第一篇：從“某縣計劃生育政策”看公共政策的有效執(zhí)行

從“某縣計劃生育政策”看公共政策的有效執(zhí)行

? 【摘要】：

執(zhí)行政策的措施不合理，明顯反映出政策問題構(gòu)建的錯誤。在政策執(zhí)行主體在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果，導(dǎo)致了公共政策執(zhí)行的偏差。

? 【關(guān)鍵詞】：公共政策；執(zhí)行力度；計劃生育；

? 【案例】：

某縣新任領(lǐng)導(dǎo)為掙脫長期以來背負(fù)著的“計劃生育落后”的帽子,積極推行其 “計劃生育高額罰款”的新政策。具體的新政措施如下：針對不同超生數(shù)量的情況而定的不同等級的罰款處理。另還附加了對工作人員進(jìn)行“罰款提成”的相關(guān)規(guī)定，用來解決基層工作的艱巨性而帶來的經(jīng)費不足、及工作人員的消極情緒等問題。

而在兩年后的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個本是為有效控制縣中的人口數(shù)量的政策，卻沒有達(dá)到縣政府的預(yù)期目標(biāo)。超生問題不但沒被解決，結(jié)果卻是愈演愈烈。具體又包括：一方面，縣中的村民寧愿繳高額罰金（甚至舉債超生）來買超生的權(quán)利，并認(rèn)為這是種理所當(dāng)然的事了；而另一面，縣政府的計劃生育政策執(zhí)行人員將這種罰款當(dāng)作創(chuàng)收的途徑，對超生現(xiàn)象樂此不疲。

? 【背景透視】：

眾所周知，計劃生育政策是我國的一項基本國策。積極貫徹由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的人口與計劃生育政策是我國各級地方政府的重要職責(zé)?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》中規(guī)定，“各地方政府計劃生育工作人員在其所管轄區(qū)域內(nèi)要依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法并合法的受法律保護(hù)”。因此，案例中縣政府為落實上級任務(wù)而制定具體的政策實施辦法是其不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。也就是說，縣政府在制訂執(zhí)行政策措施這一方面是由法律基礎(chǔ)作為保證的。那么作為政策服務(wù)對象，該縣村民為何如此鐘情于超生？也是有其情感原因的。由于此縣長期以來的落后封閉，導(dǎo)致人們的思想無法與外界交流而造成其頑固的傳統(tǒng)觀念以根深蒂固，意識僵化。

而當(dāng)村民們的這種“多子多富、重男輕女、傳宗接代等”群眾思想與縣政府所承擔(dān)的行政責(zé)任發(fā)生沖突時，自然造成了雙方利益的矛盾，甚至陷入不可解決的難堪狀況。事實上，在計劃生育政策的實施過程，更是雙方的一種利益博弈的較量。只有雙方都滿足就可以達(dá)到平衡狀態(tài)。若雙方都不妥協(xié)退讓時，就導(dǎo)致問題的無法解決，造成公共政策難以有效地被執(zhí)

行這一現(xiàn)象。

? 【分析成因】 ：

一、政策目標(biāo)與政策執(zhí)行手段沖突

公共政策理論認(rèn)為，公共政策的執(zhí)行過程是政策主體為達(dá)到一定的政策目標(biāo)，通過各種手段作用于政策對象，使政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的實踐過程?？梢?，政策目標(biāo)與政策實施手段是影響政策執(zhí)行的原因之一。

目標(biāo)，即行動方向，具有導(dǎo)向性與規(guī)范性作用。同樣，在政策科學(xué)當(dāng)中政策的執(zhí)行更是不能缺少政策目標(biāo)的引導(dǎo)。可以說政策目標(biāo)就是政策之行的出發(fā)點和歸宿點。若目標(biāo)偏差或不明，都將公共政策的執(zhí)行導(dǎo)致失敗。

在目標(biāo)的基礎(chǔ)上我們還要通過某些渠道來執(zhí)行政策，它是指執(zhí)行機(jī)關(guān)人員為實現(xiàn)一定政策目標(biāo)而采取的貫徹落實一系列措施和方法的總和，即公共政策執(zhí)行手段。執(zhí)行手段有很多種，包括行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)、思想政治教育手段及技術(shù)手段。多種手段的恰當(dāng)運用是非常重要的，它直接關(guān)系到政策執(zhí)行力的大小和效果。

在本案例中，通過采用“罰款機(jī)制”這一經(jīng)濟(jì)利誘手段，迫使許多工作人員把村民的超生看作自己的創(chuàng)收途徑。雖然加強(qiáng)了他們的經(jīng)濟(jì)意識，但無形中他們已經(jīng)被金錢化、物質(zhì)化了，這不得不使大多數(shù)工作人員只能向金錢利益低頭。此案例中政策目的本是為了減少超生數(shù)量，而通過不適當(dāng)?shù)摹傲P款提成”的執(zhí)行手段，使結(jié)果相反方向發(fā)展，越辦越糟糕。

二、“掛羊頭賣狗肉”式的政策執(zhí)行偏差

執(zhí)行政策的措施不合理，明顯反映出政策問題構(gòu)建的錯誤。在政策執(zhí)行主體在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果，導(dǎo)致了公共政策執(zhí)行的偏差。

在此縣政府作為政策的執(zhí)行者由于考慮到私己的特殊動機(jī)，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。縣政府的這種做法純屬掛羊頭賣狗肉的替代式政策執(zhí)行，即執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中，用自己的一套政策代替既定政策，對于符合自己利益的就充分利用。

三、作為政策執(zhí)行主體的素質(zhì)欠缺，道德欠考察

作為政策的執(zhí)行主體是具有能動性和主動性并存的。人們在一個社會中，就賦予了人們多重的社會角色。然而，當(dāng)私立與公立發(fā)生沖突時，作為行政主體就應(yīng)該毫不猶豫的追求國家利益，這是公務(wù)員最起碼應(yīng)該具備的公務(wù)特性。

相反，在案例中的縣政府工作人員沒有為民眾派有的使命感，僅僅憑著手中人民授予他的權(quán)力私用。在利益因素、心理因素的考驗下，他失敗了。

四、作為政策執(zhí)行對象的人們的傳統(tǒng)觀念太重，太愚昧，其思想觀念嚴(yán)重被束縛。

這是長期的生活環(huán)境造成的，貧窮、封閉讓他們不開化，導(dǎo)致他們頑強(qiáng)的從不退化的傳統(tǒng)思想和利益取向。因此，對他們做說服工作就要有針對性地進(jìn)行政策宣傳，提高他們接受政策的自覺性和能動性。加強(qiáng)公共政策目標(biāo)群體的利益取向分析，善于抓住問題的本質(zhì)。

五、封閉的環(huán)境不利于人們接受新鮮食糧

任何案例都是處于一定的客觀系統(tǒng)當(dāng)中，有其自身特有的社會背景。置身于環(huán)境當(dāng)中自然受環(huán)境的影響并改變著環(huán)境。

在此縣，由于沒有一個溝通交流機(jī)制讓大家被驅(qū)使著思考一些事情。大家的思想還很封閉，未得到完全發(fā)展。只有置身于社會互動的環(huán)境下，才能讓人開拓，接受新事物，不斷地豐富自己且更易于接受開放先進(jìn)的思想理念。

六、政策執(zhí)行主體的原因

任何一項政策最終要靠執(zhí)行主體來實施, 現(xiàn)實中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的, 這表現(xiàn)在:

1)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高

由于歷史原因, 我國公務(wù)員與發(fā)達(dá)國家公務(wù)員比較起來,素質(zhì)普遍不高, 從而, 文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低;職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡;行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致爭榮譽而避責(zé)任;理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識的訓(xùn)練, 很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺接受監(jiān)督的民主意識。這些弱點難免對政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2)執(zhí)行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看, 中國政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高, 變化的隨意性很大, 人治色彩濃厚。目前, 政策執(zhí)行中“按章程辦事的運作”, “受規(guī)則約束的運作”, “形式主義的非人格化的統(tǒng)治”, “不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”, “這種官僚主義常常以?黨的領(lǐng)導(dǎo)?、?黨的指示?、?黨的利益?、?黨的紀(jì)律?的面貌出現(xiàn), 這是真正的管、卡、壓”[ 4 ]。書面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實社會中的官場邏輯, 人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然, 不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。

3)利益主體之間的矛盾和沖突

美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為: “政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配”[ 5 ]。政策的核心就是要解決社會利益的分配問題, 所有政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關(guān)系的處理。公共政策對利益的分配, 是一個動態(tài)的過程。這個過程大致經(jīng)歷四個環(huán)節(jié): 利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實。公共政策的目的在于調(diào)整和規(guī)范社會的利益結(jié)構(gòu), 促進(jìn)整個社會快速健康發(fā)展, 因此, 它適用于全社會, 代表和維護(hù)的是一種整體利益, 符合全體人民群眾的利益要求。但是, 在現(xiàn)實生活中, 由于受各種因素的影響, 有些政策未能充分體現(xiàn), 甚至損害廣大政策目標(biāo)群體的利益, 以致目標(biāo)群體難以認(rèn)同和接受這些政策, 進(jìn)而對政策的執(zhí)行產(chǎn)生消極情緒和抵觸。同時, 政治決策者和市場決策者一樣, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治環(huán)境中, 猶如在市場環(huán)境中一樣, 個人也會最大限度地追求個人利益, 用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來說, 人們追求的是效用的最大化。我國現(xiàn)實生活中的許多現(xiàn)象也表明, 人們是在利益的推動下去實施政策行為的。公共利益與地方利益、私人利益的矛盾與沖突決定了政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)實可能性。利益主體之間的矛盾和沖突是不可避免的,并且是長期存在的。在政策的執(zhí)行過程中, 作為政策制定者的上級政府和作為政策執(zhí)行者的下級政府以及作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體的廣大利益主體必然存在著利益上的矛盾和沖突。

在一個制度比較健全和完善的社會中, 在法定的權(quán)限和正當(dāng)?shù)睦娣秶鷥?nèi), 官僚們在制定政策時, 由于受自利動機(jī)的驅(qū)使, 往往會盡可能地在公共政策中體現(xiàn)、維持、實現(xiàn)、擴(kuò)大自身的利益, 但是這種自身的利益會控制在一定的限度范圍之內(nèi), 不至于與公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突。相反, 如果在一個制度不完善, 尤其是缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制下, 官僚的自利性往往難以受到有效的約束而發(fā)生膨脹, 他們就會通過所掌控的公共權(quán)力, 通過公共政策這一“社會價值的權(quán)威性分配”手段進(jìn)行“政策尋租”, 把公共政策變成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

? 【解決辦法】：

一、建立公共政策監(jiān)督機(jī)制

美國著名行政學(xué)家奧斯特羅姆指出：在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范、已有可能便采取機(jī)會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在的收益是如此之高，以至于恪守信用的人也會違反規(guī)范。因此，有了行為規(guī)范，在政策執(zhí)行過程中，就有了行之有效的安全監(jiān)督機(jī)制，對政策執(zhí)行情況及時跟蹤、評估，強(qiáng)化控制。并加強(qiáng)了廉政建設(shè)。

二、引入競爭

公共選擇理論學(xué)派之“政府中的個人也是經(jīng)紀(jì)人，都天生追求自己利益的最大化，但政府機(jī)制并不能以盈利為目的，他們常常以公仆的角色自居卻不能公開追求自身的經(jīng)

濟(jì)利益，因此他們的自利動機(jī)受到限制，從而迫使一些公職人員的尋租行為和心理傾向的產(chǎn)生。因此要結(jié)合競爭和獎勵機(jī)制，比如公開選拔、考試等。

? 【參考文獻(xiàn)】 ：

[1] 李成智編著：《公共政策》，團(tuán)結(jié)出版社，2000年8月。

[2] 曾紀(jì)茂等主編：《公共政策導(dǎo)論》，四川人民出版社，2001年4月。

[3] 朱崇實等著：《公共政策》，中國人民大學(xué)出版社，1999年7月。

[4] 胡寧生著：《現(xiàn)代公共政策研究》，中國社會科學(xué)出版社，2000年9月。

[5] 《中國計劃生育學(xué)雜志》創(chuàng)刊15年學(xué)術(shù)論文引文分析,2007年7月。

第二篇：公共政策緣何不能有效執(zhí)行

公共政策緣何不能有效執(zhí)行

———以食品安全政策為例

制定政策為的是解決問題。這幾年食品安全問題屢屢成為公眾反映強(qiáng)烈的問題，為此政府制定了大量的應(yīng)對政策。但時至今日，食品安全問題依然頻發(fā)。為說明政策執(zhí)行難，這里做一個簡要的回顧。國內(nèi)食品安全問題曾經(jīng)引發(fā)國際爭端。2007 年發(fā)生的中美食品安全爭端，導(dǎo)致國內(nèi)出臺了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的舉措。當(dāng)年 7 月 25 日就食品安全監(jiān)管問題首次召開國務(wù)院常務(wù)會議，成立了國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組”。7 月 30 日發(fā)布了《 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》。8 月 23 日公布了《全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治行動方案》，在全國范圍內(nèi)開展產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治。之后，專項整治行動轟轟烈烈開展起來，2008年初，各地都通過了專項整治工作的驗收。那么，其效果如何呢？2008年奧運會剛閉幕，就爆出三鹿牌嬰幼兒奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在專項檢查中發(fā)現(xiàn)，有 22 家企業(yè) 69 批次產(chǎn)品檢出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，國家對奶粉業(yè)進(jìn)行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出現(xiàn)在市場上。緊接著“皮革奶”、“地溝油”的披露讓人恐懼。今年，央視在 3·15 消費者權(quán)益日播出了一期《“健美豬”真相》的特別節(jié)目，披露了河南濟(jì)源雙匯公司使用瘦肉精豬肉的事實。問題豬肉從河南出廠到抵達(dá)南京屠宰場過程中，一路憑借買來的“通行證”暢通無阻，這些用瘦肉精喂出來的“健美豬”在南京市場上大面積泛濫。我們知道，多年前就有了瘦肉精的報道，每年因食用瘦肉精中毒的新聞層出不窮，媒體隔三差五就有曝光，國家也一個又一個嚴(yán)禁使用瘦肉精的明文規(guī)定，可為什么就是制止不了呢！政策執(zhí)行難是世界各國普遍遇到的現(xiàn)實問題，因此政策執(zhí)行成為公共政策學(xué)科研究的重要問題。西方政策科學(xué)提出了一些分析框架，其中之一是認(rèn)為：影響政策執(zhí)行的諸因素有五個方面，即政策制定，組織機(jī)構(gòu)，政策資源（人、財、物），執(zhí)行手段，目標(biāo)群體。

參考這個框架思路分析國內(nèi)食品安全政策執(zhí)行難問題，筆者認(rèn)為主要有四方面原因造成政策執(zhí)行難：

一、食品安全政策不完善

全國人大代表李永良前幾年搜集的數(shù)據(jù)是，我國涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法規(guī)，近150 部部門規(guī)章，但 200 部法規(guī)和規(guī)章仍然管不好食品安全。

①從2009 年 6 月 1 日正式實施的《食品安全法》來看，在這部法律頒布之前，食品安全政策有一些明顯的缺失：缺乏統(tǒng)一的食品國標(biāo)；缺乏食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度；缺乏食品召回制度；對違法行為的處罰力度不夠等。針對這些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的規(guī)定，包括建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)；建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度；加大對違法行為的處罰力度；建立食品召回制度等。這些新的規(guī)定，彌補(bǔ)了以前的政策缺陷。例如，建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是針對原來缺少統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)而提出的。我國的標(biāo)準(zhǔn)未與 國標(biāo)接軌，原來的食品衛(wèi)生法制定于1995 年，其中僅規(guī)定了 291 條食品農(nóng)藥殘留指標(biāo)，而國際食品法典則規(guī)定了 2439 條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。另外，我國食品標(biāo)準(zhǔn)太多太亂，各標(biāo)準(zhǔn)間重復(fù)交叉、層次不清，為此，《食品安全法》明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。但是，這項工作進(jìn)展不大。目前國際通行的食品安全標(biāo)準(zhǔn) CAC，聯(lián)合國糧農(nóng)組織 237 種食品的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和 41 個衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對 158 種農(nóng)藥、54 種獸藥、1005 種添加劑和 25種食品污染物進(jìn)行了評估，一共有 8000 個左右與食品相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。1980 年初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本達(dá) 90%。中國達(dá)到多少？官方與學(xué)者有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，目前中國只有40%采用了國際標(biāo)準(zhǔn)。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度，是由于缺少風(fēng)險監(jiān)測與評估制度，亂加食品添加劑事件屢禁不止。目前國內(nèi)有1800多種食品添加劑，大都沒有經(jīng)過風(fēng)險評估，有 些東西如三聚氰胺根本不是食品添加劑，也被加入了食品中。針對這種問題，《食品安全法》 規(guī)定，每一種添加劑都應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上經(jīng)過風(fēng)險評估證明是安全可靠的，方可列入允許使用的范圍，否則，即使無害也是違法。但是這項規(guī)定執(zhí)行得也很差。今年 4 月 21 日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》,該通知表示將嚴(yán)打食品非法添加行為并對非法食品添加劑開展全面布控。根據(jù)該項通知，22 日國務(wù)院九部門發(fā)布了嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為嚴(yán)格規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營使用的公告。其中一項是嚴(yán)禁生產(chǎn)、銷售、使用不符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品添加劑，嚴(yán)禁違反國家標(biāo)準(zhǔn)超范圍、超限量使用食品添加劑。違反上述規(guī)定的，一律依法予以處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)懲處。問題是，這些規(guī)定能管好食品安全嗎？在今年的兩會上，食品安全問題是一個熱點問題。兩會期間，全國人大代表、重慶公安局局長王立軍提出議案———《關(guān)于制定〈中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法〉，以嚴(yán)刑峻法懲治食品、藥品領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪的議案》。有 439 名人大代表在王立軍的議案上聯(lián)名。這是 1983 年以來，有據(jù)可查的聯(lián)名代表人數(shù)最多的單項議案。王立軍說：“經(jīng)濟(jì)形勢不好，5 年、10 年可以調(diào)整；社會秩序不好，也可以通過法律的、行政的、體制的辦法把它調(diào)整過來。但因食品、藥品不安全造成的健康危害，會傷害一代人，如果破壞了遺傳基因，還會禍及子孫，用百年的時間都不足以彌補(bǔ)！”他說，現(xiàn)在，觸目驚心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地溝油、陳化糧、毒豇豆?? “這嚴(yán)重弱化了黨和政府的公信力，嚴(yán)重弱化了社會的制衡力，嚴(yán)重弱化了老百姓的安全感。在這種狀況下，社會穩(wěn)定都會面臨很大挑戰(zhàn)?！蓖趿④娬J(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，我們?nèi)匀回巾氁徊啃淌滤痉I(lǐng)域更為細(xì)致、完善的《食品、藥品安全犯罪法》。“嚴(yán)刑法殺無赦、傾家蕩產(chǎn)一場空”，這是其議案的中心內(nèi)容。該議案的核心是對食品、藥品安全領(lǐng)域的犯罪嚴(yán)密法網(wǎng)，加大刑事調(diào)整力度，改進(jìn)罰金刑的處罰方式，大幅提高罰金刑幅度，對最具社會危害性、主觀極為惡劣的犯罪分子適用死刑、無期徒刑等刑罰，并禁用減刑、假釋。②言下之意，我們現(xiàn)行的法律仍不夠完善，不夠嚴(yán)厲，不足以震懾和抑制食品犯罪。

當(dāng)政策執(zhí)行效果不好的時候，我們必須反思政策制定有何漏洞或不足，才能改進(jìn)政策制定，提高政策實施成效。

二、食品監(jiān)管機(jī)制有缺失

國內(nèi)現(xiàn)行食品監(jiān)管有三大缺失：一是運動式的監(jiān)管。出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政條文，進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理；當(dāng)這場風(fēng)過后，在風(fēng)頭上隱藏起來的制假分子又重新行動起來，偽劣食品再度泛濫。二是人治式監(jiān)管。即領(lǐng)導(dǎo)重視或過問，食品監(jiān)管好一些，反之就差一些。有法不依，監(jiān)管走過場。三是馬后炮式的監(jiān)管。媒體爆出來就查，爆不出就算。還有，習(xí)慣于事先許可、事后抽查、爆出事故才處罰。據(jù)報導(dǎo)，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費和人員工資，要依靠上級返還的收費罰款來“解決”，這多少造成了一些部門和工作人員的“執(zhí)法為利”。另一個原因是，問責(zé)沒到位，從已曝光的食品安全 事件來看，法律法規(guī)對于如何判定監(jiān)管部門是否履職到位，缺乏明確界定。每次食品安全問題發(fā)生后，監(jiān)管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監(jiān)管部門及人員的失職卻被忽視。所以應(yīng)鐵腕查處失職瀆職、以權(quán)謀私、執(zhí)法腐敗行為。

三、食品監(jiān)管職責(zé)與機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

一是部門職責(zé)劃分不清。現(xiàn)行食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)是由 2004 年發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的決定》規(guī)定的。該《決定》規(guī)定，國內(nèi)食品監(jiān)管遵照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的分工原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。即農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工、日常衛(wèi)生監(jiān)督、進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、查處重大事故（國家食品藥品監(jiān)督部門已并入衛(wèi)生部）。這種食品監(jiān)管職責(zé)的劃分是否合理？有沒有缺失？曾經(jīng)一篇報道說，北京“八個部門管不好一頭豬”。北京涉及豬肉管理的部門多達(dá) 8 個，每一項工作，都存在兩個或兩個以上部門“齊抓”的現(xiàn)象，但仍然管不好一頭豬，其直接原因是，部門職責(zé)模糊，責(zé)任邊界不清，出現(xiàn)問題時，無法追究責(zé)任。一頭豬從生長到宰殺，最后流向人們的餐桌，要經(jīng)歷養(yǎng)殖、販運、屠宰和銷售等幾大環(huán)節(jié)。目前，這幾大環(huán)節(jié)都有監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督把關(guān)。按道理說，一些加“瘦肉精”喂出來的豬，就算是在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)沒有被發(fā)現(xiàn)，那么到了販運、屠宰和銷售環(huán)節(jié)，也應(yīng)該遭到查處。但為什么就查處不了呢？原因是，監(jiān)管人員腐敗及缺乏失職問責(zé)制據(jù)央視報道，喂過“瘦肉精”的豬，每頭花上兩塊錢左右就能獲得養(yǎng)殖地開具的檢疫合格等三大證明，有了這個“通行證”，再花上一百元錢打點省界的檢查站，便可以順利抵達(dá)南京一些屠宰場。到了南京一些定點屠宰場，也無需檢測“瘦肉精”，每頭豬交 10 元錢就能得到一張 “動物產(chǎn)品檢疫合格證明”。有了這張證明，用“瘦肉精”喂出來的所謂“健美豬”就能堂而皇之地進(jìn)入南京市場銷售。收了錢可以不檢疫，檢疫走過場。這種腐敗與失職的行為沒有查處，沒有問責(zé)，法律再多也無用。二是食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。國內(nèi)監(jiān)管架構(gòu)呈倒金字塔，即一些上下對口的部門，越往上機(jī)構(gòu)越多，越往下機(jī)構(gòu)越少，其行政編制越往下也越少。例如，國家質(zhì)檢總局設(shè)有20 個機(jī)構(gòu)。廣東省質(zhì)檢局設(shè)有12 個機(jī)構(gòu)。到了市里如深圳原質(zhì)檢局只有 7 個機(jī)構(gòu)。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基層，但倒金字塔的行政架構(gòu)沒有改變，使基層普遍缺少與工作量相配套的機(jī)構(gòu)與人員編制。一定的機(jī)構(gòu)與人員編制是政府進(jìn)行市場監(jiān)管的必要條件，缺少這樣的條件，就使政府監(jiān)管處于沒有能力的狀態(tài)。

職責(zé)與機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理主要有三個原因： 一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后。目前，國內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)還不是按照公共服務(wù)型政府的要求設(shè)置的，政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的設(shè)立還難以把民生福利放在首位，致使食品安全這種與民生福利聯(lián)系最直接的問題還難以成為政府最為關(guān)注的問題。因而，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置就難以滿足實際的需要。就現(xiàn)狀看，政府把很大的精力用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與維穩(wěn)。只有從建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，才能使政府形成有效的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與機(jī)制。

二是缺少科學(xué)的“三定”機(jī)制。由于政府職責(zé)的不確定性及政府職能轉(zhuǎn)變的滯后性，致使許多政府部門在職責(zé)定位、機(jī)構(gòu)數(shù)量及人員編制上，都呈現(xiàn)一種隨意狀態(tài)。要改變這種狀態(tài)，需要我們建立起科學(xué)的“三定”機(jī)制，核心是要理順每一個政府部門的職責(zé)，界定好部門與部門的職責(zé)界限。然后要對部門職責(zé)的工作量進(jìn)行分析，依據(jù)工作量的多少來確定部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量及人員編制。

三是決策與執(zhí)行不分。決策與執(zhí)行不分有許多弊端：難以建立責(zé)任追究機(jī)制；容易造成部門利益；阻礙政府職能轉(zhuǎn)變；妨礙推行“大部門”體制與提高行政效率。

四、行政監(jiān)督缺失

行政監(jiān)督缺失的癥狀之一是，缺少具有監(jiān)督作用的評估考核制度。評估考核是按照一定的程序、依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評價。評估是政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制，也是執(zhí)行失誤的監(jiān)察機(jī)制，類似于人的體檢制度。評估與考核還是反思檢討的工具。例如，食品安全問題總是解決不好，就要反思或檢討政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)有什么缺失，評估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找問題與不足，它有助于改進(jìn)政策制定與執(zhí)行。

那么，如何提高公共政策執(zhí)行效果？

第一，改進(jìn)公共政策制定。公共政策制定的不科學(xué)、不合理或沒有操作性，會給執(zhí)行造成困難。在執(zhí)行公共政策的時候，在政策執(zhí)行效果不好的時候，必須通過反思來改進(jìn)公共政策制定。

第二，第二，改進(jìn)政策執(zhí)行機(jī)制。執(zhí)行機(jī)制的缺失，如“運動式監(jiān)管”、“人治式監(jiān)管”、“馬后炮式監(jiān)管的政策執(zhí)行機(jī)制必然導(dǎo)致政策執(zhí)行效果差。第三，決策與執(zhí)行適度分開。決策與執(zhí)行不分，就使二者的職責(zé)不分，工作量不分，難以建立行政責(zé)任追究制度，難以合理地設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，難以合理地配置行政編制，使基層缺少必要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員。另外，決策與執(zhí)行不分，還難以建立專門化的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。執(zhí)法，也就是政策執(zhí)行，它應(yīng)該是專門執(zhí)法而不是綜合執(zhí)法。目前國內(nèi)實行的綜合執(zhí)法應(yīng)該改變。

第四，強(qiáng)化行政監(jiān)督。建立評估考核機(jī)制，就是建立反思與檢討的制度。通過評估來反思檢討政府工作的不足，才能監(jiān)督政府不斷改進(jìn)工作。

第三篇：正確執(zhí)行計劃生育政策

正確執(zhí)行計劃生育政策

尊重公民的知情選擇權(quán)

河口鄉(xiāng)政協(xié)聯(lián)絡(luò)組閆 冬

《中華人民共和國人口與計劃生育法》第十九條規(guī)定： 實行計劃生育，以避孕為主。國家創(chuàng)造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施。實施避孕節(jié)育手術(shù)，應(yīng)當(dāng)保證受術(shù)者的安全?！渡轿魇∪丝诤陀媱澤龡l例》第二十三條： 計劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和從事計劃生育技術(shù)服務(wù)的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)及其技術(shù)服務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕、節(jié)育措施，預(yù)防和減少非意愿妊娠。育齡夫妻應(yīng)當(dāng)接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，自覺落實避孕、節(jié)育措施。已有一個子女的，提倡一方采取長效節(jié)育措施；已有兩個子女的，提倡一方采取絕育措施；不符合本條例規(guī)定懷孕的，應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施。

根據(jù)上述法條的規(guī)定：計生服務(wù)對象在接受避孕、節(jié)育等措施服務(wù)的時候，有知情選擇權(quán)。提倡采取絕育措施。然而近年來個別市縣在計劃生育工作中，行政主管部門逐級向下級下達(dá)四術(shù)任務(wù)數(shù)。任務(wù)數(shù)的下達(dá)是通過科學(xué)的方法計算出來的，然而這個科學(xué)的方法算出的任務(wù)數(shù)在部分地方卻不合理，不切合當(dāng)?shù)貙嶋H。四術(shù)中，絕育手術(shù)任務(wù)數(shù)作為硬性指標(biāo)來考核行政部門，導(dǎo)致基層行政部門在計生工作中，強(qiáng)迫計生服務(wù)對象采取絕育手術(shù)，有的地方甚至因此而發(fā)生惡性事件，這與上述的公民的知情選擇權(quán)是相違背的。

為此筆者建議：計劃生育工作應(yīng)以人為本，取消對絕育手術(shù)任務(wù)數(shù)的下達(dá)和考核，從技術(shù)上給予指導(dǎo)服務(wù)，通過倡導(dǎo)少生、優(yōu)生，加大獎扶計策對象力度的辦法來達(dá)到計劃生育的目的。

二00八年十二月

第四篇：我看計劃生育政策

我看計劃生育政策

一張大餅一兩個人吃很滿足，三四五個人吃剛剛好，六七八甚至更多的人吃就會吃不飽。而中國就如同這張大餅，它根本就無法滿足這13億張嘴。記得溫總理曾經(jīng)在美國哈弗大學(xué)講演時說過：“人多，不發(fā)達(dá)，這是中國的兩大國情。中國有13億人口，不管多么小的問題，只要乘以13億，那就變成很大的問題；不管多么大的經(jīng)濟(jì)總量，只要除以13億，就會變成很低的人均水平。”

中國是世界上擁有人口最多的大國，人口問題是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展的重要問題。控制人口，堅持計劃生育基本國策不動搖，對落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會具有極其重要的意義。

實行計劃生育政策以來，我國少出生了4億人，這意味著少消耗糧食1710億公斤，少消耗水資源1867.5億立方米，少占用耕地播種面積5.7億公頃，人居、生態(tài)環(huán)境惡化程度減輕20%以上。與此同時，我國人口平均壽命73.5歲，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。15歲以上人口平均受教育年限達(dá)8.5年左右，高于發(fā)展中國家平均水平。然而，在這些令人欣慰的成績背后，更令人憂慮的是我國當(dāng)前的計劃生育政策正面臨著巨大的挑戰(zhàn)與壓力。

雖然我國的生育率已下降到了發(fā)達(dá)國家水平，但是這些主要是依靠行政手段強(qiáng)制實現(xiàn)的，極不穩(wěn)定也不平衡。雖然我國已步入新世紀(jì)，但是仍有不少人帶有“不孝有三，無后為大”、“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)生育觀念，出生率反彈的風(fēng)險極高。雖然我國經(jīng)濟(jì)

在不斷增長，但是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距較大，近年來流動人口計劃生育問題、出生人口性別比失調(diào)問題越來越嚴(yán)峻。

首先，為穩(wěn)定我國的低生育率，政府應(yīng)加大宣傳力度。通過開展評選“好媳婦、好婆婆”、“計生模范戶”等豐富多彩的評比、評選活動，調(diào)動群眾評優(yōu)樹先的積極性，弘揚婚育觀念新風(fēng)尚。充分發(fā)揮人口學(xué)校和人口文化大院宣傳主陣地作用，組織群眾開展一系列貼近群眾的宣傳活動。利用村民大會的機(jī)會，開展評說身邊計生事、算人口經(jīng)濟(jì)賬活動；利用農(nóng)閑或重大節(jié)日開展計生宣傳演出；充分發(fā)揮閱報欄、政策宣傳欄和政務(wù)公開欄，及時向群眾宣傳黨和國家的農(nóng)村政策法規(guī)；利用圖書室、閱覽室的信息傳播功能，為廣大計生戶提供致富信息，尋找致富項目；利用避孕藥具室和健康檢查室，為育齡群眾熱情開展生殖健康服務(wù)，舉辦優(yōu)生優(yōu)育知識講座。借助在社區(qū)(村)路旁、醒目的墻頭張貼“少生優(yōu)生，幸福一生”；“男孩女孩一樣好，女孩也是傳家寶”等倡導(dǎo)進(jìn)步婚育觀念的人口計生標(biāo)語提高群眾計生知識知曉率。

其次，加強(qiáng)流動人口計劃生育管理。一是全面落實屬地管理體制，依法明確社會各方職資，實現(xiàn)無縫隙服務(wù)。二是建立和完善經(jīng)費保障機(jī)制，確保落實流動人口計劃生育管理和服務(wù)工作。三是建立和完善優(yōu)質(zhì)服務(wù)新機(jī)制，優(yōu)化流動人口享受居民化服務(wù)。四是建立科學(xué)務(wù)實的考核評估制度，促進(jìn)流動人口管理服務(wù)上水平。

最后，解放思想貴在推進(jìn)工作，推進(jìn)工作必須更新觀念。一要以新觀念催生新思路。只有觀念超前，工作才能領(lǐng)先。要實現(xiàn)人口計生事業(yè)跨越式發(fā)展，就必須在思想和觀念上先期跨越，必須學(xué)會從上往下看、從下往上看、從外向里看、從里向外看，真正破除舊思想、立起新觀念。用求實的態(tài)度看待問題，用辯證的思維審視成績，用時代的眼光觀察形勢，用嶄新的姿態(tài)真抓實干。二要以新目標(biāo)牽引新思路。以穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)為目標(biāo)，充分調(diào)動一切積極因素，挖掘一切可以利用的教育、信息、智力、典型、人才、社會、科技資源為我所用，以新的面貌、新的干勁為實現(xiàn)人口計生事業(yè)的發(fā)展凝聚智慧和力量，形成人人想發(fā)展、個個謀事業(yè)、層層抓落實的新局面。三要以新舉措實現(xiàn)新思路。在蓬勃發(fā)展的大勢面前，如果沉湎于已往成績而不思發(fā)展，就會在百舸爭流的大潮中被淘汰出局。因此，要按照“大思路，小切入”的原則，在解決事關(guān)全局的問題上拿出新方略，在解決老大難問題上探索新招法，在提高整體工作水平上趟出新路子，在激發(fā)工作熱情上建立新辦法，在服務(wù)保障上挖掘新潛能，在思想政治教育上開發(fā)新資源，在加強(qiáng)基層建設(shè)上尋求新機(jī)制，在各個層面上培養(yǎng)新典型，真正以新的舉措推動人口計生事業(yè)的健康發(fā)展。

第五篇：公共政策分析第六章 《政策執(zhí)行》之案例

第六章 政策執(zhí)行

［案例1］

“定心丸”何以變成“鬧心丸”

第二輪土地承包給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心九”，對穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民長期投入的積極性，保護(hù)耕地，都有較大的促進(jìn)作用，但是在一些地方“定心九”卻變成“鬧心九”。

據(jù)山東省信訪部門統(tǒng)計，在山東因土地糾紛引發(fā)的農(nóng)民上訪和沖突，已占到農(nóng)村越級上訪量的40％，并呈上升勢頭。河南省農(nóng)調(diào)隊最近對全省20個縣的縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)查表明，土地糾紛與農(nóng)民負(fù)擔(dān)等成為當(dāng)前一些農(nóng)村的熱點問題。強(qiáng)征承包地引發(fā)糾紛：

1997年，山東省商河縣楊莊鋪鄉(xiāng)政府在沒有征得群眾同意的情況下，單方將幾個村的數(shù)千畝土地有償承包給山東天馬置業(yè)公司，搞高效農(nóng)業(yè)開發(fā)。村民多次上訪，問題始終得不到解決。村民林富行不平地說：“俺家的兩畝地被鄉(xiāng)政府強(qiáng)行包給了天馬公司，補(bǔ)償一直都不給，這是啥道理?”

去年，河南省洛陽市所屬的洛寧、宜陽、新安等縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在不給任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)行讓群眾在承包地上種植煙葉，否則就收回群眾的承包田，結(jié)果引發(fā)了群眾上訪。

不少鄉(xiāng)村干部對第二輪土地承包存在錯誤認(rèn)識，他們認(rèn)為，“一定30年不變”不過走走形式，以前俺干部能動地，現(xiàn)在還能。

河南、山東兩省的農(nóng)業(yè)廳有關(guān)負(fù)責(zé)同志分析說，第一輪土地承包是個“包不包”的問題，而且大多數(shù)是口頭協(xié)議，管理比較松散；而第二輪土地承包十分嚴(yán)格，承包地塊、期限都是用書面合同的形式確定的，嚴(yán)格納入了法制管理的軌道，如果基層干部再延用以前行政強(qiáng)迫命令的辦法隨便調(diào)地，勢必引發(fā)大量土地糾紛。

中央的土地承包政策在基層得到廣泛的擁護(hù)，但是在具體操作中會產(chǎn)生矛盾：一家一戶承包與土地適度規(guī)模經(jīng)營的矛盾。陜西省長安縣探索出一種叫作“股份田”的新形式，即農(nóng)民以承包土地入股且參與勞動經(jīng)營，收益為土地股金和勞動者報酬；投資者以資金入股來經(jīng)營管理，收益為經(jīng)營利潤和管理者報酬；科技人員以技術(shù)入股么技術(shù)服務(wù)，收益為技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)費，三方皆大歡喜。河南省許昌市近年興建了上百家高效農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“兩田制”損害農(nóng)民利益。

在第二輪土地承包之前，許多地方鄉(xiāng)村干部將耕地分為經(jīng)濟(jì)田和口糧田兩塊，口糧田分給群眾，而經(jīng)濟(jì)田則高價發(fā)包，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引起群眾強(qiáng)烈不滿。中央在第二輪土地延包中明確規(guī)定不能再搞“兩田制”，但仍有一些鄉(xiāng)村干部對此陽奉陰違，維護(hù)一己私利。

1999年10月中旬，已是麥播期，可河南省修武縣王屯鄉(xiāng)一千二百多畝地卻一直荒著。原因是鄉(xiāng)黨委、政府下通知：“廢止和收回1998年8月所有與農(nóng)戶簽訂的土地延包合同，全面調(diào)整土地?！辈簧俅迕裨谧约旱某邪锏貏偡N上麥，就被干部帶人犁掉了，雙方?jīng)_突不斷，村民多次上訪告狀。

在付屯村，村民們拿出1998年8月18日才與村委會簽訂的承包期為30年的合同書，滿腹委屈地說：“這合同剛剛簽滿一年，說不算就不算了。國家不讓搞兩田制，鄉(xiāng)里這樣搞，我們堅決不同意?！睂Υ烁锻痛逯忉屨f：“1998年上面要求必須在麥播前把土地延包工作搞完，為應(yīng)付檢查驗收，村里與村民們簽訂了合同。誰知，村民竟把這個合同當(dāng)真了。鄉(xiāng)里已專門下通知，要求廢止已簽的合同，重新制定承包方案?！痹谶@里，合同竟被視為兒戲。

山東省臨朐縣月莊村支書李安興1992年從村民手中收回大批耕地，以“兩田制”辦法發(fā)包出去，建起418畝櫻桃園和上百畝蘋果園。在國家土地承包30年政策出臺后，這個村仍私自發(fā)包耕地180畝，致使村民人均只有0.33畝的口糧田，糧食根本不夠吃。月莊村的村民說：“這櫻桃園每畝收入高達(dá)數(shù)萬元，大都被村干部包了，大伙兒就是覺得不公?！比ツ?月以來，月莊村村民多次越級上訪，要求廢除“兩田制”，按中央政策均分土地。

人口變化引發(fā)人地矛盾：

1998年底，第二輪土地承包進(jìn)入尾聲，河南省商丘市不少群眾來到省城上訪，反映在延包中沒有分到土地。原因是商丘市的一些縣區(qū)自1978年“大包干”以來，直至1998年，沒有根據(jù)人口增減變化調(diào)整過土地。

據(jù)調(diào)查，在這些縣區(qū)，大包干后才出嫁的婦女和此后才出生的孩子都沒有分到土地。在有的鄉(xiāng)村，此類人口占人口總數(shù)近30％，導(dǎo)致“一個人種多人地、多個人種一人地”的情況十分普遍，在第二輪土地承包中，這批人十分迫切地希望能分到地。但是由于當(dāng)?shù)卣胬斫狻巴恋仨樠印焙汀按蠓€(wěn)定小調(diào)整”的政策，加之沒有地的村民又不足三分之二，不符合“小調(diào)整的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意”的有關(guān)規(guī)定，所以在第二輪土地承包中，這批人仍沒有分到地，結(jié)果引發(fā)了大量矛盾。

在第二輪土地承包工作走在前列的河南省濮陽市，解決今后的人地矛盾主要是用以下四種方法：一是使第二輪承

包的起點盡量公平，不讓以前出現(xiàn)的問題延續(xù)下去；二是利用好5％的機(jī)動地，解決人口較多、生計較少的農(nóng)戶對土地的需求；三是實行土地流轉(zhuǎn)，如農(nóng)戶間依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓互換；四是實現(xiàn)勞動力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵人地矛盾突出的農(nóng)戶，向外轉(zhuǎn)移勞動力。

思考：

1．第二輪土地承包政策是要給廣大農(nóng)民吃上一顆“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”卻變成“鬧心九”。其原因是什么?請從案例中找出某些地方干部在政策執(zhí)行中，違反政策或政策走樣的表現(xiàn)。

2．應(yīng)如何理解行政執(zhí)行的原則性與強(qiáng)制性特點?某些地方干部在土地承包問題上搞“強(qiáng)征承包”、“強(qiáng)迫命令”，是否由行政執(zhí)行的原則性與強(qiáng)制性特點所決定，為什么? 3．要有效地執(zhí)行政策，要求政策執(zhí)行者必須具有哪些素質(zhì)和能力?試結(jié)合這案例事實，分析“較高的思想政治覺悟和強(qiáng)烈的政策法律意識”，對保證政策有效執(zhí)行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在執(zhí)行中存在的問題。

［案例2］

“面子工程”為何栽了面子

巨大的廣場、寬闊的街道、林立的門市以及漂亮的別墅，如果不是親眼所見，很難讓人相信這就是蘇皖一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的小城鎮(zhèn)。而不少農(nóng)民對此卻頗有微詞，他們抱怨說，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)本來是件好事，但現(xiàn)在卻成了某些干部撈取政績的“面子工程”。

領(lǐng)導(dǎo)臉上要貼金，牛不喝水強(qiáng)按頭

一踏進(jìn)號稱“中華果都”的江蘇豐縣某鎮(zhèn)，映入我們眼簾的是北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)少見的氣派景象，而最令人羨慕的莫過于豐黃公路旁那紅瓦蓋頂?shù)膭e墅了。然而，當(dāng)你走進(jìn)這些別墅時，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華外衣的別墅里面，大都是半拉子工程，有的連門窗都沒有安裝。屋里院外雜草叢生，糞便滿地，臭氣熏天。一位住在附近的群眾告訴我們，由于沒有人住，這里成了過往行人的“公廁”。

別墅變“公廁”，這是哪位款爺錢多得可以隨便亂扔，還是哪位房地產(chǎn)商被深度“套牢”？出乎意料的是，這些房產(chǎn)的主人衣衫破舊，面容愁苦。他們根本不是什么富商巨賈，相反倒是一群負(fù)債累累甚至傾家蕩產(chǎn)的國有果園職工，而陷他們于絕境的竟是鎮(zhèn)政府的一個“城市夢”。

像該鎮(zhèn)一樣，蘇皖農(nóng)村的大多數(shù)縣還是“吃飯財政”、“赤字財政”，政府拿不出多少錢來用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，于是不少地方把眼光不由自主地投向民間，提出要“借用民力”、“以地生財”。但是，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)人口的吸引力十分有限，農(nóng)民不愿意遠(yuǎn)離自己的耕地到集鎮(zhèn)建房落戶。即使少數(shù)脫離了土地的農(nóng)民，也寧愿到縣級以上中心城市居住，因為那里有更多的謀生之路。

農(nóng)民積極性不高，房子蓋不起來，一些地方就采取行政命令逼著老百姓“挖掘潛力”?！爸腥A果都”的領(lǐng)導(dǎo)們使用的手段頗為強(qiáng)硬，“不蓋新房，就扒你老屋”，萬般無奈之下，許多職工不得不拆掉自己本來不錯的住房，舉債蓋樓。果園一分場職工年介田家里本來就窮，為了蓋樓借高利貸2.5萬元，共投資3.7萬元才完成了土木工程，最后因還不起借款，剛蓋好的新房又被抵押了出去。

在安徽省碭山縣周寨鎮(zhèn)，類似的情景也在上演。1996年初，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)率隊到蘇北參觀學(xué)習(xí)后，為了加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，采取“非常措施”，拆房擴(kuò)路，大干快上。有戶姓葛的大家庭，共被扒掉28間瓦房，未獲分文補(bǔ)償，僅被批準(zhǔn)花9000元購買了相當(dāng)于原來5間房面積的地皮使用權(quán)，而且必須建成二層以上統(tǒng)一規(guī)格的樓房，留走廊，貼瓷磚，一切費用自付。全家因此損失4萬多元，至今仍背著近3萬元的債務(wù)，為此，葛家老人已經(jīng)不知道哭過多少回了。

一位農(nóng)民詩人目睹此情此景，忍不住寫下了《山坡羊》的詩句：“為筑洋房，摳破錢囊，忍看農(nóng)民拉饑荒。層樓起，債臺長，束緊褲帶奔小康。舊郭新城憑臆構(gòu)，朝建煌煌，暮拆光光?！?/p>

急功近利建新城 短期行為搞規(guī)劃

作為啟動農(nóng)村市場的突破口，小城鎮(zhèn)的崛起在不少地方確實起了牽一發(fā)而動全身的作用。不少沉寂多年、發(fā)展滯后的小城鎮(zhèn)一下子變成了大工地，短短幾年時間里，一座座舊鎮(zhèn)換了新顏。紅紅火火的表象背后，也有少數(shù)象“中華果都”一樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離實際、盲目跟風(fēng)，致使群眾怨聲載道。一些縣把小城鎮(zhèn)新增多少建筑面積當(dāng)作一項重要指標(biāo)來考核，層層下指標(biāo)，級級壓任務(wù)，要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)動工、鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)。有的甚至還定出了時間表，提出5年再造一個新城。小城鎮(zhèn)建設(shè)基本處于無序的、粗放的、盲目趕速度、上規(guī)模、擴(kuò)總量的狀態(tài)中。

安徽省阜陽市的一個縣為了促進(jìn)小城鎮(zhèn)的繁榮，不僅強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城蓋房，而且還把吸引農(nóng)民進(jìn)城的指標(biāo)分解到機(jī)

關(guān)干部的頭上，要求每個干部幫助1—5戶農(nóng)民進(jìn)小城鎮(zhèn)蓋房，并且一律要蓋樓房，迫于無奈，縣直機(jī)關(guān)只好四處籌資建房，有的機(jī)關(guān)干部甚至自己掏出上萬元來完成任務(wù)。

這種急功近利的短期行為，致使不少地方的小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)、長遠(yuǎn)的規(guī)劃，即使一些有規(guī)劃的，也多停留在紙上畫畫、墻上掛掛，建幾條街，蓋幾棟樓，內(nèi)部工業(yè)、商業(yè)、住宅等各種功能區(qū)分不盡合理，混雜現(xiàn)象普遍。在建筑風(fēng)格上，許多地方更是千篇一律的二層小樓，沒有任何特點?！耙粭l街，兩張皮，鴨舌帽子一樣齊”的臨街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城鎮(zhèn)建設(shè)的共同寫照。這些一哄而上的低品位建筑，一時看起來還說得過去，可以寫進(jìn)某些領(lǐng)導(dǎo)的“政績薄”，但幾年或十幾年一過，又要落后，隨之而來的就可能是下一輪的大拆大建，這種社會資源的極大浪費，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有百害而無一利。

農(nóng)民唱起“空城計” “面子工程”栽面子

興業(yè)才能強(qiáng)鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，一些地方只重視小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，卻忽視了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)的過于超前和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相對滯后，使巨額投入并沒有帶來相應(yīng)的回報，有的地方甚至唱起了“空城計”。蘇北有一個鄉(xiāng)曾經(jīng)作過一次調(diào)查，全鄉(xiāng)不算在建和準(zhǔn)備建的房屋，光現(xiàn)有的房屋就有80%以上閑置。由于把有限的資金都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，許多拿不出錢來發(fā)展生產(chǎn)，不少人因為背負(fù)沉重債務(wù)，剛蓋上新房有淪為新的貧困戶。

強(qiáng)扭的瓜兒不甜。近幾年來，“中華果都”由于將內(nèi)部銀行、農(nóng)村合作基金會存款中的大量資金投入到不切實際的小城鎮(zhèn)建設(shè)上，使本想成為城鎮(zhèn)一景的“面子工程”變成了人見人煩的“敗筆”。投資數(shù)十萬元安裝的路燈因為沒錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次，平日只能在白天看得見。投資上百萬元的大觀園，更是門可羅雀。更為嚴(yán)重的是，由于鎮(zhèn)里的財力耗盡，負(fù)債累累，導(dǎo)致果園退休職工養(yǎng)老金、教師及干部工資不能正常發(fā)放，人們上訪不斷，弄得領(lǐng)導(dǎo)徹底沒了面子。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，為什么“領(lǐng)導(dǎo)熱、群眾冷”？“領(lǐng)導(dǎo)要政績，群眾要小康”是一個重要原因。誠然，地方上要人們進(jìn)小城鎮(zhèn)蓋房也是出于好意，可以有效地節(jié)約耕地，方便人們購物、就醫(yī)、上學(xué)。當(dāng)時當(dāng)“好意”一旦被某些人當(dāng)作撈取政績的籌碼時，就會變成百姓的災(zāi)難。有識之士呼吁，小城鎮(zhèn)建設(shè)要真正做到量力而行、實事求是，領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹立正確的政績觀，多做前人栽樹、后人乘涼的實事，少做表面好看、熱鬧一時的文章。

［案例3］

“川氣東送”之時回顧當(dāng)年“川氣出川”的教訓(xùn)

中石化“一號工程”的“川氣東送”項目原定2009年10月氣就可抵達(dá)上海，但因管道需要升壓和做各種調(diào)試，現(xiàn)在，具體的供氣時間還沒定。但阻礙“川氣東送”的，并不僅僅是技術(shù)因素。

這條總投資600多億元，始于四川達(dá)州普光氣田，由西向東途經(jīng)四川、重慶、湖北、安徽、江蘇、浙江、上海五省二市，全長2203公里的天然氣大動脈，規(guī)劃輸氣量120億立方米/年，供應(yīng)量與中國陸上第一條天然氣長輸管道——西氣東輸一線，大致相當(dāng)。

反面案例：“川氣出川”工程不了了之

20世紀(jì)70年代中期，我國曾實施了一項引起全國震動的“川氣出川工程”。即經(jīng)過5年努力，實現(xiàn)四川省年產(chǎn)天然氣300億立方米的計劃。然后鋪設(shè)長達(dá)2940公里的管道，使年產(chǎn)一半的天然氣沿長江而下，穿巴蜀，過鄂中，經(jīng)江蘇，直抵上海。到時，中國的能源結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大變化，并將帶動中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而到了1980年，這項引人注目的“川氣出川”工程便偃旗息鼓。已鋪設(shè)的管道全部作廢，大口徑專用鋼管廠只好停產(chǎn)，從國外定購來的天然氣脫硫裝置，其中13套鎖在了倉庫里，向國內(nèi)100多個單位定購的專用設(shè)備也都壓在庫里，到1980年底統(tǒng)計，有4億多元的物資壓在四川石油管理局倉庫。計委估算為“川氣出川”工程修公路鋪管道等共耗資3．7億元。由于改變經(jīng)濟(jì)格局而造成的損失則更大。那么，這項錯誤的決策是怎樣出臺的呢？

1973年燃化部主要領(lǐng)導(dǎo)人提出，國家要改變能源構(gòu)成，四川應(yīng)找天然氣，搞到年產(chǎn)300～500億立方米。四川石油管理局按照燃化部領(lǐng)導(dǎo)人的指示，組織30多名技術(shù)人員到北京匯報四川天然氣資源初步勘測的情況。匯報會上，燃化部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聽了四川的匯報之后，批評四川局的技術(shù)人員“思想不解放，右傾”，于是匯報會改為務(wù)虛會。大談全國大好形勢，不務(wù)出年產(chǎn)500億立方米天然氣的儲量依據(jù)就不能過關(guān)。在這種情景下，四川石油管理局的技術(shù)人員就違心地算出1萬億、10萬億兩個神仙數(shù)字。他們還在匯報書上把這些數(shù)字分成了三級，就是可采儲量、尚待驗證儲量、沒經(jīng)鉆探儲量；但這不符合燃化部領(lǐng)導(dǎo)人的胃口，結(jié)果開始升級——把三級改為二級，把二級提為一級。1975年1月國家計委、建委根據(jù)燃化部的匯報，向國務(wù)院作報告。就這樣，把專家技術(shù)人員們用壓降法計算出來的一級可采儲量1千億立方米擴(kuò)大為1萬億立方米。后來四川石油管理局地質(zhì)處在每年呈報天然氣儲量的報告中，如實匯報，并分別呈

報燃化部和計委。燃化部一副部長見后嚴(yán)厲批評四川局搞翻案，說這是“政治事故”，四川局只好將報告重新修改上報。這樣一個務(wù)虛出來的數(shù)字使“川氣出川”工程的決策出臺了。

為實施這一“宏偉”工程，國家確定預(yù)算40多億元。決定從國外引進(jìn)一批天然氣化工廠的設(shè)備并決定鋪設(shè)川氣出川的管道長2940公里。為此將耗鋼材150萬噸、水泥12萬噸及數(shù)千個大型機(jī)電設(shè)備。1975年工程全面展開，從重慶到上海專用公路破土了，附屬設(shè)施的建設(shè)動工了，幾百個研究課題飛向四機(jī)部、郵電部、一機(jī)部等等。為了專用公路的修建，動用全國150多個單位，900多個工廠，在沙市和資陽工地投資1．2億元建設(shè)專門生產(chǎn)大口徑的鋼管廠。給國家造成極壞的政治影響和重大經(jīng)濟(jì)損失。

案例評析：

“川氣出川”工程決策盡管是特殊年代的產(chǎn)物，已經(jīng)成為歷史。但是其決策過程中所反映出來的一些問題卻是很典型的，對今天的領(lǐng)導(dǎo)者仍有警示作用。

1．決策者掌握的信息不真實、不準(zhǔn)確。信息是決策的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要資源，是決策者認(rèn)識決策對象的中介和橋梁，是控制決策實施的依據(jù)，也是檢驗決策是否科學(xué)合理的尺度。信息的生命力在于它的真實性和準(zhǔn)確性，只有真實、準(zhǔn)確的信息，才能作為領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。而川氣工程的決策層恰恰在這個最基礎(chǔ)的問題上出現(xiàn)錯誤。四川省地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對天然氣的勘探比較困難。據(jù)四川石油管理局的技術(shù)人員所掌握的材料來看，四川天然氣可采儲量并不多。而川氣能否出川，決定因素是準(zhǔn)確掌握可采儲量。恰恰在這個可采儲量上，國家有關(guān)部門掌握的四川1萬億立方米及遠(yuǎn)景為10萬億立方米的天然氣的數(shù)字是在“務(wù)虛會”上務(wù)出來的，是沒有客觀根據(jù)的。事實證明，在通常的情況下，決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，與決策所需要的信息的質(zhì)量成正比。信息越真實、越準(zhǔn)確、越及時，決策的基礎(chǔ)就越堅實，決策過程中思維的廣度和深度就越大，決策科學(xué)化程度就越高；如果信息失真，就會對決策者產(chǎn)生錯誤的導(dǎo)向，導(dǎo)致決策者判斷錯誤，造成決策失誤，釀成嚴(yán)重后果?！按獬龃ā睕Q策的依據(jù)恰恰是失真的信息資料。

2．有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀主義，嚴(yán)重脫離實際。決策的對象是客觀的，是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的。天然氣實際儲量到底多少要靠事實說話，它不會因人們的主觀臆斷或增多或減少。作為上級主管部門的燃化部領(lǐng)導(dǎo)者，在向?qū)I(yè)技術(shù)人員了解情況過程中，不是以實事求是的態(tài)度對待客觀實際，做到主觀與客觀實際相符合，而是企圖使客觀實際服從主觀意愿，隨心所欲、主觀臆造，按照個人意愿劃定框框和范圍要求專業(yè)技術(shù)人員的進(jìn)行有傾向性的論證，甚至不惜采用高壓手段迫使其就范——這是導(dǎo)致虛擬數(shù)字出臺的主要原因。這也是造成“川氣出川”工程決策失誤的關(guān)鍵所在。實際上，影響決策質(zhì)量的因素是多方面的，但帶有根本性的問題是世界觀的問題，從實際出發(fā)，實事求是是領(lǐng)導(dǎo)決策總的指導(dǎo)思想，以現(xiàn)實情況作為分析問題、制定決策的基礎(chǔ)，有的放矢，排除違反客觀規(guī)律的主觀主義和唯心主義，是科學(xué)決策的根本要求。任何決策如果脫離實際，違反客觀規(guī)律，就是主觀主義的蠻干、瞎干，必然會使決策發(fā)生重大失誤?！按夤こ獭睕Q策就是很好的實證。

3．從根本上違背了決策民主化科學(xué)化的原則。決策者進(jìn)行決策所需要的信息，除了通過深入實際、調(diào)查研究直接獲取外，還要靠暢通的民主渠道，使基層的意見、群眾的呼聲及時暢通的反饋給決策機(jī)關(guān)和決策者。因此，必須造成一種寬松和諧的民主氛圍，形成“上不塞耳，下不箍口”的言論環(huán)境。而燃化部的某些領(lǐng)導(dǎo)卻獨斷專行，壓制不同聲音。確切地說，“川氣工程”實際上就是某些領(lǐng)導(dǎo)者“拍腦袋”的產(chǎn)物，根本談不上科學(xué)的程序、科學(xué)的方法和科學(xué)的論證，其失誤也就在所難免。

［案例4］

“集體抵制”醫(yī)藥政策引人深思

自今年4月份以來，醫(yī)藥行業(yè)便迎來了一個密集的“政策期”，與往常不同的是，幾乎每一項政策的出臺都在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了強(qiáng)烈的爭議，“集體抵制”現(xiàn)象高漲，并導(dǎo)致這些政策不得不推緩執(zhí)行。

這種“自下而上”的抵制不能不引起人們的思考。至少，在一定程度上說明了這個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部存在一些矛盾。

4月底，國家發(fā)改委關(guān)于22種抗生素的降價消息一傳出，立即引來抗生素生產(chǎn)企業(yè)的集體抗議。全國21家醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會聯(lián)名上書要求降低降價幅度，原定6月1日執(zhí)行的降價規(guī)定不得不暫緩；6月中旬，國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)出臺的《醫(yī)療器械翻新規(guī)定》也遭到了行業(yè)協(xié)會的抵制，中國醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會聯(lián)合深圳醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會召開研討會，并上書商務(wù)部要求廢除或更改規(guī)定，原定7月1日執(zhí)行的規(guī)定也暫緩；7月初，國家發(fā)改委關(guān)于的OTC定價下放的規(guī)定也遭到以中國非處方藥協(xié)會的抵制。而在早些時候，SFDA關(guān)于“丁基膠塞全面替代天然膠塞”的規(guī)定也從原先1月1日執(zhí)行被推遲到7月1日，目前仍未完全得以實施。

由此引發(fā)的另一個獨特現(xiàn)象則是醫(yī)藥行業(yè)的“囤貨、斷貨現(xiàn)象”。

來自生產(chǎn)企業(yè)的消息是，由于抗生素降價令遲遲未下，商業(yè)企業(yè)已開始減少一些傳聞中降價幅度較大的抗生素品種進(jìn)貨量和庫存量。而過去一年對醫(yī)院購入藥品金額的絕對值統(tǒng)計表明，對那些降價品種，醫(yī)院極可能選擇了價格更高的替代品。沒有了醫(yī)院的“寵幸”，一些降價品種在醫(yī)院消失了。

由于生產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)公司以及醫(yī)院大量囤積使用天然膠塞的輸液產(chǎn)品，山東地區(qū)的基礎(chǔ)輸液生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)品斷貨現(xiàn)象。這對于長年處于供大于求的大輸液行業(yè)來說非常少見。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，由于7月1日更換丁基膠塞已成事實，因此，醫(yī)院和商業(yè)企業(yè)都在大量地囤積采用天然膠塞的基礎(chǔ)類輸液產(chǎn)品，企業(yè)意圖提高大輸液玻璃瓶的價格。

2004年制藥行業(yè)的平均毛利率為34%，為近年來的最低水平。能源和原材料漲價、出口退稅、GMP改造成本、連年的藥品降價，是造成利潤下滑的主要原因。

根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計，近年經(jīng)過13次的政策降價，降價金額已接近200億元。在這中間，醫(yī)藥不分家現(xiàn)狀下藥品價格形成的畸形和有關(guān)部門對價格成本審核的信息不對稱已經(jīng)給行業(yè)造成了損傷。

難怪在醫(yī)藥行業(yè)，“政策的不確定性因素”都被列為醫(yī)藥企業(yè)和研究專家對行業(yè)分析的重要因素，每一次政策的出臺都使醫(yī)藥工業(yè)進(jìn)入了一個綿長的消化期，而企業(yè)似乎已習(xí)慣了“上有政策，下有對策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策現(xiàn)象”也暴露了這個產(chǎn)業(yè)的硬傷：小、散、亂。雖然經(jīng)過了一輪GMP的淘汰，全國仍有5000多家生產(chǎn)企業(yè)，10000多家商業(yè)企業(yè)和高達(dá)90%以上化學(xué)仿制藥。

原料藥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致成本高企、下游抗生素產(chǎn)品的惡性競爭；國產(chǎn)醫(yī)療器械企業(yè)的弱小導(dǎo)致國內(nèi)低端市場一放開即面臨“生死存亡的危機(jī)”；大輸液行業(yè)的產(chǎn)能過剩，無序競爭，使得“一瓶輸液比不上一瓶礦泉水”。

醫(yī)藥行業(yè)頻頻出現(xiàn)的“政策抵制現(xiàn)象”告訴我們，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)升級還有很長的一段路要走。（第一財經(jīng)日報 邢少文）思考：

1.請評價抵制政策執(zhí)行行為，并分析原因。2.試分析醫(yī)藥行業(yè)管理政策執(zhí)行的影響因素。

3.假如你接受了一項政策執(zhí)行任務(wù)，你將如何保證政策的正常執(zhí)行？