第一篇：建立法治政府指標體系分析探討

建立一個科學合理的法治政府指標體系，能夠對法治政府建設產生積極和長遠的影響。本文圍繞建立法治政府指標體系的必要性、我市法治政府指標體系的基本構成和如何建立并實施我市的法治政府指標體系等三個部分展開論述，認為：建立法治政府指標體系是踐行科學發展觀的重要體現，是貫徹實施國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行

政的決定》的客觀要求，是法治政府自身發展的實際需要；作為全面衡量法治政府建設情況的一把標尺，法治政府指標體系基本構成上應包括客觀指標和主觀指標；我市建立法治政府指標體系應堅持政府主導，注重調查研究，倡導公眾參與，落實督查考評。

[關鍵詞] 法治政府 指標體系 建立

2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號文件，以下簡稱《綱要》）確立了“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府”的目標。青島市于2005年提出“爭取經過五年左右的不懈努力，率先基本建成法治政府”的目標（青政發〔2005〕20號文件）。2008年國務院頒布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17號文件，以下簡稱《決定》），進一步明確了法治政府建設的目標任務。為貫徹落實《綱要》和《決定》，青島市積極踐行法治，大力推進依法行政，法治政府建設取得了顯著進展。但是，與既定目標要求相比，仍存在諸多問題，需要我們高度重視并切實加以解決。尤其是什么樣的政府才是法治政府、如何評估法治政府的實現程度，成為擺在我們面前的、必須作出回答的重要課題。建立一個科學合理的法治政府指標體系，能夠使法治政府建設看得見、摸得著，方向和目標更加明確清晰，問題和不足更加一目了然，進而能夠對法治政府建設產生積極和長遠的影響。

一、關于建立法治政府指標體系的必要性

（一）建立法治政府指標體系是踐行科學發展觀的重要體現

發展是科學發展觀的第一要義。與經濟發展和社會進步相適應的制度文明，也是發展的重要內容和目標。[1]貫徹實施《綱要》以來，我市以制度建設為重點，努力實現法治建設的科學發展，先后制定地方性法規20余件、政府規章40余件，在一定時期內較好地解決了青島市經濟社會發展中的突出問題、事關全局的重大問題和人民群眾關心的熱點難點問題；建立完善了政府重大社會公共事項決策聽證、重大行政決策法律論證和合法性審查、重要事項定期發布、市人大代表和政協委員列席市政府常務會議等多項重要制度，提高了政府決策的透明度和規范化程度；全面推行行政執法責任制，建立健全了行政執法主體制度、行政執法程序制度、行政執法評議考核制度、行政執法監督制度、行政復議聽證制度等，提高了行政執法質量和水平。這些行之有效的制度，能否在法治政府建設進程中持續發揮作用，取決于我們能否站在新的歷史起點上，對其不斷完善和深化。建立法治政府指標體系，正是為這些制度持續發揮作用提供一個長效保障機制，從而進一步推動政府職能轉變，加快法治政府建設，增進制度文明，更好地踐行科學發展觀。

（二）建立法治政府指標體系是貫徹實施《綱要》和《決定》的客觀要求

從目標要求看，《綱要》提出的十年左右時間、我市提出的五年左右時間基本建成法治政府的任務作為一項綜合性、系統性的工作，已進入倒計時，形勢緊迫、任務繁重，若沒有更強有力的措施推動各項工作，既定目標就難以如期實現。從內容要求看，《綱要》在合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學民主決策機制、提高制度建設質量、理順行政執法體制和規范行政執法行為、建立防范和化解社會矛盾的機制、強化對行政行為的監督、提高公務員依法行政觀念和能力等方面提出了一系列的制度保障和措施要求，構成了法治政府的構建骨架。這些制度和措施能否建立健全，直接關系到法治政府能否實現。因此，有必要對這些制度深入總結并加以完善。從落實要求看，《綱要》要求各級政府和部門根據地方經濟社會發展實際，制定具體落實辦法和配套措施，做到五年有規劃、年度有安排。五年多來，青島市一直嚴格按照這項要求開展工作，2005年出臺了貫徹《綱要》的實施意見，此后每年明確年度依法行政工作要點，近期還出臺了貫徹《決定》（以下簡稱《決定》）的實施意見（青政發〔2009〕12號文件），這些舉措有效保證了《綱要》、《決定》的貫徹落實。但是我們也要看到，面臨的問題也很突出，其中一點就是還缺少一個可測評的指標體系來全面評估我市出臺的各項制度措施的實施效果及法治政府建設的總體進展情況。法治政府指標體系正是通過對法治政府的精神實質進行深入剖析和科學概括，把法治政府的內在要求分解、細化和量化，轉化為可以測評的指標，組成一個體系和系統，綜合測算各地區和各部門依法行政的水平，并尋找推進依法行政進程中的問題及其解決方法，從而保證《綱要》、《決定》提出的目標任務的實現。

（三）建立法治政府指標體系是法治政府自身發展的實際需要

當前，青島市法治政府建設的進展還不平衡，基層政府依法行政能力偏弱，法治化程度與青島市的城市地位和人民群眾對法治政府的期待與要求相比仍有較大差距。原因主要包括以下幾方面：一是認識層面上，有些領導干部的依法行政意識淡薄，缺乏法治的“方向感”；二是制度效益上，對《綱要》、《決定》的原則性規定，配套措施跟不上，實際執行中出現偏差；三是規制強度上，法治政府建設的各項目標和任務還沒有完全納入政府及其工作人員的實績考核，依法行政的“動力”不足。為此，建立一套直觀的、可宣教的、容易執行的、有硬性約束的指標體系以糾正法治政府建設進程中一些干部在思想認識上的失范、工作推進中的偏差和“動力”不足問題就顯得十分必要。從更廣的視角看，作為法治政府，在不同地域普遍追求公平、正義、自由、人權、和諧等價值目標，要求依法行政，承認廉潔、誠信、有限、責任等，并致力于實現一種良性的社會秩序。[2]這就決定了各個地區建設法治政府面臨的共同問題，也決定了形成統一規范的法治政府指標體系的必要性。深圳市已率先研究提出了法治政府指標體系，很值得學習借鑒。青島市作為經濟發達的沿海開放城市，也有責任盡快啟動這項工作。

二、關于青島市法治政府指標體系的基本構成

法治政府指標體系作為全面衡量法治政府建設情況的一把標尺，基本構成上應包括客觀指標和主觀指標。

客觀指標旨在解決青島市建設的法治政府是什么樣的問題，其數據大多可以通過統計報表或現有資料獲得，能夠體現法治政府應當具備的內在標準，是指標體系的主體部分。

法治政府的基本要求是：行政機關自覺運用體現最廣大人民根本利益的法律管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。圍繞這個基本要求，《綱要》在政府職能、決策機制、制度建設、行政執法、防范化解社會矛盾、行政監督、依法行政觀念和能力等7個大方面的內容提出了33個小方面的制度和措施要求；《決定》在依法行政意識和能力、決策機制、規范性文件監督管理、行政執法、行政監督、社會自治等6個大方面的內容提出了24個小方面的制度和措施要求；青島市貫徹《綱要》和《決定》的實施意見中，還結合本市實際情況對若干方面的內容進行了補充完善，提出了一些青島市特別需要的制度和措施要求。這些制度和措施要求，總體上是對我市建設法治政府基本要求和主要任務的深刻反映，是法治政府蘊含的內在標準，可以設計為客觀指標。

在客觀指標的具體設計上，應體現四個方面的特點：一要有全面性，能夠涵蓋法治政府建設工作的各個方面；二要有操作性，應該做什么、不應該做什么均應明確具體；三要有剛性，指標任務的約束力強；四要有開放性，能夠隨著法治政府建設的推進，包容新的內容。據此，可以考慮將我市法治政府指標體系中的客觀指標分為三個層次，一級指標體現《綱要》、《決定》及我市的有關實施意見中規定的幾個大的方面的內容，具體可以歸納為12項，包括：政府立法工作法治化；機構、職責和編制法治化；行政決策法治化；公共財政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務法治化；政府信息公開法治化；行政救濟法治化；行政監督法治化；行政責任法治化；提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力法治化。二級指標體現大的方面內容下的基本制度和措施。三級指標對應明確已經推行或應當建立完善的基本制度和措施的具體要求。各級指標完成的情況，可以客觀反映各級各部門推進依法行政的努力程度、實際舉措和具體成效。

主觀指標旨在解決我市法治政府建設的社會評價是什么樣的問題，其數據需要通過合理設計調查問卷、進行抽樣調查并經過統計處理后才能獲得，體現社會對行政機關依法行政水平和能力的總體評價，是指標體系的輔助部分。

依法行政的根本宗旨在于促進經濟社會的協調和諧發展，維護、實現和發展最廣大人民群眾的權益。依法行政水平的提高，法治政府的實現，最終必須得到人民群眾的認可和承認。因此，社會公眾對法治政府的評價，是法治政府指標體系中必不可少的重要組成部分。這種評價更多地通過對法治政府的主觀感受和內在體驗表現出來，其基本內容除了以上述客觀指標為基礎外，還應當反映法治政府的七個外在維度，即法治政府應當是有限政府、服務政府、陽光政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府，其行為應當符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一六項基本要求。[3]通過賦予主觀指標的各項內容以不同分數和權重，交由社會評價賦分，再結合專家對各項分值及其關聯數據的比較、分析和權衡，綜合測算出總分值，即能反映出我市法治政府建設在社會公眾心目中的狀況和水平。

鑒于建立起科學的法治政府指標體系是一個長期的、漸進的過程，需要在長期的實踐中不斷調整、修改，使之趨于合理和完善。指標體系基本確定后，可以先在相關的區、市及部門進行試點，以實踐來檢驗指標體系是否科學合理，從而最終形成權威性的指標體系。

三、關于如何建立并實施青島市的法治政府指標體系

法治政府建設涉及面廣，關聯因素多，時間要求緊，如何使我市的法治政府指標體系又好又快地建立并實施，我認為應把握好以下幾點。

（一）堅持政府主導

法治政府指標體系建立與實施涉及政府工作的方方面面，工作性質和難度決定了只能走自上而下的政府推進型道路，而無法也難以期待走自下而上的自發演進型道路。為此，建議做好三項工作：一是建立該項工作的組織領導體系。設立法治政府指標體系建設領導小組或由已建立的全市依法行政工作領導小組承擔，由市長任組長，相關部門負責同志為成員，負責指標體系建立工作的組織領導和重大事務的研究解決。領導小組辦公室設在市政府法制工作部門，負責指標體系建立的日常督導協調工作。二是積極爭取國務院和省政府法制辦的工作指導和智力支持，簽訂相關合作協議，推動指標體系的建立。三是法治政府指標體系建立后，市政府印發相關配套文件，明確全面實施指標體系、加快建設法治政府的主要任務、工作要求和責任單位。

（二）注重調查研究

建立法治政府指標體系難度大、問題多，必須進行深入調查研究，詳細分析和論證其可行性，提出構建法治政府指標體系的基本思路。在調查研究的過程中，既要深入研究法治本身的特點，也要充分借鑒經濟和社會指標研究已積累的經驗與成果。在調查研究的基礎上，由專家學者會同政府法制工作者共同確定法治政府指標體系的基本框架和基本內容，并按內在邏輯要求選擇重要而有代表性的指標組成初步的指標框架體系，同時明確每個指標的分數和權重。

（三）倡導公眾參與

法治政府指標體系作為一種法治政府建設水平的官方評價標準，本質上在于對政府依法行政工作的評價和監督，其設計必須科學、合理且符合政府工作實際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進行論證。但如果僅限于此，政府部門就難脫“自己制定標準評價自己”的窠臼，指標體系也就會因脫離民意而難以獲得社會的認同。因此，指標體系的設計上除了征求專家的意見，還必須讓公眾充分參與到制訂過程中，通過文本解讀、專家訪談、座談討論等形式，加大法治政府建設的宣傳力度，為科學建立指標體系營造濃厚的社會氛圍，引導社會各界廣泛關注和參與；還應召開不同類型的征求意見會和論證會，充分吸納社會各界意見，增強指標體系的公正性、權威性和說服力。

（四）落實督查考評

法治政府指標體系一旦形成，即具有多種用途，可以根據不同的目的加以運用：既可以由行政機關用來進行自測，為各級行政機關推進法治政府建設提供客觀依據，也可以作為社會中介組織和研究機構研究與評價政府依法行政工作的重要工具；更重要的是，它可以作為上級政府評估和考核下級政府、政府評估和考核其工作部門全面工作績效的基本方式。法治政府指標體系的建立和實施只有把督查考評這種手段運用好并貫穿始終，才能避免走過場、流于形式。法治政府指標體系建成后，要堅持循序漸進、注重實效的原則，每年確定指標體系實施的工作重點，并將有關工作任務逐項分解落實到市級部門、各區市政府；要制定細致的工作方案，明確指標體系各項工作任務的具體時限和要求，并據此制訂考評辦法，明確評分標準，切實抓好指標體系的具體實施。

建立法治政府指標體系是我們在青島市委、市政府的領導下，以科學發展觀為指導，貫徹實施《綱要》、《決定》的一項探索性、創新性工作，對于青島市全面推進依法行政，加快法治政府建設必將起到積極的推動作用。當前和今后一個時期內，青島市應將這項工作真正擺上重要議程，周密部署，精心安排，盡快啟動，力爭早日完成。

第二篇：法治政府建設法治政府指標體系建設的理論思考1

法治政府建設法治政府指標體系建設的理論思考

楊小軍 宋心然 范曉東

2014年04月18日15:55 來源：國家行政學院學報

以2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱“綱要”)為契機，為落實《綱要》中所提出的建設法治政府的目標，各地開始探索通過制定和實施法治政府指標體系作為措施和途徑來具體推進建設法治政府目標的實現。因此，厘清法治政府指標體系建設中的理論問題，有助于推進法治政府建設的進程。

一、法治政府指標體系的產生背景及建設實踐(一)法治政府指標體系產生的歷史背景

法治政府指標體系是落實和推進法治政府建設的產物，而我國法治政府的建設過程是與民主法治的發展歷程相伴隨的，主要經歷了以下幾個過程：

1.起步階段：從依政策辦事到依法律辦事

改革開放以前，我國的行政管理基本上以人治為主，行政機關主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事。經過“文革”的十年浩劫，法律虛無主義的危害已被深刻認識，中國社會迫切需要建立健全民主法制。1978年召開的黨的十一屆三中全會，撥亂反正，在全會公報中指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威性，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。這“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，重新確立了法律在社會治理中的最高地位，至此，我國的法制建設才開始真正進入了新紀元。1982年《中華人民共和國憲法》第5條第1款規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，并在憲法層面規定了一切國家機關，包括國家行政機關都必須在法律范圍內活動，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。1984年，黨中央提出了“從依政策辦事，逐步轉變為既要依政策辦事，又要依法律辦事”的方針。1987年10月，黨的十三大又從宏觀上提出了改革開放背景下加強社會主義法制建設的任務，強調“法制建設必須貫穿于改革的全過程”。據此，從1978年—1988年十年間，以國務院組織法、地方政府組織法和許多單行法律、行政法規的頒布實施為標志，行政管理由原來的單純依靠政策逐步向更多依靠法律辦事過渡。

２.確立階段：依法行政，規范政府行為

以1989年《行政訴訟法》頒布為起點，標志著我國法治政府建設進入到了以約束行政權力、規范政府行為為重點的階段。1993年３月，八屆全國人大第一次會議通過的《政府工作報告》，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”。1997年9月，黨的十五大明確提出了依法治國基本方略，指出一切政府機關都必須依法行政。1999年3月，依法治國基本方略被寫入憲法。如此，在1989年—1999年的10年期間，以行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法等一系列規范政府行為的法律、行政法規的頒布實施為標志，依法行政作為行政機關行使權力的基本準則被逐步確立起來。

3.全面推進階段：全面推進依法行政，建設法治政府

以“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入1999年憲法總綱為開端，1999年11月，國務院發布了《關于全面推進依法行政的決定》，明確“依法行政是依法治國的重要組成部分”，對推進依法行政工作作出了專門部署，這標志著我國法治政府建設開始進入了全面規劃和整體實施的新階段。2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，并對法治政府建設的基本原則和要求、主要任務和措施等作了全面部署，此成為了法治政府建設過程中的一部重要的綱要性文件。接著，國務院又于2008年5月發布了《關于加強縣市政府依法行政的決定》，于2010年10月提出了《關于加強法治政府建設的意見》，這些都延續和深化了《綱要》的內容。近來，黨的十八大又進一步強調，到2020年全面建成小康社會時，要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標。據此，自1999年以來，主要以國務院先后提出和發布的決定、綱要和意見為標志，建設法治政府作為建設法治國家的主體工程，依法行政作為依法治國的主要環節得以全面推進。也就是在我國加快建設社會主義法治國家，全面推進依法行政，努力建設法治政府這一大的背景下，基于將法治政府建設的目標和任務、基本原則和要求等予以細化和量化的考量，全國的許多地方政府開始嘗試制定和實施法治政府指標體系。

(二)法治政府指標體系目前在我國的建設實踐

目前，我國的法治政府指標體系建設主要在地方政府層面展開，并正在經歷由部分地區先行先試向全國更大范圍推行的發展趨勢。

首先嘗試建立法治政府指標體系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《關于制定和實施<深圳市法治政府建設指標體系(試行)>的決定》，將法治政府的建設具體細化為12個大項、44個小項、225個細項的重要指標。此后，在市級政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺了各自的法治政府指標體系。在省級政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺了法治政府指標體系，如2010年6月，湖北省委、省政府印發的《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》，以8個大項、35個中項、160個小項，并大多以完成式的語態，說明了法治政府建設指標要求達到的結果和狀態。此外，縣級政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區、青島市市南區、蘇州市吳中區等也都對法治政府指標體系的建立進行了實踐探索。

可見，越來越多的地方政府已加入到了法治政府指標體系的建設行列，這是因為國務院《綱要》等文件雖然明確了法治政府建設的目標、基本原則和要求等內容，并對工作推進提出了全面部署，但總體上來說，這些規定基本還是原則性的、框架性的，對于如何落實以及法治政府的具體標準都缺乏統一認識。而制定法治政府指標體系的意義，就在于將《綱要》等文件中規定的法治政府的大致輪廓予以細化和量化，由此法治政府的輪廓就從粗線條變為了細線條、抽象變成了直觀，更加清晰，可以看得見、摸得著，這就使得踐行法治政府有了更為具體明確的內容和實施路徑。也正是因為反映了目前法治政府建設更為深入、規范、精致的客觀需求，法治政府指標體系得以在這種背景下應勢而起，并作為政府法治建設進程和發展方向的一個側影，被各個地方政府所采納，成為法治政府建設過程中具體“抓手”。

二、法治政府指標體系對于法治政府基本要求的體現和反映

法治政府有基本要求，這是法治政府內涵的體現。法治政府指標體系應當緊緊圍繞法治政府的基本要求進行內容設定。

(一)法治政府的基本要求

法治政府從字面上講就是“法律統治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內行使權力。現代的法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但對于什么是法治政府，法治政府的具體要求和標準是什么，這些問題并沒有完全統一的答案。總的來說，西方“法治”理論視野下理解法治政府的關鍵和要害在于政府行為均應當受到法律的限制、規范和約束，政府權力的運行應體現法治的原則和精神。而從實質法治觀的角度來看，法治政府中對于行政權力加以約束的法律還必須是符合正義的良法，這是因為實質法治觀看來，法律也可以成為權力的工具，權力的裝飾，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律體系”被視為實現法治的前提。［1］

我國自2004年《綱要》正式提出建設法治政府的目標，對于法治政府內涵的理解主要體現在《綱要》中對于依法行政所提出的六項基本要求上。具體如下：

１.合法行政，強調行政機關應當依照法律規定取得和行使行政權力。這就意味著在法治政府的范疇內，計劃經濟條件下的“全能政府”應轉變為市場經濟條件下的“有限政府”。

２.合理行政，強調行政機關實施行政管理應當公平公正，行使自由裁量時也要合乎比例原則。這就意味著法治政府應當為一個能夠保障公眾權利、為社會提供公眾服務的“服務政府”。

３.程序正當，強調行政機關實施行政管理應當公開透明，嚴守法定程序，保障行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。這就意味著法治政府應當是一個“陽光政府”。

４.高效便民，要求行政機關實施行政管理遵守法定時限和職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。這是意味著法治政府應達到“效能政府”的基本要求。

５.誠實守信，要求行政機關信息公布應當全面、準確、及時，不得隨意撤銷、變更已經生效的行政決定，確需撤銷或變更時，要按法定權限和程序進行，要給相對人損失補償。這就意味著法治政府打造的是一個“誠信政府”的形象。

６.權責統一，強調行政機關違法或不當行使職權，必須承擔相應的法律責任，實現權利和責任的統一，依法做到執法有保障，有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權需賠償。這就意味著法治政府的范疇內，政府應當是一個“責任政府”。

可見，“有限政府”、“服務政府”、“陽光政府”、“效能政府”、“誠信政府”、“責任政府”就是《綱要》中對于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一就是建設法治政府目標下對于推進依法行政工作的基本要求。但若從行政權力依照法治原則進行運行這一法治政府的精髓來分析，“有限政府”、“陽光政府”、“誠信政府”、“責任政府”的內涵都是直接指向行政權力運行的規范和方式的，理應屬于法治政府的基本內涵；而強調行政應提高辦事效率，為社會公眾提供優質服務的“服務政府”、“效能政府”的內涵，則更側重于強調政府行政的宗旨和導向，這其實是對法治政府建設所提出的更高目標和要求。筆者認為，就目前我國建設法治政府的目標來說，法治政府的內涵應首先是符合底線標準和體現最低要求的，這是因為，就公權力的運行規律來說，依照法律進行運行這是行使行政權力的底線，只有堅持了依法行政的基本原則，也就是堅守了法治政府的基本內涵。這也就意味著，要達到“服務政府”、“效能政府”的更高目標，基礎和前提首先是法治政府。因此，建設法治政府的目標應首先是達到法治政府基本要求中的最低標準，即合法行政、程序正當、誠實守信和權責統一。

(二)法治政府指標體系應以分解法治政府的基本要求作為內容設定的基本依據

目前各地基本上是以《綱要》中建設法治政府的基本框架進行指標體系的內容設定的。為落實關于法治政府的六項基本要求，《綱要》中從七個方面對法治政府建設提出了任務和措施，即轉變政府職能，深化行政管理體制，包含5項內容；建立健全科學民主決策機制，包含3項內容；提高制度建設質量，包含5項內容；理順行政執法體系，加快行政程序建設，規范行政執法行為，包含5項內容；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，包含3項內容；完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督，包含8項內容；不斷提高對行政機關工作人員依法行政的觀念和能力，包含4項內容。這七個方面33項內容構成了《綱要》中法治政府建設的基本輪廓，各地的法治政府指標體系即主要依此輪廓設定出了具體的指標體系內容。以深圳市為例，其指標體系共設置了12個大項、44個子項、225個細項。12個大項是：政府立法工作法治化；機構、職責和編制法治化；行政決策法治化；公共財政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務法治化；政府信息公開法治化；行政救濟法治化，行政監督法治化，行政責任法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。再如湖北省，其設置了8個大項、35個中項、160個小項的指標體系。8個大項為：政府職能界定與機構職責配置；制度建設；行政決策；行政執法；行政服務；社會矛盾的防范和化解；行政監督；依法行政能力建設。可見，法治政府指標體系雖然基本反映了《綱要》中對于法治政府建設的基本要求，但內容并不完全對應，各地往往結合自身的實踐，對于法治政府建設的具體方面有所側重，有所取舍，并在具體內容上有所突破。

那么，法治政府指標體系是否可以被看作為法治政府基本要求的具體規定？達到法治政府指標體系的要求是否即意味著實現了建設法治政府的目標？筆者認為，若單純將法治政府指標體系作為推動法治政府建設的“抓手”，從手段和工具的意義上，指標體系的具體內容是可以超出法治政府的基本要求，對法治政府建設的方方面面提出更高的要求，此時指標體系本身并不等同于法治政府，二者之間是手段和目的的關系。但是若要以法治政府指標體系作為建設法治政府的評判標準，則就應當圍繞法治政府的基本要求進行內容設定，或者將體現法治政府的基本要求和最低標準的內容確定為指標體系中的基本部分，此時，法治政府指標體系的內容才可以被看作為法治政府的具體規定，這種對應關系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化為指標體系具體內容的問題。

三、法治政府是否以及能否運用

指標體系予以量化法治政府的內涵是豐富的，基本要求也是抽象概括的，一套具體化的法治政府指標體系，是否以及在多大程度上能夠反映法治政府的內涵和基本要求？這是構建法治政府指標體系所要回答的理論問題。

(一)法治政府可以被量化的理論和實踐依據 法治政府如同法治一樣都是抽象概括的，而法治的基本要素在學理上和實踐上是能夠被細化分解、指標量化的，這構成了法治政府可以被量化的理論和實踐依據。

1.理論依據

學理上關于法治構成要素的分析，為量化法治提供了理論依據。如德國社會學家韋伯就認為：法治秩序的主要指標是科層制行政活動的持續性、客觀性，行政活動要權責分明，公私嚴格區分，禁止買賣官職，公務員的人格要保證獨立化、專業化等。［2］又如我國法學家張文顯教授認為，根據不同時期法治的原理和各國法治實踐，可以把不同法治國家共性化的標志分為形式標志與實質標志：形式標志是指法治國家的外在表現方式以及實現法治國家的技術條件，這些條件包括完備統一的法律體系、普遍有效的法律規則、嚴格的執法制度、公正的司法制度、專門化的法律職業等等；實質標志則是指依據法治的精神而形成的理性化制度的確立和運作，涉及法律與政治、公共權力與國家責任、權力與權利、權利與義務等方面的關系。［3］這些理論，說明了法治可以分解為不同的構成要素，而這些構成要素是可以通過具體指標來予以計量的。

2.實踐依據

目前世界上一些政府機構、社會組織嘗試運用社會指標的方法，對部分地區的法治發展狀況進行考察和分析，具體開展了法治指數的量化實踐，這些實踐活動為法治政府指標體系的建立提供了實踐依據。例如世界銀行推出的“全球治理指數”，認為對一個國家治理情況的評估主要由六項指標構成：反饋與問責、政治穩定與減少暴力、政府效力、規制質量、法治和腐敗控制。其中，對法治評價的標準，主要為政府對隱私、合約的保護力度，以及警察、法庭等部門削減犯罪和暴力的能力。再如由美國律師協會聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織發起的世界正義工程，其于2008年7月出臺了旨在形成全球統一規范，衡量一個國家遵循法治程度的“法治指數”，其通過將行政、立法與執法過程等原則濃縮為聯合國公約的13個核心原則，再對每項原則制定出3—7個具體指標，形成了一套包含60個指標的評價體系。還有我國的香港地區也于2005年出臺了“法治指數”，它通過量化罪案率、法律援助、司法復核申請、各級法庭每年聽取的案件、當值律師服務處理的案件、以及質化公眾對法治幾方面的觀感數量來計算法治指數。且在及格分為50分，滿分為100分的情況下，具體評定出2005年香港的法治指數為75分。這些實踐活動均直接說明了抽象概括的法治是可以通過具體指標予以量化的。

(二)法治政府能夠運用指標體系予以量化的可行路徑

相比于法治被分解為不同的構成要素和具體指標，法治政府又如何被分解量化呢？筆者認為，從建設法治政府基本要求的橫切面上，可以通過設定制度性指標、行為性指標、系統性指標和效果性指標四個方面將法治政府予以量化。

1.制度性指標。依法行政的前提首先是要有完備的法律制度，為規范行政權力運行提供合法合理的依據，這是法治政府的基礎性和前提性的要素。而行政法規、規章和規范性文件這些制度性規范，則完全可以在規模、質量、規范等方面量化為具體的制度性指標。首先從數量規模上，盡管制度的絕對數量并不必然導致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的數量或者規模必須能夠達到足以覆蓋大部分的政府行政領域的程度。此時，制度的有無、多少、是否已經有效公布等均可以通過指標進行量化。其次，在質量要求上，制度建設是否遵守了法定的權限和程序，是否具備完善的規范要素，如施行時間、有效期等，也可以通過設定具體指標予以判斷。再次，在規范性上，制度內容是否統一清晰，也完全可以通過制度是否定期進行檢查、評估和清理的工作進行指標性的考評判斷。

2.行為性指標。依法行政主要體現為行政機關的一系列行政行為，這是法治政府的主要內容之所在。而政府在具體行政決策、行政審批、行政處罰、行政救濟、信息公開、行政服務等方面的行為表現，可以通過設定具體行為性指標予以量化。比如行政決策行為，就可以通過對決策程序是否進行了意見征求、風險評估、合法性審查等內容予以具體的指標設定和判斷。再比如對于行政復議行為，也可以通過對復議機關是否依法受理、辦理、作出等環節進行分析判斷，形成具體指標內容。

3.系統性指標。依法行政以規范行政機關的行為為主要內容，但并不局限于此，法治建設中從立法到司法、護法、守法、學法的各個層面的法治環境都是依法行政的土壤。可以說，若沒有整體的法治環境，單獨的法治政府也是不可能實現的，這些構成了建設法治政府的體系性要素。而與政府行政行為相關的其它法治要素，則可以通過外在性表現進行指標考量。比如法治觀念，就可以采取對行政領導實施任前法律知識考試、強化集體學法以及開展依法行政知識培訓等途徑進行提升，而這些途徑的開展情況作為具體實踐本身又可以運用指標予以量化。再比如行政機關與人大、政協、司法機關之間的協調和監督關系，也可以通過落實行政機關辦理人大代表建議、政協委員提案的辦結率，行政機關對于行政訴訟的出庭率和執行率等情況予以指標設定，進行量化考核。

4.效果性指標。行政機關依法行政的能力和水平，最終還是要體現為人民群眾對于政府推進依法行政及其取得成效的認可和滿意程度。可以說，法治政府建設的成效如何，群眾感受最真切，評價也更客觀，這些構成了法治政府建設的不可或缺的民意要素。而公眾對于法治政府的評價，則可以通過設定反映人們對于法治政府建設的感覺、愿望、態度、評價等主觀狀況的評價性指標進行考核。

當然，法治政府指標體系能夠被設定是一個層面，而這些指標如何在實踐中被測量、被驗證則是另一層面的問題，這涉及到法治政府指標體系建設中數據獲取的方式和途徑。應該說，制度性指標、行為性指標、系統性指標作為客觀存在，“大多可以通過統計報表或現有資料獲得”。［4］而效果性指標作為主觀評價，則可以通過設計調查問卷、進行抽樣調查等多種方式，獲取公眾主觀感受的相應數據。這里筆者要強調的是，為保持指標體系評價的透明度和有效性，客觀性指標所獲取的數據應當選取的是公開數據，而主觀性指標所獲得的數據則應側重于由獨立的第三方進行評估。

四、法治政府指標體系建設

應當處理好的系統關系法治政府建設本身是一個系統工程，不是也不可能是政府系統自身就可以實現的目標。因此，在構建法治政府指標體系的過程中，應著重處理好以下幾種關系：

(一)行政機關內部自上而下推動法治政府建設與人民群眾由外及內驅動法治政府建設的關系

目前我國法治政府的建設基本由政府主導推進，政府通過公共權威，采用自上而下、有目標、有計劃的法治政府的建設路徑，這種模式下，上級政府、行政機關或者行政領導的安排和指令是法治政府建設和推進的直接動力，上級政府及行政領導對于法治政府建設的重視程度，往往決定了法治政府建設的發展程度和推進速度。不可否認，在現階段，行政機關內部自上而下推動的優勢和有效性是非常明顯的，政府作為一種“初始推動力”具有不可替代的意義。［5］但對自上而下的推動來說，行政機關更注重也更擅長使用上級要求下級服從的方式，如命令、指示以及相伴而生的處分、問責等，其強制色彩較為濃厚，手段也較為單一且剛性。這樣一旦下級行政機關和公務人員不能認同，出現有形或無形的抵制時，法治政府建設的動力也就難以長久的維持。同時，單純依靠政府的推動模式也往往會導致法治政府建設失去應有的社會基礎而無法推行。按照現代政治哲學理論：“政府公共權力的運行不僅取決于自身的支配性、強制性和懲罰性，在某種意義上還取決于作為相對人社會公眾的同意。只有當公眾認為政府行政行為具有了法治化特征，政府在公眾眼里才是合法的。”［6］社會公眾作為法治政府建設成效的體驗者和最終評判者，其本身從外部對于法治政府建設的需求和回應、認可和支持，將成為法治政府建設不可或缺的動力源泉和民意基礎。

所以，法治政府建設需要行政機關和公眾的溝通和協作，應當積極引導政府之外的社會公眾參與到指標體系的內容建設、評估考核的過程之中，整合兩種推動力量的優勢，從不同角度發揮合力。

(二)法治政府與法治國家、法治社會一體建設的關系

政府建設既是治國理政的基本方面，又是社會發展中的重要內容。因此，國家的依法治理、社會層面的法治建設，成為了與法治政府建設息息相關的政治“生態環境”，如果沒有相應的政治“生態環境”，法治政府建設也難以“孤軍深入”［7］。關于這一點，總書記在2012年12月4日召開的首都各界紀念現行憲法公布施行 75 周年大會上，強調了新時期的法治中國建設問題，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。這里提到的全面推進、共同推進、一體建設，這正是對法治國家、法治社會、法治政府關系內涵的深切解讀。具體來說就是，建設法治國家是根本任務和遠大目標，建設法治政府是核心任務和關鍵環節，建設法治社會是基礎任務和普遍要求，它們的建設標準有同有異、互系互動、異曲同工。

故此，在確立法治政府指標體系時，需要站在法治國家、法治社會的大框架內進行法治政府建設的思考。一方面，法治國家建設所需具備的政治、經濟、思想基礎需要在指標體系的設定過程作為背景予以參考和體現；另一方面，法治社會中除了制度要求外，其他法治精神層面的要素也應成為法治政府建設中的基本理念，成為指標體系確立時的價值依據。

(三)地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系

目前法治政府指標體系的建設只是在部分地方政府層面展開，而在國家層面，雖然2009年國務院法制辦公室曾組織起草了《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見(討論稿)》，并提交于同年12月召開的全國法制辦主任法規司司長會議討論，但這個指導意見并沒有正式印發，也就意味著國家層面目前并沒有出臺法治政府指標體系。在國家層面統一的法治政府指標體系缺失的情況下，部分地區率先進行指標體系建設，并主張要在地方范圍內率先實現法治政府的建設目標，這樣就有個問題：在統一的法域內能否存在部分地區建成法治政府的狀態？地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系是一種什么關系？對此，筆者認為，一方面法治政府建設是有基本要求和最低標準的，站在這個角度，依法行政不能因為地區、層級、城鄉等不同而不同，否則就會導致整個國家法治建設缺乏內在的統一性。由此出發，法治政府指標體系的建設也應強化整體性和科學性，從國家層面應當出臺法治政府指標體系建設的“基本版”，對于全國范圍內指標體系的統一建設提出最低要求。但另一方面，法治政府建設實踐卻是復雜和多樣的，各個地方社會、文化、經濟條件的不平衡，自然會使法治政府建設的進度和關注點有所差異和不平衡，因此，法治政府指標體系的建設在地方層面可以有“充實版”，這可以體現出不同地方法治政府建設的特色和重點。

可見，法治政府建設需要國家層面和地方層面共同推動。只要在國家法治建設的統一框架內，地方政府法治政府指標體系的出臺，不僅不會破壞國家法治政府建設的統一性，不可能導致所謂的“法治割據”，相反，它還會使我國的法治政府建設更加具有現實性、針對性和實踐性。

(四)法治政府的不斷發展性與基本規定性之間的關系

法治政府建設與法治發展一樣具有漸進性特征，其處于不斷完善的長期歷史過程之中。同時，法治政府的建設也并非無源之水，它受到社會市場經濟、民主政治、理性文化等諸多因素和條件的制約，而政治的民主化程度、社會理性文化的積淀、國家安定的內外部環境等本身也處于一個不斷積累的歷史進程，這些都決定了法治政府的建設是不斷發展的，而且這個過程沒有終點。此時產生的問題就是，既然法治政府建設始終處于不斷完善的過程之中，那么《綱要》中提出的用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，以及黨的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目標又如何來理解呢？此時需要關注法治政府建設所具備的基本規定性，即法治政府在歷史長河中雖然是不斷發展的，但在某一歷史時期內，法治政府的建設還是有基本要求的，也就是意味著法治政府是有最低標準的，如此達到了法治政府的基本要求和最低標準，我們就可以認為此階段內基本實現了建設法治政府的目標。

可見，法治政府的建設是不斷發展性和基本規定性的統一。受此特點影響，法治政府指標體系的建設也應當區分出靜態指標和動態指標，其中，靜態指標反映法治政府的基本規定性，由此確定出一個階段內法治政府建設必須完成的任務；而動態指標則反映法治政府的不斷完善性，由此來明確未來法治政府建設發展的方向。

［參考文獻］

［1］ 張樹義主編.法治政府的基本原理［M］.北京：北京大學出版社，2006.179.［2］季衛東.法制的軌跡［M］.杭州：浙江大學出版社，2009.191.［3］張文顯主編.法理學(第三版)［M］.北京：法律出版社，2007.90.［4］袁曙宏.關于構建我國法治政府指標體系的設想［J］.國家行政學院學報，2006,(4)：12-14.［5］王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架［M］.北京：中國民主法制出版社，2007.66.［6］彭國甫等.地方政府績效評估研究［M］.長沙：湖南人民出版社，2005.184.［7］國家行政學院課題組.以職能轉變為核心推進行政體制改革［J］.行政管理改革，2013，(5)：15-20.

第三篇：如何建立績效考核指標體系

如何建立員工績效考核體系

建立員工績效考核體系是評價員工業績的有效途徑，也是確定員工薪酬水平的重要依據。如何才能建立員工績效考核體系呢？這就要求企業做到：考核范圍要明確，考核制度要完善，考核條款要細化，符合實際，要有可操作性；考核方式要全面、客觀，考核評價要公平、公開、公正；考核時間要固定。

員工績效考核體系要經集體討論確定，一經確定便不能隨意更改，以維護制度的尊嚴；考核體系一定要有嚴格的監督機制，以保證制度的有效性、持續性。

考核體系應包括個性特質評價、職業行為能力評價和關鍵業績指標考核。

一、個性特質評價

對員工個體特質評價，首先要建立企業內部各種職務的素質模型。比如說，開發崗位要求任職者具備創新意識、成就追求、善溝通、善學習等方面的個性特質；銷售崗位要求任職者具備主動性、敏感性、能把握商機、善于談吐、能經受住挫折、不怕被拒絕等個性特質。以上所說的不同素質要求也就形成了不同職務的素質模型。在這個基礎上，也就可以建立相應的考核體系，用以檢測相關員工是否具備某一職務所要求的個性特質。

二、職業行為能力評價

職業行為能力評價的前提是對企業的所有職務進行橫向和縱向的劃分，明確各種職務的角色定位和能力要求，進而制定出各種職務的行為能力標準。比如，某一個公司規定招聘人事部員工的行為能力標準是：（1）能進行人力資源需求調查，收集、分析有關資料，制定出人力需求方案；（2）能進行招聘活動的策劃、實施，熟悉有關勞動法規、人員甄選和面視的流程，并能處理招聘中的突發事件；（3）能處理應聘人員的分流安置工作；（4）能從事招聘管理方面的制度建設。有了這些行為能力標準，就可以用它來衡量應聘者或擬任者是否具備相應的任職資格。

三、關鍵業績指標考核

對員工進行關鍵業績指標考核的基礎是在企業內部建立一個關鍵業績指標體系。在這個體系中，個人目標、部門目標與公司之間要保持高度的一致性。企業首先要根據不同時期的戰略目標和管理重點制定出某一階段的關鍵業績指標體系。比如，某一公司經過研討之后，認為影響該企業成功的關鍵要素是：人員素質、技術領先、制造精良、顧客服務、時常優勢、利潤增長等6個方面，接著他們找出這些因素所體現的重點業務，如技術領先就體現在產品品種和推向市場的速度等重點業務；市場優勢就體現在市場份額和營銷網絡等重點業務。這些重點業務也就成了企業關鍵業績指標的項目。

第四篇：如何建立團隊績效考核指標體系

效考核委員會在公司范圍內討論確認各個團隊的KpI。在各個團隊與主管領導協商確定了KpI的基礎上，召開公司層面的高層班子成員對各個團隊KpI進行討論，是在公司層面對各個團隊KpI全面性及平衡性的審核過程。從公司整體利益角度出發來確定公司的所有戰略發展目標是不是已經全部分解下去了，各個團隊之間的KpI是否平衡，考評寬嚴度是否適當，各個團隊的績效考核是否遵循共同的價值導向……在確認以上要求都得到滿足后，由公司層面高層班子成員審核通過后，開始正式實施團隊KpI的考評。

經過上述六個步驟提取出來的團隊績效KpI既考慮了公司整體業績的要求，也關注了各個職系的特性，同時取得了各個團隊的認可，為下一步團隊績效管理打下了良好的基礎。

提取團隊KpI只是績效管理工作的第一步，也是最關鍵的一步，因為這一步是確定團隊績效管理方向的一步，只有抓住了這一步，才能真正抓住團隊績效管理的牛鼻子，但是，僅僅抓住了牛鼻子，還不夠，還得“快牛加鞭”，注重績效管理的過程，才能真正提高團隊的績效。

第五篇：顧客滿意度指標體系的建立

顧客滿意度指標體系的建立

顧客滿意度指標體系作為衡量產品或服務質量的指標集合，在建立過程中必須遵循以下原則：

（1）全面性原則———要求指標體系化比較全面地反映顧客的滿意狀況。

（2）可操作性原則———顧客滿意度指標體系最終體現由定性認識，到定量認識最終再到定性認識的過程，因此，要求指標體系能準確地量化、分析和處理。

（3）可比性原則———要求所設計的指標體系不僅能體現它的穩定性，更主要的是不同時期的指標必須可比。

顧客期望指標體系

顧客滿意度實際上是由兩個基本指標即顧客期望與感知價值構成，而每一個指標下是由一系列的分指標構成。

顧客期望指標體系

顧客通過對競爭對手營銷組合的了解，結合自己的消費經歷和接受信息的渠道和方式，最終通過產品、價格、分銷和促銷來綜合體現顧客期望的目標與意圖。而且每一方面都由一系列分指標構成（圖2）。

顧客滿意度指數計算程序

顧客感知指標體系

指顧客在完成購買行為過程中和購買行為后對企業所提供產品的綜合反映，它 包括企業所提供產品能否滿足顧客個性化需求的程度和營銷組合策略的實際效果，它是顧客期望指標體系的實際反映。

顧客滿意度指數的計算

顧客滿意度指數的計算程序

顧客滿意度指數的計算程序如圖3 所示。

顧客滿意度指數的計算方法

顧客滿意度指數最終是由一系列指標構成，而對于每一個分指標的定量分析，一 般最簡化的方法是由企業設計利克特量表設計調查問卷，即分別設計很滿意、滿意、一般、不滿意和很不滿意五層，先后分別賦予1、2、3、4、5 這5個分值，分發給一定數 量的目標顧客，發后針對每一個分指標要求顧客從調查問卷中反映出期望價值和感 知價值比較后的滿意程度，再根據綜合得分，判斷企業產品總的顧客滿意程度，指標 值越大說明顧客越滿意；指標值越小說明顧客期望和實際感知差距越大，說明顧客越不滿意。