第一篇：對政府誠信問題的探索

對政府誠信問題的探索

江巖

河南大學哲學與公共管理學院 行政管理專業

摘要：政府誠信是一個把誠信一般應用于考察政府狀況的概念。進幾十年來，社會改革北京下的政府改革背景下的政府改革日益深入，同時也使政府誠信問題日益凸顯。我們一行七名學生在深入農村探索能存慈善機制的問題時，遇到聽到許多有關政府誠信的問題的事情，因此，我便依據此次所獲的資料對農村出現的政府誠信缺失問題加以探索。

關鍵詞：政府誠信，政府誠信問題，制度素質，國民素質

引言：有關政府誠信問題的探究源遠流長。從古至今，中外各國對此為題都異常重視，關于政府誠信概念的內涵，趙愛玲女士在《當代中國政府誠信建設》一書中在時間縱向維度和各國研究橫向緯度上加以深刻剖析，為此，我引用趙博士對“政府誠信”這一概念的闡釋，述說政府誠信的本質。

趙博士認為政府誠信是將人們通常所說的司法領域的誠信原則應用于考察公法領域的誠信狀況。其實質是在誠信主題范圍的拓展性研究，作為一種客觀存在的歷史現象的政府誠信，一方面作為美德而言，政府誠信是一個關涉政府理念德性和政府形象的范疇。另一方面作為社會制度規范而言，政府誠信是對政府及公務人員的制度性規范和專業性要求。而政府誠信問題則是由此引發的不符合規范要求的一系列現象。

政府誠信問題十分普遍。在近幾十年來，隨著政府改革的深化，此類問題頻頻爆發。例如改革背景下政府個別部門出現一系列利用職權導致尋租問題，腐敗問題，信任危機以及政府職能轉換，體制機制改革等方面的問題。針對這方面的問題的探索與研究，較深刻的揭露出當代中國政府存在的誠信缺失現象的嚴重性和加強政府誠信建設的緊迫性。

總的來看，政府誠信是政府存在合理性與價值性的唯一源泉。政府誠信問題的探究與解決對于政府及全社會發展的意義重大。

這次深入農村的社會實踐，使我深入了解到許多有關政府誠信缺失的問題，經過深入思考，我也發現了部分關于政府誠信缺失問題的原因。同時，我也試圖探索解決這類問題的方法途徑，實踐是檢驗真理的唯一標準，實踐甚少，我無法拿出解決此類問題的具體方法與步驟。列寧指出：“考察每個問題都要看某種現象在歷史上怎樣產生、在發展中經過了哪些主要階段，并根據它的這種發展區考察這一事物現在是怎樣的，“作為一名學生我是無法再廣泛的市價中去有效認知這一客觀歷史現象，但經過前輩所整理的資料，我對政府誠信問題有了一些認識，下面針對我的所見所聞探索引起這類問題的原因。

本次農村實踐，我們共對十個農村，二百四十戶家庭問卷調查，并走訪近百位農村知識文化相對較高，村中威望高，農村黨員及宗教成員并對村委會進行訪談及問卷，發現農村慈善組織及許多農村問題的重要因素。

首先，在農村政府與熱寧聯系的中介是村委會，下面針對村委會出現的問題作以闡釋。在許多農村意識里，村委會就是政府，部分村的村民反映村委會成員是支書及上級內定的，官是拿錢買的。折深深動搖了村委會作為村民自治組織的存在，在大崗李鄉戶崗村我們了解到退休村干部張大伯的境遇，為官十年，自己連工資都沒拿到，并為村子建設投入兩萬多元的血汗錢，然而退休之后，鄉政府

村委會并未將屬于大伯的錢歸還，村干部公款自用字該村也很猖獗。

我們在走訪過程中了解到處村委會成員外，大部分村民對村委會管理善款不放心，咋慈善組織管理人員選擇中多數村民選了村民代表，而非村委會。村委會也是村民代表啊，他們有區別嗎？最終我們發現，村委會成員并非真正的村民代表，在慈善經歷中，以往的慈善捐款捐贈竟出現村委會捐款攤派的現象，并有少部分村民反映村委會并未公布善款信息，當問到村民是否關心捐款流向時，大家竟說：“關心也沒用啊，那是政府的事，我們問著干嗎！”村民將事推給政府，而村委會在被問到慈善組織由誰管理，許多干部說我們支持，但不會挑頭管理，除非是上級負責這個慈善組織。足見村委會是怕擔當責任的。這足見政府在村民中誠信缺失的問題，村民將事推給政府漠不關心，當然就不會對政府所做之事積極響應，這是政府公信度確實的一個表現。

在訪談村民希望由誰管理該組織時，有80%以上的村民反映說必須由村委會參與，或者政府部門。當我們問到原因時，村民回答他們不管就沒人管了，由政府牽頭好辦事，村委會是不可能讓慈善組織獨立存在的。一個看似村民信任政府的現象，內里原因卻是對政府“霸道”行為的憤慨，同時又顯得無比無奈。由此足以看出政府什么都管的觀念在村民心中根深蒂固。

在我們做實踐的地方還存在一個頗為普遍的現象，是關于社會保障不公平問題。而這一問題并未得到村委會與當地政府的較好解決。這一現象足以影響政府信任度。

任祥村是一個貧富差距較大的村子，該村總體貧困。其中30%的村民收入低于村平均收入。在走訪該村王大娘家時，我們了解到大娘自老板過世后，大兒子在外打工常年不能回家；二兒子天生癡傻，在家經常對大娘大打出手，將家里砸的破爛不堪。同時當年就之老伴的病而一貧如洗，親戚斷交，村委會不管。另外，村中有一老奶奶，本該安享晚年，如今卻還負擔這一個下肢癱瘓的兒子。兩家境遇都是十分艱難，在找村委會幫忙解決取得五保戶問題時，村委會卻以名額有限為借口而不予理會。而與之截然相反，我們在村中同時了解到一家在村中頗為氣派的房子里注有一位頗像貴族的老太太，經濟條件如此優厚卻大出人意料地吃低保。姑且不探究原因，我們僅從表象就看出政府在農村所出現的誠信危機究竟有多大。政府工作人員作為人民的公仆，如果一手造成如此現象而無法妥善解決，它將真正成為一大危機。

同時我們也了解到了88年全國教師考核體制改革下的37名教師的境遇，37 名教師自身利益未受到政府保護而含冤二十余年，多次舉報上訪卻終無結果，并出現非法居拘留、冒名頂替等惡劣現象。采訪過程中，我們了解到武老師去找相關政府部門理論，某工作人員卻說：“知道你不想干了（沒送禮），就沒給你名額。”還有一位老師去討說法，而“好心”的工作人員這樣說：“這樣吧，你回去我們給你弄個低保吃。”不用深入了解這些事，單憑這些話就給人巨大的震撼。體制改革背景下，個別政府部門的所作所為將使黨和政府的公信度受到嚴重挑戰。此類事件我們在訪談過程中還有很多。這些現象不僅嚴重損害了黨和政府公信度，還給廣大人民群眾帶來了極差的示范效應。只有一個守信用的黨和政府才能培育起一個守信用的社會；只有政府講誠信才能更好的發揮政府組織及其公務人員的表率作用。

針對種種政府誠信問題，分析其深層次的原因。我認為有兩大基本要素是影響該問題的關鍵：即制度和素質。在政府改革的背景下，缺乏有效的監督機制，沒有完善的制度約束是政府誠信缺失的基本原因之一。同時，國民素質也是影響

政府誠信問題的另一基本要素。在國民素質整體較低的時代背景下，許多政府工作政策被人誤解，致使政府不得不隱瞞某些事實現象。而從國民來看，這也是政府公信力下降的重要因素。

未來的國際競爭實質上是公民素質的競爭，哪個國家擁有高素質的國民，它就能在競爭中處于優勢。任何一次改革的失敗與失誤，低下的國民素質都是重要的原因。針對這一問題，提高國民素質是解決政府誠信缺失的基本途徑之一。而教育則是這之中的最重要的一環。倡導素質教育、終身教育，大力發展成人教育，構建學習型社會是提高國民素質的根本。

完善的體制,健全的制度需要在不斷的在解決問題的過程中才能建立.針對政府監督體制的漏洞,相關部門人員要積極投身于監督體制改革中積極探索.鄧小平曾這樣指出：“制度是決定因素。我們過去發生的各種錯誤固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。針對細節問題，任然需要去探討。

小結：針對我們本次對農村對農村所做的實踐，我認為這次對于政府誠信問題的改革是一個新的契機。當前改革背景下，政府正探尋關于該管什么、該管多少的問題。隨著政府機構的精簡，許多公益事業必將脫離政府管理，使政府免去其累，避免不必要的政府誠信缺失。而另一方面又對我國社會公益事業的發展開辟了廣闊的空間。

參考文獻：《當代中國政府誠信建設》 趙愛玲 山東人民出版社 第35頁

《當代中國政府誠信建設》 趙愛玲 山東人民出版社 第41頁

《列寧選集》 人民出版社 第26頁

《中國國民素質危機》 解思忠 中國人民出版社 第5頁

《中國國民素質危機》 解思忠 中國人民出版社 第17頁

《中國國民素質危機》 解思忠 中國人民出版社 第12頁

致謝：在此論文完成之際，感謝老師的悉心指導。沒有他們的幫助我是很難完成的，同時還要感謝假期期間我們的暑期調研團隊。大家在互幫互助的過程中結束了此次實踐活動，完成了各自的論文寫作。

第二篇：誠信政府

xxx誠信政府建設實施方案

為進一步加強誠信政府建設，不斷提高政府的公信度，引導和促進全社會誠信體系建設，根據《“誠信哈爾濱”建設總體方案》，結合工作實際，特制定本方案。

一、指導思想 

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以建設法治政府、服務政府、責任政府、效能政府為目標，以解決誠信政府缺失的問題為重點，轉變政府職能和管理方式，優化發展環境，不斷提高政府的行政效能和公信力，全力打造“誠信政府”，為實現“誠信哈爾濱”建設的總體目標提供強大的推動力量，促進全市經濟社會全面協調可持續發展。

二、工作目標 

按照“決策科學、運行高效、監督有力、服務周到、言行一致”的標準，力爭到2010年實現以下目標：

——基本完善政府信用制度體系；

——塑造“忠誠、廉潔、高效”的公務員形象和“高效、廉潔、務實、為民”的政府形象；

——提高城市綜合發展的競爭能力，社會和諧發展的促進能力和政府執政為民的施政能力；

——加快政府決策信用建設，政府行政信用建設，政府服務信用建設和政府監督信用建設；

——深化政務公開，建立科學民主決策機制；堅持依法行政，建立規范的政府權力運行機制；強化行政責任，健全行政行為監督機制；嚴格公務員誠信管理，完善激勵和約束機制；加強組織領導，推進誠信體系建設協調發展機制。

三、主要任務

（一）全面推進政務公開。進一步豐富和規范政務公開內容，科學編制政務公開目錄，全面推進政務公開。按照“公開是原則，不公開是例外”的原則，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，將部門職責內容、工作程序、服務承諾通過政務公開欄、辦事指南、廣播、電視、報刊、政務信息查詢窗口、公眾信息網、市政府短信中心平臺等途徑向社會公開，便于公眾隨時了解和監督政府的行政行為（此項工作由市政府辦公廳、市信息產業局牽頭）。堅持執行“首問責任制、服務承諾制、限時辦結制、失職追究制、否定報備制、無償代辦制、一次告知制、AB崗工作制”等8項制度，向社會作出公開承諾（此項工作由市監察局牽頭）。出臺《哈爾濱市政務公開規定實施辦法》，逐步形成完整的政務公開制度體系（此項工作由市政府辦公廳、市政府法制辦牽頭）。舉行新聞發布會，及時通報重大決策、重大突發事件等關系國計民生的重大事項（此項工作由市政府新聞辦牽頭）。按期公布每年的惠民行動工作進展情況，對不能兌現的承諾事項說明情況，取得人民群眾的理解（此項工作由市政府辦公廳牽頭）。

（二）深化行政審批制度改革。堅持依法行政的原則，對行政權力和服務項目進行全面清理。市本級與各區、縣（市）政府重點對行政審批主體、事項名稱、實施依據、法定期限和收費標準等內容進行梳理，建立新增（減）行政審批事項長效制度化工作機制；市直部門重點對行政許可、非許可性審批、行政處罰、行政強制、行政裁決、行政征收等職權進行清理；公用事業單位對服務項目、服務收費、行業法規、服務監督等進行清理，經審定后向社會公開。通過梳理規范，科學劃分行政權力，進一步解決部門間的職權不清、越位缺位等問題，核準各項權力的授權依據、執法主體、行使范圍及流程等內容，進一步減少自由裁量限度，強化部門責任意識和效能意識，提高行政效能（此項工作由市編委辦、市政府法制辦、市物價局牽頭）。未建立辦事大廳的區、縣（市）政府盡快建立審批大廳，實現相對集中行政審批。起步較早且條件成熟的區、縣（市）可向基層和社區延伸服務范圍，提高服務水平。逐步將有關聯的行政審批事項（包括行政許可和非行政許可）和行政事業性收費全部納入服務中心，在管理機構和監管部門的監督下集中公開辦理，接受群眾監督。進行“授權辦理”試點，對政府所有對外辦理事項通過“授權”集中辦理。由多個部門聯合審批的事項，由中心受理并通過組織聯席會議形式進行審批，提高審批效率（此項工作由市政府行政服務中心、各區、縣市政府牽頭）。

（三）規范政府行政權力。完善落實重大事項向人大及其常委會報告、與政協協商制度，積極辦理人大代表建議和政協提案（此項工作由市政府辦公廳、市政府法制辦牽頭）。進一步完善重大決策專家咨詢、社會討論與聽證等制度，涉及公益性產品與服務價格調整、重大項目投資、預算追加等事項，先聽證后決策，提高決策的社會參與度和透明度。實行市民代表旁聽市政府常務會議制度（此項工作由市政府辦公廳牽頭，市發改委、市財政局、市物價局配合）。制定《哈爾濱市政府投資重大建設項目招標投標監督辦法》（此項工作由市發改委牽頭）。進一步整頓建筑市場、規范建設市場招投標行為，實施經營性土地使用權出讓招標掛牌拍賣、建設工程項目公開招投標、國企改制產權交易進入市場等“陽光工程”，建立公開、公平、公正的競爭機制，杜絕“暗箱”操作（此項工作由市建委、市國土資源局、市政府國資委牽頭）。公開城市建設規劃、商業網點規劃等相關規劃內容，認真受理群眾投訴（此項工作由市城市規劃局、市商務局牽頭）。公開交通行業各種行政審批事項、審批程序和審批結果，行政事業性收費的政策、項目和標準，查處各種違規操作行為（此項工作由市交通局牽頭）。規范高中考試錄取工作，對加分考生嚴格審查，在學校、新聞媒體上公示名單，嚴肅查處違規違紀行為。繼續深入治理中小學校亂收費問題，實行義務教育公開、透明的“一費制”收費制度，公開收費標準，及時查處亂收費行為（此項工作由市教育局牽頭）。建立企業產品質量檔案，建立執法打假“黑名單”制度，籌備建立企業產品質量信譽等級評價制度（此項工作由市質量技術監督局牽頭）。組織醫療機構開展藥品集中招標采購工作，監督醫療機構嚴格執行國家衛生法律法規及工作規范、要求，嚴厲查處違規違法行為，堅決遏制“亂加價亂收費”、“藥品回扣”、“收紅包”等問題，建立和諧的醫患關系（此項工作由市衛生局牽頭）。建立游戲廳、網吧等文化經營場所審批公示制度，規范審批行為（此項工作由市文化局牽頭）。加強鑒證類中介服務機構信用管理，指導各商業協會建立自律機制、行規行約和行業信用工作規則，為會員企業提供信用管理技術支持和咨詢、培訓等服務（此項工作由市工商局、市商務局牽頭）。嚴格履行審計的經濟監督等職能，建立重大事項和重大問題審計發布制度（此項工作由市審計局牽頭）。健全政府采購制度，政府采購的相關政策、標準、招標信息、投標過程、中標結果向社會公開（此項工作由市財政局牽頭）。為下崗失業人員辦理再就業優惠證、再就業培訓、提供公益崗位等項工作，嚴格按照政策規定公開辦理程序和辦理情況。開展勞動行政執法監察，依法保障勞動者的合法權益，對執法過程依法進行聽證（此項工作由市勞動和社會保障局牽頭）。公開優撫、救濟、最低生活保障等相關政策、標準，對享受政策的人員進行公示（此項工作由市民政局牽頭）。對廉租住房、經濟適用住房申請事項按照規定的內容、時限、程序進行公示，及時處理違法違規行為（此項工作由市房產住宅局牽頭）。組織清理行政事業性收費項目，進一步改進收費方式，減少收費環節，簡化收費手續，并將清理結果向社會公布。對擅自設立收費項目、提高收費標準、“搭車”收費以及其他變相收費等行為嚴肅查處（此項工作由市物價局牽頭）。

（四）清理政府拖欠債務。進一步加大清欠工作力度，維護政府的誠信形象。制訂切實可行的還款計劃，簽訂分期還款責任書。堅持清欠工作目標考核、清欠進度定期通報、重點督察等制度，加大清欠力度。在按期完成清欠工作目標的同時，實現工作重心由清理舊欠向預防新欠轉變，工作方式由大規模集中清理向強化日常管理轉變，工作手段由行政主導向綜合運用經濟、法律和必要的行政手段轉變，逐步建立健全依法、誠信、公開、透明、平等、有序的市場秩序（此項工作由市建委、市勞動和社會保障局、市財政局牽頭）。從投資計劃入手，對政府投資項目逐項調查、核準，嚴格把關，杜絕新上資本金不足、后續資金無保障的項目，防止新的拖欠（此項工作由市發改委牽頭）。制訂防止拖欠的規章制度，建立長效機制，從根本上防范和解決拖欠問題。對惡意拖欠的要進行嚴肅處理，涉嫌犯罪的移交司法機關（此項工作由市監察局牽頭）。

（五）追究失信責任。建立多層次、多方面、多途徑的權力監督體系，加強失信責任追究。尊重和保障新聞報道自由和批評自由，進一步拓寬信用監督和投訴渠道，全面受理市民投訴，及時曝光各級政府和行政部門的失信行為，處理工作人員的推諉扯皮、效率低下、不守承諾等問題，做到有報必查、有錯必糾。加強對各級政府和各部門行政行為的監督，通過民主評議政風行風、開通行風熱線、聘請社會監督員等方式，發動群眾廣泛參與，著力解決行政執法部門、經濟和社會管理部門、公用事業單位因失信嚴重損害群眾切身利益的問題（此項工作由市監察局牽頭）。按照《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》的要求，進一步加強和完善行政執法責任制，規范和監督行政機關行政執法活動，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，全面推進依法行政。認真做好行政執法評議考核，將行政執法部門內部評議與外部評議相結合。對行政執法部門或行政執法人員進行評議，必須認真聽取相關行政管理相對人的意見。根據評議考核結果，進行行政執法績效獎勵和行政執法責任追究。暢通行政復議、行政訴訟等法定渠道，對政府機關及其工作人員的違法失信行為進行監督，對行政行為相對人造成重大損失的，要給予相應的國家賠償并追究工作人員的行政、法律責任（此項工作由市政府法制辦牽頭）。嚴格貫徹執行《哈爾濱行政執法監督規定》、《哈爾濱市行政機關實施行政許可監督規定》、《哈爾濱市行政效能監察規定》、《哈爾濱市行政執法過錯責任追究辦法》等規章，制定《關于實行行政機關領導干部問責制度的指導意見》、《哈爾濱市行政機關領導干部問責暫行辦法》，嚴格錯案追究，完善行政行為的監督、制約機制，規范領導干部的行為（此項工作由市監察局、市政府法制辦牽頭）。

（六）建立政府信用評估體系。制訂完善以政府信用信息征集、信用信息管理、信用信息審查申請、信息發布和政府信用評價等為主要內容的政府信用評估體系，制定《哈爾濱市政府信用信息管理辦法》等法規、規章（此項工作由市誠信辦、市政府辦公廳牽頭）。將誠信程度作為一項指標納入考核，根據完成情況評定等級并兌現獎懲（此項工作由市誠信辦、市政府辦公廳、市政府法制辦牽頭）。

（七）建立公務員誠信檔案。征集全面、客觀、公正的公務員信用信息，建立完善的公務員誠信檔案系統，制定《公務員誠信等級評定標準》、《公務員公務失信行為責任追究暫行辦法》，研究制定把誠信納入考核內容的具體意見。誠信檔案既要包括個人在履行職責中的成績、行使職位權力中的守法行為、樹立政府形象的個人言行等正面內容，也要包括政令不暢、作風不正、工作不力、形象不佳、紀律不嚴等不良行為記錄。公務員的誠信考核與工作績效考核掛鉤，根據評定等級兌現獎懲，對公務員的誠信水平進行科學的評價和管理，并作為干部使用的重要參考和依據（此項工作由市人事局、市誠信辦牽頭）。

（八）開展公務員誠信教育。在公務員錄用考試中，增加誠信內容。在公務員培訓方面，將誠信教育內容納入培訓計劃，增進公務員對誠信的認知與了解（此項工作由市人事局牽頭）。通過講座、報告會、討論會、演講比賽、有獎征文、“創誠信機關，做誠信干部”、“爭創人民滿意的基層站所”、評定“十佳誠信公務員”等活動，使公務員了解國際和國內信用建設發展趨勢，認清誠信建設的重大意義，樹立“誠信是政府的生命”等理念。制訂《哈爾濱市公務員誠信守則》，對誠信行為的標準進行規范（此項工作由市人事局、市監察局牽頭）。

（九）建立聯合征信平臺。建立統一平臺，整合各方面誠信資源，并加強信息資源管理。界定信用信息與國家秘密、商業秘密、個人隱私之間的關系，明確政府部門及其相關機構信用信息公開的內容、范圍和具體方式（此項工作由市誠信辦、市保密辦、市安全局、市政府法制辦、市財政局牽頭）。歸集房地產開發建筑業企業及其相關從業人員信用信息（此項工作由市建委牽頭）。歸集公路建設施工企業和運輸企業、機動車維修企業、駕校等信用信息（此項工作由市交通局牽頭）。歸集各醫療機構、執業醫師等醫務人員的信用信息（此項工作由市衛生局牽頭）。歸集相關企業質量信用信息，包括企業獲得產品質量情況、產品銷售服務情況、質量監督抽查情況、質量事故情況等（此項工作由市質量技術監督局、市食品藥品監督管理局牽頭）。以“公安綜合信息查詢系統”建設為重點，建立綜合信息資源數據庫和綜合信息查詢系統，及時歸集涉及經濟詐騙、偷稅漏稅、制售偽劣商品等違法犯罪企業和個人的信息（此項工作由市公安局牽頭）。歸集律師、公證員、司法鑒定人員和基層法律服務工作者信用信息（此項工作由市司法局牽頭）。歸集圖書音像出版單位、書刊發行單位和印刷企業的信用信息（此項工作由市新聞出版局牽頭）。歸集旅行社、賓館、飯店等旅游企業的信用信息（此項工作由市旅游局牽頭）。歸集商貿流通企業、商會、協會的信用信息（此項工作由市商務局、市工商局牽頭）。歸集會計師、審計師、評估事務所、企業資信評級等重點行業中介機構和從業人員的信用信息（此項工作由市工商局牽頭）。組建市中小企業信用評價中心，對民營企業進行信用評價和信用擔保體系建設（此項工作由市中小企業局牽頭）。開展“價格誠信”評選活動，探索建立價格誠信評價體系（此項工作由市物價局牽頭）。建立和完善企業及個人信用數據庫，對失信企業實行“黑名單”制度（此項工作由市質量技術監督局牽頭）。聯合開展納稅信用等級評價工作（此項工作由市國稅局、市地稅局牽頭）。歸集系統內企業和個人的基本信用信息、榮譽信息、失信信息（此項工作由市國稅局、市地稅局，哈爾濱海關、中國人民銀行哈爾濱中心支行牽頭）。

（十）發展信用服務行業。按照“完善法規、特許經營、商業運作、專業服務”的原則，積極培育信用中介機構，促進中介服務業規范發展。完善對中介機構的資格認定與市場準入制度，鼓勵國內外信用專業人才來我市創業，扶持信用調查公司、信用征集公司、信用評價公司、信用擔保公司、信用咨詢公司等信用中介機構發展，推進信用建設產業化。加強對信用中介機構注冊和年檢等環節的監管，規范其服務行為。要重點對會計師、審計師、律師、評估事務所、企業資信評級等中介機構的行為進行規范，杜絕做假賬、出具虛假報告、提供虛假信息等違法違規行為，防止和杜絕來自企業和權力部門的干預，維護中介組織的獨立性。建立中介機構誠信檔案，完善執業誠信記錄和定期檢查披露制度。逐步擴大政府使用信用產品的部門和領域，在推進實施的基礎上，探索建立信用產品的政府采購模式。在條件成熟和具備相應標準時，以政府采購方式采購信用產品。建立失信懲戒機制，對失信的中介機構及其責任人采取取消經營資格、市場禁入等行政和法律手段予以懲罰（此項工作由市工商局牽頭，市財政局、市審計局、市公安局、市司法局等部門配合）

四、實施步驟 

（一）啟動階段（2007年上半年）。按照“統一領導，統一規劃，統一標準”的原則，按照誠信政府建設總體方案，深入開展誠信教育、宣傳和動員。

（二）全面推進階段（2007年下半年至2008年年末）。建立健全信用制度和信用相關標準，出臺信用征集、信用評估、信用查詢、信用公示、信用監督等有關管理制度，建立同業征信、聯合征信信息平臺，促進政府信用體系建設取得實質性進展。整合有關部門信息，基本建成信用信息數據庫，搭建信用信息監管平臺，促進信用中介服務機構發展。

（三）完善提高階段（2009年至2010年年末）。初步構建誠信政府信用信息系統，完善政府信用平臺，建立信用綜合網站，構建起與全市經濟和社會發展水平相適應的政府信用體系。

五、推進措施 

（一）加強領導，落實責任。根據“誠信哈爾濱”建設的總體要求，誠信政府建設要形成“1個領導小組，1個工作機構，部門分工負責”的領導體系，主要負責對誠信政府建設的規劃，提出政府誠信建設的目標、原則、重點任務和措施，各區、縣（市）政府、市直各部門要根據本方案要求，結合各自實際制定具體工作方案，并組織實施。

（二）強化監督，全員參與。充分發揮人大法律監督，政協民主監督，監察、審計的內部監督和新聞輿論監督以及社會群眾監督的作用，定期召開座談會，廣泛征求各方面意見。

（三）科學考評，注重實效。各區、縣（市）政府，各部門要將政府誠信建設納入目標考核體系統一考評，建立完善信用激勵、約束機制，加強督促檢查，保證工作落到實處。

（四）積極探索，健全法規。在國家有關法律、行政法規框架內，結合實際，探索制定有關信用管理的地方性法規、政府規章和規范性文件，開展誠信宣傳教育，建立誠信監督管理和失信懲戒機制。

（五）加大投入，保障實施。各級政府和有關部門要對政府信用體系公共基礎設施項目建設經費，屬公共財政支出范圍的，財政部門要納入同級預算管理，計劃部門要列入財力投資計劃，為該項工作正常推進提供有力的保證。

第三篇：誠信政府

[推薦]誠信政府

建設誠信南明工作實施方案

各鄉、辦事處，區直各部門：

《建設誠信南明工作實施方案》業經區長辦公會會研究通過，現印發給你們，請結合各自實際，認真貫徹落實。

附：建設誠信南明工作實施方案

南明區人民政府辦公室

2005年月日

附

：《建設誠信南明工作實施方案》

當前，我市正在積極爭創全國文明城市、國家級衛生城市，為切實推進以誠信為重點的公民道德建設，進一步優化我區政務、法制、市場、人文和生活環境，改善我區的投資環境，營造良好發展氛圍，提升城市整體形象，提高市民文明素質，區政府在開展政務公開活動的基礎上,繼續深入推進誠信南明建設，特制定此方案。

一、指導思想：

以黨的十六大及十六屆三中、四中全會精神和“三個代表”重要思想為指導，以打造“誠信南明”為目的，認真貫徹落實《公民道德建設實施綱要》，突出教育引導和市場監管，不斷強化信用觀念，確立“規則”意識，積極推進政府、企業和個人征信系統建設，評選誠信單位和誠信企業，構筑南明經濟發展和社會進步的“信用支柱”，進而培育弘揚“團結、拼搏、誠信、文明”的南明精神，著力構建和諧南明。

二、活動內容：



（一）開展誠信教育，營造誠信氛圍

各鄉、辦事處，區直各部門都要把發展信用文化、開展信用教育作為誠信建設的重要工作來抓，深入學習和貫徹《公民道德建設實施綱要》，廣泛開展信用守約的宣傳教育活動。各新聞媒體要開設專欄，大力宣傳我區建設誠信南明的重要性和深遠意義，及時報道各行各業在建設誠信南明活動中的生動實踐和成功經驗，適時推出誠信建設的先進典型，積極穩妥地開展輿論監督，營造“講信用光榮，不講信用可恥”的輿論氛圍。各鄉、辦事處，區直各部門凡是有條件的，都要通過設立、制作誠信建設方面的公益廣告、宣傳欄、板報等形式大力開展誠信教育。要把開展誠信進社區、進企業、進商店、進機關、進學校、進部隊、進家庭宣傳活動，當作宣傳教育工作的重要內容來抓，使廣大群眾了解誠信的基本內涵和基本要求，切實增強建設誠信南明的自覺性。

開展誠信教育要強調針對性，注重層次性，突出實效性。

1、要教育引導黨員干部以德立身，不斷增強人格魅力，以德勵志，以德謀政，以德律行。大力提倡做老實人、辦老實事、說老實話，反對言而無信、欺上瞞下、虛報浮夸，樹立黨員干部的良好形象。

2、加強企業經營者的誠信教育，組織企業管理者學習市場經濟規則，學習先進地區和企業的經營管理方法與誠信意識，以進一步樹立誠信觀念和規則意識。

3、要針對不同人群，組織社區居民和農民群眾參加思想道德學習和誠信教育活動。積極開展“建文明城市，做文明人，辦文明事”活動，讓市民說心里話、議身邊事、做文明人。

4、要在加強未成年人思想道德建設中著力開展對學生的誠信教育，把誠信教育作為學校德育教育的重要內容，納入各級各類學校的常規教學之中。要通過舉辦專題辯論會、主題演講會、故事會及開展青年志愿者信用社會實踐等活動，培養青少年學生的信用道德情操。

（二）開展誠信評選活動，樹立誠信典型

要在我區已經開展的政務公開、效能建設的基礎上，進一步加強信用體系建設，發動廣大群眾參與，明年上半年評選出10個誠信機關，10個誠信社區（村）。通過對各類誠信典型的綜合評選和宣傳樹立，促進誠信建設的深入發展。

評選活動于明年1月份開始至6月底結束，分四個階段進行：

1、申報階段（2006年1月）：各鄉、辦事處、區直各部門根據實際情況進行自查、自評，于2006年1月30日前向區效能辦申報。

2、考核初評（2006年2月）：區效能辦將聯合有關部門組織復核，確定初選名單。初評采用排除法，凡經相關職能部門認定在誠信建設方面存在問題的將采取一票否決的辦法，確保評選的公正、公開、公平。

3、評選公示（2006年3月）：初步入選名單將在區政府《今日南明》網和《南明報》公示，進一步征詢意見。

4、表彰授牌（2006年4月）：區效能辦根據公示反饋意見的情況最后確定名單，進行表彰授牌，并在《今日南明》網和《南明報》上公布。

（三）強化誠信建設基礎工作，完善誠信建設機制

開設光榮榜和曝光臺，建立誠信檔案。由區效能辦、區委辦公室、區委宣傳部、區政府辦公室、區文明辦組成評選小組，對我區各鄉、辦事處、區直各部門誠信程度進行綜合評價，同時在《今日南明》網和《南明報》上開設南明區誠信光榮榜和失信曝光臺，對誠信單位予以宣傳，對不誠信單位予以曝光。各參與單位每季度向區效能辦報送一次誠信建設工作開展情況，區效能辦綜合整理后在《今日南明》網上發布，進而營造一種良好的誠信環境，促進地方經濟發展和城市形象的提升。

三、總

第四篇：對會計誠信問題的思考

對會計誠信問題的思考

摘要：誠信不僅是中華民族的傳統美德，也是會計之本，近年來發生的會計造假事件，已嚴重影響了社會經濟秩序的正常運行和會計職業的社會信譽，本文針對會計誠信的嚴重缺失，提出了具體的措施，以維護和提高會計誠信水平。

關鍵詞：會計誠信 問題 思考

“誠信”是我國傳統道德文化的重要內容之一，中國商界自古以來就有“以誠立業、以信取人”的傳統，在兩千多年前，孔子就說過：“人而無信，未知其可也”，生動顯示了誠信在中國人心目中的價值和地位。誠信原則在會計行業中更顯得尤為重要，正像中國現代會計學之父潘序倫先生指出的那樣，“立信，乃會計之本；沒有信用，也就沒有會計”，把信用作為會計工作的生命線。

會計誠信表達了會計對社會的一種基本承諾，要求會計人員熱誠勤勉地做好會計工作，講求信用，保守秘密，客觀公正，不偏不倚地把現實經濟活動反映出來，忠實地為會計信息使用者服務。從整體看，會計誠信的內涵包括良好的會計職業道德和職業操守、精湛的會計技術和技能、完善的會計信息質量和優質的會計服務。

現階段會計誠信缺失的主要表現是會計信息的失真，會計信息是會計工作的最終產品，其質量的好壞將直接影響到社會資源的配置與利用效率，這就要求會計信息做到真實與公允。然而現階段，會計信息質量普遍不高，假憑證、假賬簿、假報表比較普遍，已經成為影響社會經濟秩序正常運行的突出問題，使會計的公信力受到嚴峻的挑戰，對會計業的發展帶來了嚴重不利的影響。2002年，財政部對保險、煙草等行業192戶企業以及相關的91戶會計師事務所進行了會計信息質量檢查，共查出這些企業資產不實115億元，所有者權益不實24.2億元，利潤不實24.2億元。其中，資產不實5%以上的企業有36戶，占總戶數的18.75%；利潤不實10%以上的企業有103戶，占總戶數的53.6%；利潤嚴重失真，虛盈實虧企業19戶，原報表反映盈利1.35億元，實際虧損1.72億元；虛虧實盈企業8戶，原報表反映虧損1.62億元，實際盈利4.13億元；有22戶企業存在帳外設帳問題。上述不實的財務會計報告均是出自公司、企業管理層及會計人員之手，而且一些注冊會計師也扮演了不光彩的角色，嚴重影響了會計職業的社會信譽。不僅造成國家資產的流失，而且打擊了投資者、社會公眾的信心，干擾了市場經濟的健康發展。因此，以誠信為本，加強會計職業道德，維護和提高會計誠信，已成為當前亟待解決的問題。

維護和提高會計誠信，一要靠人，二要靠法規制度，兩者缺一不可，相輔相成。會計是要人來做的，只有誠信的人，才能使會計誠信恢復；但沒有健全、完善的法規制度作保障，會計誠信也就成了空話。具體可以采取以下措施：

1、加強誠信教育，提高會計人員誠信意識

首先建立持證人員誠信檔案，結合會計從業資格證書注冊登記、年檢和其他行政檢查工作，將會計人員執行會計法規制度和會計職業道德情況以及受到的獎懲情況、繼續教育情況等進行登記，形成會計人員誠信檔案，不僅作為財政部門監管會計人員的依據，也可以向用人單位和社會公眾公開，從而督促、約束、激勵會計人員嚴格自律，并將此作為會計人員從業執業及晉升的一個重要依據之一。

其次強化誠信教育，加強對會計從業人員、注冊會計師執業人員的繼續教育，并在繼續教育中突出誠信教育，樹立正確的道德觀、價值觀。同時，對大中專院校會計專業學生，在接觸會計專業知識時就要開始進行“誠實守信”的教育，并將其作為專業必修課，針對不同學生特殊需要采取輔導教育方式，把職業道德教育與文化知識、專業技能的培訓有機結合起來，強化正確的價值觀和職業誠信觀念。

2、改革會計人員管理體制，實行會計委派制

建立有效的市場經濟體制離不開真實可靠的會計信息，而會計信息的質量在很大程度上依賴于企

業內部會計人員管理體制的運轉效果，因此，改革舊的會計人員管理體制勢在必行。現階段已經實行的有會計委派制、財務總監制、稽察特派員制等，其中會計委派制主要在國有中小型企業、集體企業、鄉鎮企業中試行，并在實踐中創新了一些具體的運行模式，從目前各地試點的情況看，會計信息的質量都有較大的提高。

會計委派制是財產所有者向其所屬企事業單位統一委派會計人員，并對他們的任免、調遣、考核、獎懲、工資和福利待遇進行統一管理的一種會計人員管理制度。該制度完全改變了原有企業內部的會計組織機構，保證了會計人員的獨立性，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠客觀地進行會計核算，反映真實的會計信息，相對獨立地行使監督職權，敢于對會計報表的真實性、合法性、準確性、完整性進行監督，有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。實行會計委派制度，是加強會計監督和管理的有效形式，對規范會計工作秩序、改善整個社會的會計環境將起到積極的作用。

3、完善會計信息質量社會監督體系，加強會計誠信的法制和政府監管力度

由于注冊會計師在社會經濟活動中發揮關鍵的鑒證作用，因此應加強對注冊會計師行業的監督管理，確保其在審計業務中恪守獨立、客觀、公正的原則。同時適當提高行業審計收費并規范最低收費標準，不僅減少了行業惡性競爭，使事務所和注冊會計師不至于在過低的審計收費的壓力下，任意減少審計程序以損害審計質量的方式來降低審計成本，還有利于增加事務所和注冊會計師的獨立性，提高其執業的審計質量。同時加強法制和政府監管，把政府在會計誠信體系中的作用明確起來。根據發達國家的經驗，建設會計誠信體系應當立法先行。在目前立法條件尚未成熟的情況下，應盡快制定和補充會計誠信有關的管理法規和制度，修改有關涉及會計誠信行為的法律規定。進一步明確政府管理部門、會計中介服務機構、企業、單位負責人和會計從業人員的具體法律責任和行政責任，以便于實際操作和依法治理。

4、建立和完善對會計誠信的獎懲機制

獎懲機制是抑惡揚善的杠桿，包括獎勵、褒揚和懲處、貶抑兩個方面。對堅持原則、忠于職守、誠實守信、熱愛和發展會計事業的會計人員，應進行物質和精神獎勵，并通過公開刊物等大眾媒體予以宣傳，增加對社會公眾的影響力，提高會計誠信信譽。對于違反會計法規的行為，要加大處罰力度，使后來者不敢重蹈覆轍。凡是單位負責人授意、指使會計人員編造、篡改會計數據，損害社會利益的，必須追究責任人員的法律責任，不能只是罰款了事；對不負責任及違反職業道德的注冊會計師要制定嚴格的處罰措施，加大對其失信行為的懲治力度；加大對上市公司會計信息的稽查力度和稽查面，大幅度提高會計造假的成本，才能從根本上遏制會計造假屢禁不止、愈演愈烈的勢頭。

5、加強內部會計控制制度，完善公司治理結構

目前我國還處在經濟轉型期，純粹的市場經濟尚未完全建立，法人治理結構不夠合理，尤其是上市公司改制不夠徹底，未能建立起有效的制約體制，公司治理應該努力解決好下面問題：（1）股權結構不合理，國有股仍處于絕對控股地位，公司股東大會、董事會、監事會流于形式；（2）董事會、監事會制度應采取必要的機制來保障其發揮應有的作用；（3）規范公司制度，規范公司財務，避免上市公司被大股東操縱，從而損害其他股東利益；（4）內部控制制度是現代企業管理的一項重要制度，只有建立健全一個包含內部稽核制度、內部牽制制度、內部審計監督制度等為主要內容的嚴密的、完整的企業內控系統，才能消除會計造假的環節載體，從源頭上杜絕造假事件的發生，有效地防止會計誠信缺失問題。

參考文獻：

項懷誠.會計職業道德.人民出版社.2003.3

劉玉廷.深化會計改革全面提高會計管理工作水平.商業會計.2004.1

楊雄勝.會計誠信的理性思考.會計研究.2002.3

第五篇：政府投資項目代建制問題探索與思考

政府投資項目代建制問題探索與思考

廣東省發改委 陳奕

《國務院關于投資體制改革的決定》提出：對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位；增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。項目代建制已在全國各地試行并逐步全面鋪開。但是項目代建制作為政府投資項目建設的一種新管理模式，國家和地方政府仍需要加快這方面的法律、政策和措施配套，建立和完善項目代建制的有效管理機制，為全面推行代建制度實施創造條件。筆者針對全國推行代建制和廣東近年試行代建制的實踐，就這方面問題進行了積極探索思考。

一、推行項目代建制意義

長期以來，在非經營項目投資領域，政府基本是投資主體，有關單位和部門代行政府職能實施建設管理。由于這些建設單位缺乏專業力量和管理能力，又要從事與自己能力不相適應的專業管理工作，往往造成不能有效控制工期、質量和投資，造成不必要損失。轉變政府投資項目建設管理模式，推行項目代建制，改變以往使用單位自建自管素質低、投資失控、工期拖延、出現質量事故的低效率建管模式，逐步向建設管理專業化過渡，是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有效措施。其意義在于：一是有利于政府職能轉變，使得職能部門可以集中精力做好政府應該做的事情；二是由具有專業知識和管理能力的代建單位來建設實施，按照項目工期和設計要求完成建設任務，較大程度降低工程風險概率，保證工程質量和有效控制工程投資；三是通過推行項目代建制度，可以整合社會建設資源和提高代建單位的綜合素質，有利于逐步形成市場經濟條件下的有效建設競爭機制和建設市場秩序。

二、推行項目代建制的影響因素

項目代建制是我國建設工程管理體制改革的新生事物，正處于不斷完善的初期階段，尚存在很多制約因素，對代建制推行實施產生較大影響。

1、基建管理程序不協調

按照現行基建管理程序，項目經審批立項和審核初設投資概算后，就下達投資計劃安排建設。從投資控制角度講，代建制要求項目土建和二次裝修一次設計完成，使用單位必須具體地列出項目使用功能要求清單，盡量減少和避免建設過程中發生設計變更，項目設計要求達到一定深度和精度，才能有效地控制工程投資。因此，按照現行基建程序審批的工程概算作為控制投資，就顯得深度和精度不相適應。所以，實行代建制的項目基建管理程序要作必要調整，以適應代建制要求。

2、報建管理機制不適應

雖然粵府〔2006〕12號文出臺省屬非經營性項目代建管理辦法，而且省級項目代建也剛起步，與其相應的政策措施尚未配套到位，代建項目報建仍然執行項目所在地城規部門規定的原有報建管理辦法，仍要求使用單位出面報建，代建報建工作效率相當低，又使得代建合同時間無法控制，項目報建管理機制極其不適應。

3、代建風險轉移未解決

按照傳統建設管理模式，國家法律賦予建設單位具有建設責任和義務，發生突破工程概算，往往由政府承擔工程風險并追加投資，項目建設過程出現問題，要追究單位領導責任。項目實行代建制后，可能發生的各種風險都要由代建單位來承擔。從法律角度講，代建制是民事委托關系還是行政委托關系，目前法律尚沒有明確規定。實行代建制的本來目的是希望建設單位從非專業領域工作中擺脫出來，不必承擔其無力承擔的專業責任和義務，而實際上，代建制并沒有因為進行了民事委托而將所有風險都轉移給代建單位。目前我國試行代建制項目，代建服務收費標準一般為總概算的1.5～3%，相當于建設單位管理費水平，代建費實際相當于代建代管服務費，有限的代建服務收費決定了代建單位不愿意也不可能承擔更多責任風險，當代建行為法律關系不清時，經常會發生雙方扯皮糾紛和責任推卸。在推行代建制初期階段，政府主管部門、使用單位和代建單位三方合作期望，可能存在著不同程度矛盾、甚至意向相違背。

4、行業管理體制不適應

長期以來我國工程建設管理實行條塊分割管理體制，勘察、規劃、設計、監理、咨詢、施工、質監等相對獨立的行業管理體制，而代建制要求代建承包單位應具備綜合建管資質。目前國內建管企業很難獨立承擔項目建設全過程代建代管任務，只好走施工階段總承包代建或臨時聯合承擔代建的路子。由于行業單位職能和管理體制不適應，要全面推行建設全過程代建制尚需要較長適應過程，甚至短時間內難以形有效代建市場競爭格局。

5、征地拆遷難度將更大

按現行建設管理體制，政府投資領域項目管理中，土地征用和房屋拆遷工作往往要靠政府強有力行政推動，采取必要行政措施給予配合來完成，在某些意義上講，體現的是政府行為。而實行代建制后，征地拆遷工作必然是由代建單位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆遷工作難度將加大，征地概算投資將更加難以得到有效控制。

6、代建單位素質待提高

就項目建設全過程承包代建來講，要求代建單位本身必須同時具備勘察、設計、施工、監理、咨詢、質監、管理等資質、人才和組織管理能力。雖然近年來，我國的設計、科研、施工和咨詢等單位都不同程度地拓展業務，開展專業橫向合作和橫向發展，有的單位也同時具備二三個資質資格，但是由于長期體制分割和專業分工等原因，代建單位難以做到同時具備建設全過程代建管理能力，要真正實行代建市場競爭，還需代建單位進行資源整合，提高綜合代建代管能力和業務素質，特別是一專多能的復合型人才培養是當務之急和必然要求。

7、抵御風險能力待提高

目前，國內建管單位除國有大型企業外，中小型民營建設企業（如：咨詢公司）經濟實力并不雄厚，其抵御工程風險能力都非常有限，當工程建設風險變成現實時，可能風險最終還是由政府來承擔，從而也就失去了代建制的本來意義。因此，如何增強代建單位抗風險能力，建立和完善政府投資項目風險管理機制，是代建制推行實施的又一急需解決問題。

8、部分行業推行有阻力

對于交通、能源、水利等專業性較強的行業，由于長期項目建設管理過程中，充分發揮本行業技術專長，已形成一整套比較成熟和行之有效的管理模式和管理辦法，而且項目實施過程中能較準確地把握行業技術規程規范，確保項目技術安全。但是，推行項目代建制后，行業主管部門就很難直接參與項目實施中的技術決策和指導；特別是當工程地質、水文情況出現重大變化時，重大技術方案變更在所難免，作為行業主管部門如何介入其中，存在著種種思想顧慮，普遍強調行業特殊性，對推行代建制存在不同程度抵觸情緒。在專業技術性較強的行業如何推行項目代建制，是一個值得探索研究的重要課題。

9、有待調動代建機構積極性

從全國項目代建制推行實踐情況看，影響代建機構積極性有兩個方面：一是代建服務收費比國家新出臺的監理收費標準還要低，而代建服務付出的人力、物力、財力、協調難度和管理成本都會比監理工作還要多，從成本和收益方面講，項目代建對比工程監理有點劃不來；二是現有代建單位規模都不大，每個代建項目都要繳交代建項目造價10%以上的資金保函，代建機構資金壓力相當大，一般代建機構能同時承擔不了幾個項目。由于代建收益不高，承擔的經濟風險又大，再加上代建資金保函壓力大，是造成現行代建市場中代建企業積極性不高的主要原因。

三、項目代建管理模式探討

國際上發達國家在建設項目管理方面，其先進和成熟做法通常采取“從項目規劃、勘探設計、施工建設、竣工試運行到項目使用移交”全過程代建代管的合同總承包模式，充分體現項目建設管理的社會化和專業化水平。我國推行項目代建制度，學習世界先進管理方法，對建設項目管理體制和管理辦法進行重大改革，是政府投資項目優化管理、逐步與世界接軌的重要舉措和新的嘗試。

從我國各地代建制試點情況看，由于長期形成的管理體制，代建單位基本都不具備實施建設全過程合同總承包的代建代管條件，僅僅是采取“施工階段合同總承包代建”模式（如象廣東推行項目代建總承包模式），再進行設計、施工、設備采購等專業分包的代建管理模式，這是我國國情所決定的。我國現階段實行施工階段總承包代建制，比較符合國情，廣東省級項目代建推行的模式，是我國推行代建制模式中一種相對較好的代建管理模式。但是推行建設全過程總承包代建制仍是將來努力的方向。

就我國目前推行項目代建制模式來講，總體上有三種：一是“建設全過程總承包代建”的廣義代建制；二是“施工階段總承包代建”的狹義代建制；三是“代替基建辦代建管理”的代管代建制。其中：第一種模式是真正意義上的代建制；而第二、第三種其實是半代建制模式，因為項目規劃設計和項目報批等前期工作還要項目業主單位承擔完成，建管過程還要使用單位不同程度地參與。國家要求推行真正意義的廣義代建制，而目前只能暫時執行狹義的半代建制。所以說，我國推行項目代建制還需要一個漫長的漸進過程。對于建設項目代建制行政管理，全國各地做法不盡相同。政府投資項目代建管理體現政府行為，要設立政府專門代建行政管理部門實行統一管理，這個代建制行政管理部門或機構最好是行政部門或賦予行政職能的事業單位。建議從目前我國國情出發，宜把黨政機關辦公用房、住宅和市政建設項目作為代建制先行試點，待條件成熟后，再將所有政府投資項目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探討

從全國各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建辦作為政府出資代理人，對政府投資項目進行代建管理。目前，全國有兩種管理模式：一種是代建管理部門規模相當龐大，統一代行使用單位的建設管理職責，對政府投資非經營性項目進行統一代建，另一種時代建管理部門規模比較簡約，如廣東省成立行政職能相對獨立的代建局，代建管理機構僅作為政府出資代理人，通過招標選擇代建機構代行原使用單位的建管職責，代建行政職能部門僅負責項目代建的代建招標和建設協調工作。從兩種代建行政管理模式實踐效果看，后一種模式比較先進，它具有較小行政代建管理團隊、代建風險分散的諸多優點，是目前我國比較先進的一種代建行政管理模式之一。

五、建議措施與對策

政府投資項目實行代建制，是我國市場經濟條件下改革開放的發展趨勢和必然結果。但是由于我國現行建設管理體制原因，要想全面推行項目建設代建制度，筆者認為我們還要進行艱苦的探索實踐和總結摸索，還要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不斷加以完善。

1、確立代建制法律地位。目前，國家已明確推行政府投資項目代建制度，全國各地都在進行試點實踐。因此，國家有必要盡快制定相關法律，確立代建制的法律地位，明確項目建設各方法律責任、行政責任和民事責任。

2、完善代建管理法規。中央和地方要在出臺《政府投資項目代建制管理辦法》基礎上，加快配套完善相應法律和行政管理政策規定，明確政府代建行政主管部門職責和代建制管理方式，引導代建單位資源重組整合，完善代建市場機制和風險管理機制，為逐步形成代建市場良性競爭創造條件。

3、代建項目行政管理。按照現行基本建設管理程序和部門職能分工，政府要進一步明確政府投資項目代建行政主管部門的職能和權限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責，進一步規范政府投資項目代建管理行為。

4、規范項目報建行為。政府有必要加快出臺代建項目報建的相關政策措施，消除代建項目報建各種管理障礙，進一步規范代建項目報建和審批行為，確保代建制健康推行。

5、合理確定工程投資。投資控制是代建制核心問題，合理確定代建項目工程投資是項目代建成敗的關鍵。如何才能做到科學合理確定代建項目工程投資？依筆者之見，一是要打破常規，更新觀念，轉變思維方式，改變傳統基本建設程序管理方式，要求所有實行代建制項目報批的設計深度和精度必須達到施工詳圖階段的規范要求；二是項目代建總投資宜按施工圖預算控制；三是充分考慮物價波動對投資的時間因素影響，預留一定物價波動影響預備費；四是項目設計方案必須做到充分優化比選，使用單位盡可能提供明確詳細的使用功能項目清單，盡量避免設計漏項造成較大設計變更；五是合理確定工程基本預備費；六是基本預備費和物價影響預備費不宜進入代建承包總價，只能留作代建行政主管和財政主管部門部門調控掌握。

6、項目代建投資控制。投資控制是項目推行代建制的首要任務。對于建設全過程總承包代建項目來講，投資控制貫穿于項目決策、勘察設計和建設施工的建設全過程。施工階段總承包代建項目，投資控制則主要體現在施工圖設計和施工過程中。如果項目投資是以批準概算為總控制，那么施工圖必須嚴格按照“限額設計”，施工圖預算絕對不能突破批準概算。限額設計是將批準初設方案和概算進行單項工程量控制和投資層層分解，不允許再增加建設項目和較大設計方案變更。施工階段投資控制主要是代建單位在施工管理過程中的規范管理問題，是代建單位專業化管理水平的集中體現。此外，項目使用單位在施工階段合理和不合理的各種要求，也是代建投資控制的難點問題，必須在代建承包合同中加以明確，避免造成代建行政主管部門、代建管理單位和使用單位之間的不必要扯皮現象發生。

7、項目代建單位選擇。根據國家規定，政府投資項目代建單位必須實行公開招標擇優確定。從目前國情出發，項目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點初期階段，可以選擇若干個基本具備代建資質條件的單位進行考察，經綜合評價后確定代理單位；其次，經試點取得管理經驗后，采取邀請招標方式，經議標或評標確定代建單位；在代建市場競爭機制基本完善具備市場競爭條件后，再全面推行公開招標，通過評標確定代建單位。

8、代建工程合同管理。國家和地方政府有關主管部門必須盡快出臺代建制合同范本，以規范政府投資代建制項目的合同管理。在國家未統一頒布代建制工程合同范本之前，代建制項目合同管理要注意周全考慮合同約束條款，特別是要明確各方工程風險責任，以免出現風險現實時造成不必要扯皮、推委或推卸責任現象發生。

9、建立代建評價體系。建立科學合理的代建評價體系，是政府投資項目代建制基礎工作。代建評價體系應包括代建單位能力評價和項目代建效果評價兩部分，前者作為代建單位選擇標準或者市場準入標準，后者作為項目代建效果評估和政策制定依據。

代建單位能力評價主要包括技術能力、管理能力和抵御風險能力等方面。技術能力是基礎，管理能力是關鍵，抵御風險能力是保證，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能難以確保項目代建成功。

10、代建單位資料庫建設。政府投資項目推行代建制，對潛在代建單位建立規范的資料庫，對其技術能力、管理能力和抵御風險能力進行動態管理。同時建立代建單位目錄庫，通過嚴格資質年審確保代建單位資格質量，為直接在代建單位目錄中搖珠確定代建單位名單、簡化工作程序、節省項目代建行政管理成本創造條件。

11、建立工程保險機制。從我國國情出發，政府投資項目所有代建風險全部由代建單位來獨立承擔，顯然不合理也不切合實際。理由是：

一、現階段國內代建單位抵御風險能力低，二、代建服務收費和風險賠償的權益和責任不對等，三、影響工程風險外部干擾因素多，風險難以預測。因此，建議相關部門在項目代建制度推行的同時，進一步研究項目代建工程保險的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項目工程保險機制，科學推進代建制度健康發展。

12、項目代建激勵機制。目前國內項目代建收費為批準概算的1.5～3%，相當于工程建設管理費水平，對于代建單位承擔的風險責任來講，顯得不夠合理，“責、權、利”三者不統一，而且代建服務費取費還比工程監理收費標準低。因此，建議有關部門盡快研究合理確定項目代建服務取費標準，在保證工程質量、工期，有效控制工程造價的前提下，建立和完善各種代建激勵機制，明確投資控制的獎罰標準，給予代建單位適度合理利潤空間，充分發揮和保護代建單位積極性。

13、對于項目代建行政管理，各地可以根據實際情況，靈活采取不同管理模式，暫時實行“統一管理、按行業實施”的原則，采取漸進式有計劃地分步推進，省、市、縣政府直屬單位建設項目先統一實施，專業技術性強行業暫按分行業實施，進一步研究省代建行政管理部門以委托方式，委托代建的可行性，或留待通過試行取得經驗條件成熟后，再實行集中統一管理，全面推行代建制。

14、鑒于目前代建機構普遍認為一次保函占代建投資10%，一個代建機構不能同時承擔多個代建項目的實際，有關部門應加快研究以“勘測、設計、施工”聯合體的方式進行招標代建的可能性和合理性，或者允許專業分包再收取保函的做法，將代建管理資金保函壓力分散承擔，以利于代建企業同時多承擔項目代建任務創造條件。

由于筆者水平有限，綜上見解謬誤在所難免，敬請有識之士給予批評指正。