第一篇：公司內部監督機制的法律問題研究

現代公司內部監督機關研究

學院：工程技術學院 班級：09工業學號：20091506姓名：李亞東

摘要：公司監督機制是現代公司制度的固有組成部分，良好的內部監督機制是保障公司正常運轉的重要條件，也是建立現代企業制度的必要前提。我國現行公司制度的主要缺陷之一就是監督機制虛化、監督資源匱乏。對監督機制的完善既要考慮對現有監督制度的合理設計和有效整合，又要適當拓寬監督的渠道，并協調好不同監督手段之間的關系。

一、公司內部監督的法理分析

（一）強化公司內部監督機制的必要性。所謂公司內部監督機制，是指公司的利益相關者為對公司代理人的經營行為、過程或決策等經營活動實施客觀及時的監控而設計的一系列監督制度的總稱。監督制約機制的產生和發展是與公司制的不斷密不可分的。在早期的獨資企業和合伙企業時期，由于企業規模較小，所有者一般直接經營控制企業，收益、風險、責任集于一身。因而也就無所謂內部權力的分化制衡問題。而公司，特別是股份公司的出現，則使企業的經營方式發生了深刻變革。伴隨科技進步和社會化大生產而出現的股份公司，其規模十分龐大。而龐大的規模又導致所需巨額資本非單個的或少數投資者所能滿足，必須通過集聚的方式向社會募集。這樣，公司的投資人（股東）相應增多，由投資人直接經營控制企業就變得幾乎不再可能，唯一的選擇只能是把公司委托給品質高尚、經驗豐富、能力超群的企業家們去經營管理。隨之而來的必然是股東與公司的生產過程、資本運作過程相脫離，并不擁有公司的經營管理者卻實際控制了公司的運作，所有權與經營權發生了分離。從而也使對經營管理者的監督成為必要。

（二）公司內部監督機制的目標與特征。公司內部監督制約機制包括內部監督機制和外部監督機制，內部監督機制如臺灣地區的監察制度、股東會監督、代位訴訟（代表訴訟）；外部監督如公權力之行政監督或市場監督。對于公司內部監督制約機制應有的內涵和目標，主要有以下共識：（1）有明確的價值追求。公司內部監督制約機制是一種制度存在，從法的靜態角度——制度價值來考察，公司內部監督制約機制的構建必然以效益價值為邏輯基點，公司內部監督制約機制的價值定位是謀求公司效益、股東利益、公司社會利益及三者之間的協調、衡平發展，使公司資源充分、正當利用，最大限度地挖掘其潛在價值。（2）有科學的制度架構。作為一種監督模式，公司內部監督制約機制要獲得成功、取得預期的社會效果，就必須有賴于操作這些制度的人的現代素質，即制度中人的價值觀念、行為模式、情感意向和人格特征的現代化。因此科學的公司監督必然包含嚴格的制度中人準入制度、行為模式、權力分配模式，同時力求制度本身的完整和諧以及與外部制度的整合性，使它既能監督權力的正當運用，又不至于使之成為權力正當運用的絆腳石。（3）有邏輯合理的運作模式。在我國公司運作實踐中，存在兩個層次：一是股東大會、董事會、總經理管理層次線；一條是股東大會、監事會、董事會和部經理層次線。按此種兩線平行的公司治理結構，公司內部監督制約機制的重心——監事會實際上處于一種十分尷尬的地位，即下位權力或弱勢權力監督上位于權力或強勢權力，這在實踐中是一個難堪的二律背反。因此，構建公司內部監督制約機制時，必然要解決公司權力制約問題，從邏輯上把監督關系理順。公司內部監督制約機制具有以下法律特征：首先，公司內部股東大會、董事會、與監事會權力的分立與制衡，是公司內部監督制約機制建的基礎。其次，股東大會的監督是公司內部監督制約機制最高權威的監督。由于其并非常設機關，因此，股東大會的監督職權常常交給董事會和監事會行使。第三，董事會的監督主要是對公司經理人的監督。由于董事會人員構成的特殊性，使得董事會的監督，在公司內部監督制約機制里成為最弱的一個監督環節。第四，監事會的監督是公司內部專職的、專設的唯一的監督機構，是公司自己監督自己的自律性機構。它以董事會和公司經理為監督對象，以股東大會為其唯一的上位權力機構，只對股東大會負責，向股東大會報告監督工作狀況。

二、公司內部監督的對象

就靜態觀察，完整的公司內部監督機制應由主體、客體、內容三部分組成。監督制約的主體是指誰有權實施監督，公司內部監督的客體是指對誰進行監督。公司內部監督的對象實際上是那些實際掌握控制公司經營權的機構和人員，具體指公司的董事會、董事和高層管理人員。

（一）董事會和董事。董事會和董事成為公司內部監督制約的首要對象是由其在公司治理結構中的地位和作用決定的。從邏輯上看，股東投資創設公司，并承擔公司創建的巨大風險責任，股東因而享有管理公司事務的一切權利實屬天經地義。因此，在早期的各國公司立法中，股東大會曾被尊崇為至高無上的權力機關，并被賦予廣泛的決議權。

（二）經理層（經理及高級管理人員）。經理是通過與股東會或董事會簽訂聘用或雇用協議而對公司日常經營管理活動承擔管理義務的人員。在大陸法系國家里，經理是商號經營管理的輔助者。但是，這并不意味著經理們（包括公司高級職員）在公司的地位就無足輕重。恰恰相反，隨著現代股份公司規模的擴大，股權的分散，憑借股東權控制公司越來越困難，而現代市場經濟條件下的公司“管理工作不僅繁多而且復雜，需要特別的技巧及訓練才能勝任，只有專職的支薪經理才是適當人選。

三、公司內部監督機制的內容

公司內部監督制約機制的內容也就是監督主體進行監督的事務范圍。這些范圍主要包括以下內容：

（一）經營者的選定。在競爭激烈的現代市場經濟中，公司的經營管理是一項復雜的，高度技術性、專業性的工作，非內行的專家所能勝任，故股份有限公司采取“兩權分離”治理模式既是迫不得已又是一項明智的選擇。但要實現“兩權分離”的初衷，很大程度上有賴于公司能不能選賢任能。因此，對經營者優勝劣汰是公司內部監督機制的首要課題。

（二）經營管理者的職務行為規范。基于市場經濟的發展需要，現代股份公司不得不把更多的駕馭運作公司的權力交給經營層。董事經理們既然接受了公司的職位，意味著他們接受股東的信任，承諾自己能夠且決心利用自己的技能為公司謀取利益，因此經營者們與公司之間存在著一種基于彼此信任的法律關系。

四、公司內部監督機制的主體

（一）股東大會的監督機制。公司作為營利性社團法人，其全部財產均來自股東的出資，在股東的共同出資構筑了公司資本的同時，作為出資者權益的必然要求，出資者的共同意志便成了股東大會作為公司的意思機關和權力機關的立法源泉。公司治理所涉及的權利中，股東權是一位階的權利范疇，股東權的保護是其首當其沖的，正如有學者所說，權利當事人才是自己利益的最忠實捍衛者，股東自己當然對公司監督不能置之度外，必然要以一定的形式參與監督，防止其代理人或被委托人濫用權力，損害公司利益和股東利益或置公司于侵權人地位。

（二）監事會的監督機制。監事會監察權的合理有效行使，是制衡董事權力、確保公司合法經營，保護股東投資權益和公司債權人的重要措施。

1.監事會監督的特征。監事會的設立基于兩權分離，根本目的在于防止經營者將自身利益凌駕于公司之上。在股東與公司關系日益松弛、董事會職權不斷擴張情況下，運用監事會的獨立性及監督權，是制衡大股東用濫用資本多數決策權、保護中小股東的權益的有效手段。由此，監事會具有以特征：（1）監事會監督職能的獨立性。（2）監事會監督職能的法定性。

（3）監事會主體資格具有限制性。（4）監事會成員的多元性。

2.監事會監督的內容。公司監事會的職能的實質是監督權。依公司法規定，監事會依法行使下列職權：檢查公司財務，對公司董事、經理執行職務時違反法律、法規或公司章程的行為進行監督；當董事、經理的行為損害公司利益時，要求其予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規定的其它職權，列席董事會會議。

（三）獨立董事的監督。獨立董事（Independent Director）是獨立的非執行董事的簡稱，是某些國家現代上市公司中董事會的一個重要組成部分。獨立董事作為一種全新的公司運作模式，對改善我國的董事會構成，完善我國的公司法人內部治理結構，提高董事會的決策水平，維護中小股東和社會公共利益無疑具有重大意義。

1.獨立董事對完善公司內部監督機制的作用。對于內部董事而言，獨立董事更能夠站在比較客觀公正的立場上，促進公司遵守良好的治理守則。一般來說，獨立董事制度有利于改善上市公司治理結構，提高上市公司質量；有利于改善上市公司的專業化運作，提高董事會決策的科學性；有利于強化董事會的制約機制，保護中小投資者的權益；有利于增加公司信息披露的透明度，督促上市公司規范運作。

2.獨立董事與監事會功能的協調。在現有公司治理中，監事會的職能和獨立董事的職能之間不可避免地存在沖突，換言之現行有關的法律規定中對獨立董事功能、作用的界定與《公司法》中對監事會的職能規定中存在明顯的交叉重疊之處。如何明確界定這兩個機構之間的監督職能的對象和范圍？如何協調二者之間的關系？如何將獨立董事制度無縫接入現行公司治理框架內，從而既發揮獨立董事和監事的雙重監督職能，同時又要避免因在監督職能上重疊和功能沖突而造成的職責不清現象，是完善獨立董事制度必須著力解決的問題。

第二篇：淺談行政不作為監督機制研究

行政不作為監督機制研究

[摘 要]近幾年來行政不作為現象呈升趨勢，行政不作為具有違法性、消極性、隱蔽的特征，加之人們對它的認識不清，以至它對社會的危害大，如果不及時加以監督制止不僅不利于廣大群眾的合法利益，激化社會矛盾；并且將不利于我國的法治建設，影響行政執政能力，破壞社會的和諧穩定發展。然而我國對行政不作為的監督機制還較為落后，如監督范圍不統一全面、尚未形成有針對性的救濟制度、缺乏有效的追究行政不作為違法人員的內部監督制度等，因此完善行政不作為監督機制尤為重要，對其監督機制的完善構想可以主要從：統一監督立法、全面監督范圍、改善行政監察監督、確立行政不作為救濟制度、構建剛性責任制度、加大媒介新聞曝光力度等；由外至內，由內至外的對行政不作為進行監督。實現各監督方式的有機結合，提高監督效率，減少行政不作為現象。

[關 鍵 詞]行政不作為 社會危害 監督機制 完善

目 錄

一、行政不作為基本理論…………………………………………………………2

（一）行政不作為在行政理論中的地位…………………………………………2

（二）行政不作為的概念…………………………………………………………2

（三）行政不作為的性質…………………………………………………………5

（四）行政不作為的構成要件……………………………………………………5

二、行政不作為的危害……………………………………………………………7

（一）侵害了行政相對人的合法權益……………………………………………7

（二）損害公共利益，激化社會矛盾……………………………………………7

（三）助長形式主義、官僚主義，腐敗之風得以滋長…………………………8

（四）降低人民政府及行政機關在人民群眾中的威信

三、行政不作為監督概述…………………………………………………………8

（一）監督主體……………………………………………………………………8

（二）監督對象……………………………………………………………………9

（三）監督過程……………………………………………………………………9

四、完善行政不作為監督機制的構想……………………………………………9

（一）立法監督方面………………………………………………………………9

（二）行政監督方面………………………………………………………………10

（三）司法監督方面………………………………………………………………12

（四）構建剛性行政主體、行政責任機制………………………………………15

（五）適當建立行政不作為現象的新聞曝光制度………………………………15 結論…………………………………………………………………………………16 參考文獻……………………………………………………………………………17

一、行政不作為的基本理論

雖然行政不作為已受到行政法學界的關注，但學者對行政不作為的界定并不都一致。由此在進行實際的監督活動之前，應當首先明確什么是行政不作為。這樣在實際的監督工作中才能具有針對性，才能提高監督效率。

（一）行政不作為在行政理論中的地位

我國現行行政法律對行政不作為的地位缺乏明確統一的規定，只在《行政訴訟法》第11條4、5、6項及《行政復議法》第6條第8、9、10項中提到有關行政不作為的某些表現形式，沒有對行政不作為下定義，至少沒沒有統一的系統的列舉行政不作為的表現形式，即行政不作為可以包含那些情況。只是規定了公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為（當然包括所列舉的行政不作為）侵害了其合法權益的可以復議或提起訴訟。

1999年11月通過的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中的第27條、56條首次將行政不作為以專門的法律術語形式在行政法律體系中加以規定，但是仍然沒有具體明確行政不作為的地位

與第一種觀點相比，該觀點對客觀狀態進行界定：行政機關有能力履行法定作為義務；排除了沒有能力履行法定作為義務的狀態，這樣下定義顯得更為嚴謹。然而這兩種觀點共同忽視了行政主體的“法定職權”，僅提到了法定職責。行政行為與其它法律行為的顯著不同之一在于它是行政主體依法行使權力的行為。行政主體在行使行政權力，執行行政公務時的權利和義務，通常稱為“職權”和“職責”，行政職權和職責都是法律賦予行政主體維護和分配公開利益的手段；因而行政職責必須履行，職權也必須行使，他們都包含著行政主體必須為一定行為或不為一定的義務，因此，在以行政主體的法定義務為標準評價行政行為的方式時，不能僅僅注重義務來源于法律法規的職責規定，而忽略了它也可以來源于法律法規的職權規定。再者如果以行政相對人合法申請作為行政不作為的必要條件，就大大縮小了行政不作為的法定義務范圍；對于依職權的行為只要法定事實發生，行政主體就具有作為義務，此時一旦行政主體怠于為之的也可構成行政不作為。

第三種觀點認為:行政不作為是行政主體拒絕作出一定的行政行為。該種觀點把實體上可能是不真正依法履行法定作為義務也社為不作為的一種。我們知道，行政法與其它部門法律一個顯著不同的地方在于行政程序與行政實體的并重，“實質正義”難以真正實現時，是通過“形式正義”即程序正當來保障實現的，行政程序法已成為行政法中日益重要的組成部分，行政實體內容是通過行政程序來實現的。如果行政主體在程序消極的“不為”，那么在實體內容上肯定就是什么也沒有做，由些它只能是一種行政不作為。但是如果行政主體在程序上是積極的“為”，那么它反映的實體內容可能是“為”，也可能是“不為”，前者如：行政許可機關對相對人申請進行審查后，認為其申請符合法定條件做出頒發許可證決定，這無疑是一種作為；后者如：行政許可機關審查了相對人申請后，認為申請不符合法定條件而做出不頒發許可證的決定，這種行為是作為還是不作為，理論界有不同觀點，正如本觀點所指將它列為了“不作為”。然而作為與不作為的界分應是就行為方式而言的，主要從行為的外在表現形式和存在狀態來認定，作為表現為做一定動作系列，不作為則表現為不做出一定動作或動作系列；就行政行為而言，行政主體在程序方面的一系列行為則是其外在表現形式和存在姿狀態，而“拒絕行為”在程序上已表現出積極的行為狀態因而它仍是一種行政行為。所以，行政作為與行政不作為的區分應從行政程序方面認定，而不能籠統認為“拒絕行為”即是“不作為”，而不分實體與程序狀態的不同。

3、行政不作為概念的分析

通過對上述三種行政不作為定義的分析，發現其有著合理之處，但同時也存在著缺陷。綜合以上觀點及其他國家的行政不作為概念的理論，認為行政不

因為法律賦予或規定給行政機關及其工作人員的行政職權或是職責，是國家行政機關及其工作人遇對國家承擔法定義務；行政機關及工作人員有義務切實行使法律賦予的職權，履行法律規定的職責，不得隨意放棄，一旦放棄，就是失職是違法；而行政不作為的本質是行政機關及其工作人員放棄履行法定職責或行使法定職權的瀆職行為，因此行政不作為具體違法性，此為其一。其二，行政機關這種放棄對行政管理目標實現的失職行為，將直接侵犯行政相對人的合法權益，如對公民申請保護人身權不予理睬的，就侵犯了個人利益；有的甚至損害了國家和社會的公益，如稅務機關逾期不對應納稅主體賦征稅等，就損害了國家和社會的公益。綜上所述，行政不作為本質上具有必然的違法性。

（四）行政不作為的構成要件

違法行為是由一系列相互聯系的構成要件構成的，任何違法行為都存在構成要件問題，沒有這些構成要件就無法判定或確認某一行為是否違法。行政不作為作為一種違法行為，同樣存在構成要件，它是在實際監督工作中用以判定某一行為是否構成行政不作為的標準。通過對行政不作為概念的分析，認為構成行政作為的特殊要件有以下三個方面：

1、行政主體負有具體的法定作為義務是行政不作為的前提要件。

2、能夠作為而不為是行政不作為的主觀要件。

3、程序上不為且已逾期是行政不作為的客觀要件。

本文主要對構成行政不作為的前提要件進行論述，因為這是判定行政不作為是否構成的關鍵所在。行政不作為是行政主體該作為不能不作為情況下的不為。“該作為不能作為”指的是行政主體所負的作為義務，該義務源于法律規定的法律事實，在法律有所規定并結合一定法律事實（如行政相對人申請，或行政主體依職權對違法人員進行處罰等）后，行政主體負有了義務，行政相對人產生了對行政主體履行義務的合法期待。基于這些條件產生了行政主體必須作為的義務，但行政主體偏偏不作為時，對行政不作為的研究才有法律意義。而由于法律法規形式多樣，法律事實多變，有時難以辨析，所以確定行政不作為的發生根據尤為重要。

首先，行政作為義務的范圍是在法律義務范圍之內的，不包括非法律性質的道德、宗教義務。行政作為義務又必須是具體特定的，具體的義務是行政機關根據現實的需要，負有的法律既定的必須在一定時期內履行的作為義務，也只有具體的作為義務才有特定行政相對人，如果行政主體不履行該作為義務將直接導致當事人的合法權益受損害。

其次，行政作為義務的具體內容，或是行政作為義務產生的條件，主要有五個方面。

政不作為的特點。其具有隱蔽性是因為行政不作為作為一種違法行為它不容易被行政主體、行政相對人等關系人立即察覺，有時可能只有當損害結果發生后方被注意到，特別是當行政機關不履行的是關于公共權益義務時，它難被廣大人民群眾監督到；說其具有消極性，因為行政不作為就是行政主體放棄行政管理活動，放棄維護人民群眾利益的消極行為。

綜觀行政不作為的法理特征和實際表現，它對社會的危害是很大的，主要體現在：

（一）分割了行政權對人的合法權益

行政 不作為直接地分割相對方的程序權利，還將間接地損害權相對方的實體權利。“無程序即無權利，無現代行政程序即無法律對行政的有效制約；實體權利是通過正確的程序予以保障的，行政程序不完備實體權利就難以實現”。通過對行政不作為基礎理論的了解，便可知道行政不作為是程序上的不作為，實質是程序缺失，是行政機關不依法律法規規定所規定的程序辦事，而這樣的程序缺失就使到實體權利非法的得不到實現，從而間接損害公民的合法利益。

（二）損害公共利益，激化社會矛盾

行政不作為不僅易損害個人利益，還易于損害公共利益，如稅務機關逾期不對應納稅公民或法人稅，公安機關對違反治安管理的行為人不予處罰或放任不管等，就是損害了公民和社會組織的行為，另一方面又必須依賴于行政機關依法有效的進行行政管理活動。行政不作為必然出現社會管理的“真空”，“真空”的出現又必然帶來無序和矛盾。公共利益問題得不到解決，社會矛盾積累時間長最終影響局部地區的穩定。如果地區工廠，不采取防污措施使地區的空氣和水質造成嚴重污染；環保部門不對其依法實施監督和制裁，對受害群眾的投訴又不予理睬，任其繼續污染環境，致使人們賴以生活的環境受到破壞，影響了群眾的正常學習生活。這種行政不作為對社會的公共利益的危害是顯而易見的。

（三）助長形式主義、官僚主義，使腐敗之風得以滋長

行政不作為形式的違法具有隱蔽性，在短期內一般不易察覺；即使發現發生的行政不作為現象，由于在法律上缺乏明確界定，如果行政相對人權利意識淡薄或“被迫”放棄，行政不作為也難以被監督到。這樣的情況如被行政主體消極地接受并適用于實際工作中，則很容易滋長“粉飾太平”的形式主義和“不求有功，但求無過”的官僚主義；嚴重的甚至被個別公務員將其作為謀取私利的手段，助長了行業不正之風，腐蝕了國家公務員隊伍的組織和思想。

（四）降低人民政府及行政機關在人民群眾中的威信

政府部門、行政機關對國家法律明確規定的各項職權不行使，各項不履行或不徹底履行，人民群眾的合法權益得不到維護，社會問題得不到解決結果在

實現：外部監督至內部監督，再由內部至外部監督的過程。

這樣的監督過程并非是一個簡單的輪回，而是在輪回中現各監督方式的有機結合，實現對行政不作為整體有效監督。第一個外部監督實現的是對行政機關的監督，首先使行政相對人權利得以保障；第二個內部監督實現的是對行政機關內部工作人員的監督，對行政機關工作人員履行職責、執行國家法律、法規、決定、命令的情況以及違法違紀的行為進行監督、檢察和懲戒，使監督工作取得實質性效果，將監督對象具體到每一個行政人員，避免行政機關責任大而化之，致使違法工作人員逃避法律責任追究；最后一個外部監督是對前兩類監督所獲得效果進行曝光，目的一是使作為監督主體之一的廣大人民群眾能通過新聞曝光，認識行政不作為現象，達到法制宣傳的效果；目的二是讓人民群眾了解各行政、司法監督機關對行政不作為的監督情況，引發群眾的正義感，提起群眾對行政不作為監督的積極性。

這一過程也并非是機械的遵循。行政法制監督的多種方式是相互緊密聯系的，但也是彼此獨立的，那么在進行每一個具體獨立的監督方式后應使其順應到“外-內-外”的過程中，特別是在監督過程中發現存在行政不作為違法現象時更應該如此，以實現各監督方式的有機結合，真正發揮彼此的作用。

四、完善行政不作為監督機制的構想

哪里有權力，哪里就需要監督，為了保證行政機關及其工作人員盡責盡責職，防止權力濫用，就必須對行政權力的行使實施監督。行政不作為也是行政機關濫用權力的一種形式，它危害潛伏期長，社會危害后果嚴重，對它的監督狀況將關系到行政不作為能否有效的被制止，行政相對人的合法權益能否獲得更好的保護。然而行政不作為的隱蔽性給法律監督帶來了極大的不便，人們對行政不作為難以發現和認定，以至造成行政低效、法紀松弛、行為失范，極大的損害了相對人的合法權益和社會公共利益，其中監督機制不完善是造成這一現狀的重要原因。為此針對行政不作為的特點，借鑒國外有關理論措施，并結合我國現狀，對完善行政不作為監督機制提出以下構想。

（一）立法監督方面

行政不作為的隱蔽性使它不易被行政相對不注意到，違法性使它對社會的危害極為嚴重，而現立法在預防和懲治上存在不足，收效甚微，由此為減少以至杜絕行政不作為的產生，完善行政不作為的監督立法是加強行政不作為監督機制的首要任務，使行政執法監督活動有法可依。

為了預防和減少行政不作為，并保障公民合法權益，現行立法在行政救濟制度及其他單行法律法規中確立了一定的監督機制，猶如行政救濟制度方面的

完整的法律責任體系，不利于有效遏制行政不作為的發生。那么就要對行政不作為進行統一立法，全面涵蓋行政不作為的特征、表現形式、產生的法律責任及監督程序，這樣將會有效的實現分散立法形式所不能及的地方。《行政處罰法》的實施就是個很好的例子，通過實踐證明，統一立法將更有效的降低分散立法所存在的問題。聯系我國實際情況，由于對行政不作為的認識尚未成熟不能完全掌握它的內在情況，由此可先制定一部行政法規對行政不作為先行規范和約束。

其次，在內容方面將應行政不作為全面納入法律監督機制中。現行立法僅交部分行政不作為納入了監督的范圍，大部分行政不作為處于無監督的放任狀態，新的監督立法應當在肯定和繼承原有監督范圍的前提下，將處于現行立法的行政不作為納入監督軌道中，并設立法律責任形式和內容。對于行政不作為的規定也不能只是現象的羅列，這樣羅列很難使人們對行政不作為形式清晰的認識，并容易遺漏某些行政不作為現象。因此在把行政不作為全部納入監督軌道中時，應客觀的對行政不作為的內容和進行概括。

最后，增加行政不作為監督內容的啟動機制。一是設立行政機關訴訟制度。相對人認為行政不作為分割了自身的合法權益時，可通過復議、行政訴訟等求得法律的救濟；而行政不作為不僅僅侵害相對人的個人權益，還有侵害社會公共利益的，由于隱蔽性，使對社會的公共利益的維護帶來了更大困難。后者應如何獲得法律救濟呢？對些問題，認為可由法律設立特定行政的機關或授權其他行政機關作為公共利益的代表，來啟動行政不作為的監督機制，確立維護公共利益。由行政 機關啟動行政不作為監督機制，還彌補了由于行政相對人缺乏行政法律知識可能疏漏的行政不作為為現象，更好地實現行政不作為監督。二是可由非利害關系人提出監督建議，來啟動行政不作為監督機制。行政機關可以代表社會公共利益或在相對人放棄權利時代為啟動監督機制。但是，由于行政機關及工作人員的身份特殊，可能存在不知情而無法進行監督，甚至是知情的不愿監督，放縱了行政不作為。這種情況下就賦予行政法律關系中的第三人向行政公訴機關提出監督建議的權利，再由公訴機關在一定期限內提出行政訴訟或行政復議。

（二）行政監察監督方面

行政監察監督是指國家各級行政監察機關依法對行政機關及其工作人員履行職責，執行國家法律、法規、命令的情況以及違法違紀行為進行監督、檢察和懲戒的法律制度。這種形式的監督有著以下幾點特征：第一，它是人民政府內設臵的專門機關即監察機關的職能，具有行政管理行為和準司法行為的雙重性；第二，行政監察的對象是國家行政機關及其公務員和其任命的國有企業法人、工作人員等；第三，它是對行政機關的全面監督，既包括對行政機關 及其

1對一班人負責，班子成員對分管部門的工作負責，形成領導班子廉政建設的合力，加強行政監察力度。三是堅持標本兼治，加大治本力度。行政不作為一認識不清，而且在思想上受“不給好處不辦事”的利益驅使，把行政不作為作為謀取私利的手段。對些要強化教育預防機制，端正行政工作人員的思想。四是，健全獎勵和懲戒機制，對檢舉、控告的群眾、行政工作人員進行適當的獎勵和保護，對于違法違紀的行政工作人員進行有效的懲戒，情況嚴重的更應該公開懲戒。最后，選擇積極有效的工作方法，加大行政效能監察力度行政監察應緊跟行政工作的進行，事前、事中隨機抽查工作的進展情況，認真聽到群眾意見、投訴，發現問題的確實督促行政應盡的職責，行使行政職權，避免行政不作為現象發生。

（三）司法監督方面

司法監督是人民檢察院和人民法院監督，司法機關監督的權限與程序有嚴格的法律規定，必須按照行政訴訟法以及其他相關法律所規定的權限和程序進行。現在我們主要探討人民法院的監督。人民法院對行政行為的監督目前主要是通過審理與行政機關有關及其工作人員有關的行政案件來實現的，其監督的主要方式是通過行政訴的途徑對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為或變更顯失公正的行政處罰行為。它實質上是在相對人的合法權益遭到損害時提供的訴訟救濟。行政不作為作為一種特殊的行政違法行為，它的違法之根本不在于做出違法行為而是對于其可能實現法定作為義務沒有作為，針對這一特性有必要建立相應的行政訴訟救濟制度，這是一個國家法治發達程度的體現。

我國司法組織體系有著自己的特色，其沒有設立類似大陸法系的隸屬于行政系統專門審理行政案件的行政法院，也不同英美法系由普通法院審理行政案件，而是在普通法院系統內專門設立隸屬于司法機關的行政判庭。那么我國應當采用什么樣的訴訟制度呢？借鑒德國、日本及我國臺灣的制度，認為我國可設立以課以義務訴訟為主，確認之訴為輔的制度，建立起我國的行政不作為訴訟制度整體框架。

建議我國采用以上的訴訟制度是基于以下兩點原因：

第一是這兩種訴訟制度一主一輔，有各自的適用范圍能積極有效滿足公民請求權的實現，為其提供良好的救濟。課以義務訴訟制度賦予了法院判決命令行政機關應為一定行為的司法裁判權，當行政不作為已經構成，但還存在作為義務履行的可能和必要時，法院責令行政機關履行特定職責，做出特定內容的行政行為，能較快的實現當事人的訴訟請求，間接達到匡正行政合法性的目的，那么當法院判決責令行政機關履行有關的法定作為義務已無實際意義，即損害結果已經產生，無法挽回時，則只能求助于確認訴訟，確認行政機關構成違法

3成責任的虛設，或者賦予國家公務員履行某一職能的法定義務，卻沒有有規定該公務員相應的責任，造成義務虛設，最終還是使行政不作為的工作人員逃避了法律的制裁。

因此僅由行政機關承擔法律責任是遠遠不夠的，應當量化、細化行政行為在每個環節了的職權，并相應分解責任，健全對行政工作人員的監督。建議建立行政工作人員剛性責任追究制度規定對因不作為導致相對人損失的，在行政機關內部追究當事者和貧乏領導的責任，以督促和震懾行政執法人員依法履行法定職責；并在行政系統內部設立專門的行政監督監察部門，實行執法與執法監督不能分離，不斷加強行政自控，力求責任到人，增加自然人主體履行法定義務壓力，從而減少行政不作為的產生。

（五）適當建立行政不作為現象的新聞曝光制度

行政監督中有一種方式的作用是不容忽視的。那就是社會監督，它包括有人民群眾監督、社會組織和群眾團體監督、社會輿論監督。前兩監督主要是通過人民群眾、社會組織和群眾團體向有關機關提出申訴、控告或檢舉，或利用報刊、雜志、廣播、電視等輿論工具揭露、批評行政機關及其工作人員違法違紀、失職和濫用權力的行為。這種群眾監督的方式存在不確定性，有時不能保證其所揭露、批評的違法行為是否真實，媒介的案情分析是否合情合理。再者，對于其中的某些方面與前述所提及的立法監督及行政不作為訴訟制度是分不開的，只有監督立法及訴訟制度是完善的才可能實現人民群眾、社會組織對行政不作為提出申訴、控告或檢舉。本方僅就社會輿論監督的方式提出建議。

社會輿論的監督是以報刊、雜志、廣播、電視為媒介的，它具有以下特點：廣泛性，監督的內容、形式、主體的廣泛；公開性，人民群眾可以通過媒介公開批評行政機關的違法違紀或者行政不當行為，行政機關也可通過媒介為自己辯解或將對問題處理的過程結果向社會公開；記實性，新聞報道及時、真實，有利于督促行政機關依法行政，及時糾正違法或不當的行政行為，影響面廣，現在媒介的工具多種而且獲悉渠道簡捷方便，它的報道能引發全社會對重大行政行為的重視，從而對行政行為起到監督作用。社會輿論監督還有一個重要的作用是它能很好的起到法律宣傳的效果，使各地群眾盡快了解行政違法行為。由此社會輿論可謂是行政監督的捷徑所在。

那么對于行政不作為同樣是需要社會輿論的監督。但這種監督必須是適當的，因為社會輿論媒介方式的快速性及多元化，使“輿論”能很快地得到傳播，而對于其傳播內容的真實性及合理性又難以保障。內容不真實，或者傳播者因缺乏有關的專業素質做錯誤的判斷、論述以致誤導群眾的情況也不可避免；甚至有可能出現輿論判案的情況，即當某些案子長期得不到解決時，如果輿論過于熱烈或是明顯偏向某一方的，就容易影響司法的決定，使司法判決難顯公正。

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第三篇：內部管理監督機制建設研究(最新)（范文）

專賣創新課題研究論文

內部管理監督機制建設研究

市局內部專賣管理監督科

內部管理監督機制建設研究

市局內管科課題研究組

【摘要】：煙草行業正在開展的內部專賣管理監督工作，是鞏固和完善煙草專賣制度、保持行業健康快速發展、樹立煙草行業負責任形象的一項重大決策。如何通過建立內部專賣管理監督長效機制，把內部專賣管理監督這一事關全局、事關長遠的工作抓緊抓好，并取得明顯成效，我們從內部專賣管理監督開展的意義、現狀和問題、建立長效機制的措施幾個方面，進行了積極的探討，以期取得更加規范有效的監督管理效果。

【關鍵詞】：監督 機制 建設 研究

平涼市局（公司）的內部專賣管理監督工作自2005年開展以來，通過幾年堅持不懈的努力，“兩個至上”行業共同價值觀逐步深入人心，干部職工自律意識、監管意識、責任意識進一步增強，內部專賣管理監督制度體系基本形成，卷煙經營規范運作，內部專賣管理監督初見成效。但如何建立內管長效機制,仍需要不斷去思考和完善。

一、我市內部專賣管理監督機制建立的現狀和存在的問題

（一）開展專賣內管工作的認識不斷深化，但仍存在思想認識不到位的問題

2005年開展內部專賣管理監督工作以來，市局干部職工對內管工作的思想認識不斷深化，思想轉變經歷了三個階段：一是從2005年11月至12月底，針對個別單位頂風違紀、存在體外循環的問題，市局黨組與各單位領導班子進行了誡勉談話，從講政治的高度統一各級干部的思想，采取了領導包片責任制，建立了卷煙規范經營聯系點，嚴格執行內部專賣管理監督制度，切實提高兩級班子規范經營的執行力，在職工進一步明確制止體外循環與行業規范的關系的基礎上，全市行業集中力量，開展治理體外循環專項整治行動，自查自糾，有效遏制了體外循環問題。二是按照省局 “規范年”的要求，2006年開展了以踐行“兩個至上”行業共同價值觀、牢固樹立科學發展觀為主要內容的教育活動。把“治理體外循環，規范財經秩序”上升到依法治煙的高度，以“兩項檢查”為重點，抓問題查處、抓制度建設、抓機制完善。特別是下半年，市局（公司）新一屆領導班子組建以來，在全市行業開展了“三查三糾三提高”主題教育，通過自查、互查、上級查的方式，徹底查找和解決干部職工思想認識上的慣性思維、工作方式上的推諉扯皮、制度落實上的打“擦邊球”等問題，著力提高干部職工對內部專賣管理監督工作重要性的認識，增強了規范經營的自覺性。在規范經營的前提下，經過努力，當年全市行業經濟效益經受住了減利和增支兩個方面的考驗，更加堅定了干部職工全面解決不規范問題的信心和決心。三是2007年以來, 全市行業認真貫徹落實省局“管理年”和“深化管理年”活動要求，在全市范圍內確定了精細實管理試點單位，推行精細實管理。組織編寫了40章26萬字的《平涼煙草員工手冊》，從單位（部門）職能入手，定崗定責，明確各個崗位職責、工作流程和工作要求，細化目標，分解任務。制定了《平涼市煙草專賣局內部專賣管理監督規范（試行）》，內容涉及專賣管理、卷煙營銷、資金監管的5個重點環節、21個重點節點和28個流程規范，用制度和流程進一步規范了各項經營管理行為。確立了“責任、精致、榮譽”的企業發展理念，在全市行業組織開展了大討論活動和主題演講比賽，細化責任意識，引導員工認真履行自己的崗位職責，遵守公司各項行政管理制度、營銷工作規定；推進精細實管理，實現管理思想、管理方式和發展模式的轉變；全體干部職工從根本上摒棄違紀違規的思想意識和行為，服從管理，保質保量地完成本崗位的各項工作任務。通過不懈努力，全市行業規范意識明顯增強，貫徹落實行業方針政策的執行力顯著提高。

但同時在規范過程中，仍然有個別單位負責人及內管人員思想認識沒有完全到位，主要表現在：一是為了完成銷售任務，存在個別客戶經理套購卷煙、送貨員違規送大戶等不規范問題。二是一些員工存在內部專賣管理監督僅僅是內管部門的事的片面認識，主動接受監管的意識不是太強。三是國家局對我省內管工作重點抽查后，個別干部職工存在“國家局檢查完專賣內管工作就結束了”的錯誤思想，從根本上放松了對內管工作的要求，內管工作存在時松時緊的問題。

（二）內管組織機構和制度不斷完善，但存在責任追究不明確，專職內管員工作不專職等問題

2005年11月，全省召開加強內部專賣管理監督規范經營秩序緊急會議后，我市、縣（區）局都成立了由主要負責人任組長的領導小組，下設辦公室，抽調業務素質好、能力強的人員開展內部專賣管理監督工作。3年來，通過配備專職內管員、設立內部專賣管理監督科、將專賣管理所納入監管機構體系等措施，逐步完善了內部專賣管理機構，為內管工作開展提供了組織保障。與此同時，先后制定了《平涼市煙草專賣局內部專賣管理監督檢查工作實施方案》、《平涼市煙草專賣局內部專賣管理監督檢查工作實施細則》、《復查工作方案》、《平涼市煙草專賣局關于建立內部專賣管理監督長效機制的實施細則》，明確了內部專賣管理監督檢查工作指導思想、工作任務、檢查內容、方法步驟，確定了對卷煙經營的自查、復查重點，并按照要求認真開展了專項檢查。印發了《平涼市煙草專賣局內部專賣管理監督規范》，建立了《平涼市煙草專賣局專賣人員教育培訓制度》等9項制度和專賣內管同業務部門、欣大部門的月例會制度，制定了《平涼市煙草公司卷煙經營十不準》、《甘肅省煙草公司平涼市公司卷煙委托代存點管理辦法》、《甘肅省煙草公司平涼市公司卷煙貨款大額資金監管辦法》等，進一步健全和完善了專賣內管內控制度。各縣（區）局（營銷部）與全體職工每年都簽訂了《規范經營行為保證書》，靠實了責任，增強了規范意識，為主動規避各類違規問題的發生打下了堅實的思想基礎。但是在實際運行過程中，還存在以下問題：在制度建設方面，監管職責不明晰，問題承擔和責任追究不明確。由于只明確了專職內管人員監管職責，對其余內管人員及受監管部門、人員責任未明確，在違規問題的處理上缺乏有效的依據。往往出現監管責任成為違規問題的主要責任，導致個別單位和人員放松了對規范經營的要求，內管人員監管積極性不高。在組織機構建設方面，一是由于專賣人員編制問題，仍有極個別單位未按要求配齊專職內管員。二是專職內管人員不專職。雖然絕大多數單位配齊了專職內管人員，但在具體工作中，往往是哪里需要就臨時到哪個崗位開展工作，開展內管工作時斷時續，從事內管工作的時間有限，未達到日常監管的要求。

（三）專賣內管隊伍建設不斷強化，但仍存在個別內管人員業務素質不高的問題

市局嚴格按照打造“兩師隊伍”的要求，加強全市專賣內管隊伍建設，尤其專賣內管人員實現了從無到有，從有到強的轉變。一是在專賣內管人員配備上，各單位分別配備了文化程度高、業務素質強、計算機操作水平和領悟能力較好的專賣人員充實到內管隊伍中，為推動全市內部專賣管理監督工作深入開展提供了人力資源保障。二是加強法制觀念教育。通過多次召開內管會議及培訓，內管人員自身知法、懂法、守法、用法能力明顯增強，對內部監管的內容和監管依據了如指掌，對什么是違規，什么是禁令，什么是監管重點，做到了心中有數。通過組織學習煙草專賣法律法規及相關專賣內管制度，使營銷人員提高了依法經營意 識。三是通過計算機培訓，強化信息技術監管。為提高監管工作效率，信息中心在V3系統中增加了內管人員查詢權限，市局內管科多次組織各縣（區）局內管人員進行業務系統數據流程查詢等方面的培訓。通過有效利用信息化管理監督平臺，實現對轄區內卷煙經營情況持續動態的實時監控、分析，及時發現異常情況，提高科學監管的能力。四是加強內部監管實際操作技能培訓。先后組織各級內部專賣管理監督人員赴白銀、慶陽市局學習先進經驗，及時推廣學習成果，特別是在2007年4月省局內管檢查后，市局多次開展內管培訓，全面統一監管流程，進一步規范了內部專賣管理監督檢查工作程序。日常工作中，市局不斷加強對縣（區）局工作的指導，提高了各單位內管工作操作水平。

但在內管隊伍建設中，仍有一些問題亟待解決：一是部分單位新調整的專職內管員，業務熟練程度和監管技能還需再提高。二是對《平涼市煙草專賣局內部專賣管理監督規范》學習不深不細。

(四)內部專賣管理監督方法不斷改進,但仍存在創新不夠的問題

行業內部專賣管理監督工作開展以來,市局專賣管理監督方法不斷改進，提高了監管工作的針對性。一是為實現內管工作痕跡化要求，市局統一全市內管資料歸檔標準，對各縣（區）局和有關部門每月上報資料進行書面審查，及時完善不足，力求正確。二是為認真做好日常監管工作，市、縣（區）局專職內管人員每天對V3業務系統進行查詢比較，以銷量波動大的、重點品牌、削價卷煙為切入點，逐步篩選出銷售異常卷煙零售客戶，通過實地走訪和電話詢問，確保卷煙100%入戶落地銷售。三是突出監管重點。各級內管部門把代存代取零售戶收存卷煙是否規范作為重點。在縣（區）局自查基礎上，市局適時開展抽查，核實訂單量、配送量、實收量與實際是否相符。將代存代取戶經過合理、科學調整，使有的納入到直接送貨路線，有的由送貨員聯系直接到送貨車上取貨，通過進一步壓縮，已由148戶變為73戶，降低了可能出現的不規范問題風險。四是為解決內管人員數量不足的問題，按要求延伸專賣內管工作職能。明確專賣管理所為基層專賣內管機構，由專賣內管人員有效監管轄區客戶經理、送貨員營銷工作情況，抓好規范經營的第一道防線。五是加強對零售許可證審批發放的監管力度。按照《行政許可法》、《煙草專賣許可證管理辦法》的要求，嚴格依照法律法規審批發放零售許可證，堅決杜絕違規辦理“人情證”、“關系證”。

但在內管工作中，不同程度的存在著內管工作沿用以前流程，創新不夠的問題。

二、建立專賣內管長效機制的措施

（一）加強企業文化建設，樹立良好的專賣管理監督環境 加強內部專賣管理監督工作，首先要建立良好的監管環境。對于存在松懈、應付思想的問題，要強化宣傳教育，增強廣大干部職工對內部監管工作重要性的認識，培育內管文化觀念。事實證明，一個企業的企業文化，發揮著無形的、強大的影響力，能起到監督員工行為并使員工與企業融為一體的作用，能提高企業 的核心競爭能力。所以，加強內部專賣管理監督工作首先要培育“規范管理，規則至上”的文化觀念，營造良好的氛圍，提高執行力。一是通過多次召開會議，反復教育，使全體干部職工能夠站在“兩個至上”的高度，充分認識開展內部專賣管理監督檢查的重要意義，進一步增強加強內部管理監督的自覺性與主動性，把思想和行動統一到國家局、省局開展的內部專賣管理監督檢查工作部署上來。二是通過內部網站專題欄、標語、論壇等豐富多彩的載體，營造監管氛圍，使內部監管工作深入人心，營造“人人自律，事事規范”的良好氛圍，增強員工加強內部監管的主動性。三是將內管工作的要求貫穿于各項內管培訓工作中。組織內管人員到業務部門跟班作業，熟悉業務流程，提高對重點環節的監管能力。對經營人員，通過采取一些較靈活的方式，如內部監管知識競賽、印發內管應知應會等方式，將規范觀念在這些活動中不經意地傳達給他們，潛移默化地影響其行為。四是將內管文化的要求融入員工績效考核中。在工作情況中增加規范經營項目，作為考核指標的一部分。通過鼓勵或禁止某種行為，達到上下理解一致，員工形成共識，深化內管文化的目的。

（二）加強組織領導體系建設，提供內管組織保障 加強組織領導是做好內部專賣管理監督工作的堅強保證。任何工作都需要有堅強的組織領導作后盾，開展內部專賣管理監督工作也不例外。一是市、縣兩級主要負責人要親自抓、分管領導全力抓、領導班子共同抓。主要負責人親自過問專賣內管工作，在領導小組工作機制中發揮重要作用，把專賣內管工作擺在重要 議事日程，親自抓好專賣內管重大問題處理決策、重要工作事項的安排部署，工作規劃的設定等事項。分管領導要把專賣內管工作作為自己的主要職責來抓，抓日常、抓具體、抓細節、抓落實，及時把上級精神傳達貫徹落實下去，及時解決基層實際工作中的問題。班子成員要牢固樹立抓業務必須抓規范的思想，分管業務的班子成員要向業務部門經常灌輸規范思想，要求他們積極主動配合專賣內管工作，形成領導班子齊抓共管的良好局面。二是做到機構、人員、辦公場所落實到位。健全內管組織體系，使專職內管人員到位且專職化，發揮主要監管作用。給內管人員配備電腦等辦公用品，確保監管硬件到位。

（三）加強內部專賣管理監督制度建設，優化監督流程 加強內部監管需要建立一個順暢的內部溝通渠道，形成比較健全的內管制度體系，實現內部專賣管理監督制度化、規范化、日常化的要求。一是突出職責履行，保證權責統一。對內管工作涉及的關鍵崗位工作職責進行修訂和完善，明確各級領導、職能部門和相關人員的職權范圍和監管、被監管的職責，確定在內管工作中，哪些工作是被監管對象做的，哪些工作是內管人員做的；尋找內部監督管理的結合點，確定哪些結合點是內管科干的，哪些是其他部門干的，使內管工作更有針對性，形成監督管理的體系。同時，建立責任追究制度，進一步明確對違規問題的處理結果，明確主要負責人、各級業務部門及內管機構的責任，保證有權必有責、權責要一致，用責任規范管理、約束行為。二是強化兩級監管體系。認真落實專賣內管同營銷部門、多經部門的月例 會制度，交流、分析和解決在內部專賣管理監督中存在的問題。加強內控制度建設，及時針對經營業務流程的更新和變化，出臺有針對性的內控管理制度，逐步形成企業內控制度體系。在現行監管體系架構的基礎上，進一步強化由市局、縣級局所構成的兩級內部專賣管理監督體系。市局為核心，負責對市公司經營行為進行監管，同時組織縣級局做好監管工作，及時調查處理不規范經營問題。縣級局為補充，對營銷部進行同級監管。兩級各司其職，環環相扣，形成流暢、穩固的監管鏈。同時，將業務經營的各個環節、各個崗位、每個工作人員都納入到企業內控制度體系中來，努力提高自律和規范水平。三是隨卷煙經營策略的調整，不斷優化監管流程。加強對社會關注度高、關乎行業形象的重點環節的監管，對卷煙營銷、配送、行政執法等監管環節進行優化，簡化部分日常監管流程和工作表格，突出貨源分配、卷煙調劑、證件辦理、案件查辦監管點。調整專兼職內管員的工作規范，從調查對象、調查時間段、調查內容等方面進行細分和確定，進一步明確監督檢查的內容，使監管更緊密，更符合工作實際，提高監管效率。

（四）加強內部專賣管理監督日常檢查體系建設，實現常態化監管

一是定期檢查與不定期檢查相結合。主要是實現對各被監管單位日常經營情況的定期與不定期的檢查。定期檢查，就是市局每季度組織對各單位開展較為系統全面的內管檢查，以此來發現和解決各縣（區）局在內管工作中存在的問題和薄弱環節，切 實提高監管水平；不定期檢查，就是針對各個時期的重點工作所進行的有針對性的抽查，及時杜絕可能存在的不規范問題。通過定期檢查和不定期檢查，將內管各項制度落到實處。二是市場調查與檢查內部資料相結合。每月組織內管人員現場走訪零售戶，對同級卷煙規范經營情況進行調查，重點是做好卷煙訂單采集和貨源供應環節規范、貨款資金回籠、核心客戶分類、卷煙代存代取等環節的監管。專職人員利用專賣、卷煙信息系統，結合電子商務和電子政務系統化工程，構建信息平臺，突出網上日常監管，提高監管效率。同時，對被監管部門需要報送的資料進行規范，制定報送時間及報送內容一覽表(見附表)，明確市、縣兩級內管人員每天、每周、每月、每季度、半年、全年監管內容及收集痕跡化資料，科學制訂監管工作計劃，統籌安排監管時間，確保監管工作的日常化。由各單位（部門）按照要求，報送電子文檔版本和紙質資料，內管科對相關數據進行分析，發現問題，及早杜塞漏洞，還可解決監管工作中易出現的監管隨意性強、監管時間相對集中等問題。三是自查與復查相結合。各級業務部門應分別與同級局簽署《規范經營自律保證書》，對自覺規范各項生產經營活動做出承諾，并每月對各項經營活動開展一次自查，形成自查報告，主動提出存在的問題及整改意見，提交同級內管科備案。內管科對照自查報告，結合日常監管掌握情況，對其整改過程與整改成效進行監督，適時開展有針對性的抽查與復查，從而實現更深層次、更具實效的內部專賣管理監督。四是考核考評與紀檢再監督相結合。市局按照要求對縣（區）局進行考核，主要考核 縣級局內管職能發揮情況，主要包括對各項內管制度的執行情況、轄區內被監管單位依法依規經營情況、內部案件處理與移送情況、法律法規及行業規定的培訓情況、長效機制的建立與落實情況等方面。并將考核結果與績效考核掛鉤，調動監管積極性。紀檢監察部門不定期通過聽取匯報、走訪被監管單位、接受投訴舉報等形式，對各級內管科及業務人員的日常工作及自律情況實行全程監督，對相關人員如涉及徇私舞弊、濫用職權、弄虛作假以及走形式、不作為等行為給予嚴肅查處，切實提高規范經營和規范管理的自覺性。

（五）加強對重點環節、關鍵部位的監督檢查，確保取得實效

1、對卷煙購進環節的監管。

由市局內管科從購進的每一個環節入手，通過參與和監督訂貨意向決策過程，落實計劃合同、合同調整、合同變更備案備查制度，執行網上實時監控等措施，對業務經營部門是否按照煙草專賣法律、法規及有關規定的許可范圍、價格、渠道等簽訂、執行、變更、調整卷煙、雪茄煙購銷合同等情況，對照省局(公司)下達的購銷存流轉計劃總量、訂貨要求、訂貨原則和有關批文，以此從需求預測、采購計劃、半年協議、采購交易、月度銜接、購銷合同、到貨確認、商商調劑調入和罰沒卷煙購銷等購進部分進行監管，發現問題，及時糾正。

2、對卷煙銷售環節的監管。通過落實營銷策略與貨源投放計劃備案備查制度、執行網上實時監控、訪銷電話監聽等監管措施，市、縣（區）局內管科對公司營銷中心是否嚴格按照煙草專賣法律法規及有關規定的許可范圍、價格、渠道等銷售卷煙、雪茄煙，所有貨源是否做到100％入網、100%入戶、落地銷售，是否超出許可范圍銷售，是否違反規定價格銷售，是否將卷煙直接銷售給無煙草專賣零售許可證的單位或個人，特殊需求用煙是否按照流程和審批確定的品牌、數量、客戶入網銷售，是否遵守限量和貨源分配計劃以及核心客戶和規范經營戶的供貨及落地銷售等情況，依法進行全過程監管。

3、對資金結算環節的監管。

對市局內部網站建立的信息集約化管理平臺上，要求資金結算中心提供貨款對賬單和卷煙購進明細表，將業務環節的經營數據準確的傳遞到資金監管信息平臺，實現業務數據的實時分析與非現場實時監督，從源頭上防止和阻止單位資金運行中違法違規行為的發生，通過資金預警控制及時發現營運風險，實現對結算環節資金運行的動態監管和實時監控，形成了嚴密有效的資金結算風險防范機制。

4、對許可證審批發放的監管。

市、縣兩級內管部門依照制度和規定，通過實地勘查、資格審查、許可審查、局務會議研究決定等措施，對煙草專賣零售許可證辦理、變更、延續、注銷等工作流程進行全過程依法監督，對發現的異常情況，提出質詢和處理意見，確保煙草專賣零售許 可證審批發放工作依法規范進行。

5、加強對專賣罰沒物品的監管。

在接受市局內管科定期不定期抽查的同時，縣局內管科通過每月盤點及賬務核對、抽查賬務處理程序等措施，對涉案物品的出庫、入庫、結存等工作進行全面細致的監督管理，具體檢查罰繳分離、罰款上繳財政等情況，切實做好專賣罰沒財物管理，確保各項工作依法進行。

通過落實各項監管措施，強化全面監管、長期監管的工作意識，探索更加完善有效地監管機制，實現內管工作流程化、制度化和規范化，推動行業不斷提高自律能力，努力實現嚴格規范、富有效率、充滿活力、優質服務的平涼煙草。

第四篇：婚約法律問題研究

婚約法律問題研究

摘要：筆者認為需要對婚姻狀況有個全面的了解，如今在法律不保護婚姻和婚約不會對當事人產生約束力的狀況下，如何解決婚約問題是目前我們面臨的重要問題。本文借助婚約的相關概念，通過分析我國婚約的現狀，找出目前我國婚約損害賠償法律問題存在的問題，希望通過本文的研究能對婚約法律問題進行更多更精細的探討，從而促進我國法律制度的進一步完善。關鍵字：婚約；法律；損害賠償 1

目錄 引言..............................................................................................................................................1 2 婚約的相關概念...........................................................................................................................2

2.1 婚約....................................................................................................................................2 2.2 婚約的性質........................................................................................................................2 2.3 婚約的約束力及效力........................................................................................................3 3 中國婚姻現象的現狀分析...........................................................................................................4

3.1 中國婚約的現狀................................................................................................................4 3.2 我國當前婚約現象中存在的問題....................................................................................5 4 有關婚約的損害賠償問題...........................................................................................................7

4.1 婚約損害賠償性質............................................................................................................7 4.2 婚約損害賠償機制............................................................................................................8 4.3 約損害賠償范圍...............................................................................................................9 4.4 精神損害賠償項目...........................................................................................................9 結論................................................................................................................................................10 參考文獻.........................................................................................................................................10 致謝................................................................................................................................................11 引言

自古以來婚約現象就存在，古代，孩子的婚姻一般是“父母之命、媒妁之言”，彼此的父母可以為子女訂立婚約，子女必須按照父母訂立的婚約履行結婚。因此，古時候訂立婚約是結婚的必經之路，而且婚約對男女雙方及其親屬都是有法律約束力的，如果任何一方沒有如約結婚，是要受到相應的懲罰的。明律、清律中就有這方面的寫照，如女方悔婚，不僅自己要挨幾十板子，主婚人都要接受笞刑，可見當時婚約在婚姻制度中的重要性。隨著時代的發展，婚約在長年的歷史沉淀中逐步被灌入了很多新的因素與要求，但可惜的是，我國法律沒有將其納入調整的范圍，學術界對這一課題的態度也很冷淡，所以本人決定對這一問題盡心深層次的探討，一方面可以使不了解婚約的人們對她有一個全新的認識，也能使人們進一步看到對婚約進行法律規制的重要性。這樣一來，社會上因為各種婚約而引起的糾紛就可以得到較好的規制與調整，可以防止婚約在沒有管制的情況下肆意發展，擾亂婚姻秩序，損害誠信社會環境，既有利于人們對婚姻的慎重與誠信，也有利于保持社會的穩定，妥善解決各種婚約糾紛。這既是保持我國優良傳統的需要，也是與世界接軌的一種需要，只有在小問題上解決了，才能保證大問題的順利。通過上述分析，筆者認為需要對婚姻狀況有個全面的了解，如今在法律不保護婚姻和婚約不會對當事人產生約束力的狀況下，如何解決婚約問題是目前我們面臨的重要問題。

當前，在中國的婚姻立法中，婚約制度沒有任何反應，但是無論是在城市還是在農村中，婚姻問題一直存在。這是因為沒有條文規定，在日常生活中，出現了大量的婚約糾紛問題。司法實踐中也缺乏令人信服的判決依據，導致司法不統一。此類問題如不妥善處理將引起矛盾激化，引起報復、情殺等犯罪行為發生，影響社會治安和穩定。

本文借助婚約的相關概念，通過分析我國婚約的現狀，找出目前我國婚約損害賠償法律問題存在的問題，希望通過本文的研究能對婚約法律問題進行更多更精細的探討，從而促進我國法律制度的進一步完善。婚約的相關概念

2.1 婚約

目前，關于婚約的概念不同的學者給出了不同的定義，有的學者將婚約定義為：男女雙方以將來結婚為目的的事先約定，成立婚約的行為稱訂婚或定婚。有的學者將婚約定義為“男女雙方以將來結婚為目的所作的事先約定，是男女雙方在結婚前對婚姻的合意行為。”婚約成立后，男女雙方便可以未婚夫或未婚妻相稱，實際生活中男女結婚并不是必須要經歷訂婚程序，但很多人卻習慣在婚姻關系成立前訂立婚約。

不管是在農村還是城市，不管是落后地區還是經濟發達地區，很多人在結婚之前都有訂婚的習俗，然而對于婚姻的定義，多數學者還是達成一定的共識。

從婚約的作用及效力看，婚約主要分為兩種類型，一種類型是早期型婚約；一種是晚期型婚約，早期型婚約通常發生在古代，晚期型婚約通常發生在近現代，無論是早期型婚約還是晚期型婚約，婚約都作為結婚的重要組成部分。

2.2 婚約的性質

目前，學術界對婚約的性質研究很久了，不同的學者有不同的觀點，在不同的時期，在不同的國家，法律對婚約的態度不一樣，因此學者對婚約的性質展開一定探討。

縱觀國內外關于婚約的研究發自按，婚約的性質形成2種學說，學說一是契約說，認為婚約是債法及親屬法上的契約，是作為結婚契約的預約，在民法沒有特別規定的情況下，婚約一般應適用雙務契約的規定進行處理。”

親屬法中所規定的訂婚、結婚、離婚的成立，都是民法上契約的一種形式，都可以被視為某種契約。

婚約作為結婚前的一種事實行為，并沒有在法律上構成對婚姻的限制，且婚約的內容不是契約能夠全部包含的，人們不能像訴請契約之債那樣，對婚約提請類似的請求，違反婚約所產生的責任也絕不僅僅是契約之債能夠解決和認定的。婚約作為一種法律事實，其產生效力的前提是法律對此的相關規定，婚約中當事人雙方之間必定會產生某些權利義務關系，違反婚約就是對這些權利義務的侵 犯，所以由此產生的應該是侵權的民事責任，而不是違反契約的合同責任。三是折中說，認為婚約雖是一種契約，但與一般的契約相比較而言，又有很大的區別。婚約內容包含親屬法上的身份關系，具有身份法的意義，因而與民法上的契約不同，法律不要求婚約必須履行，附加在婚約上的任何違約條款均無法律意義。

筆者比較贊同第二種觀點，既非契約說，認為婚約只是一種事實，而不是實在的婚姻行為，不具有契約的性質。表面上看，當事人的確是基于婚約在彼此之間產生了一定的權利和義務，但該權利義務的實現會因為婚約的內容包含身份關系的特殊性，而與一般的契約不同，這種表面上看是雙方達成的協議之內容具有身份性，法律一般都對其有特殊規定，是不允許當事人自由約定的，所以應主要受親屬法的調整。世界上許多承認婚約法律效力的國家和地區的做法正是如此，對婚約的規制都是通過民法親屬編來完成的。婚約表面上看是雙方達成的協議，但法律一般對這些協議的內容都有特殊規定，如成立的條件、法律效力、解除和賠償責任等，是不允許婚約當事人自由約定的。從表面上來看，締結婚約是基于雙方共同自愿達成的共同協議，但協議中涉及身份關系的內容是不能由契約法來調整的。另外，婚姻關系中權利義務關系的實現不同于一般財產關系契約，這些內容是契約說所不能涵蓋的。值得注意的是，婚約和婚約法律效力不能混為一談，能不能根據婚約提出結婚之訴，能不能在不履行婚約時要求對方支付違約金，都取決于法律對婚約的態度，看法律是否承認婚約的效力。

2.3 婚約的約束力及效力

目前，關于婚約是否具有約束力一直備受學者研究，總所周知，婚約并沒有人身的約束力，不是由于訂立婚約必須結婚的責任與義務。但婚約有無其它法律拘束力，抑或只有道德拘束力而無法律拘束力，不無問題。有學者認為，我國關于婚約的現行規則在文義與邏輯上并不排斥婚約有拘束力，婚約有拘束力是現行規則邏輯演繹的結果。

本文認為婚約既有道德拘束力，也有法律拘束力。道德拘束力表現為社會輿論的正反評價及傳統習俗在道義上的制約。法律拘束力即為婚約的效力，表現為兩個方面的內容：一是不發生身份關系，二是不得請求強迫履行。婚約男女在法律上尚未發生配偶關系或姻親關系，亦不負同居之義務。婚約基于尊重當事人之 3 人格性，故法律規定婚約不得請求強迫履行。婚約附加違約金條款者，該條款無效。男女婚約人，一旦發現彼此不宜結婚時，自不得訴請法院強制執行，致失其意思自由。如因強制結婚，締結惡緣，將達成終身不幸之后果。

解除婚約的損害賠償責任，并非訂立婚約的直接結果，也不表現為婚約的拘束力，而是因為婚約一方在訂婚時或婚約期間實施了某種行為，這些行為有的是權利濫用；有的純粹是披著婚約的外衣，經剝離后就是一個普通的侵權行為。這些行為則與婚約難脫干系，在處理時不得不考慮其親屬法特色。解除婚約時的贈與物返還，不是基于婚約的拘束力，而是基于贈與行為的本身效力使然。置身于婚約中的贈與和一般贈與有所差別，在處理這些贈與行為時在適用民法基本原理上同樣不得不考慮其親屬法特色。中國婚姻現象的現狀分析

3.1 中國婚約的現狀

從婚約歷史發展沿革不難看出，無論是古代還是近現代社會，婚約無處不在，已成為人們生活習慣的重要組成部分。婚前訂立婚約是我國古代傳統的社會風俗，“無婚約則無婚姻”的原則是古代法律對婚姻關系的規定與指導，婚前訂婚是法律的強制性要求。雖然當前我國婚姻法早已不再有此要求，但婚約作為一種習俗被繼承下來，仍是當前我國社會的普遍現象。我國現在的婚約大致有以下幾種情形，一是包辦強迫型婚約，二是基本自愿型婚約，三是完全自愿型婚約，以下便對這三種婚約形式作簡單介紹。包辦強迫型婚約，顧名思義，是由父母或其他家長自己作主為子女訂立的婚約。這種類型的婚約雖然不多，但在一些落后偏遠地區仍然存在，此種婚約嚴格繼承了我國古代時候的買賣包辦婚姻制度，顯然與現代社會文明格格不入，與社會主義發展進程相違背，時至今日仍被法律明令禁止，所以此處不再過多闡述。

基本自愿型婚約，也稱基本自主婚，是經他人介紹，本人同意而訂立的婚約，但男方家庭仍然須給付女方一定數量的彩禮，作為訂婚的前提。男女當事人雖然已有較大的婚約自主權，但婚約的訂立并沒有建立在雙方相互了解、情投意合的感情基礎之上，而更多的是以雙方及雙方家庭的外在客觀條件為基礎，這在很大 4 程度上沿襲了傳統婚約的習俗。農村中絕大多數屬于這種類型的婚約，農村中的訂婚，雖然不再按“六禮”進行，但在訂立婚約過程中仍能表現出“六禮”的一些痕跡。首先一般是由男方家長委托親朋好友或者是民間的“介紹人”前往女方家中提親，相當于“六禮”中的“納采”。女方及女方家長同意后，男方便托介紹人或媒人到女方家中詢問女方生辰八字，審查男女雙方陰陽命相是否相合，相當于“六禮”中的“問名”。如果命相相合，就可以進入下一個步驟：議婚，既由介紹人或媒人從中聯系，男女當事人及雙方家長約定時間見面，男女當事人便可通過面對面的接觸進行交流，進一步加深了解。經過了“議婚”階段，男女雙方如果都對對方比較滿意的話，便可以正式訂立婚約，不過依照習俗，訂婚時男方大多需要前往女方家中送去一定的彩禮或聘禮以示喜慶和誠意，彩禮費用主要由男方父母承擔，數額大小一般視男方家境而定，一般在同一地區數額相差不大，彩禮的形式也

基本相同，這相當于“六禮”中的“納征”。所以，在這種訂婚形式當中，男女當事人雖然已有較大的自主權，但在形式上仍很大程度的沿襲了傳統聘娶婚的模式。

3.2 我國當前婚約現象中存在的問題

法律雖然不承認婚約的效力，但并不影響婚約在實際生活中存在，且還在實際生活中發揮著具體的作用，增加了締結婚姻的確定性，從而使婚姻締結進入實質性階段，男女雙方開始認真為婚姻的最終締結做準備。但由于我國法律對婚約問題的態度不明確，所以在當前的婚約制度中仍存在不少問題。

（1）父母未經子女同意為子女訂立婚約的現象仍然存在，既危害了未成年人的健康成長，也妨礙了當事人的婚姻自由，父母不經過子女同意為子女訂立婚約是中國古代社會普遍存在的現象。近代以來，子女在婚姻問題上的決定權隨著人們婚姻觀念的逐步變化而變化。但是，仍有不少父母不考慮子女的意見和情感，擅自決定子女的婚姻問題，尤其在農村，父母完全為子女包辦婚姻的現象此起彼伏，法律不承認婚約的效力，對于這種父母擅自為子女訂立的婚約，法律更不會予以認可。但法律不承認不代表社會習俗也不承認，相反，婚約是被社會習俗所認可的，而不管這種婚約是不是由本人親自訂立。所以，父母為子女訂立的婚約，5 在習慣法中是有效力的，如果子女不明確表示反對，就是對此種婚約的默認，這樣的婚約與其他婚約一樣，同樣會發展成婚姻，而當事人有可能陷入一個不幸的婚姻當中，還有可能帶來悲劇；如果子女反抗，往往會引來雙方家長的反對和社會習俗的譴責，從而給當事人帶來極大的精神壓力，即便最終婚約得以解除，當事人也經歷了一番周折，付出了一定代價。另外，早婚是中國古代社會比較普遍的一個陋習，我們經常聽到的所謂“娃娃親”、“指腹為婚”、“襁褓婚”便是如此。新中國成立以來的婚姻法都對法定婚齡作了較高規定，并明令禁止童養媳陋習。雖然我國現行的未成年人保護法不允許父母或者其他監護人為未成年人訂立婚約，但早婚現象作為中國歷史傳統習俗的遺留物，在當今社會依然存在，父母為未成年人訂立婚約的行為一方面妨礙了子女的健康成長，另一方面，也干涉了子女的婚姻自由，因為未成年子女在心智上尚未成熟，還不懂得諸如感情、家庭、責任、婚姻等一系列復雜的社會情感概念。為他們訂婚，不見得會帶來很多好處。

（2）由于婚約問題的存在，會產生許多財產糾紛，如果處理不當，既可能損害有關當事人的財產權利，也對社會穩定構成一定的威脅。婚約一旦訂立便意味著婚姻基本成立，一般情況下，沒有特殊理由不會出現一方悔婚的情形。但總會有例外情況的發生，如訂婚后一方提出新的要求而對方不能接受，男女雙方進一步接觸后一方本性暴露，一方失蹤或死亡，第三方的涉入等原因都有可能導致婚約的解除，引起財產上的糾紛。這類財產糾紛大多包含兩種情形，一是有關費用的分擔、補償問題，如一方在另一方家中吃住的費用、男女日常往來的費用、舉辦訂婚宴席的費用、外出旅游的費用等；二是贈與物返還糾紛，現實中的大部分情況是婚約解除以后，贈與財物的一方往往要求另一方返還，而另一方則以各種借口予以推辭或拒絕。當今社會由于婚約而引起的財產糾紛越來越多，且財產的數量也越來越大，雖然最高人民法院在最新的婚姻法司法解釋中對彩禮糾紛的解決作出了規定，但彩禮糾紛的解決基于婚約的有效性，否則，包辦婚姻和父母為未成年人子女訂立的婚約而引起的財產糾紛，也會按最高院司法解釋的精神處理，這無疑是不行的。而且婚約只存在于傳統與習慣當中，現代人又往往喜歡將傳統的婚約于現代婚約相結合，使得婚約的有效性更難得到確定。正是由于婚約標準的不確定性，給法院審理因婚約問題引起的財產糾紛帶來一定的難度，法官只能根據自己的理解來認定婚約，從而劃定彩禮的范圍，解決此類案件，則難免 6 會出現不同判決的情形。使得法律的威嚴被褻瀆，司法活動也繼而混亂。

（3）對婚約關系中弱勢群體的保護存在空白。我國歷史悠久，思想文化淵遠流長，由于受各種因素的影響和制約，城鄉之間還存在著一定的差距，特別是人們的某些思想、觀念。在農村由于受各種傳播媒介、途徑的限制，人們受傳統觀念的影響很大，與之相反的是，城市中新思想、新事物層出不窮，人們的思想更容易適應社會的發展。現代社會強調個人價值的實現，人們自我意識較高，婚姻注重的是個人感情，更重視婚姻的質量，追求幸福美滿的婚姻。隨著人口流動性的加大，很多農村青年紛紛選擇到城市打工，新思想、新觀念對他們起著潛移默化的作用。而農村青年結婚大多還遵循先訂婚的習慣，他們締結婚姻的目的和追求更多的是基于人的本能和人類的延續，對個人情感、婚姻質量要求并不是很高。所以，當一個農村青年與城市青年訂立婚約后，他們儼然已經成為“準夫妻”，雖不是夫妻，卻比一般的朋友、戀人的關系更緊密，這期間不可避免地會發生財產關系，也有可能會發生性關系，有的干脆直接生活到對方家庭中，成為另一方的家庭成員，承擔一定的家庭義務、贍養老人，而這往往是以女方居多。雖然身處城市，但受傳統觀念的影響，如是一旦哪天解除婚約，這些婦女在再次選擇配偶的問題上就會出現困難，尤其是因為雙方不具有婚姻關系，得不到法律的有效保護，女方在婚約存續期間所盡的義務就得不到相應的補償，這就為一些別有用心的人打著婚約的愰子做違法亂紀的事情留下可乘之機。

通過以上的論述可以看出，我國當前社會中的婚約習俗還有很多需要改進的地方。由于我國有關婚約問題的法律規定極其缺乏，不僅無法有效解決婚約習俗中存在的問題，而且會讓很多問題在進入司法領域之后帶來更多新的問題。因此，在我國婚姻法上設立完整的婚約制度，是適應社會發展的迫切要求，也是完善我國法律體制的重要舉措。有關婚約的損害賠償問題

4.1 婚約損害賠償性質

關于婚約發生的損害賠償問題，嚴格說來，并不涉及彩禮是否返還問題，只涉及過失方自有財產因賠償對方而發生財產流轉問題。婚約財產返還問題所涉及 7 的是物權變動問題，而因婚約而發生的損害賠償，是債的發生問題。這種損害賠償不在彩禮返還范圍之內，其財產因賠償而發生的流轉與彩禮返還而發生的流轉乃是基于兩種不同的法理依據。

關于此類損害賠償的性質，各國立法大致有三種觀點：一是侵權行為之債。二是契約不履行之債。三是直接基于法律的規定。損害賠償究竟是合同損害抑或侵權損害，抑或直接基于法律的規定，不無疑問。合同損害抑或侵權損害的根本區別在于，合同涉及允諾的執行，侵權則涉及填補損害。合同的基本規則是，原告有權處于合同如果履行了的狀態，而在侵權中，他應處于侵權行為沒有發生時的狀態。婚約損害賠償究竟是合同損害賠償抑或侵權損害賠償，不無問題。違反婚約之責任建立在婚約不履行之法理上，造成濫用訴權之惡果。

婚約有無效、可撤銷、解除等幾種情形。婚約無效不涉及損害賠償問題，婚約可撤銷可涉及損害賠償，婚約解除又分為單方解除和合意解除，單方解除又分為無正當理由解除和有正當理由解除兩種情況。婚約解除都可能涉及到婚約損害賠償問題。

4.2 婚約損害賠償機制

至于婚約中損害賠償機制，視不同情況而異。本文認為對婚約損害賠償機制的整體構架就是，對婚約可撤銷情形及無正當理由解除婚約或不履行婚約，或自己的故意或重大過失構成重大理由而致使對方解除婚約的行為可沿用流傳已久且與習俗相容的聘禮定金罰則作為替代方案加以處理。適用聘禮定金罰則不足以彌補所受損害的則補償與信賴利益的差額部分。對了騙取錢財、玩弄異性或其它不正當目的訂立婚約，或以婚約為借口誘使同居等侵權行為則分別視其情況按照侵權損害賠償規定處理。上述情況都有可能會出現精神損害賠償問題，如有嚴重精神損害事實，還應支付相應的精神損害撫慰金。

如果是無正當理由解除婚約等情形發生，則是解除方的權利濫用行為。只要解除方不能確切說明解除婚約之動機就足以認定為濫用解除權。適用聘禮定金罰則，就是一個較好的替代性救濟方案。婚約訂立后男方違反婚約，而女方無過錯的，女方不必返還聘禮；女方違反婚約，而男方無過錯的，女方必須雙倍返還聘禮。聘禮自不為婚約解除之損害賠償標的，但不能因此得出結論認為聘禮適用定 8 金罰則不是損害賠償范圍。為何有此聘禮定金罰則之適用，則可解釋為在授受聘禮之始，當事人之間已經達成了如此默示之條款。這也為民間習俗與傳統習慣所認可。

4.3 約損害賠償范圍

依據一般財產法上損害賠償之范圍來說，一般債權人可請求之損害賠償范圍包括所受損害與所失利益。前者又稱積極損害，即實際遭受之損害，又稱信賴利益。后者為期待利益，即預期契約之履行而所能獲得之利益，又稱為履行利益。“違約人，以為信賴利益之賠償為已足。即賠償相對人及其父母因信賴婚約所為之支出費用為已足。-----履行利益之賠償，則無必要。”例如父母之預定禮服，預定酒席，新郎因新婚生活而租房，新婦于準備為妻的預想之下拋棄女教員之職務是。婚約中損害賠償的范圍，學者認為應解釋“為限于所受損害”，“而不及于所失利益”。

所受損害應予賠償。所受損害包括但不限于以下幾個方面：紀念活動，如拍攝結婚照片；置辦新婚生活用品的活動，如置辦服裝、首飾、日常生活用品等；籌備婚宴的活動，如散發請柬、簽訂聘請主持人合同、簽訂婚宴合同等。

還如因訂婚而購置嫁妝、辭去職業、租賃房屋等，均可求償。所失利益不予賠償。例如將來結婚后可能取得之繼承權、財產管理使用收益權、撫養費等期待利益等，均不能請求。此外，若因訂婚而失去與其他方訂婚或結婚的機會所應得之利益，非現實的損害，不能請求損害賠償。

4.4 精神損害賠償項目

對是否要負精神損害賠償責任，只有少數國家有規定。在我國，對是否可以提出精神損害賠償的問題，也是有很大爭議的。大多數學者都認為在婚約解除后，應不發生精神損害的問題。因為，婚約成立后，男女雙方都可以自由解除，只要不違背善良風俗，損害對方利益，即使給對方造成了某種精神上的痛苦，也不應該承擔賠償責任。如果法律允許精神損害賠償，則有可能會間接的干涉婚約自由，從而給對方造成必須結婚的壓力。還有認為，采用聘禮習慣，一切按照習慣行事，不張揚，可以避免女子受到第二次傷害。也就是說依據傳統的聘禮習慣就可以把 9 一切安排妥帖，沒必要再去提起精神損害賠償來招惹是非。

嚴格意義上的婚約解除所引起的精神損害賠償，一般在于因為婚約的解除引起的名譽上的嚴重貶損、精神上的極度痛苦、人格上的極度貶低或者造成其它嚴重后果的，且名譽上的貶損、人格上的貶低與精神上的痛苦或其它嚴重后果必須與婚約的解除有相當之因果關系，且解除婚約的一方有重大過錯。對于此點，應嚴格加以把握。至于臺灣地區民法認為非財產上的損害，以被害人無過失為限。筆者對此不予茍同。比較雙方之有責性，是否可適用過失相抵之原則，本文不去討論。但如果被害方有輕微過失，或有責比例較低，但有嚴重的精神損害后果，單純的以其有責性而否定其精神損害賠償請求權，于情于理不合。

結論

本文從辨析婚約與相關概念的區別的角度分析了婚約的性質，認為婚約就其本質上來說是一種親屬法上之契約說，兼具親屬法和債法的雙重屬性。分析了中國婚姻現象的現狀，論述了有關婚約的損害賠償問題，對精神損害賠償也作了簡要的介紹。

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致謝

第五篇：加強對“一把手”監督機制的研究

摘 要

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人”。在建立完善社會主義市場經濟體制的過程中，防治腐敗的關鍵在于建立權力運行監控機制。然而在現實政治生活中，對“一把手”監督難以到位、難以奏效，致使一個個“一把手”相繼倒臺。如何加強對“一把手”的監督，促使其正確使用權力，已成為一項十分重要而緊迫的任務。權力離不開監督，不受監督的權力必然異化。本文通過對“一把手”權力制約和監督方面存在的問題和原因進行深入分析，提出了健全和完善“一把手”監督機制的對策建議。

關鍵詞：加強“一把手”監督機制研究

加強對黨政“一把手”監督的機制研究

黨政一把手在黨政領導班子中處于核心地位，在決策環節中處于主導地位，在領導班子運轉中處于督導地位，其權力上的優勢是顯而易見的。鄧小平同志指出“將優勢建立在權力上是靠不住的，不受限制的權力必然導致腐敗”。在建立和完善社會主義市場經濟體制的新形勢下，如何加強對一把手的監督，有效地規范和約束一把手的權力，對于從嚴治黨，加強領導班子和干部隊伍建設具有十分重要的意義。

當前，在改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢下，由于新

舊體制的轉換，人際關系的變化，各種利益關系的調整等因素的客觀存在，使干部監督工作難度加大，特別是對處于重要位置、發揮關鍵作用、位高權重的黨政“一把手” 的監督難度愈來愈大。如何加強對黨政“一把手”的監督，已成為黨的干部監督工作亟待解決的重大課題。

一、深刻理解加強對“一把手”監督重要性的認識腐敗的實質是權利的濫用。強化對權利的制約和監督，是防治腐敗的根本性問題，在反腐倡廉建設中具有至關重要的地位和作用。

（一）、加強對黨政“一把手”監督制度研究是反腐倡廉建設的必然要求。權利趨于腐敗，絕對的權利導致絕對的腐敗。加強對權利運行的制約和監督，是有效預防腐敗的關鍵。對權利進行制約和監督，是權利來自于人民這一本源性的內在要求，只要存在權利，就需要加強對權利的制約和監督，這是人類政治生活實踐經驗的科學總結，是適用于任何政治制度的一條普遍規律，是反腐敗斗爭的必然要求。

（二）、加強對黨政“一把手”監督制度研究對于預防腐敗具有關鍵作用。腐敗發生的內在規律表明，任何腐敗行為的發生都離不開公共權力、腐敗動機和腐敗機會三個必要條件，三者相互聯系、相互依存、相互作用，形成腐敗行為發生的完整鏈條。盡管腐敗動機和腐敗機會為腐敗行為的發生提供了主客觀條件，但是管理、分配國家稀缺資源的公共權力是腐敗行為發生的先決條件和原始動力，在腐敗行為

發生的鏈條中起著關鍵性作用。因此要有效防治腐敗，必須抓住權力制約和監督這個關鍵，構筑權力防線。

（三）、加強對黨政“一把手”監督制度研究在懲防體系建設中處于核心地位。權力制約和監督是國家政治體制的重要組成部分，不僅受到政治體制本身的內在制約，而且受到外部諸多條件特別是經濟社會發展狀況的影響。由于我國正處于深入推進改革開放的進程之中，體制機制尚未健全完善，權力制約和監督還存在著不相適應的問題，主要表現為權力過分集中現象不同程度地存在、專門監督機構的獨立性和權威性需要加強、民主監督的作用還沒有得到有效發揮、制約監督的措施和手段還不夠完善、制約監督的法制化程度還不高。要從根本上解決這些問題，必須將我國權力制約和監督的現實問題置于經濟社會發展的縱深背景之中進行思考，通過體制機制的改革創新，建立起有效的權利運行監控機制。構建懲防體系作為國家防治腐敗的重大戰略和制度安排，其中要目標之一就是建立健全權利運行監控機制，且框架構成各項要素的結果性目標都是為了保證領導干部正確行使權利，這決定了權利制約和監督在懲防體系建設中處于核心地位。

二、當前對黨政“一把手”的監督仍顯薄弱。主要表現在以下幾方面：

(一)、監督主體意識淡薄，不愿監督

一是旁觀者心態。部分黨員干部認為對一把手的監督是上級組織和紀檢部門的工作，與自己無關。所以對一把手的工作、生活等活動漠不關心，奉行“事不關已，高高掛起”的原則。二是實用主義心理。一部分人對一把手具有崇權心理，擔心提意見會遭到一把手的打擊報復，或被上級組織認為“鬧不團結”而影響自己的前程，于是采取明哲保身的態度，對一把手的某些行為，采取無原則的一團和氣。三是實際條件的制約。由于一把手權力運作透明度不高，領導的日常活動和工作情況公開不夠，干部群眾對一把手的“事”知之甚少或一無所知，所以，對一把手的監督也無從談起。

（二）、監督客體自覺性差，不讓監督

一是在思想上不理解。有的黨政一把手自認為素質高，走得正，行得端，不需要監督。對來自群眾的監督，認為是不支持；對來自同事的監督，認為是不合作；對來自上級的監督，認為是不信任。二是在工作中不執行。有些一把手平時習慣了家長作風，自恃高明，作風霸道，在工作中沒有認真執行干部監督的有關規定，使一些規定形同虛設。三是在權力上不放松。有些地方一把手賦權過重，在工作決策中大權獨攬，習慣于一個人說了算，沒有認真執行民主集中制原則，把來自各方面善意的監督，看作是對其權威的挑戰，權力的過分集中，妨礙了有關監督措施的落實。

（三）、監督體制不完善，不便監督

一是監督機制不健全。目前，在對一把手的監督上，還沒有形成一套層層相依、環環相扣、行之有效的監督機制。有的規章制度過于籠統，缺乏操作性。如“原則上不應該”、“原則上不得”等條文，致使監督機關在實際工作中不好把握標準，具體程序不易操作，致使一些制度流于形式。二是監督責任不明確。一些單位雖然制訂了不少規章制度，但沒有突出班子一把手這個監督重點，往往將其和其他班子成員等量齊觀。在職責上也沒有明確分工，缺乏監督責任人。所以，既使一把手在工作中出現了失誤，往往是大事化小，小事化了，無人負責，無人追究。三是監督內容不全面。有的單位將廉政建設當作黨內對一把手監督的全部內容，忽視了對一把手在執行黨的路線、方針、政策，正確行使權力，貫徹民主集中制等方面的監督；有的注重對個人品質、生活作風上的監督，缺乏對一把手勤政為民，履行自身職責的監督。同時在監督的著力點上，往往注重事后監督，忽視了事中和事前監督。

三、解決一把手監督難的問題，建立對一把手監督制約的有效工作機制，應當從以下幾個方面入手。

（一）、嚴把入口，立足防范，強化監督的自覺性。

一把手的特殊地位和作用，要求我們在選拔一把手時，必須十分慎重，堅持正確的用人導向，選那些能夠經受住執政、改革開放和發

展社會主義市場經濟考驗的干部，選那些不圖虛名、扎實工作、群眾擁護、在兩個文明建設中做出了顯著成績的干部。在選拔一把手時，組織和紀檢監察部門要密切配合，把對一把手的監督超前到位，確實把好政治素質和個人品質關，為對其進行有效的監督確立一個較高的起點。同時，要加強對一把手的教育和培訓，使一把手做到自重、自省、自警、自勵，增強接受監督的自覺性。

（二）突出重點，拓寬渠道，實施全方位監督。

從監督內容看，要按照江澤民同志提出的“堅持原則，把握全局，團結同志，加強修養”四句話，從政治紀律執行情況、履行崗位職責情況、民主集中制執行情況、工作作風情況以及遵紀守法、廉潔自律情況等方面對一把手進行監督，要著重抓好對一把手重大問題決策和人財物權的監督制約。從監督渠道看，主要應強化上級組織、班子成員、人民群眾三個方面的監督。上級組織要增強監督意識，明確監督責任和負責人，定期聽取一把手工作匯報，認真參加下級班子民主生活會，通過加強檢查、考察、誡勉談話等方式,了解情況，發現問題，有效行使監督權力。同時，上級組織要支持班子成員行使監督權力，促使他們有效地履行監督職責，有意識地在班子內部培養一種積極健康的權力制衡機制。要重視群眾監督，堅持領導干部接待群眾日制度，高度重視人民信訪和群眾舉報，凡反映一把手的問題，原則上都要報送上級有關部門認真核查，發現問題及時處理。

（三）、用權規范，政務公開，形成監督的社會性。

要建立工作制度，對一把手在重大決策方面的實際權限作出具體的規定，并對其違規行為作出明確的處罰規定，把對一把手的權力限制在履行職責所允許的范圍內，保證執紀執法部門有的放矢地進行監督。要使權力真正置于黨員和人民群眾的有效監督之下，必須增加黨務政務活動的透明度，重大情況讓人民知道。只有這樣，才能向社會提供監督依據，才能充分發揚民主。為此，要建立一把手事務公開制度，黨政各級一把手的哪些工作必須向社會公開、什么時間公開，都要制定嚴格規范的制度。

（四）、健全制度，狠抓落實，保證監督的經常性。

加強對一把手監督，關鍵是要通過健全完善和落實相關制度，發揮制度對干部行為的規范約束作用，達到教育、誡勉、激勵的目的。因此，要依據新情況、針對新問題，繼續健全制度，完善監督機制。區縣委要建立有關加強對一把手監督的若干規定，對監督內容、責任、程序及處理辦法做出具體規定。對一些大錯不犯，小錯不斷，工作平平，庸庸碌碌，威信不高，影響不好的一把手，應制定出有效的處理辦法和制度；對一些不能如實申報收入，不能如實進行廉潔自律檢查的一把手，應靠制度改變監督部門既無法問津，又缺乏解決問題辦法的狀況。同時，要解決好制度落實不夠的問題，使已經建立的制度真正發揮作用，在制度建設中要突出責任追究的內容，明確制度不落實時監督管理者和被監督管理者應承擔的責任，解決好對制度落實的督察問題。制度一旦制定，必須輔之以嚴格的檢查、監督手段，必要時上級應派人蹲點督促抓好落實。

中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。強化對“一把手”的管理監督，健全完善“一把手”監督機制，充分發揮各級“一把手”在抓班子、帶隊伍、干事業中的作用，已成為擺在全黨面前一項刻不容緩的重要工作，也是執政和改革開放條件下黨的建設亟需解決的重要問題。