第一篇：對村民選舉與自治制度的考察

關鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權利的量與質的狀況。如果從制度變遷與發展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現的過程，放到時空坐標來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員型向競爭型的轉變過程(不妨這樣設定：橫坐標為時間，縱坐標為量如多少和質如形式與實質)。中國鄉村所實行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結果。目前國內外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽之為“偉大的創舉”、“ 農村改革的三項偉大成就之一”①，而另一些學者則持相當的低調甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進行認識，那么，有些方面人們就容易達成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運作過程中所實際出現與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發展的過程，并對這個過程本身從國家與社會互動關系的角度作出解釋。

一、兩個非預期的結果：民主性與經濟功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經濟職能的突出是這種制度的兩個非預期的結果，它們并非制度設計者的本意，也非他們當初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實施村民選舉與自治制度過程中的副產品。安徽鳳陽小崗村農民以冒坐牢之風險，偷偷地將生產隊的土地分配到農戶，就是這個舉動引發出一場極有深遠意義的農村改革進而使整個中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農民當初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯產責任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠的意義與作用，被學者們譽為農村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉鎮企業)。如同安徽農民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現的中國第一批村民委員會組織，是一群農民自發行為的一種結果，那些老實安份的農民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽之為“偉大創造”，開啟了中國農村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標成立村民委員會。事實上，當初農村土地分配到農戶之后，原來的大隊與生產小隊這兩級管理組織不少地方已經處于癱瘓狀態，如此一來村里的“公共事務”也就無人過問，無人管理。當初宜山一帶農村社會治安問題相當嚴重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發組織成立村委會并選舉產生村干部。而作為制度的設計者與推動者，中央政府與高層領導人最初也不是出于推進農村民主化，為了在農村實行民主這樣的目的設計出村民自治制度的。當時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態，尤其人民公社體制廢除后農村公共組織與公共權力出現“真空”，這樣國家就面臨著設計與選擇新的制度，以維系對廣大農村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設計者與推動者的初衷。事實上，制度的非預期性之結果是社會中常見的現象。同樣地，村委會功能中經濟職責之突出也是一個非預期的結果，當然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農村的現代化，那么中國的現代化不能說成功的。如何發展農村經濟就成為政府的主要關注事項。事實上，經濟為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發展農村的經濟，政府逐步地認識到讓村委會帶動村民搞好村里經濟的重要性，并逐漸地認識到并強化了村民委員會的經濟職能。作為村委會成員尤其是村主任，現在不斷強化他(她)發展本村經濟所承擔的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發展經濟方面大做文章，這足以表明經濟功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權利這一面，也就是說在現實的村民自治制度運行過程中，村民委員會的經濟性之份量比民主性要顯得重些。這當然同村民在發展農村經濟過程中對村干部所寄與的期望有很大的關聯。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經過民主選舉產生出來并可以監督的能夠帶領大家致富的村委會，而不要不講民主不受監督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點放在分析前一個非預期性的結果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發展村民自治是中國農民自發創造的產物，而作為一種制度，村民自治是國家設計并推行的，它的確是“在總結農民群眾的實踐經驗的基礎上，提出了在廣大農村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設計的初衷并非出于“用法律來保障農民的民主權利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現的村民委員會發生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調查，這件事當中或許包含著彭真本人想在農村推行民主、給予中國農民一定的民主權利這樣的一絲動機，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設計者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補因人民公社廢除以后所出現的鄉村公共組織與權力的“真空”計，即國家政權組織要調整國家與農民的關系，重新設計對鄉村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉村體系。這一點從當初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點我們不難看出。最初的分為村選舉領導小組提名、村黨支部提名、鄉鎮政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結合、村民小組、村黨支部和鄉鎮政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規定肯定了吉林黎樹縣農民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額”。而各地的實際做法更進一步了，如有不少地方干脆實行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人民選票而得到作出決定的權力”。⑥選舉確為現代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時，將是否“公正、誠實、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產生重要領導人視為一種政治制度是否民主的唯一標準。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實、周期性”與競爭性如何。從有關的法規文件和實際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點不應該視而不見?？上У氖?，有些對村民自治持相當低調或者否定的態度的學者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進行否定。當然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機構。農民自發地創立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向實質性民主前進的一個重要表現，村民會議尤其是村民代表會議已成為農村民主政治中重要的制度安排，“標志著農民對民主的理解已經超越了民主選舉的簡單內容，逐漸發展為包括民主管理、民主監督、民主決策在內的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變為實踐的訓練”。⑧總之，從“四個自我”發展到“四個民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結果國家與社會的關系不僅僅是一種結構，更是一個互動的過程，一個不斷建構的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農民三方博奕的結果。當然，國際因素也加入到這個建構過程之中。在計劃經濟年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價的。在農村，由于實行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產大隊控制著農民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經濟、政治與社會生活發生了巨大的變化，而國家與社會的關系所發生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農村由于人民公社這種制度的解體，實行包產到戶的生產承包制后，使農民成為一個獨立的個體生產者，獲得了自主經營權。另一方面，也由于人民公社的解體，導致一個重要結果，那就是解除了廣大農民對國家的人身依附關系，他們的自主意識在不斷增強。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農村基層不少政權組織處于嚴重的癱瘓或半癱瘓狀態，大大地影響了國家政策在農村有效地加以執行，國家向農村所提供的公共服務能力也由此而大大地減弱，這樣就引發出一連串的社會危機，尤其農村的社會治安問題十分突出。一方面農村需要某種或某些新的公共權力與組織的出現以填補由人民公社解體而出現的權力“真空”，但是，國家又一時沒有或無法找出一個新的治理方式加以滿足；另一方面農民自身的自主意識的增強與人身依附關系的解除，為他們自發地成立新的權力組織以滿足其生產與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關系結構狀態之下，廣西農民首先自發成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區的羅城一帶出現了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續仿效，成立村委會，這種新的農村權力組織形式最終為國家所認可。在這個意義上說，社會處于主動的一方，是農民的自主性與創造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農村民主化的發展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發展并沒有導致國家力量的失去。已有學者指出，中國基層的民主實踐產生了國家與社會互強的結果，在中國兩者不是一個零和博弈(zero－sumcompetition)的關系，中國農村民主實踐支持了下面這樣的論點：“威權政體的民主轉型意味著削弱國家的專制性權力并建立國家精英與市民社會集團間的周期性、常規性且制度化的協商機制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎結構性權力?！爆妵抑哉J可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構建新的動員與控制體系和方式，這就是說調整國家與農民在政治上的關系，國家通過農民(社會)來監督鄉村干部，同時將農民(農村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結果，是在互動過程中建構起來的。“我們似乎可以推論說農村自治雖剛一開始是自發形成，但其后的推動實已涉及加強政治統治的思維”。瑡在相當長的時間里，在國家與社會之間關系中，國家的力量依然最為強大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發展村民自治的現實選擇”這樣的說法?，屩劣趯χ袊迕褡灾沃贫冉ㄔO有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現。

第二篇：對村民選舉與自治制度的考察

關鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權利的量與質的狀況，對村民選舉與自治制度的考察。如果從制度變遷與發展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現的過程，放到時空坐標來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員型向競爭型的轉變過程(不妨這樣設定：橫坐標為時間，縱坐標為量如多少和質如形式與實質)。中國鄉村所實行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結果。目前國內外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽之為“偉大的創舉”、“ 農村改革的三項偉大成就之一”①，而另一些學者則持相當的低調甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進行認識，那么，有些方面人們就容易達成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運作過程中所實際出現與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發展的過程，并對這個過程本身從國家與社會互動關系的角度作出解釋。

一、兩個非預期的結果：民主性與經濟功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經濟職能的突出是這種制度的兩個非預期的結果，它們并非制度設計者的本意，也非他們當初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實施村民選舉與自治制度過程中的副產品。安徽鳳陽小崗村農民以冒坐牢之風險，偷偷地將生產隊的土地分配到農戶，就是這個舉動引發出一場極有深遠意義的農村改革進而使整個中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農民當初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯產責任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠的意義與作用，被學者們譽為農村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉鎮企業)。如同安徽農民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現的中國第一批村民委員會組織，是一群農民自發行為的一種結果，那些老實安份的農民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽之為“偉大創造”，開啟了中國農村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標成立村民委員會。事實上，當初農村土地分配到農戶之后，原來的大隊與生產小隊這兩級管理組織不少地方已經處于癱瘓狀態，如此一來村里的“公共事務”也就無人過問，無人管理。當初宜山一帶農村社會治安問題相當嚴重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發組織成立村委會并選舉產生村干部。而作為制度的設計者與推動者，中央政府與高層領導人最初也不是出于推進農村民主化，為了在農村實行民主這樣的目的設計出村民自治制度的。當時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態，尤其人民公社體制廢除后農村公共組織與公共權力出現“真空”，這樣國家就面臨著設計與選擇新的制度，以維系對廣大農村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設計者與推動者的初衷。事實上，制度的非預期性之結果是社會中常見的現象。同樣地，村委會功能中經濟職責之突出也是一個非預期的結果，當然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農村的現代化，那么中國的現代化不能說成功的。如何發展農村經濟就成為政府的主要關注事項。事實上，經濟為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發展農村的經濟，政府逐步地認識到讓村委會帶動村民搞好村里經濟的重要性，并逐漸地認識到并強化了村民委員會的經濟職能。作為村委會成員尤其是村主任，現在不斷強化他(她)發展本村經濟所承擔的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發展經濟方面大做文章，這足以表明經濟功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權利這一面，也就是說在現實的村民自治制度運行過程中，村民委員會的經濟性之份量比民主性要顯得重些。這當然同村民在發展農村經濟過程中對村干部所寄與的期望有很大的關聯。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經過民主選舉產生出來并可以監督的能夠帶領大家致富的村委會，而不要不講民主不受監督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點放在分析前一個非預期性的結果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發展村民自治是中國農民自發創造的產物，而作為一種制度，村民自治是國家設計并推行的，它的確是“在總結農民群眾的實踐經驗的基礎上，提出了在廣大農村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設計的初衷并非出于“用法律來保障農民的民主權利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現的村民委員會發生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調查，這件事當中或許包含著彭真本人想在農村推行民主、給予中國農民一定的民主權利這樣的一絲動機，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設計者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補因人民公社廢除以后所出現的鄉村公共組織與權力的“真空”計，即國家政權組織要調整國家與農民的關系，重新設計對鄉村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉村體系。這一點從當初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點我們不難看出。最初的爭議之焦點集中于三個主要方面的問題：一是自治制度實行后會不會削弱中國共產黨在農村的領導地位；二是鄉鎮政府如何治理農村，上級的行政性事務如何落實，即國家政策能否有效地加以貫徹；三是村民選舉所產生出來的村委會能否控制得了村里的事務。至于農民日常生活中的事務、民主化如村民控制村里的決策、公共事務的職責等沒有什么涉及。總之爭論的重點不是農民的民主權利如何實現的問題。我們可以推測當初這些精英們在爭論時，大概不會想到中國民主化從鄉村開始，因為在精英們的觀念中，中國農民素質低而農村又落后，他們設計村民自治時不可能想到后來人們所看到以及后來事實上發展出來的民主的意義。這里我們不妨再提出這樣的問題：為什么不在城市而在廣大的農村先實行民主？按照有關理論分析，民主與經濟發展、民主與政治文化具有很大的相關性。中國農村落后而農民素質又低，并且深受傳統政治文化的影響，中國民主似乎不應該在鄉村里先進行，但是，中國民主之路恰恰開啟于農村。事實上要回答這個問題，其中一個因素我們應該明確的，那就是我們現在所指稱的村民自治中的民主性是逐漸發展起來的，最初設計者推行村民自治制度的動機在于要解決村級組織癱瘓與公共權威缺失的問題，而不是民主權利。因此，可以這樣回答上面所提出的問題：之所以首先在農村而不是城市實行民主，回答是村民自治制度實施首先不是為了農民的民主權利，農村的民主是后來一步一步發展出來，而當農村民主被國內外高度稱贊時，城市在這方面卻依然進展緩慢。這就是問題本身之吊詭。從廣西最早出現村委會到1982年《中華人民共和國憲法》確立村委會的法律地位，再到1987年通過的還屬于試行的《村委會組織法》，直到1998年11月才將《村民委員會組織法》中的“試行”字樣去掉，歷時多年，這在中國立法史上是不多見的。這一立法史本身表明了我們對于在農村實行民主的懷疑與它的艱難性，由此也可以看出推行村民選舉與自治制度其最初的民主意義是不明顯的或者說不清楚的，或不是主要的。另一方面，當時高層領導人對于農村工作的關注重點在農村的經濟體制改革與農業的恢復與發展方面。指出上面這些情況，并不會降低與妨礙我們對于這種制度設計其民主意義的評價。我們應該將設計時的初衷與客觀上這種制度設計推動著中國鄉村民主化的發展加以區分開來。從村民自治制度的有關法律、法規與文件等來看，有關條文中的“四個自我”說發展為“四個民主”說，頗能反映出村民自治制度中民主性發展之過程。從時空坐標來看，初期到現在村民自治制度中的民主性的確經歷了一個從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員型到競爭型的變化過程，也就是其民主性逐漸在提升。1982年《中華人民共和國憲法》確立了村委會的法律地位這為以后其生長出民主提供了法律的根據與基礎。1983年民政部代為中央起草中發(1983)35號文件，即《中共中央、國務院關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，這個文件要求各地建立村委會組織。1984年8月，民政部開始起草《村民委員會組織條例》，到1986年1月，部長崔乃夫簽發并以民政部黨組的名義將該《條例》及有關說明上報到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、國務院關于加強農村基層政權建設工作的通知》中已較為明確地以“四個自我”來定性村民委員會組織：“村(居)民委員會要進一步完善村規民約，大力開展創建文明村、評五好家庭等活動，發動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設、自我服務的作用”。1987年3月16日，六屆人大常委會第20次會議討論了《村民委員會組織條例》并建議提請六屆全國人大五次會議審議。大概就在這第20次會議上，彭真對于村民自治的民主意義有了一個新的認識。他認為村民選舉與自治是“發展社會主義民主的一項重要的基礎工作”。③這一講話反映出高層對于村民自治制度中的民主意義的覺察與推進的打算。1987年3月25日彭沖副委員長建議將《條例》改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。1987年11月24日《村民委員會組織法》獲得六屆人大常委會第23次會議通過，調查報告《對村民選舉與自治制度的考察》。1989年，民政部組織召開了3次村民自治的理論討論會。但是，對于村民選舉與自治制度的懷疑與爭論、反對依然不絕。于是，中央組織部會同民政部等有關部門聯合于1990年8月在山東省萊西召開了全國村級組織建設工作座談會，該會所形成的文件要求不要再對《村民委員會組織法》進行爭論，而是應該去實施。這樣民政部于同年的9月發出“關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知”，于是村民選舉在全國普遍開展起來。④到了1998年11月經過修訂后所通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定又進一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的確認與表現：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。這樣法律上就確定了“四個民主”說。從“四個自我”到“四個民主”，反映出村民選舉與自治制度所走過的歷程，透過時空坐標(從廣西最早產生村委會算起至今有20年的歷史了)，我們可以明了村民自治制度民主性的生長與逐漸發展之過程。下面以村民選舉與自治制度中候選人的提名方式的變化來進一步說明，其民主性有一個生長與發展之過程。確定候選人的過程恐怕是選舉工作中最為重要的一個過程，選舉中的民主與不民主、民主程度有多大同候選人的提名方式有很大的關系。1987年全國人大所通過的《村民委員會組織法》(試行)對于候選人的提名方式沒有作具體的規定，只是在第九條中作了較為原則性的規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”。顯然這種規定表明當初民主是非常有限而不具體的，不過省一級的實施辦法其民主性成份就多了一些。民政部曾經對全國各地的候選人的提名方式作過調查并歸納出四種主要類型：村民(選民)直接提名(這又分為選民個人獨立提名、選民聯合提名、村民小組提名與毛遂自薦等四種形式)、村民(選民)間接提名(這又分兩種：村民代表會議提名與戶派代表提名)、組織提名(這又分為村選舉領導小組提名、村黨支部提名、鄉鎮政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結合、村民小組、村黨支部和鄉鎮政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規定肯定了吉林黎樹縣農民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額”。而各地的實際做法更進一步了，如有不少地方干脆實行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人民選票而得到作出決定的權力”。⑥選舉確為現代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時，將是否“公正、誠實、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產生重要領導人視為一種政治制度是否民主的唯一標準。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實、周期性”與競爭性如何。從有關的法規文件和實際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點不應該視而不見?？上У氖?，有些對村民自治持相當低調或者否定的態度的學者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進行否定。當然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機構。農民自發地創立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向實質性民主前進的一個重要表現，村民會議尤其是村民代表會議已成為農村民主政治中重要的制度安排，“標志著農民對民主的理解已經超越了民主選舉的簡單內容，逐漸發展為包括民主管理、民主監督、民主決策在內的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變為實踐的訓練”。⑧總之，從“四個自我”發展到“四個民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結果國家與社會的關系不僅僅是一種結構，更是一個互動的過程，一個不斷建構的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農民三方博奕的結果。當然，國際因素也加入到這個建構過程之中。在計劃經濟年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價的。在農村，由于實行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產大隊控制著農民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經濟、政治與社會生活發生了巨大的變化，而國家與社會的關系所發生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農村由于人民公社這種制度的解體，實行包產到戶的生產承包制后，使農民成為一個獨立的個體生產者，獲得了自主經營權。另一方面，也由于人民公社的解體，導致一個重要結果，那就是解除了廣大農民對國家的人身依附關系，他們的自主意識在不斷增強。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農村基層不少政權組織處于嚴重的癱瘓或半癱瘓狀態，大大地影響了國家政策在農村有效地加以執行，國家向農村所提供的公共服務能力也由此而大大地減弱，這樣就引發出一連串的社會危機，尤其農村的社會治安問題十分突出。一方面農村需要某種或某些新的公共權力與組織的出現以填補由人民公社解體而出現的權力“真空”，但是，國家又一時沒有或無法找出一個新的治理方式加以滿足；另一方面農民自身的自主意識的增強與人身依附關系的解除，為他們自發地成立新的權力組織以滿足其生產與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關系結構狀態之下，廣西農民首先自發成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區的羅城一帶出現了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續仿效，成立村委會，這種新的農村權力組織形式最終為國家所認可。在這個意義上說，社會處于主動的一方，是農民的自主性與創造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農村民主化的發展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發展并沒有導致國家力量的失去。已有學者指出，中國基層的民主實踐產生了國家與社會互強的結果，在中國兩者不是一個零和博弈(zero－sumcompetition)的關系，中國農村民主實踐支持了下面這樣的論點：“威權政體的民主轉型意味著削弱國家的專制性權力并建立國家精英與市民社會集團間的周期性、常規性且制度化的協商機制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎結構性權力。”瑠國家之所以認可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構建新的動員與控制體系和方式，這就是說調整國家與農民在政治上的關系，國家通過農民(社會)來監督鄉村干部，同時將農民(農村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結果，是在互動過程中建構起來的?！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f農村自治雖剛一開始是自發形成，但其后的推動實已涉及加強政治統治的思維”?，嬙谙喈旈L的時間里，在國家與社會之間關系中，國家的力量依然最為強大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發展村民自治的現實選擇”這樣的說法。瑢至于對中國村民自治制度建設有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現。國際方面的作用主要在三個方面。一是提供經費與技術幫助，合作考察并介紹中國有關官員到國外考察。二是提出有關具體的建議。三是輿論的支持。美國共和研究所認為村民委員會選舉是國家邁向更為民主的政體的重要的一步。相信，隨著今后國際交流與合作的進一步增多，國際的或國外的有關組織機構會繼續并以更為多樣的方式對中國農村的民主化發展發揮其作用。茲以“海選”之事來說明村民自治制度中民主性的發展是由中央、地方政府與農民三方博奕的結果?！昂＿x”為吉林省梨樹縣農民所創。梨樹縣北老壕村是一個落后村，村民對村干部的意見很大。1986年進行村委會換屆，鄉政府一改以往的做法，“不定框子，不定調子，不提候選人”，由村民直接提名確定候選人。這種選舉方式當地群眾稱之為“海選”。該村的選舉震動了全縣，并引起吉林省民政廳的重視。到1992年吉林省民政廳總結了梨樹“海選”中的“五分開、三不、三直接”的經驗，梨樹“海選”經驗對于吉林全省的村民自治活動起到了示范作用。1993年，《人民日報》等十多家新聞單位聯合采訪，這樣梨樹“海選”之影響逐漸地擴展到全國其他地方。到1994年底與1995年初，梨樹縣336個村在第三次村委會換屆時全都采用“海選”。自這以后，陸續不斷地有中央各有關部門與國內外的學者、官員等前往考察、訪問，政府也有意識地安排美國、英國、挪威等國的有關人士到福建等地實地觀察村民選舉?！昂＿x”要比以往的選舉方式更有民主的意義了，但是，這種方式之出現也有一個過程。其背景是：盡管已經以村委會代替了生產大隊，村干部也由村民選舉產生了，但是，一方面村民在選舉時選擇候選人的自由度很少，另一方面鄉鎮與村中的不少干部依然沿用人民公社時期的管理辦法，往往以下指令性任務為其主要的工作方法，而選舉產生出來的村干部依然只對上負責不對下負責，干部腐敗問題也日見突出，損害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的賬，要管村里的事。一方面，出于維護自身的利益，另一方面經過一段時間的村民自治的實踐后，農民的民主意識有了覺醒并在提高，于是他們對行使真正的民主權利之要求呼聲也在提高。他們不僅要求民主選舉村干部，而且要求民主管理村務，要求建立村民代表制度，實行村務公開、財務公開，加強民主管理與監督?，嵰虼?，針對農民自主與民主意識的提升即民間力量的發展，政府必須作出相應的調整，以平衡兩者的關系，更何況可以利用農民(社會民間)的力量來制約與監督鄉村干部的行為。這樣，梨樹“海選”模式就產生了。1998年11月以前，我們對浙江省麗水、臺州等地所作的調查表明，相當多的鄉鎮領導反對搞村民選舉與自治，更害怕“海選”。麗水地區的一位鎮黨委書記的話很有代表性：“中央與上面要求開展此項工作，所以沒有辦法不得不做。要不是有上面的壓力，讓我自由選擇，那么，我會停止村民選舉。(村民選舉)勞命傷財，把整個工作搞得亂亂的?！边@是中央借社會(農民)之力與鄉鎮干部進行博奕。有意思的是，情況有了一些新的變化。1999年與2000年在浙江省的余姚市、紹興市等農村調查時，我們聽到了鄉鎮干部“逼迫”村民進行“海選”之事。有些村干部與村民認為原先的選舉方式人們都熟悉了，不必再另起爐灶。而鄉鎮領導之所以對“海選”有很大的興趣，其中的一個原因是通過“海選”出來的村干部，容易完成行政任務。一位鄉鎮領導不無感慨地說，農民的滿意是我們開展工作最為有力的保證。瑤鄉鎮干部“逼迫”村民進行“海選”又是一種博奕，一種鄉鎮政府與農民的博奕?？傊r民一步一步地體會出村民選舉與自治制度的意義，也一步步地得到與爭取到民主權利，精英們也逐漸地發現其中所蘊含著的民主色彩，也發覺出廣大農民的民主權利是中國人權不斷地得到保障與改善的最好說明，當然其意義已具有政治象征了。社會(農民)力量的不斷加強，國家與地方政府不斷地調整自己原有的行為，調整與農民的政治關系，加上民主自身內在發展的邏輯，這樣，中國農民得到了歷史上從沒有過的民主權利，從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員到競爭，不斷地提升其民主權利的數量與質量。盡管目前村民自治制度中的民主權利還是有限的其質量還不高，“草根民主”本身下一步的發展面臨著“發展限度”的問題，但是這種制度的意義與價值是不可否認的。

四、簡單的結語回到本文開頭所提出的，如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進行認識，那么，就此制度有些方面可以容易達成共識，有些爭論就不存在的，有些疑慮是可以消除的，村民自治運作過程中實際存在的問題，就容易得到理解。現在就本文開頭所提出的問題作簡單的回答。村委會與村黨支部關系問題本身的產生說明了農村民主化程度在一步一步的提高，而且我們相信隨著村民自治制度的進一步發展與民主性的進一步提升，這種關系問題會漸漸地解決。而所謂行政化傾向或行政化現象就是鄉鎮政府利用各種方式促使村干部完成大量的政府任務，使得村干部最主要的職責就是完成上面的行政性任務，而不能很好地履行其為村民服務之功能，以致于行政權壓過自治權，即所謂的“代理人”角色強于“當家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。這問題實際上就是鄉鎮政府與村委會的關系問題?！靶姓F象”所表明的是中國農村自治過程中的困境，這種困境因為國家政體與基層治理方式的變化不是十分的協調，民主化程度不夠而不可避免。行政化傾向之問題意識的產生本身也說明了民主意識在提高。解決行政化問題之方向在于將行政納入“民主”之軌道，以民主的方式履行“行政”，這也是政治民主化本身。放到過程中去理解，“行政化傾向”就容易理解了，這個問題也會在過程中得以較好地解決。

第三篇：村民自治制度

董棕河村村民自治制度

為了促進村民會議制度化、規范化、程序化，依法保障村民的民主決策權利，加強精神文明、政治文明和物質文明（“三文明”）建設，依據《村委會組織法》有關規定制訂本制度。

第一章 村民會議制度

第一條

根據《聯華村村民自治章程》第四至第七條等有關規定制訂本制度。

第二條

村民會議是本村的最高權力機構。村民會議接受村黨總支的領導。

第三條

村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。

第四條

村民會議的職權：

1．選舉村民委員會成員，罷免和補選村民委員會成員；

2．聽取和審議村民委員會工作報告，評議村民委員會成員；

3．制訂和修訂村民自治章程。向村民代表會議的授權事項；

4．討論、決定涉及村民利益的重大事項和村民會議認為應當由其決定的其他事項。村民會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容；

5、討論決定村民委員會、村務監督小組和十分之一以上村民提議召開的村民會議議題作出決定；

6．糾正村民委員會和村民代表會議作出的錯誤決定。

第五條

村民會議每年一般召開一次，村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或村務監督小組提議，應當自提議之日起15日內召集村民會議。

召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，受場地限制時可分片或分批召開。所作的決定應當經到會人員的過半數通過。村民會議的決定由村民委員會負責實施，所有村民組織和村民都應當服從村民會議的決定，支持村民委員會實施村民會議決定。

第六條

村民會議的議程：

1．聽取和審議村民委員會的工作報告；

2．聽取和審議村財務收支報告；

4．討論決定其他重要事項。

第七條

村民會議由村民委員會召集并主持。村民委員會應當認真研究提請村民會議民主決策的事項，并充分做好召集村民會議的其他各項準備工作；應當在召開村民會議的五天以前，向村民公告召開村民會議的事項。

第八條

凡參加會議的村民須到各自的聯組長處簽到。

第二章 村民代表會議制度

第九條

根據《聯華村村民自治章程》第七條規定制定本制度。

第十條

村民代表會議是村民會議的重要補充，兩者同為村民發揚民主的組織制度和民主決策的組織形式，村民代表會議在村民會議閉會期間，經村民會議授權對重要村務進行民主決策，對村民委員會工作實行民主監督。

第十一條

村民委員會是村民會議和村民代表會議的執行機構，向村民會議和村民代表會議負責并報告工作。

第十二條

村民代表會議由村民代表和村里的各級人大代表、村民委員會成員、村民組長等組成，后者為當然代表。必要時可邀請駐地部隊代表和駐本村的公安等部門的代表參加。

第十三條

村民代表的產生由各村民小組召開小組村民會議民主推選產生，名額一般按15戶左右產生一名，根據本村現狀，大約在50名左右。民主推選村民代表的辦法，應當經小組村民會議通過。民主推選產生的村民代表要具有代表性，其中婦女應占有一定比例。

第十四條

村民代表任期三年，與村民委員會同時換屆，可以連選連任。

第十五條

村民代表應具備以下條件：

1． 擁護黨的路線、方針、政策；

2．遵章守法，作風正派；

3．關心集體、辦事公道；

4．關心群眾生活，反映群眾要求，有群眾基礎和威信；

5．有一定的參政議政能力；

6．依法具有選舉和被選舉權。

第十六條

村民代表會議的職權如下：

1．討論、決定本村的經濟和社會發展規劃及工作目標、任務；

2．討論、決定完成國家任務的各項措施；

3．討論、決定本村集體經濟組織各種形式承包責任制的完善和村經濟合同的簽訂；

4．討論、決定新建、擴建工程項目的公益事業；

5．討論、決定村1萬元以上的財務開支；

6．聽取并審議村民委員會的工作報告和財務收支報告，評議村民委員會人員；

7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（規定、辦法、守則）；

8．討論決定村民委員會成員因故出缺，其成員滿三人的是否要補選；

9、涉及村民利益的其他重要事項；

10、糾正村民委員會在日常工作中作出的不當決定。

第十七條

村民代表會議一般半年召開一次。村民委員會認為有必要或者有三分之二以上村民代表（含當然代表）提議時，應該召開。

村民代表會議由村民委員會召集并主持，村民委員會應在召開村民代表會議五天前書面通知代表，并告知會議議題，便于代表征求村民意見。

第十八條

村民代表會議必須有半數以上的代表參加方可召開，村民代表會議的決定必須由參加代表的過半數通過方能生效。

第十九條

村民代表的權利：

1．對村民委員會的批評、監督的權利；

2．對村民委員會提意見和建議的權利；

3．在村民代表會上表決的權利。

第二十條

村民代表的義務：

1．聽取和反映村民的意見、建議和批評；

2．宣傳貫徹黨和政府的路線、方針、政策；

3．宣傳和貫徹村民代表會議的決定；

4．建立村民代表聯系戶制度，確保村民代表真正代表民意；

5．協助村民委員會開展工作。第二十一條

村民代表的罷免、補選：

1．村民代表因違法等原因喪失資格，由村民委員會提請所在村民小組召開小組村民會議罷免；

2．村民代表因故缺額5人以上時由所在村民小組召開小組村民會議補選。

第三章 村民委員會會議制度

第二十二條

根據《村民自治章程》第二章第二節有關規定制訂村民委員會會議制度。

第二十三條

村民委員會會議參加人員，由本屆當選的主任、副主任、委員共同參加。經村民委員會同意，可有一名文秘人員參加會議，負責會議的記錄、整理、歸檔工作。

第二十四條

村民委員會應該參加村黨總支邀請的總支委員會會議，簡稱“二委會”。

第二十五條

村民委員會會議內容：

1．學習黨和國家的有關文件、法律法規；

2．研究、討論日常工作中的一般事項，決定本村章程、制度、規定權限內的有關事項，如調解民間糾紛、扶貧幫困。實施村民會議和村民代表會議的決議等；

3．研究、討論、提出村重要事項的草案、方案，提交村民會議或村民代表會議作決定；

4．任免由村民委員會權限內決定的村干部、辦事人員、企業經營者。

5．研究和決定召開村民會議、村民代表會議的具體時間和會議內容并按時告知村民和代表；

6．研究和決定上級政府委托辦理的有關事項；

7．研究和決定可以由村民委員會會議決定的其他事項。

第二十六條

會議主持人，由村民委員會主任主持，如主任因事不能參加會議時由副主任主持。

第二十七條

會議召開的原則：

1．有事即開的原則，即需要有村委作出決定的事項時，要立即召開；

2．“三三”、“五四”、“七五”的原則，即村民委員有三個組成人員必須三人參加，五個組成人員必須四人參加，七個組成人員必須五人參加，會議才能召開。

3．民主集中制的原則，重大問題的決定必須少數服從多數，以舉手表決的方式進行表決。第四章 村民小組會議制度

第二十八條

根據《 村民自治章程》第二章第三節的有關規定制訂村民小組會議制度。

第二十九條

村民小組會議一般以各村民小組聯組為單位召開，必要時可分小組召開。

第三十條

村民小組會議參加對象：

1．年滿18周歲的本聯組村民或每戶1個代表；

2．特殊情況下可邀請居住本小組的其他有關人員參加。

第三十一條

村民小組會議內容：

1．學習黨和政府的有關文件、法律法規；

2．學習、實施本村的《村民自治章程》和自治制度；

3．落實村民會議和村民代表會議決定中涉及村民應履行的義務或要做的有關事項；

4．組織動員村民參加有關的各種公益活動和社會活動；

5．推選村民代表和村民小組長；

6．本小組村民認為要解決的事項。

第三十二條

村民小組會議召開的原則：

1．必須有應到會人數的過半數參加；

2．決定的事項必須有到會人數的過半數通過。

第三十三條

會議主持由村民小組聯組長主持。聯組長還要做好會議的簽到和記錄，會后交村委會歸檔。

第四篇：村民自治制度

村務公開制度

一、根據村民自治章程規定及上級有關文件精神，建立村計劃生育村務公開制度。

二、村務公開的內容、程序，經村務公開監督小組審查后由村民委員會確定，村計生協組織實施。

三、村務公開分固定公開欄和長期公開欄。定期的村務公開欄根據形勢和任務的變化，調整公開的重點內容。

四、固定的村務公開內容：生育政策、計劃生育獎勵優惠政策和法律規定的計劃生育免費服務項目，以及照顧再生育申辦程序、病殘兒醫學鑒定程序、獎勵扶助金申請程序、《獨生子女父母光榮證》、《流動人口婚育證明》證明的申辦程序等。

定期的村務公開內容：再生育情況、流動人口辦證情況、獎勵扶助制度落實情況等，根據情況每月公開。

五、村務公開監督小組有村民代表、村民委員會、協會理事等成員組成。

民主議事制度

一、為使本村計劃生育各項工作，自覺接受全體村民的監督，根據村民自治章程規定，特制訂本制度。

二、建立村計劃生育民主監督小組。民主監督小組每季度召開一次會議，視情可邀請村民代表參加。

三、每季一次在計劃生育村務公開欄公布本村村民的生育情 況、計生獎勵優惠政策和獎勵制度落實情況等。

四、必要時可通過召開計劃生育民主聽證會，聽取群眾對計劃生育工作的意見和建議。

五、設立并公布舉報電話，對舉報人實行嚴格保密，對舉報內容及時調查核實，并將核實處理情況反饋給舉報人。

村委會工作報告制度

一、村民委員會實行季度向村民代表會議報告工作。報告主要內容：匯報村委會和各工作委員會傳達貫徹上級業務部門的精神、指導意見以及村民代表會議通過的各種決議，決定的執行、辦理、落實情況。

二、每半年向村民代表會議報告工作，主要匯報半年工作完成情況，總結半年工作情況，接受審議。提出下半年工作規劃和實施方案。

三、年終向村民代表會議作工作總結和下工作規劃的報告，主要報告本農村經濟和農村社會發展目標完成情況、財務收支、重大村務活動、上級下達的各目標任務的完成情況，并接受審議。

四、工作報告會由村民代表大會負責主持召開，由村委會主任報告工作。

育齡群眾享有的計劃生育基本權利和義務

權利:

(1)依法生育的權利;

(2)實行計劃生育男女平等的權利;

(3)獲得計劃生育、生殖健康信息和教育的權利;

(4)獲得避孕節育技術和生殖保健服務的權利;

(5)獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施服務的權利;

(6)獲得法律、法規和政府規章規定的獎勵、優待、社會福利、社會保障、社會求助的權利和平等發展的權利;

(7)公民實行計劃生育,其人身權財產全不受侵害的權利;

(8)公民有獲得法律救濟的權利.義務:

(1)公民有依法實行計劃生育的義務;

(2)夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任;

(3)公民有按照法律、法規規定的條件依法規范生育行為的義務;

(4)公民有自覺落實避孕節育措施,接受計劃生育技術服務指導的義務;

(5)公民有協助政府開展人口與計劃生育工作的義務;

(6)違反法律法規規定條件生育子女的公民,有依法繳納社會撫養費的義務;

(7)法律、法規規定的保險期其他義務。

計劃生育合同管理制度

簽訂計生協議的對象：

1、領取一孩生育服務證的夫婦；

2、審請領取二胎生育指標的服務；

3、要求離開本區出外打工，經商的育齡人員。

計生協議由村委會與應簽對象，在領取《計劃生育服務證》或《流動人口計劃生育證明》時簽訂。

村委會負責履行好計生協議中規定的應盡義務和職責，負責檢查，督促已簽訂協議的人員，認真履行計生協議中規定的應盡義務。

村委會負責對違反計生協議的人員進行處理。

已簽訂的計生協議到期后，村委會計生專干應在協議上注銷。

計劃生育村民代表大會制度

1、村民代表的產生，由村民小組召開村民大會直接選舉產生，任期三年，期滿后重新舉。

2、村民代表的名額，每10-15戶推薦產生一名代表，并報村委會備案。

3、代表的基本條件：執行黨的路線、方針、政策，能代表廣大人民群眾的根本利益，有正義感、責任心，在村民小組和群眾中及家庭家庭中有一定威信。

4、代表的作用：上傳下達，積極宣傳黨的路線、方針、政策和法律、法規，把村民代表討論通過的重大決策滲透到群眾中去，把思想工作做到每家、每戶、每人，促進地方建設和農村穩定，有效地加強黨與人民群眾的血肉聯系。

5、代表的權利和義務：參政議政，參與村重大決策，村務公開，參與村財務、資金的使用與管理。

6、村民代表大會會議制度：

（1）每月定期召開一次村民代表大會；

（2）遇到重大事情及時召開村民代表大會；

（3）每半年召開一次總結大會，評議兩委計劃生育工作，對兩委成員進行綜合評比，對村務公開提出批評建議。

第五篇：對村民自治中選舉的研究

對村民自治中選舉的研究

摘 要

村民自治是中國政治體制改革的一項重要內容,是依法行政,依法治國的最廣泛的實踐,村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,民主選舉是村民自治的關鍵環節,然而在現實中出現了很多問題,如賄選問題、宗族問題、基層政權介入問題等。只有正確認識和處理這些問題,找出形成這一現象的原因和對策，民主選舉才能順利進行。

關鍵詞:村民自治;民主選舉;問題;原因；對策

Study on the Counterpolicies for Democratic Election

in Villagers'Autonomy Abstract:Villagers'autonomy

is the important content ofChinese potitical system reform and a widespread practice of administration by law and ruling under the law.The key ofvillagers'autonomy is democratic election,policy-makingmanagement and supervision, and the democratic election is the crucial link of villagers'autono-my, but in reality,many problems have arisen, such as bribery at election, religion and intervention by local authority.Onlywe correctly understand and dealwith these problems, can the elections go well.Key words:villagers reasons;counterpolicy

autonomy;democratic election;problems;村民自治的提法首先出現在1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。四個民主的提法始見于1993年民政部下發的關于開展村民自治通知的活動中。我國自1998年頒布實施《村民委員會組織法》以來,農村的村民自治工作在全國各地有條不紊地展開并逐步深入,取得了顯著成績。村民自治是中國民主發展的出發點,村民通過自治實踐,從中逐步積累起參與國家事務管理的能力和經驗。這是一個由點到面、由少到多、由量到質的變化過程。村民自治的偉大實踐是我黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，符合我國社會主義初級階段的國情和廣大農民的愿望。調動了農民的積極性和當家作主的責任感，促進了社會的穩定和經濟的發展，增強了民主意識，加強和改善了黨對農村工作的領導和指導。村民自治的主要內容——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。這四個民主中,民主選舉是基礎,是關鍵環節,最能代表農村民主化的進程和水平。

一、民主選舉的地位和作用

選舉這一民主中的核心環節產生于古雅典,發展于近代西方國家并曾為巴黎公社實踐過。它伴隨人權問題的世界化而逐漸在第一次世界大戰后上升為一個國際性問題,不僅大多數發達國家把它作為憲法的一項主要內容,越來越多的發展中國家也先后將其作為憲法中的重要規定,甚至一些集權國家,也把形式的選舉作為其統治的合法性依據。

在我國,民主選舉作為村民自治的重要環節,以少數服從多數為主要原則,以投票選舉、投票表決為主要形式,來選舉村干部。它是村民自治的最基本、最常用的方法,它對后面的三個民主乃至對整個村民自治都起到一種基礎性和根源性的影響。定期的民主選舉為權力和平轉移提供了制度保障,它可以提高政治權威的合法性程度,使民主制度保持相對穩定,它也可以促進公民的歸屬感、參與感和責任感。我國村民自治經過多年的發展,在形式上基本實現了選舉的公開性、競爭的公平性和選民的自主與可選擇性;從村委會干部由鄉鎮領導指定,到戶代表選舉、村民代表選舉、村民選舉或“海選”的發展過程,農民的民主意識和民主習慣也伴隨著這種進步不斷地得到培養和鍛煉。但我們也應清醒地看到,由于我國歷史上民主傳統的缺乏,社會主義在前進中出現的曲折,以及一段時期對建設民主政治的忽視,目前我國選舉制度的民主程序還不夠高,在實踐中傳統的子民文化向公民文化的轉變還需要一定的歷史時段,傳統習慣依然左右著村民的行動?！懊裰髯鳛橐环N國家形式,一種國家形態,一種政治理念事實上也未完全被各級政府和農民真正接受”①。因此,在整個村民自治的過程中,隨時可能發生違反民主的事情。

二、畸形選舉現象

㈠賄選的問題。任何一種制度在它服務于人們的同時,自身的弊端也會隨之而來。自從有選舉以來,賄選這一違反民主的現象也不可避免地產生了。而且隨著民主的不斷進步,賄選的形式內容也在不斷改變。但是,真正受到查處的賄選案件卻屈指可數?！百V選破壞了選舉的公開、公平、公正,破壞了選舉的正常秩序,嚴重威脅到村民自治這一農村的根本制度”②。然而要制止這種現象卻有一定的困難。就賄選本身來說,本質上它是與民主政治相伴而生的,是民主政治的副產品,不能因噎廢食,因賄選否定村民選舉。由于賄選的情況比較復雜,再嚴密的法律也不可能窮盡所有的情節和區別。因此希圖通過制訂細化的法律去制止賄選行為,目前來看還不是一個好的思路。

㈡第一、選民的非制度參與、宗族、非正式組織等因素對選舉的消極影響?！八^家族,指同一系統的幾代人所形成的社會群體”③。當前我國的社會結構和社會關系雖然有了很大的變化,但在廣大農村,姓氏、血緣和姻親依舊是維系社會關系的主要紐帶,村民依然有很強的宗族觀念。村民相信,為自己家族投票會使自己的選票效果實現最大化。究其原因是由于從前延續下來并已深深融入民族靈魂的文化價值觀沒有得到改變。廣大農民的宗法思想根深蒂固,它在潛移默化中影響著民主選舉的發展。

第二、委托投票也與選舉制度的平等原則相沖突。委托投票與代寫選票相比其自身也存在著很多不足之處,雖然在某種程度上委托投票可以幫助那些因為種種原因(因事、病或外出等)而不能親自填寫。但因為委托投票方便的一面也帶來了它自身無法避免的弊病，委托投票根本就無法保證委托人投票權的實現。

㈢農民流動性的增強直接影響著村民對民主選舉的參與熱情?！霸诂F階段,隨著我國市場經濟的發展和城鄉體制的改革,人們到城市發展，因此支配和影響村民選舉的因素主要是利益機制,所以農民離開村莊越遠,其參與村民自治的成④本就越大,參與的需求和熱情也就越低”。農民的流動削弱了村民對村務的參與力量,這無疑會對村民選舉產生不利影響。

㈣基層政治主導力量對村委會選舉不夠重視或有“不當”介入。主要是指鄉鎮政府和鄉村黨組織對村委會選舉的影響。村委會組織法規定,村選舉委員會的成員由村民會議或村民小組推選產生,有些地方圖省事,往往由鄉鎮黨委政府直接指派或由黨支部、村委會確定。

㈤基層鄉(鎮)黨委政府與村民委員會關系不明確,出現上級領導干涉選舉的現象組織。村民委員會協助鄉(鎮)政府開展工作。鄉(鎮)政府對村民委員會的工作給予指導、支持與幫助,但不得干涉依法屬于村民自治范圍內的事項。在選舉的過程中,從直接的組織安排選舉,到自己親自主持,甚至代寫選票、驗票等一系列的程序都有他們的參與。

三、不良現象的形成原因

第一、農村文化思想落后，農民民主政治意識淡薄。當前農村文化思想的存在表現為多元化與復雜化：既有傳統的淳樸民風文化，又有殘存的封建腐朽文化；既有崇尚正義的清廉文化，又有唯利是圖的拜金主義；既有代表主流的社會主義新農村先進文化，又有從異端傳入的落后迷信的非宗教文化。對于文化層次和整體水平相對較低、腐朽落后的封建思想沉渣殘存較多的農村，絕大多數并不是十足富裕的農民，在錢物等利益的誘惑下，不可能拒之門外。農民是最現實的利益主義者，特別是貧富差距懸殊較大的村，如果讓經濟不富裕的農民在選舉時拒收競選者的財物，這個要求，對于一個農民來說不僅在思想上不容易接受而且也是不現實的，這不是明擺著告訴人家“我不選你嗎”！況且在形形色色的高官腐敗案件中，一些受黨教育多年，文化思想水平較高的國家官員尚不能拒賄，成為金錢的奴隸，對于接受教育并不多的農民，特別是仍然較貧困的農民，拒絕這種物質的恩惠幾乎是不可能的。

第二、農村廉政建設、民主管理、監督還有許多紕漏。一些競選者之所以動用家族的力量、不惜投入地競選村干部，就是認為：一旦當選，自己就擁有了治村的權力，這個村里就可以自己說了算。這充分說明了在農村廉政建設、民主管理、民主監督等方面還有許多漏洞，從當前農村干部所發生的一些腐敗案件來看，“村干部非法亂批亂占耕地，對外承租工程暗箱操作，財務上坐收坐支等，村民自治成了村官治村，民主管理成了一人管理”⑤。況且在一些軟弱、渙散、戰斗力不強的農村黨支部，如果村主任的思想意識差，那村委會幾乎成了不受任何領導的“獨立王國”，甚至有的村干部認為：犯的錯誤只要達不到被罷免和追究刑事責任，就可以大法不犯、小錯不斷地“亂干”。

四、有效遏止畸形選舉發生的對策

第一、持之以恒地加強對農民的文化思想教育，豐富農村文化，用先進的文化思想占領農村陣地，是農村民主政治發展的前提和基礎。在農村建立農民文化思想學校、圖書館，通過加強對農民教育不斷豐富他們的頭腦，開闊他們的視野；積極開展文化下鄉，用農民喜聞樂見的健康文化活動引領農民的思想，增強農村健康文化思想底蘊，自覺抵制腐朽落后文化的侵蝕。

第二、在農村換屆選舉中，鄉鎮黨委政府要加強指導，采取蹲點包村的辦法，吃透村情民意，因不同村情而制定不同的選舉方案?！耙尷习傩罩?，選干部就是要選出想為自己干事、能為自己干事、能干好事的村干部”⑥。同時對發現有苗頭性傾向的家族勢力影響選舉，要堅決予以制止和打擊，同時要對競選者的能力、品行等進行全面的考察，吸收不同層面群眾對競選者的意見。

第三、加強對換屆選舉的有效監督，設置競選者的準入門檻，規范競選者的行為，要讓競選者知道：只有真心為群眾謀利益，為群眾辦實事、好事，才能贏得群眾的選票?！皩τ诔兄Z許愿、以錢物拉票的要予以嚴厲打擊，防范選舉中賄選行為的發生”⑦。

第四、加強農村廉政建設，建立健全民主監督評議組織并有效開展工作，發揮監督作用。1·加強法制,強化監督。為使村委會選舉有個公平的環境,我們必須采取全面的競爭機制。一方面以法制觀念為基礎,在確定為候選人和正式選舉期候選人的行為要透明化、公開化,公開辦事內容、辦事程序、辦事紀律。另一方面是強化競爭監督,它也是保障村民如何完整地實現自己選舉權的問題?？茖W、有效的監督,應當是自上而下的下行監督與自下而上的上行監督有機統一的雙向運行過程。選舉委員會和鄉鎮領導,如果發現規定期間候選人有一些不當行為并經查實的,立即取消其候選人資格。同時,村民也要積極舉報賄選行為。2·加大宣傳力度,把握民主選舉的真諦。任何一種行為發生都是行為主體互動的結果,賄選也無一例外。其實大量賄選的存在,更重要的原因在于受賄方。一些農民之所以不珍惜自己的選舉權,也是因為他們理性選擇判斷的缺失。從民主和信任的角度看,羅素·哈丁認為“因為我們授權,我們使某人能夠傷害我們或者在某一事情上不代表我們的利益”,“難怪美國選民常常近乎過分地關心候選人的“真誠”和“性格””⑧。所以村民應該理智地對待自身的權力。選舉是公民控制政府的重要的、制度化了的最為有效的手段。珍惜自己手中的選舉權,也就是在捍衛自身的政治權利進而維護自己的經濟利益。所以在對候選人進行投票的時候,不要因小利而失大利,慎重考慮,投出自己寶貴的一票。這樣賄選也就失去了其存在的深厚土壤。3·提高村民政治素質,強化村民政治意識。首先,提高社會教育水平,提升村民文化素質,增強村民認識和分析問題的能力,為村民參與政治生活,實現政治權利奠定必要的文化修養。其次,對村民進行必要的政治知識、法令、制度、規則、程序和政治技能的教育、傳授和訓練,使村民熟悉政治生活,了解民主規則和程序,掌握民主生活技能,從而直接參與民主政治過程。

4·加強農民的組織化建設,提高其組織化程度,增強其在民主選舉過程中的利益表達和利益維護能力。農民的分散化狀態始終是影響村民自治發展的一個重要問題。它不但提高了選舉的動員成本,而且減小了其自治功效。無論是在民主選舉村干部的過程中,還是在面對政府和政策時,農民的分散化往往使其處于被動和尷尬的地位,農民以個人身份表達和維護利益往往是無力的。這顯然不利于鄉村社會秩序的建設?！皩τ诠褡陨韥碇v,讓渡一些自由權利給政府,這是民主共同體生活之必需。但從此若放棄你參與的權利、關閉你意志表達的聲音,那便是對自由權利和對個體尊嚴的褻瀆”⑨。所以我們要使村民認識到,政治參與是公民的一種權利,也是對國家的一種責任和義務。政府要大力動員一些流動村民參加選舉,變消極參與為自動參與,主動提高農民的組織化程度,使之發揮有效的利益表達、溝通和協調功能,徹底改變農民在鄉村權力格局中的弱勢地位和被動態勢,提高農民政治參與的積極性、主動性和有效性,切實依照有關法律的要求,努力養成自主參與、有序參與、溫和參與和為切身利益參與的成熟而理性的公民文化意識和習慣。

第五、加快我國民主法制化進程，通過立法來實現政治清廉化、選舉透明化。英國是西方國家最早運用立法來監督選舉過程的國家,它通過《秘密投票法案》、《防止舞弊及非法選舉治罪法》等一系列法案,有效地保證了選民自由、公正地表達自己的選舉意志。日本也早在1889年,就通過立法限制選舉中不法行為的發生。所以,在村民自治中我們也要采取立法的形式進一步規范選舉程序,逐步形成一套完整的民主選舉的法治機制,“建構起更加完備和有效的監督機制”⑩。只有這樣,才能使村民自治成為名副其實的民主制度,才能有效地防止村莊公共權力的異化,從而在推進農村全面建設小康社會與和諧社會的過程中發揮出更大的作用。參考文獻 ①徐勇,徐增陽·流動中的鄉村治理:對農民流 動的政治社會學分析[M]·北京:中國社會科 學出版社, 2003·

② [美]馬克·E,沃倫·民主與信任[M].北京: 華夏出版社, 2004·

③ 張軍·關于村民自治的思考[ J]·中國政治, 2002,(5): 68·

④徐增陽,王洪江.村民自治的起點和關鍵[J].人口與計劃生育, 2005,(9): 46.⑤劉欣.當前中國社會階層分化的多元動力基礎-一種權力衍生 論的解釋[J].中國社會科學, 2005,(4): 107.⑥白鋼,趙壽星:《選舉與治理》,北京:中國社會科學出 版社,2001年,第170-172頁。

⑦王振耀等:《中國村民自治前沿》,北京:中國社會出 版社,2000年,第90-97頁。

⑧張春生:《文化扶貧與村民自治:村民委員會的綜合 競選體制》(內部刊物)。安徽合肥,2001年1月15日 ⑨馬慶鈺·告別西西弗斯[M].北京:中國社會科 學出版社, 2002·

⑩李學舉:《中國城鄉基層政權建設工作研究》,北京: 中國社會出版社,1994年。