壓力仍然很大。

(四)農民負擔仍然較重的原因

除了過去傳統的國家宏觀經濟體制和政策及其導致的城鄉二元結構這一最基本的成因之外，后農

業稅時代農民負擔仍然較重的主要原因有以下幾個方面：

1農資價格上漲過快。農藥、化肥品種的不斷翻新，雖然滿足了農民的多元化選擇，但也給農民帶來了價格上的困惑：價格普遍比以前上漲了40%—60%，有的甚至達到了100%—150%。比如柴油，2005年柴油價格每升還在1元7角左右，2006年已上漲到近3元/升。種地、犁地由過去的30元/畝變為2006年的50元/畝。鄉鎮干部、村組干部和純農戶對“農資大幅漲價”反映最為強烈，選擇

率分別達到了61.7%、75.6%和73.0%。

2醫療費用太高。在調查中我們深刻感受到，難以想象的高額醫療費用的確讓農民不堪重負。農民收入是“走著漲”，而醫療收費是“跑著漲”。導致農民對小病一拖再拖，結果拖成大病；對大病一挺再挺，實在堅持不住才去醫院治療，而其中的多數人又會因為高額的費用而放棄治療。因病致貧、因病返貧，在農村已經是十分常見的現象。難怪有63.6%的鄉鎮干部、71.3%的村組干部和68.4%的純

農戶都一致選擇了這一原因。

3子女教育費用超負荷。目前，廣大農村已全面實施了“兩免一補”的九年制義務教育政策，中小學學生免除了學費和書本費，還補了住宿費，這些措施都會減輕農民負擔。然而在子女教育費用方面，農民的“擔子”仍然較重。比如：義務教育階段一些亂收費現象仍時有存在，一些學校還在頂風違紀變相收費，且這些收費多為隱性收費或引導性收費，盡管數額不大，但存在較為普遍；高中不在九年義務教育范圍之內，學費也年年看漲，不少農民家庭難以承受；隨著教育改革，大學全部變成了自費，一個在校大學生一年的費用通常在一萬元左右，許多農戶不是因為有孩子能上大學而高興，而是為高額的學費而發愁。這也是62.6%的鄉鎮干部、66.9%的村組干部和66.1%的純農戶認為子女教育

費用是其重要負擔的原因。

4婚喪嫁娶盲目攀比。在廣大農村，“鄰里效應”是非常明顯的。對于婚喪嫁娶來說，近些年來盲目攀比的現象相當普遍。在農村，一個兒子從定親、建房到結婚生子共需要費用10多萬元。農民只靠種地一生也“種”不出這么多錢來，而為了自己孩子的所謂“幸福”，東討西借也要把媳婦娶到家。農村辦喪事花銷也很大，七八千元很常見，上萬元也不希奇，有的甚至達到2萬—3萬元。這也是407%的鄉鎮干部、39.1%的村組干部和43%的純農戶認為婚喪支出是其重要負擔的原因。可以說，婚喪嫁娶中的“大手大腳”，大大超過了農民的承受能力，廣大農民“自我減負”也成必然。

5亂收費現象依然沒有杜絕。由于農業稅免除后鄉鎮財政收入大幅度減少，而轉移支付一時又供給不足，相關部門為了維持正常運轉，就改為向農民收費來填補差額。因此，有19.9%的鄉鎮干部、246%的村組干部和36.2%的純農戶認為各種亂收費是其重要負擔的原因。

二、三類群體對農民負擔看法不同的成因闡釋

后農業稅時代農民負擔問題還存在，這是大家都認可、無需爭辯的事實。但對其中具體問題的認識和看法，鄉鎮干部、村組干部、純農戶等三類不同的群體又表現出比較大的差異。我們力爭通過對這三個群體的不同看法差異成因的分析，真實而全面地反映后農業稅時代農民負擔的準確狀況。

(一)減負重要性。免除農業稅對減輕農民負擔的重要程度鄉鎮干部、村組干部和純農戶達到了驚人的相似，有超過90%的人認為“十分重要”和“重要”，足見這一政策的積極作用。但也近9%的被調查者認為免除農業稅對減輕農民負擔“不重要”或“很不重要”。我們分析，之所以產生這種情況，可能是因為考慮問題的全面程度不同所致，即一些被調查者可能是考慮到了諸如農資價格上漲等對免

除農業稅這一政策效果的沖銷等一些其他因素，進行了綜合衡量后才得出了這樣的認識。

(二)負擔是否降低。針對“免除農業稅農民負擔是否降低”這一問題，鄉鎮干部、村組干部與純農戶的看法有共同之處，也有一定差別。總體而言，鄉鎮干部、村組干部、純農戶中表示“有所降低”或“大大降低”的合計比重分別達到了87.8%、87.3%和78.4%，鄉鎮干部與村組干部比較一致，甚至有252%的村組干部認為農民負擔“大大降低”了。我們分析，村組干部可能認為農民可以借政策東風發展相關產業，使收入水平大幅度提高，從而負擔大為降低。反過來，認為“沒有降低”和“不僅沒有降低，而且加重了”的鄉鎮干部、村組干部、純農戶的比重則分別達到了12.2%、12.7%和21.6%，甚至3.8%的純農戶認為負擔沒有降低甚至有加重趨勢。這部分農民多集中于年齡較大而在家留守的群體，他們年老無力不能像年輕人那樣外出務工，沒有知識文化不能發展其他產業，伴隨著農資價格的上漲等，被減免的稅費負擔被更多其他的支出所沖銷，生活更見艱難。

(三)收入變化。針對取消農業稅后農民收入增加與否的問題，鄉鎮干部、村組干部和純農戶的答案表現出一種相當大的差異。盡管相當一部分都認為增加了，但是鄉鎮干部認為有所增加的較其他兩個對象為多，而村組干部認為大大增加的和減少的為多，農民選擇基本沒變化的為多。鄉鎮干部認為“大大增加”的和“有所增加”的合計起來達到737%，比純農戶(64.1%)多出9.6%；村組干部認為“大大增加”的和“有所增加”的合計起來達到727%，比純農戶(64.1%)多出8.1%。我們認為，產生這些差異的原因主要是，鄉村組干部認為農民繳納的稅款免了，收入自然就會增加，這不足為奇，而且，本鄉鎮、本村組的農民收入增加了，無疑是自己政績的一部分，他們當然會說農民收入水平提高了，而不會往自己臉上“抹黑”。鄉鎮干部中的243%、村干部中的22.6%認為“基本沒有變化”，而純農戶卻有30.8%；還有2%的鄉鎮干部、5.2%的村干部和5.1%的純農戶認為“減少了”。我們認為造成這種情況的原因有：其一，從調查對象來看，在家接受調查的大多是年齡較大在家留守的人，他們的創收能力大多較低。其二，從每畝土地的具體收入來看，收入水平較之以前，有些的確是相對降低了。其三，現在雖說收成好了，但購買力下降了，也就好像收入沒有增加一樣。即現在農產品價

格雖然有所上漲，但遠遠趕不上農資價格的漲幅，相對收入水平自然是不如以前。

(四)負擔情況。在“您認為取消農業稅后農民負擔還重不重？”這一問題的選擇中，出現了大的不同。鄉鎮干部、村組干部和純農戶在選擇農民負擔“很重”和“重”時出現了遞增的情況，分別占各對象總人數的3.9%、5.8%、8.7%和35.9%、402%、41.3%，而在選擇“較輕”和“很輕”時出現了遞減的情況，分別占各對象總人數的52.4%、46.7%、44%和7.8%、7.3%、6.0%。這些數據表明完全免除農業稅農民負擔的確有所減輕了，國家的支農惠農政策得到了有效的落實，農民得到了極大實惠。但同時更說明了農民負擔依然沉重的事實。為什么會出現這兩大截然相反的情況，且數字也存在較大的差異，特別是鄉鎮干部與農民的選擇差異非常的明顯(如鄉鎮干部選擇農民負擔“很重”和“重”的分別占鄉鎮干部總人數的3.9%和35.9%，而農民回答的占8.7%和41.3%。)呢？根據調查我們得知：收入的增減與負擔的增減往往并不是同步的，收入大幅度增加，可能支出會更多，因此負擔會更重；收入即使沒有增加，但支出減少，也會引起負擔的降低。從某個角度來講，負擔在很大程度上是一個比率，與收入呈相關關系。針對取消農業稅后農民負擔問題，鄉鎮干部、村組干部、純農戶三種類型的人群認為負擔依然沉重的呈上升趨勢，而認為負擔輕的則呈下降趨勢。之所以會出現這種差異，只能說明所站角度不同，我們對此進行具體分析。站在鄉鎮干部的角度來講，他們認為取消了農業稅，取消了“三提五統”，取消了各種亂收費，并且每畝地還有10多元的國家補貼，另外還有每年年底打工掙的幾千塊錢，農民負擔自然輕了。站在純農戶的角度來講，有44%的純農戶選擇負擔較輕正是反映了國家免除農業稅給農民帶來了實實在在的好處，農民打心眼里感激政府。很多農民自己也承認，現在的負擔有許多是市場和自身引起的，幾乎沒有什么政策性負擔，國家的大政方針還是親民的。有的農民之所以認為自己負擔重，的確是各家有各家的難處，再加上當前農業生產資料價格的惡性上漲幾乎全部沖銷了國家對農民補貼所帶來的好處，所以還有41.3%的農民選擇當前農民負擔重，這也是

實話實說。

(五)農民承受情況。針對“完全取消農業稅農民負擔能否承受”這一問題的回答也有異同。從理論上，無論鄉鎮干部、村組干部，還是純農戶認為農民負擔很輕的，自然就完全可以承受；認為較輕的，也就勉強可以承受；認為負擔重的，會選擇不能承受；而認為負擔很重的，自然就根本難以承受。但事實上，仍然有較大差異。我們以對象的不同加以解釋。認為“完全可以承受”的，鄉鎮干部居多，占鄉鎮干部總人數的29.6%，遠高于占17.8%的純農戶。不少鄉鎮干部認為，當初交農業稅時大家都承受了，如今免除了包括農業稅在內的很多負擔，應該是完全可以承受的。三種對象均認為“勉強可以承受”的居多，鄉鎮干部占62.6%、村組干部占699%，純農戶占66.3%。這也正反映了當前農民負擔的特點。農民負擔較重，但是基本也在可承受范圍之內。選擇“不能承受”的農民居多，這也符合農民的具體狀況。以前沒有多少人關注農民負擔，反正就是那樣，也就默默忍受了；如今關注的人多了，仔細一盤算，才發現自己的負擔的確有難以承受之重。而選擇“根本難以承受”的農民的比例雖然只有2.2%，但這部分人比較特殊——絕大多數家庭都是特困戶，溫飽問題就難以解決，能說

負擔不重嗎？

三、結論及對策建議

(一)研究結論

通過調研我們發現，我國進入后農業稅時代后，雖然已從“以農養政”時代進入了“農不養政”時代，但多少年來一直困擾農村經濟和社會發展的農民負擔重問題在有些地方不僅沒有大的改觀，而且面臨許多新問題；同時，造成這種狀況的成因還很復雜，認識還很不一致，在新的歷史時期出現了一些新特點；要鞏固取消農業稅給廣大農村帶來的改革成果，進一步防范和遏制農民負擔反彈，就必須從政府、市場和農民三方統籌考慮，運用一些新的政策措施應對已經出現的新情況、新問題；只有有的放矢、統籌安排、形成合力，才能建立起防范和遏制農民負擔反彈的長效機制，逐步解決這個長期困擾農民生存與發展的大問題，實現城鄉統籌發展，加快新農村建設的進程，促進和諧農村的構建。

(二)后農業稅時代防范和遏制農民負擔反彈的對策建議

我們認為，要針對上述調查結果和成因分析，有的放矢地防范和遏制農民負擔反彈，就必須疏清政府、市場和農民這三者之間的關系，建立起有效的相互約束長效機制，最后形成良好的減輕農民負

擔循環機制。可采取的對策措施，包括如下方面：

1嚴格控制農資價格惡性上漲。加強對農業生產資料的價格監管，嚴格控制農資價格“跟風式”、“變本加厲式”上漲，尤其要注意防范農產品價格上漲與農資價格上漲形成惡性循環、后者居上的情況出現。例如，國家對農業生產資料，特別是化肥、農藥、種子、柴油等實行最高限價，對超出最高

限價銷售的單位和個人，有關執法部門應嚴厲打擊。

2全力健全農村醫療保障制度。一方面，要嚴格控制藥價的瘋漲和大醫院的收費標準。各類藥品價格都應通過電視、報紙和網絡向社會公開，嚴格限制藥品售價，大量減少“高價藥”；醫院收費標準應由國家統一明碼標價，而且要把具體收費標準掛在醫院最顯眼的地方，增加醫院收費透明度，同

時加大醫德醫風教育，嚴厲懲處那些見利忘義的勢利庸醫，防止農民因病致貧、因病返貧。另一方面，要深化農村合作醫療改革。目前，由于新型農村合作醫療政策宣傳力度不夠，干群對新型農村合作醫療認識有偏差，籌資方式成本較高且籌資難，相關配套管理制度滯后，管理體系制定不夠完善等原因，農村新型合作醫療發展還比較緩慢。今后，可通過正確引導農民自愿出資參加合作醫療，建立穩定的合作醫療籌資機制，強化對新型合作醫療改革的管理，明確發展和完善合作醫療的方向，進一步提高管理水平和管理能力等措施，解決農村合作醫療發展中存在的模式不規范，機制不健全，籌資方式少，資金不到位，管理監督難，政令不暢通，報銷范圍窄，農民受益面小，參保意識不強，報銷程序繁瑣

等問題。因此必須進一步發展和完善新型農村醫療合作機制。

3積極倡導文明儉樸的社會新風。有關部門要運用當地電視臺和廣播電臺等媒體，在農村大力倡導文明儉樸的社會新風，大力宣傳婚喪嫁娶簡辦的好處，讓群眾真正明白新農村建設下的“鄉風文明”究竟是怎么一回事，引導農民把有限的資金用在發展致富項目和農業生產上，移風易俗，破除陋

習，抑制盲目攀比、鋪張浪費的發生。

4大力推進農村綜合配套改革。要繼續推進鄉鎮機構改革。通過鄉村機構改革解決機構膨脹、人員過多的問題，減少有關部門和人員“向農民伸手”的機會。可以采取減少人員，機構精簡及合并的方法，盡快建設少而精的干部隊伍，盡快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的縣鄉行政管理體制和運行機制，使政府職能向精簡、效能型轉變，加規范化、社會化，實現“小政府、大服務”的目標。要積極清理化解鄉村債務。按照“控制新債、分類處理、逐步化解”的原則積極化解鄉村債務，以防范和防止鄉村債務向農民身上轉嫁。要強化農村教育改革的社會公益性。抓好農村九年制義務教育“一費制”和“兩免一補”等政策的落實，使廣大農村孩子都能真正享受到免費教育的好處，使廣大家長能夠“輕裝種田”；加大對農村教育投資的力度，使廣大農村孩子都能沐浴到公共財政的陽光，同時從政策上對考上高中、大學的農村孩子給予傾斜(如對農村大學生進行補貼等)，以保障他們既能上學，又不致貧。要杜絕各種名目的亂收費。認真清查、取消那些涉及向農民收取稅費的部門規章或地方條例，依法約束政府部門行為。比如：把治理亂編、亂印、亂發教輔材料作為一項重要內容進行專項檢查，進一步加大農村義務階段教育亂收費的治理力度；對申領、換領二代身份證的嚴格執行只收取工本費每證20元，認真治理第二代居民身份證辦理中的亂收費；堅決打擊那些打著收取“社會撫養費”的旗號提高收費標準而亂收費和濫收費的行為，加大治理計劃生育亂罰款；查清拖欠被征地農民征地款項的底數，并針對清查發現的問題制定整改措施；嚴禁在婚姻登記中亂收費、搭車

收費，并切實糾正殯葬工作中的違規收費行為等。

5全面提高農業綜合生產能力。國家要加大對農村的財政支持力度，加大對農村基礎設施，尤其是道路、水電、信息等基礎設施的投資力度，加強推廣農業新技術，完善農產品信息渠道，全方位地提高廣大農民的現代農業生產能力、農產品交易能力、就業選擇能力、創業開拓能力和應對風險能力，盡快成為有文化、懂技術、會經營的新型農民，成為發展農業和農村經濟的“全才”或“多面手”。

6盡快完善保護農民合法權益的法律法規。即使是農業稅取消以后，加重農民負擔的“口子”也沒有完全堵上，比如說“一事一議”，有的地方有事議、無事也議，反正是只要議就要收費，成了一些村組干部亂收費的口實，有的農民甚至戲稱之為農村的“聽證會”。對此，除了進一步完善相關的政策措施以外，還需要盡快完善相關的法律法規，從法律上提供一道堅固的屏障。同時，必須引導、支持農民建立一個由農民自己組成的農民權益保護組織，依法維護自己的合法權益，防止自己的負擔反彈。農民負擔的產生的原因之一，就是農民權利的“貧困”，沒有與政府有關部門博弈的能力。從一定意義上講，后農業稅時代應當是農民權利時代。只要農民的權利沒有形成對基層政府權力的有效制約，日久天長，不斷自我膨脹的基層政府部門照例會想方設法開動行政權力的“抽水機”，從農民

身上抽取維持自身運轉的財源。

第五篇：后農業稅時代的村民自治問題研究

[摘要]20年來村民自治開創了我國農村民主政治的新紀元，它的產生和發展，為農村政治、經濟和社會發展注入了新的生機與活力，推動了農村現代化建設，取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實踐中取得巨大成就的同時，探討了目前我國村民自治制度的不足之處，并就其完善措施及發展趨勢展開討論。

[關鍵詞]村民自治；民主；發展方向

1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實施，這是我國第一部保障農村村民實行自治的法律。隨著村民自治的深入推進、不斷發展和完善，帶來的必定是億萬農民幸福美滿的新生活。

一、村民自治的實踐意義

(一)實現了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農村基層的民主制度，村民自治的最重要價值就是在民主化進程中，建立一系列民主規則與程序，并通過運用民主規則與程序的民主實踐形式，訓練民眾，使得民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而賦予民主以真實內容；與此同時，以草根民主為表現的村民自治在實踐中還表現在它為國家政治生活提供了一種示范，近年來，鄉鎮長的直接選舉、政務公開、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應。正如著名學者徐勇所說：“村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實驗，在民主化實踐中建立起一系列民主規則和程序，并為中國的民主化提供了示范作用。”

(二)促進了社會主義市場經濟體制的建立。首先，農村經濟發展促進了全社會生產力的發展。其次，農村經濟民主促進了國家經濟的民主化進程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它適應了國家實現民主的要求，推動著國家的經濟民主化進程，它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統的禁錮，在經濟民主和經濟自由方面得到了一次大解放。最后，農民的市場經濟意識有助于促進全社會的市場經濟意識的提高。農民要自己找市場，有的農產品生產要依據市場需要來組織，才能獲利，由此農民的市場意識日益強烈，并必然促進整個社會市場意識的形成。

(三)協調鄉村社會關系，實現農村和諧發展。村，是我國農村社會的最基層單位，村的穩定與否，直接關系到農村以至整個國家的穩定與和諧。新農村建設中利益和諧的實現，必須依托科學、高效的組織推動。村民自治組織是新農村建設中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。實行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協調鄉村各種社會關系，協調各種利益關系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強了解決內部矛盾的自我調節能力。在此基礎上，廣大農民思想境界得以提高，精神而貌得以改變，黨群干群關系得以密切，人際關系得以和諧，從而保持了農村社會的穩定，進而為全社會的穩定提供了堅實的基礎和有力的支持。例如，全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村，經濟持續發展，社會不斷進步，不僅調動了廣大農民的積極性，而且為治理農村找到了一條有效的途徑。

(四)推動了從傳統文化向現代文化的歷史性轉變。市場經濟是培養公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當前，村民自治的政治文化建設及時提升市場經濟轉型過程中體現出來的“自由、民主、平等”的理念和精神，通過中國特色的政治社會化渠道，使村民樹立起積極的政治參與意識。“村民自治政治文化基礎建設的一個重要意義就是為每一個生存于村民自治環境中的自治主體提供適宜的自治文化，從而實現村莊政治主體的現代化，使他們明確認識并能積極行使其權利，承擔其義務，按照村民自治主體的角色規范從事各種行為。”

后農業稅時代的村民自治問題研究

作者：程奇

[摘要]20年來村民自治開創了我國農村民主政治的新紀元，它的產生和發展，為農村政治、經濟和社會發展注入了新的生機與活力，推動了農村現代化建設，取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實踐中取得巨大成就的同時，探討了目前我國村民自治制度的不足之處，并就其完善措施及發展趨勢展開討論。

[關鍵詞]村民自治；民主；發展方向

1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實施，這是我國第一部保障農村村民實行自治的法律。隨著村民自治的深入推進、不斷發展和完善，帶來的必定是億萬農民幸福美滿的新生活。

一、村民自治的實踐意義

(一)實現了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農村基層的民主制度，村民自治的最重要價值就是在民主化進程中，建立一系列民主規則與程序，并通過運用民主規則與程序的民主實踐形式，訓練民眾，使得民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而賦予民主以真實內容；與此同時，以草根民主為表現的村民自治在實踐中還表現在它為國家政治生活提供了一種示范，近年來，鄉鎮長的直接選舉、政務公開、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應。正如著名學者徐勇所說：“村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實驗，在民主化實踐中建立起一系列民主規則和程序，并為中國的民主化提供了示范作用。”

(二)促進了社會主義市場經濟體制的建立。首先，農村經濟發展促進了全社會生產力的發展。其次，農村經濟民主促進了國家經濟的民主化進程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它適應了國家實現民主的要求，推動著國家的經濟民主化進程，它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統的禁錮，在經濟民主和經濟自由方面得到了一次大解放。最后，農民的市場經濟意識有助于促進全社會的市場經濟意識的提高。農民要自己找市場，有的農產品生產要依據市場需要來組織，才能獲利，由此農民的市場意識日益強烈，并必然促進整個社會市場意識的形成。

(三)協調鄉村社會關系，實現農村和諧發展。村，是我國農村社會的最基層單位，村的穩定與否，直接關系到農村以至整個國家的穩定與和諧。新農村建設中利益和諧的實現，必須依托科學、高效的組織推動。村民自治組織是新農村建設中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。實行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協調鄉村各種社會關系，協調各種利益關系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強了解決內部矛盾的自我調節能力。在此基礎上，廣大農民思想境界得以提高，精神而貌得以改變，黨群干群關系得以密切，人際關系得以和諧，從而保持了農村社會的穩定，進而為全社會的穩定提供了堅實的基礎和有力的支持。例如，全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村，經濟持續發展，社會不斷進步，不僅調動了廣大農民的積極性，而且為治理農村找到了一條有效的途徑。

(四)推動了從傳統文化向現代文化的歷史性轉變。市場經濟是培養公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當前，村民自治的政治文化建設及時提升市場經濟轉型過程中體現出來的“自由、民主、平等”的理念和精神，通過中國特色的政治社會化渠道，使村民樹立起積極的政治參與意識。“村民自治政治文化基礎建設的一個重要意義就是為每一個生存于村

民自治環境中的自治主體提供適宜的自治文化，從而實現村莊政治主體的現代化，使他們明確認識并能積極行使其權利，承擔其義務，按照村民自治主體的角色規范從事各種行為。”

二、村民自治制度面臨的問題

村民自治制度的實施取得了很大成績，但是也面臨著新的問題與挑戰，有的專家指出村民自治的發展已進入十字路口，有的指出進入徘徊發展的時期。概括起來村民自治主要存在以下問題：

(一)人口流動產生的消極影響。首先，在一些農民大量外流的農村，留守的多為婦女、老人或孩子，民主選舉的質量必然會受到影響。同時大量農民的缺席，使民主選舉失去了基礎。其次，農民外出打工，長期在外，使農村公共管理職能下降。再次，民主決策應該走群眾路線，由村民直接參與，但是在農民流動人口比較多的村莊，無法做到這一點，不能對村務的決策產生實質性的影響。最后，大量流動農民的缺位不利于村民對村民自治組織權力的有效制衡，不利于對村民自治進行民主監督。

(二)村民自治的蛻變。首先表現在村民自治變成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委員會的權力后，就把自治的主體由村民轉為村民委員會成員，有的甚至成為為所欲為、為非作歹的“村霸”。其次是宗族勢力對村民自治的沖擊。在有的地方，宗族勢力左右選舉，由于摻雜宗族傾向，一些村民不是按照德才兼備的原則推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當選。最后是自治職能異化為其他職能。村民委員會職能的異化，在村民自治的實踐中，不少地方的村民委員會把完成鄉鎮政府的行政任務當成了自己的主要工作，沒有精力履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業和公益事業。除完成行政任務之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經濟活動，把村民委員會的自治職能完全或主要等同于經濟職能。

(三)外緣式引進與內生型需要的分離。中國現行的村民自治制度雖然最初來源于部分農村的自主性創造，但作為一個在全國推行的制度，對大部分農村來說，村民自治的推行還不是內生型的結果，而是外緣式的(即由國家安排，自上而下地輸送到農村中去的)，是通過“村民自治示范活動”手把手教給村民的，廣大村民的選擇空間卻十分有限。有的學者認為中國的村民自治是被賜予的民主，農村自身缺乏內生型需要。著名學者徐勇也指出：“在現代化進程中，鄉村需要借助外力影響才能走出傳統的束縛。但任何外力影響都需要與鄉村內部的要求和動力相契合實行內源發展。”而目前農村所缺少的正是這一點。

(四)面臨著新的博弈局面。如果說20多年前村民自治制度的實施是多重博弈特別是政治精英主導的結果的話，那么，在新形勢下，村民自治面臨著更加復雜的博弈局面。主要有三對關系：一是村民自治與地方政府的博弈。少部分基層政府運用行政手段，明里暗里對村民自治進行干涉，造成自治難以保證。二是村委會與村支部的博弈。當今中國農村有些地方，村黨支部與村委會關系緊張，職責不清，現在大多數農村仍是黨支部書記當家，村支書幾乎包攬了村委會的全部工作。另一種情況是村委會主任的勢力強，黨的領導無法體現。由于“兩委”之間的矛盾與沖突，使得村民自治難以順利發展。三是村委會與村集體組織的博弈。由于自治職能的蛻變，造成不少地方的村級集體財產監管不力，財務管理不透明，集體財產流失過大，干部腐敗等問題時有發生。

三、完善村民自治的對策

在全面推進社會主義新農村建設的今天，我國廣大農村已進入后農業稅時代，其中村民自治的發展完善與創新顯得尤為重要。

(一)提高農民素質，培育自治主體。村民自治是指廣大農民群眾直接行使民主權利，依

法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的具有中國特色的農村基層民主政治制度。自治組織的成員是農村的村民，自治是以農民為主體的自治，也就是說廣大農民是村民自治的主體，其素質的高低和自治的能力直接影響著村民自治制度在農村的實現。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治實踐中，民主選舉、民主監督等自治活動很大程度上是由他們的直接感性反應指導的，帶有濃厚的情緒色彩和非理性沖動。要改變這一狀況，關鍵在于村民理性精神的培養，用理性的眼光去審視基層政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村級治理中，應該加強農村教育投入。提高村民的民主知識水平，要求村民掌握一套民主技術，學會參與現代的民主政治生活。其三，增強村民的法制觀念。一方面，通過宣傳教育提高這種認知能力；另一方面，在實踐中強化村民的法治觀念，使現有的法律法規及政策真正成為村民自治的依據。

(二)擴展村民自治的內容。通過村民自治的實踐來改造傳統的強國家一弱社會的政治格局，其主要目的并不是單純依靠消弱國家的力量來實現，而是通過發揮農民在農村政治、經濟和文化建設中的主動性和創造力，來營造一個強國家一強社會的農村政治格局。“擴大個人自由、增強社會自主性，絲毫不意味著提供一種弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主張朝著強社會一強國家的形式的目標邁進。”在我國，加大對政府職能轉變與優化的力度，為村民自治的發展提供發展與擴展的空間，“政府讓渡的公共空間為非政府公共組織所填補，讓它們成為合作性的伙伴關系而不是行政性的依賴關系；在基層公共管理的機制上，它們之間變成協商性的民主平等關系而不是隸屬性的上下級的隸屬關系等”。總之，只有不斷地擴展村民的自治范圍和內容，我國農村社會村民自治的實踐才能得到逐步深入和不斷完善。

(三)正確處理村“兩委”及鄉村關系。在現行體制下，同一村莊存在職能交叉的村支委和村委會兩個治理組織，每個組織都有追求自身利益最大化的沖動，因此形成爭權奪利的格局。從長遠發展看，必須通過組織設置的調整，才能從根本上解決村“兩委”的矛盾與沖突。當前在鄉村治理實踐中，已有相當部分村莊選擇了“黨政結合”的模式。它是指在法定程序上鼓勵村黨支委成員參與村委會競選，村“兩委”成員相互兼職，村支書和村主任實行“一肩挑”。當然，有學者分析認為：“隨著村民自治的深入發展，可以考慮改變在每個村都設立黨支部的做法，而變為幾個村聯合建立一個黨支部，將村委會建成管理村莊公共事務的唯一正式組織。”鄉村關系中，鄉鎮政府與村莊兩個互動者非均勢的社會地位和非均衡的社會互動關系，以及由此帶來的資源、信息、技術、強力等互動要素和手段的不平等性、不完全性、非對稱性，內在地規定著鄉村互動結構的非均衡性。為此必須構建多贏的鄉村互動機制，實現“鄉政”與“村治”的有效銜接。首先，規范鄉鎮政府對村治的指導權，既不越權，也不逃避職責，真正把村務自治權交給村莊。其次，準確運用村莊和村干部的治村權。村干部是村莊與各級政府之間的溝通者，所以既要積極履行制度安排的“協助權”，又要合理運用治村權，抵制鄉鎮政府的不合理行為，維護村莊與村民的利益。最后，通過村民的民主法制意識和維權意識，提高他們的互動技術，保障村民對村莊事務的自治權。

(四)健全法制建設。創設制度環境。從立法層面看，進一步完善《村民委員會組織法》。實踐表明，該法在許多方面還存在一些問題，具體表現在：第一，立法空白較多，須新增諸多內容。如須要界定村民概念，村民是《村委會組織法》的重要概念，因為只有準確定義村民概念，才能明確選民資格。第二，某些條款規定過于籠統，須要細化。突出體現在規范村委會選舉方面，對賄選的非法行為、撕毀選票的破壞行為如何認定、處理，法律也沒有明確的規定。第三，某些條文滯后，須修改完善。如對村民選舉委員會的選舉程序、村委會的競爭演講程序、新舊班子交接程序等必須進行制度創新。從執法角度看，要抓好制度落實。確認并保障村民自治權的法律制定后，必須得到普遍的遵守與實施才能發生實際作用。為此必須抓好制度落實，依法實踐，使村民自治活動在制度化、規范化、程序化上取得新突破。從

司法保護看，完善村民自治司法救濟機制，當村民自治權受到侵害時應能夠及時地得到司法上的救濟。司法公正為權利法治運行所必需，村民自治過程中的司法救濟突出體現在救濟村民自治權的訴訟機制上。根據村民自治權被侵害的具體方式和內容的不同，該機制應包括違憲審查機制、行政訴訟機制、刑事訴訟機制、民事訴訟機制等。總之，國家法律制度對于鄉村社會和鄉村治理具有至關重要的價值和作用。