第一篇：水權管理與節水社會

第 22卷第 3期華 北 水 利 水 電 學 院 學 報Vol.22No.3 2001年 9月Journal ofNorth China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power Sep．2001文章編號：1002—5634（2001）03—0001—0

3水權管理與節水社會

汪恕誠

（水利部，北京100053）

摘 要：通過對西部部分省份的實地考察研究，分析了中國水資源的承載力及區域經濟發展與調水的關系 指出：一個地區的社會經濟的發展，要按水資源狀況籌劃布局．只有在水資源承載力以內發展社會經濟才能實現可持續發展．要達到這個目標，必須加強水權管理，以水資源的宏觀控制體系和微觀定額體系來實現水資源統一管理，明晰水權；以節水和進行經濟結構調整，來建立節水型社會 關鍵詞：水權；水資源承載力；節水型社會

中圖分類號：TV213.4文獻標識碼：A

最近關于水權的議論比較多，幾乎成了水利行業的熱門話題．所關注的焦點是水權的界定、分配以及如何對水權實施有效管理．結合前段時間去寧夏。甘肅、內蒙。青海四省（自治區）檢查防汛抗旱工作的一些體會，提出一些看法，目的在于引起共同探討，加深這方面的研究，并逐步推動這項工作由理論走向實踐．水資源的承載能力

中國的水資源問題是隨著人口增長、經濟發展。社會進步逐步顯露并被人們所逐步深化認識的．20世紀30年代毛澤東同志提出“水利是農業的命脈”，概括了水利的性質和作用；新中國成立不久，全國大興水庫，當時主要任務是擴大灌溉面積，發展農業，解決糧食問題．以后，經濟進一步發展，城市化進程加快，洪澇損失代價增大，防洪問題愈加突出，1991年淮河太湖大水，1998年長江、嫩江、松花江大水，舉國為之牽動，七大江河、大城市的防洪問題遂被提到更加重要的議程．去年北方干旱，大面積農田受災，許多城市發生水荒，真正敲響了中國水資源短缺的警鐘 自20世紀70年代以后頻繁出現的黃河斷流令世人關注，但當時的認識大部分還只是停留在斷流現象上，沒有深人到本質，龍年大旱促使人們從更深層次上思考水資源短缺問題．

雖然從總體上中國水資源量有2 800 km3，但人均只有 2 220 m3，到 2030年，我國的人口將達到16億，人均水資源量還將下降到 1700 m3，接近國際公認的警戒線．人均水資源不足，而且時間、空間分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九3個月，南方水多、北方水少，更加劇了水資源短缺．問題突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污 缺水已成為我國經濟發展和社會進步的重要制約因素

眾所周知，新世紀中國面臨三大水問題，即洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化，其中干旱缺水的問題在當前表現得尤為明顯．現在大家都在談論建立節水型社會、節水型經濟，但具體如何落實？首要的就是要深刻分析當地水資源能夠承載的人口與經濟發展規模，包括經濟結構、生態用水等等 以首都為例，北京的水資源量能夠承載多大經濟規模、多少人口？一位專家綜合分析各方面條件后，認為最終制約北京發展的將是水資源，評估北京現有的水資源只能承受700～800萬人口 超過這個規模，就會發生各種各樣的困難．尚且不論這個定量是否準確，但分析思路是正確的．譬如墨西哥城，它集中了墨西哥這個國家的2 000多萬人口，但水資源最多只能滿足1000萬人．因此，城市發展陷入困境，臟亂差問題日益突出．這還只是承載人口問題 對一個流域或地區來說，當地的水資源量能夠發展多少工業，發展什么樣的農業，耗水量是多少，規模有多大，生態水留多少，不先搞清楚這些問題，任何聰明的領導都無法決策 所以，一定要根據當地水資源狀況，冷靜、客觀地分析農業、工業的結構布局和城市人口的發展規模，從而更加科學地界定當地的經濟結構，做到心中有數這里就提出了水資源的承載能力問題．準確地說，水資源承載能力指的是在一定流域或區域內，其自身的水資源能夠持續支撐的經濟社會發展規模并維系良好生態系統的能力 經濟社會發展在水資源承載能力以內，就能實現可持續發展；超越了，發展就會失去物質基礎，造成生態系統破壞，生存條件惡化．

但認識僅僅停留于此，有多少水辦多少事，被動應付，還很不夠，這是機械唯物主義的認識論、還要站在辯證唯物主義的高度，考慮到水資源承載能力是可變的，人類應該積極探索如何提高水資源的承載能力，這也是歷史交給我們這一代水利工作者的嶄新使命 目前，提高水資源承載能力的現實途徑有兩條：一是節水，如以色列的高科技節水技術，使得水資源的承載能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已經開始這樣做了，一些新修的馬路，兩旁花草樹林澆灌用的都是處理過的污水，也同樣提高了水資源的承載能力．通過節水提高水資源承載能力，促進經濟社會可持續發展，這是世界上許多國家和地區已經證明了的可行的社會發展之路．二是進行經濟結構調整 這要從全局來考慮，就是按照一個地方、一個區域的水資源狀況來科學規劃經濟社會的發展布局，在水資源充裕地區和緊缺地區打造不同的經濟結構，量水而行，以水定發展．

美國人布朗曾寫過一作篇文章，大意是說中國糧食不能自給將對世界的糧食安全構成威脅，但實踐證明，中國人能夠用自己的智慧和能力解決糧食問題。于是，布朗又寫下第二篇文章，內容是中國的水資源不足以支撐糧食安全，這就提出了今天的中國水利工作者需要面對和回答的問題：中國到2030年人口達到16億時，水資源還能保證糧食安全嗎？專家對此已經有了結論：目前全國農業水的有效利用系數平均為0.43，如果推行節水灌溉提高到0.55（有的專家認為要達到0.6），在全國農業用水量不增加的情況下完全能夠保證2030年人口達到16億時的糧食安全．但問題是，我國是一個發展中國家，正處在工業化的過程中，工業不可能不發展．專家預計，到2030年我國工業用水將增加 150 km3．此外，城鎮用水也要增加，中國進一步發展的歷史進程中必然伴隨農民進城、城市人口增加、城鎮規模擴大．據測算，城鎮用水至少要增加 25 km3．由此可見，由于工業中心多位于城市，中國未來的供水矛盾將集中在城市，解決城市用水問題將成為新時期水利工作的頭等重要任務．各級領導要清醒地認識到，一定地域內的水資源總量是不會增加的，而經濟社會發展卻要求提供更多的用水量，水從何來？是破壞生態，還是加強管理、科學節水？通過節水提高水資源承載能力這一歷史性課題已經急迫地擺在我們面前了．區域經濟發展與調水的關系

大自然供給人類的水資源是不均衡的，人類要與自然和諧相處，就應該努力認識并順應這種不均衡．具體地說，一個流域、一個地區的經濟發展要充分考慮水資源條件，按照水資源狀況籌劃經濟社會發展布局 缺水地區要限制高耗水的工業、農業，鼓勵發展高科技的產業體資源豐沛地區，在處理好排污的基礎上，則可以多上一些高耗水產業 這樣，各地區各流域之間由于自然的差別帶來產出的多樣化，從而形成各展所長、優勢互補的區域特色經濟，充分滿足社會的各種需求，達到社會生產的高效益

跨流域調水將是21世紀中國水利的一大特點，這主要是指城市供水，而實施跨流域調水則要慎之又慎．在水資源總量不變的情況下，人工生態用水越多，天然生態就越少 調水區的水資源承載能力的提高是基于被調水區水資源承載能力的降低，調水區的經濟社會發展一定不能造成被調水區生態系統的惡化 國際上通行的標準是，調水量不得超過調出河流總水量的 20％，河流本身的開發利用率不得超過40％分光喝盡或均攤水資源都會造成生態系統的破壞，同時，也不利于區域特色經濟的形成，導致產出雷同，效益難以提高 根據前面的分析，中國未來水資源供求矛盾將集中在城市，只有在城市無法依靠本地水資源滿足

用水需要的前提下，才能考慮實施跨流域遠距離調水．現在一些地區紛紛鋪開調水工程，發展灌區，多數是為了農業，從長遠來講，這些調水工程相當一部分將被廢除，為什么呢？經濟社會的發展只依靠農業是不行的 針對中國水資源的緊缺狀況，新增的外來水應主要用于發展工業，發展比較效益更高的產業，發展城市 以甘肅省敦煌市為例，這里嚴重干旱缺水，自然條件很差，但有難得的旅游資源，供水的重點就應該轉到自身的優勢項目——旅游上來，最大程度地滿足旅游功能的需求，如提供賓館用水、保證瓜果蔬菜種植需水等，使農民通過旅游業富起來，而不是引水種棉花，繼續搞與自己條件不相適應的傳統農業從全國看，最近一二十年的發展實踐也印證了這種轉變的必然性，許多缺水地區原來用于農業灌溉的水源紛紛轉向了工業和城鎮供水．如北京的密云水庫，過去是主供農業的，現在已全部轉到為城市供水。

當前，我們要主動適應這種轉變，對于滿足城市工業用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建設步伐，尤其是西部大開發中，沒有一批新興城市的帶動，區域經濟的發展、西部開發的藍圖都將無從實現．水利應自覺服從、超前考慮城市用水的需要，為西部新城的崛起保駕護航．明晰水權，確定兩套指標

水權包括水的所有權、使用權、經營權、轉讓權等在我國，水的所有權屬于國家，國家通過某種方式賦予水的使用權給各個地區、各個部門、各個單位．這里所講的水權主要是水的使用權．一般來說，水的使用權是按流域來劃分的．此如黃河，58km3水資源中，有多少用于生態、多少用于沖沙、多少用于各省分配，每個省用多少，像寧夏分配了4 km3，甘肅3 km3多，這就是國家賦予給他們的水權．

明晰水權是水權管理的第一步，要建立兩套指標體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系．前者用來明確各地區各行業各部門乃至各企業各灌區可以使用的水資源量．以黑河為例，分水方案規定，當上游鶯落峽來水達到1.58 km3時向下游分水 0.95km3，這也就確定了上下游各自的取水權．像中游張掖地區就可以將所屬的水權進行二次分配，明細到各部門、各單位，每個縣、鄉。村、組及農戶 第二套體系用來規定社會的每一項產品或工作的具體用水量要求，如煉1t鋼的定額是多少、種 0.067 hm2小麥的定額是多少等等有了這兩套指標的約束，各個地區、各個行業、每一項工作都明確了自己的用水和節水指標，就可以層層落實節水責任 這樣經濟社會發展的每一步就能落實到水資源承載能力之內，可持續發展才能真正得到保障．強制節水，采取4種措施

用水的指標、定額確定后，就可以實行指標、定額管理 用過了，超了指標、定額，就要遭受懲罰，這就是節水的強制性．從人與自然的關系來講，河水斷流，水資源枯竭，進而引起生態惡化、環境破壞，危及人類生存，這是大自然對人類無節制索取的懲罰，這種懲罰不以人的意志為轉移，帶有必然性、強制性．人類要避免這一切，就要認識客觀規律，建立自我約束機構，自律自身行為，當然也要用強制性辦法．

強制節水的措施很多，常用的有4種：行政措施、工程措施、經濟措施、科技措施．打個比方，某單位需要供水，安上管道，裝上閥門，叫工程措施；達到指標，立即關閥，叫行政措施；達到指標，超用加價，節約指標，有價轉讓，叫經濟措施；達到指標，通過電腦自動關閥，叫科技措施．去年黃河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行為、行政措施，這在一定時期內是必要的．但從長遠看，今后應該不斷加大經濟措施的力度，充分發揮水價對用水的調節作用，逐步建立水權交易市場，使節水成為全社會的自覺行動．

水權可以有償轉讓，超用、占用了他人的水權，就要付費；反之，出讓水權，就應受益．制定用水指標、定額管理制度和水權交易市場規則，這是實施水權管理的第2步．水權交易市場建立起來了，買賣雙方都會考慮節水，社會節水的積極性調動起來后，水資源的使用就會自動流向高效率、高效益的地方 當然，這些還未成為水利發展的現實，也許還要經歷漫長而艱苦的努力．有朝一日，在水資源配給上，各地區、各部門、各單位層層有指標、人人有定額，節水型社會才算真正確立了．這是水利發展的大趨勢，大家應堅持不懈地朝這個方向努力．

這里要防止認識上的一個誤區：搞節水就是要把經濟壓下來 黑河分水，中游要讓出水量給下游，國家為此支持張掖地區發展節水經濟。節水產業．要張掖減少用水量并不是要張掖停止發展，把“金張掖”變成“銀張掖”、“銅張掖”，而是求得全流域共同繁榮、上下游雙贏，實現張掖在更高起點、更高層次上的可持續發展．與其說因為節水，張掖要付出很大努力，不如說，張掖通過分水獲得了跳躍式發展的難得的機遇．加強統一管理，提高水資源利用效率，實現水資源的可持續利用

實施水權管理的前提是水資源統一管理．通過強化水資源管理，不斷提高水資源使用效率，促進經濟社會可持續發展．有了指標體系、各項制度，沒有統一的、權威的管理作保證，這一切都是形同虛設水資源統一管理關系到水資源的合理、高效、可持續利用，是貫徹水權管理、建設節水型社會的體制保證，是水利發展到今天提出的一道時代命題．這種統一管理應該包括流域管理和區域管理兩個方面，當前主要是要確定流域水資源統一管理和城市水務體制兩個問題．

上面講的內容雖然只談了節水·，但實際上對水污染防治也同樣適用．

希望水利工作者進一步解放思想，努力探索新時期的治水新路子，并持之以恒，腳踏實地地工作，為我國的水利事業作出新貢獻．

第二篇：美國加州用水模式規范管理水權交易節水灌溉

美國加州用水模式規范管理水權交易節水灌溉

新華社信息洛杉磯１２月４日電（記者薛穎）加利福尼亞州（以下簡稱加州）是美國經濟最發達、人口最多的州，作為美國最大的農產品生產地，加州的用水模式值得我國借鑒。加州今年面臨嚴峻旱情，農業生產受到很大影響，州政府和有關部門已采取了一系列措施。盡管目前加州抗旱效果如何仍有待觀察，但其應對嚴重旱情的辦法對我今后合理利用水資源仍具有重要借鑒意義。

——加州混合水權體系管理既有靈活性也存在弊端

２０１２年，加州農產品收入４４７億美元，占全美國的１１％。美國出產蔬菜的１／３、水果和堅果的２／３產自加州。根據美國聯邦法律和加州法律，加州的水不屬于任何個人、團體、商業機構和政府機構。只有通過政府有關部門的合法登記、頒發許可證或用水執照，個人、團體和商業機構才能夠使用適量的水。

加州的水權體系是混合濱岸權與優先占用權的混合體系，因此較為復雜。擁有濱岸權用水無需再獲得許可證，但不能改變水流或儲存水到旱季使用。如果一塊地被拆分成小塊賣掉，只有最小的那一塊地擁有濱岸權。其他地塊即使被重新買回，也不能再擁有水權。１８４９年前后加州淘金熱導致的水權之爭促使加州誕生了類似于后來優先占用權的做法：誰先使用，誰就擁有水權，后使用者必須從先占用者手里購買水權。因此，從１８５０年加州加入聯邦時起，就采用了有關濱岸權的法律，次年又采用了關于優先占用權的法律。

２０世紀初，在城市興起、農業發展加快的背景下，由于采用兩種水權體系，洛杉磯等地曾為農業用水權利發生過激烈沖突，加州的有關水權立法開始不斷補充完善。１９１４年，加州頒布了有關水資源的基本法律，為水權許可證制度奠定了基礎，同時規定如果兩種水權發生沖突，濱岸權優先。２０世紀６０年代，繼地表水的水權法規逐步完善之后，地下水的有關法規也開始建立。

根據加州法律規定，購買水權后可用于生活，也可用于盈利性活動，如工業、農業、水力發電、飼養牲畜，近些年來還補充規定可以用于動植物保護和休閑設施等。

加州負責頒發用水許可證的是州水資源控制局的水權處。加州地表水因按濱岸權、優先占用權等劃分，使用權限較復雜，有些水資源的水權按規定屬于某個原生社會群體，有的屬于聯邦政府。１９１４年加州第一部水法執行前開始用水的和之后開始用水的，也分別有不同規定。

水權證通常規定水量、條件、水設施建設時間等。水權處通常會綜合考慮該地區的水資源保護和使用情況后，才給申請者頒發水權許可證。申請者在提出申請引用某一段地表水時需說明水的來源、地點、用途、節引點、用量等。如果用水因量大等可能影響周邊生態環境，還需環保部門進行評估和批準。水權處在批準頒發水權許可證之前會進行公示，歡迎任何人提出意見，如果有人提出意見，申請者必須做出回應。如果有人抗議給申請者辦法許可證，水權處將協調通過雙方商議、專家評估、聽證審議等形式解決糾紛，最終根據情況決定是否可以頒發許可證。申請者獲得許可證后，必須在兩年內動工。

從外州流入加州的科羅拉多河是南加州的重要水源。科羅拉多河等河水和屬于聯邦土地的中央谷地用水的使用權由聯邦內政部墾務局批準。

加州打井使用地下水不需要特殊的許可證，但州政府有權制止浪費地下水和因抽取地下水導致生態破壞的行為。與此同時，地下水抽取和使用必須符合各地方政府部門的管理規定。例如，１９７５年，加州最高法院通過法律禁止過度抽取地下水，規定如果一個地方的地下水抽取超過了安全水位，就必須停止繼續取水。南加州的一些郡還規定，如果年抽取地下水量超過２５英畝英尺（每英畝面積上一英尺深的水，約３２．５８５１萬加侖），必須向有關部門報告。

盡管聯邦政府、加州政府對大的水資源項目進行管理，但上千個地方政府部門、水務公司和其他組織也在水資源管理中扮演重要角色。據了解，加州僅負責把地表水輸送到農田的公司就有幾百個。由于各個城鎮的地方政府又對水資源管理做出了很多具體規定，因此具有很大的、因地制宜的靈活性，但與此同時也存在較難協調的弊端。

值得注意的是，在解決各種沖突與糾紛的過程中，公眾利益被放在首位，而司法制度則是最終解決方案。遇到問題后，有關部門、司法機構會首先考慮多數人的利益，同時通過公開、透明、合法的手段進行解決。

——水權交易及節水灌溉等抗旱措施仍無法完全滿足加州農業用水需求

由于各地水資源不平衡，水價也存在很大差別。加州目前農業用水價格最高達到１３００美元每英畝英尺。但是在節水和灌溉設施較好的南圣照坤灌溉區，每英畝英尺水只要６美元。因為該地區有幾個水庫蓄水。由于采用了先進的根據土壤濕度自動停止灌溉技術，農戶還可以通過手機提前一天訂水。

水資源天然分配的不同、水利設施差異和水價差異使加州的水權交易具備市場條件。從２０世紀９０年代開始，加州陸續通過了一些與水權流轉有關的法規，也建立了一些水銀行，對于缺水區與豐水區之間的水資源調配起到了一定作用。但是，在嚴重干旱、各地水資源均大幅減少的情況下，仍有地區出現農民付了全年的水錢最后卻得不到水的情況。

今年加州農業面臨嚴重干旱的影響。作為主要水源的北部山區雪水減少了７１％，因持續干旱加州州長布朗宣布加州進入緊急狀態。據了解，目前加州的地表蓄水量只有正常年份的一半，有些地區的地下水水位已經下降了１００英尺（約３０米）。由于加州工業用水只占用水總量的６％，生活用水占１４％，農業用水約占８０％，旱情對加州的農業生產影響最大。

加州共有８００萬英畝農田依靠聯邦或州提供的灌溉用水。由于干旱，墾務局掌控的水資源供水減少，于２月宣布今年不會向中央谷地提供灌溉用水，該地區只能依靠抽取地下水和自有蓄水。

加州地下水根據旱澇年份不同在水供應總量中大約占３０％－６０％。旱情導致地下水抽取速度過快，水位下降，已經引起了生態環境改變方面的擔憂。

——加州采取多項措施應對農業用水不足的問題

農業用水減少的情況實際上從１９７５年起就已經受到一定重視，政府已逐步采取多種措施抗旱，遺憾的是，盡管如此，似乎仍無法根本緩解加州水資源減少的狀況。

首先，加州正在逐步改變農作物結構，提倡種植節水、高產值作物，如木本作物、蔬菜、番茄等，減少相對耗水、產值相對較低的谷物、玉米、棉花和苜蓿等大田作物的種植。

其次，加州利用科技優勢，對水資源分布和使用進行緊密檢測。例如，由加州大學戴維斯分校和加州水資源部共同安裝和維護的“加州灌溉管理信息系統”，通過天氣、土壤濕度等數據進行分析，為調控提供參考。加州科技監控水資源情況的手段很多，從天上的衛星到地里的濕度測控儀，從大數據分析系統到農戶手機訂水，為合理利用水資源提供了先進的途徑。

第三，加州注重發展節水設施，農田根據需水量不同很多采用了滴灌和噴灌技術。

第四，加州注重水資源的綜合管理，在大旱之年依然不忘修建水庫、水壩，有效防止局部地區洪災和水資源污染，積極研究地下水補充、污水處理、水資源循環利用和生態環境保護等。

從加州目前情況看，由于農業用水量所占比重大，通過提高灌溉效率、城市和工業污水處理回收等都不可能從根本上緩解加州農業灌溉嚴重缺水的狀況。未來加州農業很可能面臨如下情況：一是種植面積大規模減少；二是水價提高導致農產品成本增加，價格提高；三是一些農戶因無法解決水資源問題而放棄經營。

第三篇：南水北調工程及其水權管理

南水北調工程及其水權管理

摘 要：我國水資源總量雖然豐富，但人均擁有水-量很少。實施南水北調工程很好地解決了水資源空間分布不均衡的問題。在南水北調工程實施過程中，建立水權交易政府規制體系，完善水權市場交易制度，可以為我們解決水權市場糾紛提供一些思路和幫助。

關鍵詞：南水北調 水權沖突 制度安排

1.南水北調工程簡介

1.1實施南水北調工程的必要性

我國水資源的分布很不均勻。南方水多地少，北方水少地多，與人口及生產力布局極其不相配。北方人口占全國的37%，土地占45%，而多年平均水資源總量僅占全國的12%。從20世紀80年代開始，黃河、海河流域的干旱已經持續了20多年。早在1952年，長江水利委員會向毛主席匯報長江治理的設想時，毛主席就說過：“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。”

圖1 中國水資源供需狀況示意圖

根據國際標準，河流用水一般不超過水量的25%，而我國北方對黃河、淮河的用水量都已經超過河流來水量的50%，海河、灤河的用水量幾乎達到了100%，以至于海河、灤河有些年份根本無水入海。反觀長江，每年有近1萬億立方米的水東流入海。

實施南水北調工程，可改善華北和西北地區的水資源條件，從根本上緩解這一地區長期資源性缺水的矛盾，對于控制地區差距的擴大趨勢，促進區域協調發展，對于改善生態壞境質量和實現第三步戰略目標具有十分重要的意義。1.2 解讀南水北調東線工程

經過十幾年的調查研究和論證，南水北調的總體輪廓已敲定，即分別從長江流域上、中、下游調水，形成南水北調西、中、東三條引水線路。通過這三條引水線路與長江、黃河、淮河和海河四大水系共通互融，形成以“四橫三縱”為主體的總體布局，以利于實現我國水資源南北調配、東西互濟的合理配置格局。

圖2 南水北調東線工程

東線工程構架：從長江下游揚州附近抽水，利用京杭大運河及其平行河道逐級提水北送，經洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖，在位山附近穿過黃河后可自流，終點天津。主要解決蘇北、山東和河北東部的農業用水、津浦鐵路沿線及膠東的城市缺水問題。

圖3 南水北調中線工程

圖4 南水北調西線工程

2.東線工程可能引發的水權沖突

2.1 國外“水爭”案例

古今中外已有很多的“水爭奪”案例，其中跨流域調水容易產生水權沖突，甚至于在同一流域也容易發生水權沖突。

長期以來，印孟兩國在使用恒河水問題上存在著爭端。1970年，印度在靠近孟加拉邊界的恒河上游建成法拉卡水壩，使旱季流入孟加拉國的河水量減少3/4，對下游的農業生產和居民生活造成了嚴重影響。為此雙方進行了多次談判，并于1975年和1977年11月兩次簽訂了協定。1996年12月12日，印度和孟加拉國正式簽署了一項有效期為30年的《印孟關于在法拉卡分配恒河水的條約》。條約規定，1997年1月1日，該條約正式生效，法拉卡大壩開閘放水，解決了長期困擾兩國關系發展的一大難題。2.2 東線“水爭”四起

以上例為鑒，我國東線南水北調后，水源地區和飲水地區可能在水價、調出量、生態環境影響、經濟發展等方面發生一系列的矛盾和沖突。

特別是發展問題最難預計，東線工程沿線工業發達，極易產生引水用水的利

益糾葛。江蘇以北、京津以南地區工業化程度相對較低，將來如果城市化加快和工業迅速發展，都有可能超過用水預期，因而與周邊地區產生用水糾紛。

所以，今后采取什么樣的分水機制，是一個值得我們去考慮的難題。如果水權界定不明晰，或缺乏交易激勵，或地區間水權分配缺乏公平與效率的協調等，都會引發水資源浪費使用、污染和“水爭”四起。

3.對東線南水北調工程水權制度安排的思考

3.1 國外水權制度 ①濱岸權制度

濱岸權（Riparian rights），亦稱為河岸權，是指合理使用與河岸土地相連的水體但又不影響其他河岸土地所有者合理用水的權利。

濱岸權制度來源于英國的普通法和1804年的《拿破侖法典》，后來在美國的東部地區得到發展。

目前，濱岸權制度仍作為英國、法國、加拿大以及美國東部等水資源豐富的國家和地區制定水法和水管理政策的理論基礎。

享有濱岸權的用戶必須具備兩個條件：一是要擁有持續水流經過的土地，二是必須合理用水。

濱岸權制度的缺陷：雖然使水權具有了明確的享用主體，但是卻限制了水權享用對象的范圍，并導致了水資源的浪費。

非濱岸的用水戶可通過法定程序申請用水，由州政府審查后頒發取水許可證，按照取水許可證中規定的用水期限和用水量大小來取水。②優先占有權制度

優先占有權制度（Prior rights）：河流中的水資源屬于公共領域，沒有所有者，因此，誰先開渠引水并對水資源進行有益使用，誰就占有了水資源的優先使用權。

使用原則：①水權的獲取是以占有并開發利用水資源以及不造成河流斷流為約束條件；②對水資源的占有服從時間上的先后順序，即誰先開渠引水，誰就擁有了使用水資源的優先權；③只要是有益使用，水資源可用于生活用水、農田灌溉、工業生產等任何用途。

優先占有權制度存在著兩個缺陷：一是水權的轉讓和交易受到了限制；二是不能引導水資源的有效使用。

考慮到優先占有權制度的不足，又出現了將優先占有權制度與濱岸權制度相結合的混合水權制度，如在美國的加利福尼亞州。③公共水權制度

公共水權（Public water rights）制度，也即共有水權制度中的國有水權制度。現代意義上的公共水權理論及其法律制度源于前蘇聯的水資源管理實踐。

基本原則：①所有權與使用權分離，即水資源屬國家所有，但個人和單位可以擁有水資源的使用權； ②水資源的開發和利用必須服從國家的經濟計劃和發展規劃； ③水資源配置一般是通過行政手段來進行。3.2“水銀行”制度在東線水資源定價中的應用

水權銀行是由國家授權，以水權（僅指水資源使用權）為經營對象的類似于商業銀行運作的企業化機構，主要包括水資源存儲和借貸業務,但不涉及水權交易（買與賣）的中介機構。水權銀行借鑒現代銀行的運作機制特點，設定“水息率”對水權的存、貸進行管理，激勵用水戶節約用水，促進水資源合理配置。

在允許水權轉讓的前提下，必然會自發形成一個現貨的水資源交易市場。但實際上，各省由于缺乏對未來影響需求水量各種因素的準確預測，是不會貿然將其擁有的多余水權全部出售而在缺水時再買回來。為了克服水權交易市場缺乏靈活性這一弊端，我們可以建立起“水銀行”這一新型的交易制度。

以國家作為“水銀行”的承載主體，承擔水資源買賣中的中介職能，而東線工程途經的各省市，只要有水權轉讓需求即均可成為“水銀行”的客戶。參照國外多年發展經驗，為了建立起東線各省節約用水的機制，還可以在水權轉讓價格的確定方式中引入新型金融衍生工具—期權，即水權期權。

“水銀行”制度的建立，可以減低各省在水資源的使用過程中的市場風險和自然風險，增加各省參與水權交易的靈活性，并且建立起節水與效益的良性循環，最終將有利于各省節水意識的形成。3.3“混合市場模式”構想

我國南水北調中的基礎水權體系建設應借鑒國外水權基本制度的原則和經驗，在可持續發展、效率優先、兼顧公平等基本原則的基礎上，提高水資源的利用率。為此，我們提出了“混合市場模式”的構想。

混合市場模式就是在國家對供水設施的所有權不變的情況下，水的經營權分 6

離出來，實行有償轉讓，如以國家參股經營，或以招標的方式承包給競標者營運，民間投資企業、外資企業可按照公司法的規定，組建股份制的水務集團(公司)，實行有償服務，使企業成為真正意義上的主體。

必須建立起完善的水權交易市場政府規制體系。政府的作用不是萬能的，在某些領域極易出現“政府失效”，建立跨流域調水的管理機構和建立嚴密科學的水權交易實施細則就是為了避免這一現象的發生。要想解決好各方面的利益紛爭，推進流域水管理體制改革，應建立有法可依、民主協商的流域統一管理模式，即強化流域管理機構的權威性，實現流域水資源的統一優化管理和調度。在糾紛和問題浮現的初期，應各省平起平坐，共同解決危機，而當各方對水權分配爭執不下時，理應由最高人民法院依法裁定。

參考文獻

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[5] 廖衛東《生態領域產權市場制度研究》，經濟管理出版社，2004年，第156頁

第四篇：水權分離與政府水管理范圍界定論文

摘要：水價、水權與水市場是水業市場化的重要內容，而這三者也是建立現代水業管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關水權分離的問題也成為行業熱點。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經濟屬性和水權，現針對以下三個問題與同業進行交流。

關鍵詞：水權分離 政府水管理 水權制度 水業產業化

隨著社會主義市場經濟體制在我國逐步建立，城市化進程的加快，中國水業市場化成為一種趨勢。我國現有的水業管理體系和水業產業結構，不足以支撐中國水業產業化蓬勃發展的大勢，政府部門和水業企業因這種趨勢都在進行主動的或被動的變革。

市場經濟是建立在交換基礎上的社會經濟形態，而權利的清晰界定是交換的基本條件。在我國市場經濟體制改革過程中，水業的管理體系與產業結構源于對水利工程、給排水工程領域的延伸，關于水業的經濟、社會學基礎薄弱，在水權界定及相關制度建設上滯后，導致行業改革方向不清、部門權利紛爭、中央對地方水業改革缺乏正確指導。要解決這些問題，僅有工程建設、技術進步方面的努力是不夠的，還需要運用經濟學理論、水權理論逐步建立完善的適應市場經濟要求的、能夠實現水資源合理開發、高效利用的管理體制和市場機制。

水價、水權與水市場是水業市場化的重要內容，而這三者也是建立現代水業管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關水權分離的問題也成為行業熱點。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經濟屬性和水權，現針對以下三個問題與同業進行交流。

一、關于水的經濟屬性

從產業鏈角度看，可從以下三個層次理解水的經濟屬性：

1、水的資源屬性

水首先是一種資源。水密切關聯社會經濟的可持續發展，因此，水在資源分配層面上，需要來自政府的帶有約束力的統一規劃與管理。

在我國，水資源作為一種關系國計民生的重要資源，和電力、燃氣等一起列入公用事業的范疇，一直由政府全權控制。國家作為水資源所有者，是水資源權分配的主體，并保留水資源的最終處置權。國務院水行政主管部門代表國務院具體行使水資源所有權，流域機構依法負責本流域水資源的統一管理，地方政府負責本行政區域內水資源所有權的管理。

在國外，水的資源屬性也被當作水的基本屬性，政府部門一般都有特殊的政策和制度對待水。大部分國家的水資源都屬于政府。要獲得使用地表水的權利，必須持有用水許可證或根據水法獲得批準證。政府也會采用一定的手段對水資源進行調配，達到一定的均衡態勢。

2、水的生產資料屬性

水僅作為資源還不具備使用性能，需要進行工程形式的加工。水作為生產資料層面的加工和買賣與相應工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在內）相結合后，以生產資料的形式進入市場。水的生產資料屬性以水的資源屬性為基礎，隨著水的工程投入的增加而不斷升值。

水的生產資料屬性是毋庸質疑的，可以說是各種生產和生活活動的基礎。但是，在我國，無論是水利工程還是給排水工程，由于其投資體制和運營方式都帶有顯著的計劃經濟特征和社會福利特征，因此，水作為一種生產資料應有的價值一直都沒有得到科學體現。水利工程完全依靠政府投入和運營，而自來水行業連續6年全行業虧損。壟斷帶來虧損的怪現象在中國公用事業行業是普遍存在，在自來水行業中，國內長期形成的是低水價＋虧損＋財政補貼模式。這樣，水作為生產資料的價值完全沒有體現，它只是被當作一種福利。

如果水作為生產資料進入經濟產業鏈，就應該以市場的標準核定其工程的投入、運營和回報，并且投資運營主題應市場化。

3、水的消費品屬性

在消費品的層次上，水同其它人類必須的消費品一樣，其供需關系從根本上決定價格，是一種純粹的商品。但是，由于壟斷經營，水的商品性無法直接通過供需來體現，許多人所意識到的水，是和陽光、空氣一樣，沒有價值的。這是對水這種消費品在認識上的誤區。

其實，水的消費品屬性可以從水價體系中分離而得到體現。我們可以根據城市為單元的經濟發展、社會發展、城市規劃、流域水源供給、工程實施、水量生態平衡等水的基準參數核定水的科學的、生態的供給能力，從而明確城市為單元的各種用水基準指標，以定額用水和階梯水價的形式調節水的供需價格。

目前，在國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環保總局等五部委《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》中明確了水價的制定辦法。但是關于城市用水的基準指標體系的建立還有待完善。可以看出，水作為一種商品所具有的消費品特征在該通知中已有所體現，并正在為人們所認識和接受。

分析水的以上三個屬性，我們認為，拋開水的資源屬性以外，水的其它經濟屬性無異與其它商品。水資源和水的開發利用，可以類比與土地資源和土地開發利用。土地是更為敏感的資源，它是國家概念的基本附著。但是，它也是房屋不動產最基本的生產資料，同時依附土地開發的房產則是人們基本的生活和生產必需品。分析房地產的經濟特征，我們看到，除了在土地資源權的國家所有和規劃層面的政府分級宏觀調控之外，房地產的開發、使用、經營均因其商品屬性而充分市場化。房地產業在國家的科學監管下的那種蓬勃生氣是否對水業發展有所啟發？

二、關于水權和水權制度

水權應該包括水資源所有權、使用權和經營權。水權制度是西方國家在水資源管理的發展過程中，隨著用水需求不斷增加和用水競爭的日趨激烈，而逐步完善形成的一種規范的水資源法制化管理模式，是一種與市場經濟體制相適應的水管理機制，其核心是產權的明晰。

水權是建立水市場的基礎，市場化是水交易的形式，水權則是水交易的基礎。水權、市場化、水交易可以說是共生的，缺少其中任何一個，其他的都不成立。

水業市場化推進動力來自政府，阻力同樣來自政府。無論是水利部的變工程水利為資源水利還是建設部的推進水業產業化，都面臨一個明確管理對象的問題，需借水權分離來界定政府管理的范圍。因此，水權的分離問題成為目前水業改革的重要前提。

水權具有三種形式：水生而就有的資源價值，使水資源所有權（簡稱水資源權）成為水權的基本組成；由于水的工程加工與投入使其價值增加而對應的水權為水使用權；水進入不同領域而產生的商品屬性所對應水權稱為水經營權。這三種水權因屬性的不同，決不能混為一談。政府真正擁有水權的范圍，應是水資源權的調配與管理，不能延伸政府的水權管理的范圍。

水權管理普遍采用以流域為基礎的水量分級統一管理形式，同時必須充分考慮流域中社會經濟核心載體--城市的綜合因素。流域對城市的水資源權管理應采取水資源權核定制。也就是，在對城市水功能區進行科學的水資源權的分配后，由城市在總體規劃、經濟發展規劃、環境保護規劃的框架下完成城市的水專項規劃，內容應包括城市水系功能優化界定、城市水工程專項系統規劃、城市水功能區基準指標體系建立等，以系統具體指導城市水業的工程和管理。

三、關于水業產業化

在下一個五年中，中國水業將面臨最根本的市場化變革，計劃經濟特色在水行業中的不斷退縮已是大勢所趨。在此背景下，一定要分清政府宏觀管理與水業市場化的界限和協同關系。

水業改革的目標是在資源層面上加強規劃與協調，在工程建設、使用、經營等市場層面上實現以市場化為基礎的高效與集約。而政府水業管理工作的重點在于，水資源的規劃調配、城市用水的規劃、水質水量的監管以及水業市場的規范監督。應該強調，市場化為政府部門帶來的決不是，也不能是更大的利益和權利期望。

事實上，市場經濟下最有效的管理規則就是適應市場。我們的管理機器，目前根本沒有統一高效管理整個水業的能力，若強行實現一竿子到底的統一管理，將比無序競爭更加可怕。因此，各級水管理機構的所謂水資源統一管理，必須嚴格限于水的資源屬性的規劃，并與城市規劃、區域經濟規劃相協調，應徹底退出水業（包括水利工程）的開發、建設、使用、經營領域的具體經營。這些領域屬于市場，政府能做的是制定規則和行業規范，更加具體的所謂統一管理更多的是利益擴展的借口，那將與市場化的方向背道而馳。

20世紀80年代以來，我國經濟發展迅速，城市化水平迅速提高，水資源成為經濟發展的一個活躍因子。由于水資源的社會公益屬性，使得水資源如同土地一樣，所有權的私有化受到限制。水資源所有權、使用權和經營權的分離正逐步成為中國水業管理改革的前提，也是中國水業真正走向市場化的基礎。

第五篇：水權與水市場研究綜述

水權與水市場研究綜述-水利論文

作者：佚名 文章來源：不詳 點擊數：

4387 更新時間：2006-7-12

2000年10月22日，汪恕誠部長在中國水利學會第一屆學術年會暨七屆二次理事會上作了《水權和水市場---談實現水資源優化配置的經濟手段》的重要論述。汪部長講話發表后，立即在水利系統乃至社會上引起反響，各界人士分別發表文章，從不同角度展開討論。2001年2月10日，《中國水利報》登載了浙江東陽-義烏水權轉讓的消息和調研報告，《人民日報》《經濟日報》、中央電視臺等各大媒體紛紛報道這一消息，進一步在社會上引起了更大關注，許多專家、學者、記者通過報刊，或開會研討等各種方式對水權與水市場發表看法。大家普遍認為，水資源緊缺已經成為21世紀我國社會經濟發展的重要制約因素，通過水資源的優化配置，提高水資源的利用效益，實現水資源可持續利用是我國水利工作的首要任務。建立和完善我國的水權制度，明晰水資源產權，實行資源有償使用制度，建立一個利用市場手段和政府宏觀調控的水市場，是實現我國水資源優化配置的必然要求，有利于水的利用從低效益的經濟領域向高效益的經濟領域調整；有利于推進節約用水，提高水的利用率，調整供需矛盾；有利于增加水利投入，推進水資源的開發利用。因此，水權和水市場的討論和實踐，既是水利改革適應市場機制的需要，同時也是水利適應經濟社會發展的必然結果。為進一步促進水權、水市場方面的理論探討，現將近期討論中的主要觀點及實踐探索情況綜述如下： 主要觀點

一、關于水權

討論中普遍認為，長期以來我國用計劃手段配置資源，水資源產權主體混亂，缺乏流轉制度，是水資源配置效益低下的關鍵原因。隨著水資源緊缺的日益嚴重，各國包括市場經濟國家都普遍通過立法規定水資源為公共所有，并完善水權制度，實行水資源所有權與使用權分離、水資源的有償使用和轉讓等，以優化水資源配置，提高水的利用效率，滿足經濟社會發展對水的需求。

水權，也稱水資源產權，是以所有權為基礎的一組權利。從民法意義上來講，所有權是財產權的一種，它包括4項權能，即占有權、使用權、收益權、處分權。水資源產權，或水權，是水資源所有權、水資源使用權、水產品與服務經營權等與水資源有關的一組權利的總稱。水資源的國家所有制決定了水資源管理和保護的主體是國家，對所有權各項權能的行使決定了中央政府可以主導流域內地區間水的分配，可以實施跨流域和跨地區之間的調水工程，可以采取行政的、經濟的等各種手段來保護、管理水資源。國家可以通過行使使用收益權，通過建立水資源有償使用機制，而將使用權轉讓給市場主體，并可以允許市場主體依法進行使用權的有償流轉。

市場經濟體制下，實行多渠道、多層次投資開發利用水資源，加強水權、產權管理，實行所有權與使用權分離，實行資源有償使用和轉讓，有利于促進經營者和使用者對資源的合理開發利用，提高資源利用的經濟效益、社會效益和生態效益。因此建立水權制度是水利改革的重要內容。

有專家提出水權包括政治權力和財產權利，人們的基本生活用水是一種基本權利，水資源的所有權和分配權是一種政治權力，水權同時包括經營權，經營權是一種財產權利。

二、關于水市場和水權轉讓

1．建立水市場是社會主義市場經濟發展的必然選擇

實現水資源的合理配置和可持續利用，就必須有效地推進水市場的建立，并使其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直采用計劃經濟的手段。因權屬不明確，交易難以實現，市場也就沒有形成。水資源開發利用主體在資源的使用上往往以“取水最大化”為目標，使資源浪費與短缺并存，人與環境爭奪資源而帶來嚴重的生態問題。造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實現水資源的優化配置，就要在節水的基礎上促進水資源從低效益用途向高效益用途轉移，就必須培育和發展水市場，允許水權交易。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出，十五期間“要打破部門、行業壟斷和地區封鎖，進一步放開價格，發揮市場在資源配置和結構調整中的基礎性作用。繼續發展商品市場，重點培育和發展要素市場，促進生產要素合理流動”。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場在資源配置中發揮基礎性作用，水市場必然要在水資源的配置中發揮基礎作用。2．我國水市場是一種準市場

胡鞍鋼同志在《轉型期水資源配置的公共政策--準市場和政治民主協商》一文中談到，在現實轉型期條件下，我國的水市場只能是一個準市場，所謂準市場是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發電、航運、生態等其他方面需要的基礎之上，兼顧各地區的基本用水需求，部分多樣化用水市場化，在上下游省份之間、地區之間和區域內部按市場化加以配置，這是一個完整的、宏觀和微觀相結合的供水水資源市場。

水市場的建立應該有幾條原則：第一，要認識到水是商品，是有價的；第二，水權是有價的，是為實現水資源的優化配置和可持續利用服務的；第三，水權是可以轉讓、可以交易的；第四，通過核算，通過協商，最后由政府來定價。

水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場也可以通過非市場來解決，但單獨哪一種方式都不能有效解決，水資源的配置方案不僅僅需要技術上、經濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經濟機制和利益機制的分析，積極引入既不同于傳統“指令配置”也不同于“完全市場”的“準市場”。準市場的實施由“政治民主協商制度”和“利益補償機制”等輔助機制來保障，以協調地方利益分配，達到同時兼顧優化流域水資源配置的效率目標和縮小地區差距、保障農民利益的公平目標。流域統一管理應和“準市場”、“地方政治民主協商”有機結合，通過不斷的制度創新和制度變遷，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規的形式固定化。由于我國正處在計劃經濟向市場經濟的轉型期，地方政府作為用水戶利益的代表和水權的代表者，水市場只是在不同地區和行業部門之間發生水權轉讓行為的一種輔助手段。表現在不同地區和部門在進行水權轉讓談判時引用市場機制的價格手段，而這樣的市場只能是由國務院水行政主管部門或其派出機構---流域水資源委員會來組織。

準市場確立的交易主體是地方政府，主要涉及的是流域內地區間水資源的分配問題。也有專家認為，政府不能成為水市場的主體，而只能是水資源的管理和保護者。3．水價是優化水資源配置的重要手段

在資源短缺的情況下，用水者取得水權要付出代價，即取得水權的機會成本。這個代價包括其他用水者和其他用水類別減少用水的損失。只有包括資源水價的水價，才是完整的水價，否則就沒有反映用水的全部機會成本，水價就不能正確引導資源配置。

通過調整水價來配置水資源，是依靠經濟杠桿，通過調整人們的經濟利益關系來自覺調整用水數量和結構，實現水資源優化配置。商品水價包括三個部分，即資源水價、工程水價和環境水價。其中工程水價相對固定，環境水價比較穩定，資源水價作為取得水權的機會成本，受到需水結構和數量、供水結構和數量、用水效率和效益等因素的影響，不斷變化。不同的用水戶，在不同地區的不同時間，使用不同水源的不同量的水，其資源水價是不同的。根據水資源和經濟社會發展情況主動調整資源水價，就能引導人們自覺調整用水結構和數量，實現水資源的優化配置。

4．水權的初始配置是水權制度的關鍵點和難點

配置初始水權，就是將水資源使用權按照一定的原則分配給開發利用者。通過水資源總體規劃和水資源配置方案，在不同地區之間實現水資源的優化配置。合理界定水權，是水資源合理利用的基礎，也是完善水市場的前提。一些專家提出，由于水資源的特性和水資源作為商品的特性，決定了水權的界定不同于一般的資產，它必須遵循以下基本原則。

第一，可持續利用原則。水是國民經濟發展的重要資源，是社會可持續發展的物質基礎和基本條件，它的過度開發和水環境的破壞，必然削弱水資源支持國民經濟健康發展的能力，并且威脅后代人的生存和發展，所以，在水權界定中，水資源可持續利用原則必須加以貫徹和實施。

第二，公平與效率兼顧、公平優先的原則。這樣落后和欠發達地區才能在發展階段通過轉讓水權獲得發展資金，而發達地區可以通過在市場上購買水權滿足快速發展對水資源的需求。在滿足公平性的前提下，應把水資源優先配置到經濟效益好的地區。

此外，還有時間優先原則、地域優先原則、承認現狀原則等。因此，在推進我國水權制度改革中，首先面臨的問題是確定現在的水權，既涉及技術領域，又涉及權益的分配，是推進水權制度的難點和關鍵。

5．建立水市場要加強政府的宏觀管理并制定配套的政策法規

從經濟特性來看，水利設施提供的服務具有混合經濟特征，既有私人物品的屬性，又有公共物品的屬性，帶有公益性和壟斷性，政府的宏觀調控是必須的。實現有效的宏觀調控，克服政府失靈的關鍵是加強管理，即實行流域與區域相結合的水資源統一管理。黃河水量統一調度、黑河分水及向塔里木河下游輸水的成功實施充分說明了流域統一管理的重要性。當前許多城市成立水務局，對一切涉水事務實行統一管理，為政府宏觀調控創造了有利條件。因此，汪部長指出，實現水資源有效管理的途徑，就是政府宏觀調控、民主協商、水市場三者的結合。

有專家認為，水的使用權的流轉，實際上是政府適應市場經濟體制的水資源管理的一種經濟手段，而不是目的。它的實施應與很多政策相配套。其一是有償轉讓應建立在有償使用的基礎上，即水的使用權的取得如果是行政審批取得，其轉讓還是應該經過行政許可；但如果國家已建立了水資源有償使用制度，已行使了使用收益權，某一主體已向國家交納了水資源有償使用費后才取得了水資源的使用權，則允許依法進行有償轉讓。其二是水資源的使用權的取得應與其事業相適應，國家在許可水資源的使用權時是依據事業的需要和定額管理，而不是憑空就許可水資源使用權，這樣才能避免由此引起的諸如使用權壟斷等一系列問題。其三，水的使用權的轉讓應有利于水資源的節約和保護，可轉讓的權利應限制在因技術和資金的投入，通過節約用水和水資源保護措施而空余下來的水量。

同時，要在國內外實踐的基礎上，將成功的經驗及時制定成法律法規，保障改革的實施。

三、關于浙江東陽-義烏水權轉讓實踐的看法

2000年的11月24日，浙江省東陽市和義烏市簽訂了一個有償轉讓水權的協議，義烏市花2億元向毗鄰的東陽市購買了約5000萬立方米水資源的永久使用權。這一舉措有四方面的現實意義：一是實現“雙贏”對兩市的經濟發展都有利；二是有利于運用市場優化配置水資源；三是為跨流域或跨區調水探索了市場協調機制；四是為兩地資源共享、基礎設施共建和區域合作、共謀發展進行了有益探索。

可以說，東陽-義烏的水權轉讓，是我國利用市場機制對水資源進行優化配置的成功探索，將對我國的水權轉讓起到積極的示范作用，對我國進行水權制度的改革將產生深遠意義。有專家提出，隨著城鎮化進程的推進，農業灌溉水權轉讓、異地水權轉讓、跨流域水權轉讓可能成為今后一定時期內水權轉讓的焦點。水權的轉讓要按管理權限按流域規劃進行論證、審批，要有良好的基礎條件。用水權轉讓價格要進行必要的評估，在水資源的有效量非常清晰的情況下進行轉讓，同時轉讓前應當論證對周邊地區、其他用水戶及環境等方面的影響，合理分配和確認水權。要防止把國家所有的水資源變成地方或部門所有，妨礙水資源的統一管理和配置。

我國在建立水權制度方面尚處開始階段，有關的政策法規仍在研究討論之中。在水權制度的改革問題上，尊重群眾的首創精神，提倡大膽地實踐、大膽地開展理論探索是十分必要的。目前，水權實踐迫切需要水權理論的指導。一方面，我們要在理論上鼓勵和推動廣泛的探索和研究；另一方面，我們也要深入實際認真搞好調查研究，積極實踐，總結和學習充滿活力的新鮮經驗，在實踐中不斷檢驗理論和發展理論。

針對社會上的不同觀點，汪恕誠部長指出，馬克思主義認為：存在決定意識，經濟基礎決定上層建筑。任何新生事物，任何改革行為都是在實踐中產生，并由小而大，逐步發展起來的。有了實踐，才會有理論，有了理論才能制定法規。所以不能因為沒有法律依據而輕易否定某種新生事物。在改革的問題上，實踐創新是第一位的。檢驗改革的標準要看是否有利于生產力的發展。

下一步需要深入研究和探討的主要問題

前段時間水權理論的探討和實踐為水權理論的進一步深入研究打下了良好基礎，為及時總結經驗，更好地推進下一步的理論研究和實踐，水利部政策法規司于2001年3月8日在京主持召開了專家座談會，并提出了下一步需深入研究和探討的主要問題如下：

1．國家對水資源的宏觀配置與水權分配的關系，水權分配的基本原則和需要建立的管理制度。

2．水資源的有償使用和環境補償機制的內涵及如何建立。3．水權轉讓的范圍、形式、原則和程序。4．建立水市場的步驟、方法及規范。5．如何利用產權、水權理論推進水利建設。

6．建立水市場、實行資源有償轉讓需要的配套政策與法規。7．符合中國社會主義市場經濟體制的水權理論。

水權理論是水資源管理、保護中最核心的問題，亦是水利行業適應社會主義市場機制，加強水資源立法，推進水利改革所必須解決的問題。我們熱忱歡迎水利系統廣大職工和社會各界積極參加水權理論的探討和實踐，不斷地豐富和完善水權的理論與實踐，從而最終建立適合我國國情的水權理論。