第一篇：破解權力制約監督難題的

破解權力制約監督難題的“金鑰匙”

——關于長春強化科學配權的調查與思考

文章來源： 中國紀檢監察報 [作者：] 發布時間：12-08-01 14:25:02 16

黨的十七大報告明確提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。近年來，吉林省長春市按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，積極探索科學配置權力機制，根據實際情況穩妥推進分權、放權和集權，取得了明顯成效。近期，中央紀委研究室調研組赴長春市就他們的做法進行了調研，形成如下報告。

合理分權——解決“一把手”和部門崗位權力過分集中問題

實行主要領導“五個不直接分管”，將集中于“一把手”的權力分解為領導班子其他成員共同行使。長春市不少同志反映，過去“一把手”權力過于集中，在具體業務上“事無巨細”，既分散了工作精力，又集中了廉政風險。針對這一問題，長春市去年專門出臺了《關于實行市直機關主要領導“五個不直接分管”的暫行辦法》，并要求各縣（市、區）、開發區和事業單位參照執行。一年來，大多數市直部門和一些縣（市、區）做到“一把手”不直接分管行政審批、財務、干部人事、建筑工程、物資采購，具體工作由領導班子其他成員協助分管，“一把手”主要履行監管職責。

將一個部門行使的權力分解到不同部門行使，實現了權力的相互制衡。為了解決部門權力過于集中，甚至出現“公共權力部門化”的問題，長春市按照管辦分離、管審分離、管采分離的要求，把原來由一個部門行使的權力分解到多個部門行使，化解了權力行使中的潛在風險。如市國土局將土地交易職能從收儲中心剝離出來，放到市城鄉土地交易中心運行，實現了土地儲供職能分離；二道區建立健全工程建設管理與資金撥付使用管理相對分離、相互制約的機制，工程招投標由責任單位負全責，工程攔標價的確定、決算價格的確認以及資金撥付使用等權力由財政部門行使，財政投資的評審管理則交給第三方中介機構，實現了評審、預算、招標、撥款、決算等幾個方面權力的相互制衡。

推進重點崗位和關鍵環節權力分解，降低了廉政風險。長春市在認真排查崗位廉政風險點的基礎上，按照“不同性質的權力由不同崗位行使”的原則，將高廉政風險崗位執行權和監督權進行拆分，從而降低腐敗發生幾率。九臺市先后分解崗位權力事項131項，比如，將技術監督局執法監督科和管理科兩個科室的行政執法權轉到質量技術稽查分局去行使；將法院財產評估拍賣權這項原來一崗獨辦的權力分解到三個崗位辦理。

適度放權——促進權力運行廉潔、高效、便民

加大市級層面向縣（市、區）的放權力度。針對過去市級層面管得過多過死，甚至越位行使縣（市、區）級權力的問題，長春市先后兩次向縣（市、區）放權285項，目前新一輪的放權工作還在繼續推進。一些縣（市、區）主要領導稱，縣一級要發展，“就必須有一定的自主權，特別是經濟管理權，不然就沒有了積極性”；現在權力下放，“降低了行政成本，提高了辦事效率”。

加大部門向辦事窗口的放權力度。為了解決辦事窗口權力太小、群眾難辦事的問題，長春市各職能部門堅持“能放盡放、充分授權”的原則，將審批事項從受理、審批到發證，全部下放給辦事窗口。市房地局局長劉大平說，權力在辦公場所壓縮、在服務窗口擴大，群眾辦事更容易、監督更直接了。

加大系統內部向下層級的放權力度。長春市一些部門的同志反映：“以前，權力都在‘上面’，遇到問題層層上報，影響了工作效率。”為此，市直部門加大了下放權限力度，把一個系統或部門集中于某一層級的權力分解到下一層級負責。如市建委把城市基礎設施建設工程前期的拆遷、土地征收、建筑工地安全監督等90項事權下放到區里；市規劃局將城鄉規劃編制事權、許可部分事權、監督檢查事權等下放到各規劃分局；市房地局將住房保障、房屋安全、租賃和物業管理四個方面33項管理權限下放到各城區和開發區。

有效集權——加強上級對下級權力運行的集中監管

在科學配權的實踐中，長春市的同志也體會到，權力并不是越分散越好，關鍵是要做到配置科學合理有效。特別是在行政審批、人事管理、農村“三資”監管等方面，適度的集權，既有利于加強上級對下級行使權力的集中監管，又有利于提高行政效率。

在行政審批方面，變過去的分散審批為集中審批。長春市各有關部門將行政審批職能進行整合，成立“審批辦”，按照“能進盡進、應進必進”的原則，整體進駐行政服務中心，使審批事項在中心窗口集中辦理、限時辦結。在服務中心派駐一個由3至5人組成的紀檢監察機構，進行實時監控。截至目前，全市具有行政審批權限的市直部門成立了40個行政審批辦，正在啟動實施基本建設項目并聯審批，做到一個申報項目一次性報件、一次性辦結。

在人事管理方面，變過去的分散管理為集中管理。人員調動涉及全局性工作，必須進行適度集中、統一管理。二道區有的同志反映：“過去二道區人事管理權過于分散，有的局發

生過隨便進人和吃‘空餉’的現象。”為此，二道區專門制定了機關和事業單位人員調動管理暫行規定，按照“用人單位提出、編制部門審核、組織人事部門考核、分管領導審批”的原則，對全區機關和事業單位人員調動、借用人員管理等方面作出明確規定，實現了按編制進人、按程序辦理、按紀律管理。

在對市直部門監督方面，變過去的分散“同體監督”為集中“體外監督”。長春市針對過去紀檢監察派駐（出）機構人員分散、監督不力的情況，從2009年開始，對派駐（出）紀檢監察機構進行整合改革，成立了12個市紀委、監察局直屬紀工委、監察分局，分塊負責履行對市直部門領導班子及其成員的監督職能，變同體監督為異體監督，使機制更加順暢，提高了監督的整體效果。

在農村“三資”管理方面，變過去的分散監管為集中監管。長春市從2008年開始推行農村黨風廉政建設“3+1”模式，全市所有村都成立了村務監督委員會，在全市各鄉（鎮、街道）建立“三資”委托代理服務中心，對村級資金、資產和資源實行集中統一監管。二道區以街道財政經濟指導中心為依托，成立了吉林省首家社區財務核算中心，對社區資金進行集中核算，對資產進行集中管理。目前，二道區6個街道的社區財務核算中心已全部建立，“社財街管”的集中管理制度已經取得初步成效。

長春市“科學配權”實踐的啟示

必須切實將科學配權作為加強權力制約監督、推進社會主義民主政治建設的核心內容抓緊抓好。正如二道區區委書記王庭凱所說：“公共權力如果得不到有效配置，就容易出現違紀違法案件，全區的經濟社會發展就會受到影響，領導班子也不可能長久和諧。”因此，各級黨委必須按照中央的要求，從建設社會主義民主政治、推進社會主義政治文明的高度，充分認識科學配權的重大意義，切實把科學配權、健全權力結構和運行機制作為一項重要任務抓緊抓好。

必須科學謀劃、統籌推進科學配權各項工作。一些同志指出，當前“一把手”監督難問題、“小官大權”問題還比較突出，說明在一些地方和部門權力還過于集中、權力配置還不夠科學。長春市在推進科學配權工作中，既強化縱向授權制約，又注重橫向流程操控；既分解權力達到制衡目的，又整合權力防止工作效率降低。長春市的實踐證明，科學配權，不僅需要自下而上的實踐，更需要自上而下的統一部署和整體推進，既要合理劃分、科學配置各部門及其內設機構的權力和職能，又要加強對權力行使特別是直接掌管人財物的權力行使的規范和限制，真正形成科學有效的權力制約和協調機制。

必須以改革創新精神強力推進科學配權工作。長春市的同志在實踐中感到，公共權力部門化、部門權力個人化、個人權力私有化現象的存在，使擁有一定權力的部門和個人形成了利益群體。科學配權是對權力和利益的再分配，必然會受到來自既得利益群體的阻力。同時，一些領導干部在思想認識上也存在一定誤區，認為科學配權是權責不對稱，對科學配權工作不理解、不支持。解決這些問題，必須以改革創新的精神強力推進科學配權工作，既要加強宣傳教育、疏導抵觸情緒，又要依靠法制和群眾力量推進改革，多措并舉破解改革難題。一些同志還指出，在現行體制下，無論是決策權、執行權還是監督權，大多是“人為操作”，帶有很大的主觀性。為此，科學配權需要借助科技手段，通過現代信息技術固化權力運行流程，使權力運行全過程留有痕跡。

必須進一步完善科學配權的各項制度。吉林省委常委、長春市市委書記高廣濱認為：“治病和防病比，防病更重要；立規矩和執行規矩比，立規矩更重要。”同時，一些同志也提出，目前相關配套制度的滯后性還比較突出，一定程度上影響了科學配權工作的深入開展。必須加大制度創新力度，進一步健全組織體制和程序規則，形成責任落實機制，把制度建設貫穿于規范權力運行全過程，努力提高科學配權的制度化、規范化水平。

必須把科學配權與加強權力制約監督各方面工作有機結合起來。科學配權是加強權力制約監督的重要環節。長春市堅持把科學配權與廉政風險排查、政務公開等工作相結合，與依法確權、改革限權、陽光示權、全程控權相結合，降低了廉政風險，維護了群眾利益。長春市的實踐證明，必須把科學配權工作放在經濟社會發展全局中去考量，放在加強權力制約監督這一系統工程中去推進，與優化發展環境、解決群眾反映強烈的突出問題相結合，不斷提高科學配權的針對性和實效性。（中央紀委研究室）

第二篇：破解基層一線權力制約與監督難題

破解基層一線權力制約與監督難題

加強對基層一線行政執法權力的制約與監督，是深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的內在要求，也是貫徹落實國家質檢總局“抓質量、保安全、促發展、強質檢”工作方針，做好質檢系統廉政風險防控工作的必然舉措。根據駐國家質檢總局紀檢組監察局關于有效監管一線執法人員權力運行的要求，山東檢驗檢疫局黨組基于分級分權的層級管理和權責一致原則，探索形成了層級權力、層級責任、層級監督、責任追究、績效獎懲環環相扣、相得益彰的權力制約與監督機制。通過制度約束，讓權力在法制的軌道上運行，有效解決基層權力倒掛、暗箱操作和權力尋租問題，最大限度防范廉政風險，真正實現“把權力關進制度的籠子里”。

建立完善層級職權分解制約體系，確保權責明晰。為有效解決層級管理觀念淡薄、基層執法人員“權力倒掛”問題，在有效運行“三位一體”（依法行政、質量管理、績效考核）的綜合管理體系基礎上，探索建立了層級職權分解制約體系，理清層級權力與層級責任，理順權力運行通道。一是界定橫向部門職責。省局各處室、直屬單位、各分支機構進一步科學合理地界定本單位內部不同部門、科室之間的職責。在此基礎上，橫向劃分部門內部平級崗位間的職責，將部門職責界定到具體崗位、具體人員，做到職責清晰、要求具體、程序規范。通過橫向職權的界定，實現平級部門間、平級崗位間的權力制約，解決“是什么”和“做什么”的問題。二是分解縱向層級職權。制定出臺《山東檢驗檢疫局行政執法請示報告制度》，在風險分析基礎上，按商品類別、業務類別等確定層級權限劃分標準，指導分支機構開展層級權限分解工作，明確從局長、分管局長、業務部門負責人到一線人員的權限、請示報告事項等具體內容，實現上下級之間的權力制約，解決“怎么做”和“做到什么程度”的問題。三是明確層級執法責任。各單位嚴格執行《山東檢驗檢疫局行政執法責任追究辦法》，由省局在綜合管理體系中建立行政執法責任追究過程及辦法，各單位在此基礎上進行細化和補充，確保層級執法責任實現“橫向到邊、縱向到底、符合實際、持續改進、有效管用、剛性運行”的目標。

健全層級權力剛性運行保障機制，確保執行規范。配合層級權力確權、分權工作，探索建立一系列權力剛性運行保障機制。一是探索監管模式改革。按照集權與分權有機結合的原則，在風險分析的基礎上，探索在確保工作質量和效率的前提下，優化具體檢驗檢疫監管措施，將分支機構受理報檢、計收費、現場檢驗檢疫、合格評定、出證放行、監督管理等執法權力進行物理分離，把傳統單人執法的“線條式檢驗監管模式”改變成環環相扣的多人“模塊化檢驗監管模式”，有效分散集權式的執法權力，降低產生腐敗的風險。二是規范行政執法行為。各級執法人員嚴格執行行政執法請示報告制度以及層級權力分解的有關規定，在本崗位職責、權限范圍內規范行使權力，不得亂用、濫用。各平級崗位、層級崗位間相互制約、相互監督。三是加強執法隊伍建設。嚴格執行執法證和崗位資格證雙證上崗制度，實施執法資格動態管理，對不適合從事執法工作的依法取消崗位資格證、暫扣或吊銷執法證并調整工作崗位。對重點企業、重要崗位、敏感業務和關鍵環節實行雙人上崗或推行AB角、主輔角等制度，防止“一個人說了算”。根據崗位敏感程度或限定任職時間，對各崗位干部進行定期交流輪崗，打破“小團體、小圈子”。

探索構建層級權力多重監督體系，保障監督有效。加強對權力運行的監督制約，構筑全方位、立體化的權力監督網絡，杜絕權力集中、失控和監督缺位。一是加強層級權力內部監督。建立上級對下級權力運行層級督察制度，強化局領導、處（科）長、副處（副科）長等各管理層的督察職責，針對重點敏感風險點，明確各管理層必須負責一定比例執法行為的抽查監督，把各級管理層的日常監督重點引導到發現問題、研究問題、解決問題上。比如在實踐中明確規定科長每月要對本科人員出過的證書、放行的批次、監管過的企業等進行一定比例的抽查復核；業務局長、處長每季度要對科長驗證過的工作根據一定比例進行驗證；山東局主管處室對分支局定期進行驗證。此外，山東局建立聯合檢查制度，定期或不定期組織相關部門對分支機構進行聯合檢查，著重對各分支機構層級監督運行情況進行督察，查出問題及時追責、整改和通報。二是加強層級權力外部監督。建立健全定期調查走訪制度，對各層級人員工作質量和廉潔行政情況進行跟蹤檢查，局級領導、部門負責人、紀檢監察人員定期或不定期地走訪有關企業和工作對象，及時了解服務對象的訴求，掌握各層級人員行政執法情況，發現問題及時糾正。引入社會監督力量，聘請第三方機構、社會監督員等開展外部調查，增強外部監督的實效性。堅持“以公開為原則，以不公開為例外”推進政府信息公開，將本單位的執法依據、內容、范圍、程序、時限、執法結果等向社會公開，采用多種渠道強化信息傳遞和溝通，讓權力在陽光下運行。三是建立健全廉政督察機制。按照廉政風險防控要求，明確每項廉政風險的監控對象、監控責任人，完善和優化防控措施，細化各崗位防控責任、防控頻率、防控目標，加強對重點崗位、重點環節的監督，比如執法一線的自由裁量權、市場準入等行政審批、注冊管理、工程招標、政府采購、資金審批、人事任免等都是關鍵風險點。按照“有訪必接，有案必查，違紀必究”的原則，對實名投訴舉報采取談話提醒、立案查處直至移送司法機關等手段，做到“查辦一批案件，教育一方干部，完善一套制度”。

綜合運用各類監督檢查考核結果，落實責任追究。強化對濫用權力、失職瀆職、不作為、亂作為等問題的責任追究，督促和約束基層一線執法人員依法行使職權、履行職責。一是嚴格落實責任追究制度。對日常督察、專項督察、綜合督察、投訴舉報調查等途徑發現的未依法履職、失職瀆職、以權謀私等違法違紀行為，堅持“嚴”字當頭，嚴肅追究責任，決不姑息遷就。對存在屢改屢犯等問題的單位，除追究直接責任人員責任以外，還嚴肅追究單位分管領導和主要領導的責任，通過嚴格的責任追究確保制度剛性運行。二是不斷完善績效考核管理。積極推進全面績效管理工作，扎實做好逐級逐人績效考核，實現績效管理與具體崗位、具體人員執法責任的有機結合。優化績效考核指標體系，突出發揮考核指標的導向作用，實現對實際績效的有效區分。三是注重運用督察考核結果。把各類監督、檢查、考核結果作為干部選拔任用、調整崗位乃至黨政紀處分的重要依據。局黨組始終堅持正確的用人導向，重用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、群眾信得過的優秀干部；不用那些以權謀私、不負責任、不講原則、不干實事、信譽不高的人。

堅持群眾路線加強思想文化建設，匡正權力觀念。思想是行為的先導，如果不能從思想上筑牢遵紀守法的防線，那么縱使構筑了嚴密的制度體系，也只能是防君子而防不了小人、壞人，再好的制度也可能淪為虛設和“稻草人”。因此，需要進一步發揮黨建、思想政治工作和機關文化建設的合力，以深入開展黨的群眾路線教育實踐活動為契機，以為民務實清廉為落腳點，引導各級黨員干部進一步樹立群眾觀念，樹立正確的世界觀、權力觀、事業觀。在實踐中，山東局積極開展貼近群眾、貼近實際的黨風廉政教育、反腐警示教育、典型案例剖析、機關文化建設等，虛功實做，潛移默化，提振干部職工精氣神，持續釋放正能量，為制度剛性運行提供了堅實的思想保證。

第三篇：如何破解“一把手”監督難題

如何破解“一把手”監督難題

記者 李可 周洪雙

2013-2-28 5:36:18來源：《 光明日報 》（2013年02月28日 14 版）在改革開放和長期執政條件下，世情國情黨情發生了深刻變化，“一把手”隊伍構成及素質呈現新的特點，“一把手”監督工作面臨許多新的情況和挑戰，如何破解“一把手”監督難題？在全國黨建研究會2012年獲獎課題中，湖北省黨建研究會課題組對加強“一把手”監督問題的研究給人啟發。

今年伊始，習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調，要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。如何加強“一把手”監督再次引發關注。

去年6月27日，審計署審計長劉家義在向十一屆全國人大常委會二十七次會議作2011審計報告時指出，審計署共向有關部門移送重大違法違規問題和經濟犯罪案件112起，涉及300多人，其中“一把手”的職務腐敗問題比較突出，有43起。據報道，違紀違法的“一把手”占同級違紀違法干部的比例，一般都在三分之一以上。“一把手”腐敗問題觸目驚心，存在都監督又都不監督的問題，處在“城鄉結合部”，成為反腐工作中的大難題。

2012年7月至9月，湖北省黨建研究會課題組通過問卷調查、召開座談會、個別訪談、實地走訪等方式調研，召開座談會27場次，發放調查問卷600份，在掌握大量第一手資料和認真汲取研討會上專家學者的意見后形成了報告。課題組負責人認為，以最堅決的態度和最嚴厲的措施加強對“一把手”的監督，以實際成果取信于民已經刻不容緩。

監督什么？

調研報告認為，對“一把手”監督的范圍包括“德、能、勤、績、廉”的現實表現，但監督的重點是權力監督。調查顯示，加強對“一把手”權力進行監督的重點，排在第一位的是選人用人權，其他依次是重大決策權、資金使用權和項目安排權。必須圍繞“一把手”正確行使“用人、用錢、決策、審批”等權力，加強預防監督，推行權力公開透明運行，通過厘權、制權、曬權、行權、控權、評權，規范“一把手”權力的行使。

要科學規范和有效監督“一把手”用人的權力。規范動議提名，對動議提名主體、程序進行規范，強化提名責任，堅決落實領導干部個人推薦干部署名制，防止動議提名的隨意性；對“一把手”在干部選拔任用工作過程中行使的權力進行全過程記錄，增強用權責任。

要提前介入重大決策，防止決策失誤和以權謀私。建立上級派員參與下級“三重一大”決策制度，監督決策全過程；借鑒并推廣一些地方探索的“一把手”“五個不直接分管”的做法，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力制衡機制；加強“一把手”在權力運行中的行為監督，避免直接插手、打招呼等現象發生。

要約束“一把手”財物開支權，配套建立“一把手”職務消費制度，明確“一把手”正當行使職責的自由裁量權，促使“一把手”正常履職、合理用錢。

課題組負責人認為應該開列“一把手”權力清單，明確“一把手”權力邊界。他表示，在實際操作中，要把中高級領導干部和縣處級以上“一把手”作為重點

對象，嚴格監督、嚴格管理、嚴肅查處。要抓好關鍵崗位、關鍵領域和行業的“一把手”監督管理，特別是對國企、高校、人權事權和財權高度集中部門的“一把手”更要加強監督。對與廣大群眾聯系緊密的縣市及縣級以下部門站所的“一把手”更要高度重視，他們的情況群眾最清楚、也最關注。對這些“一把手”的監督管理直接關系到群眾對我們黨的評價和信心。

誰來監督？

報告認為，對“一把手”的監督，需要整合各方力量，破解“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的難題。要建立上級監督機構監督責任追究制度，凡對下級“一把手”監督不力的，要追究上級監督機關的責任。要重視發揮巡視組的作用，從巡視經費自理、巡視時間靈活掌握、巡視方式手段多樣等方面入手，保證巡視工作不受干擾，并積極運用好巡視成果。

要進一步明確同級監督機構責任，賦予紀檢監察和組織部門更多的對“一把手”的監督權限。繼續探索人大、政協實施監督可行管用的具體辦法，如健全并落實政府部門“一把手”向人大代表、政協委員報告工作并接受評議制度，建立人大直接罷免“一把手”制度等。

輿論監督是一支不可忽視的力量，從“日記門”、“香煙門”到“表哥”、“房叔”，無不顯示著輿論監督的強大潛力。報告認為，在對“一把手”的監督中，要賦予新聞媒體更多更大的監督權，對媒體和互聯網披露的“一把手”有關問題，應有完備并且及時的應對、答復、查處機制，大力推行電視網絡問政等有效做法，充分發揮媒體和互聯網的監督作用。

還要進一步暢通群眾監督渠道，豐富完善群眾參與監督的實現形式，把“一把手”置于廣大人民群眾的監督之下。注重聽取群眾意見，重視社會監督，探索、引導和培育民間反腐組織，重視民間反腐力量，推動以重要崗位“一把手”為重點對象的監督和反腐治貪的社會化。

課題組負責人表示，還可考慮建立專門的監督隊伍。借鑒新加坡、香港等國家和地區的監督經驗，成立直屬中央和國家的監督機構，重點對“一把手”進行監督。

如何監督？

報告認為，監督和民主相輔相生，民主的程度決定監督的力度，擴大民主是解決監督難的根本舉措。而當前擴大民主，政治體制改革是一道必須邁過的坎。因此，必須堅定不移、積極穩妥地推進政治體制改革，大力發展黨內民主，帶動人民民主，營造風清氣正的政治生態。

對那些事關全局和根本的體制、制度和機制要抓緊改革，使“一把手”監督得到有效的制度保障。要深入推進干部人事制度改革，真正把干部選拔任用的權力交給組織、還給人民，而不是掌握在“一把手”手中。繼續改革行政審批體制，解決中央和省級部門中管錢、管項目、管審批的部門及其“一把手”權力過大的問題，有步驟地下放部分審批權力，打破權力壟斷，防止和克服國家公共權力部門化，部門權力“一把手”化的現象。充分保障監察司法機關的獨立性，著力解決不同程度存在的權大于法、少數“一把手”凌駕于法律之上的問題。

應改進監督方式手段，推進“一把手”監督工作的常態化。建立健全“一把

手”問題預警機制，盡量把監督關口前移，力求能盡早發現問題。加大監督力度，實現“全方位”、“全天候”監督，做到“一把手”到哪里，監督措施和網絡就延伸到哪里，特別要加強對重要節假日、“一把手”個人發生重大事項執行廉政紀律情況的監督。加強“一把手”崗位廉政風險防控，按照風險發生概率、危害程度、風險后果等因素確定廉政風險等級，并制定具體的防控措施。

另外，課題組負責人還特別強調，要加強對“一把手”八小時以外的監控，因為很多問題產生在下班時間。對各種渠道獲取的各類關于“一把手”的監督信息，必須認真對待、綜合分析、科學運用。發現問題的，不論涉及到誰，不論官大官小，決不能姑息養奸、包容縱容，必須毫不留情、從嚴從速、一查到底。

第四篇：加強對權力的制約和監督

加強對權力的制約和監督

黨的十六大報告指出：“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”這是我們黨長期以來特別是改革開放以來，關于加強權力制約和監督問題的理論研究和實踐探索的科學總結，為我們堅持以“三個代表”重要思想為指導，在政治建設和政治體制改革中加強對權力的制約和監督指明了方向。加強對權力的制約和監督，重點是加強對領導干部特別是主要領導干部的監督。江澤民同志曾經指出：“黨要管黨，首先要管住領導班子和領導干部；從嚴治黨，首先要治理好領導班子和領導干部。”人民管理國家和社會事務的權力，是通過各級領導機關和領導干部來掌握的。加強對權力的制約和監督，重點是加強對各級領導干部特別是主要領導干部的監督。

領導干部濫用權力主要有以下幾種情況：一是擁權自重；二是以權謀私；三是官僚主義。加強對領導干部的監督，主要目的是防止和克服這些現象，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。也可以幫助干部適時克服思想、工作、作風等方面出現的苗頭性問題，防微杜漸。對領導干部的監督重點是對其政治立場、政治觀點和遵守政治紀律、組織紀律的情況進行監督，主要內容：一是遵守黨的政治紀律的情況，主要看是否在思想上政治上與黨中央保持高度一致，正確貫徹執行黨的路線方針政策保證中央的政令暢通。當前，重點是看能否把思想和行動統一到黨的十六大精神上來，統一到“三個代表”重要思想上來。二是遵守廉政勤政有關規定的情況，主要看是否正確運用人民賦予的權力，堅持“兩個務必”，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。三是遵守民主集中制各項制度的情況，主要看能否嚴格執行黨委黨組內部議事和決策的基本制度，堅持做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，反對獨斷專行和軟弱渙散。四是執行黨的干部路線方針政策的情況，主要看能否不折不扣地執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，堅持任人唯賢，反對任人唯親，同用人上的不正之風和腐敗現象作堅決斗爭。

我們黨長期以來特別是改革開放以來，在加強對領導干部的監督方面，創造了一系列行之有效的監督方式，應當在實踐中不斷總結新的經驗，使之進一步豐富和完善。

一是進一步加強領導班子內部監督。領導班子內部的監督，是對領導干部最直接的監督。要按照民主集中制原則，建立重大事項決策規則和程序。對于涉及黨的路線方針政策的事項；本地區本部門全局性和長遠性工作的部署；干部的任免、推薦、調動和處理；重大建設項目安排；大額度資金的使用；涉及群眾利益的重要問題等，應當明確規定征求意見的范圍和方式，論證的原則和要求，集體討論決定的規則和程序，決策結果的公開方式，以及決策失誤責任的追究辦法等，以加強對決策的有效監督。要借鑒“三講”集中教育的成功經驗，進一步提高領導班子民主生活會質量，切實運用好批評和自我批評的武器，使民主生活會真正成為加強黨內監督的重要形式。

二是進一步建立和完善對領導干部的管理和監督制度。適應改革開放和發展社會主義市場經濟的要求，針對領導干部在黨性黨風黨紀方面存在的突出問題，制定和完善領導干部從政行為準則。建立領導干部家庭財產報告制度。從我國的實際出發，借鑒國外的成功經驗，完善有關法規，科學規定報告人的范圍、報告家庭財產的內容和方式等。進一步完善巡視制度，建立巡視工作機構，實現巡視工作的制度化、經常化。建立和完善領導干部誡勉談話制度和回復組織函詢制度，建立多種形式的領導干部述職述廉制度，健全重大事項報告制度，實行領導干部降職辭職制度，并加強對制度執行情況的檢查，推動制度的落實，防止和克服形式主義。

三是進一步發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。通過推進司法體制改革，進一步發揮司法機關在依法懲處腐敗分子、預防職務犯罪方面的作用；發揮行政監察機關在嚴格依法行政、提高行政效率方面的作用。實踐證明，實行經濟責任審計，是對領導干部特別是主要領導干部進行監督的一種有效手段。應當按照有關規定，全面推行縣以下黨政領導干部、國有企業領導人員任期經濟責任審計，擴大縣級以上黨政領導干部經濟責任審計試點范圍，總結經驗，完善制度。要把經濟責任審計的結果與對干部的任免和獎懲聯系起來，更好地發揮經濟責任審計對干部的監督作用。

四是進一步加強民主監督。改革和完善選舉制度，把黨的領導和依法選舉有機結合起來，以科學的程序民主保證選舉的民主；加強干部選拔任用工作的監督，以加強對權力授予的監督，這是對領導干部進行有效監督的關鍵。建立和完善民主評議制度、質詢和罷免制度，認真執行政務公開制度。建立健全“便利、安全、高效”的舉報機制，加強群眾對領導干部的監督。

五是進一步發揮輿論監督和群眾監督的作用。輿論監督是社會監督的一種重要形式和手段，具有公開性、及時性和群眾性等特點，對加強領導干部的監督具有十分重要的作用。黨組織要支持新聞媒體按照有關規定，揭露和批評領導機關和領導干部違背黨的路線方針政策和國家法律的行為，以及嚴重侵犯群眾利益的現象。同時，一定要切實加強對社會輿論的正確引導，提高輿論監督水平。

六是進一步加強教育，提高領導干部接受監督的自覺性，強化自我監督的意識。要加強思想政治教育、黨的優良傳統和中華民族優秀傳統道德的教育，使干部從理論上、思想上解決好為人民掌權、為人民服務的問題，真正做到講學習、講政治、講正氣，還要講道德、講修養、講廉恥。同時，要進一步加強有關制度規定和要求的教育。社會政治文明發展的歷史進程表明，制定科學有效的官員從政規范固然不易，而要使這些規范成為官員自覺遵守的道德倫理規范，就更加需要長期的教育、倡導、規勸、懲戒，需要堅持不懈地努力。

領導干部所處的層次和領域不同，擔負的責任和崗位要求也不盡相同；在不同時期，黨組織對領導干部也會有一些不同的具體要求。加強對領導干部的監督，應當根據不同層次、不同領域的領導干部的實際情況，以及不同時期黨對領導干部的具體要求，確定相應的監督內容和方式，以增強監督的針對性和有效性。“一把手”在領導班子中處于核心地位，對一個地方和部門的工作起著關鍵作用。因此，對領導干部的監督，重點是加強對領導班子“一把手”的監督。

加強對權力的制約和監督，必須建立健全科學的權力運行機制，把制約和監督有機結合起來

政治發展的實踐證明，要有效地加強對公共權力的控制，必須從三個方面入手：一是加強對權力的制約；二是加強對權力的監督；三是加強對權力掌握者的思想政治教育和職業道德

教育。三者相輔相成，不可或缺。教育是基礎，監督是保證，制約是根本。制約和監督都是對權力的限制，但兩者是有區別的。監督是對權力的實施進行監察和督促，其前提是授予監督機關相應的權力。加強監督對于防止濫用權力具有極其重要的作用，但從一定意義上講它畢竟是一種外部力量，效能的大小往往受到許多因素的影響。權力的制約強調的是不同權力主體之間相互制衡，其前提是對權力進行科學分解、合理配置，并對各權力主體行使權力的行為進行科學規范。任何監督都帶有一定的滯后性，而制約則是防止濫用權力的治本之策。因此，加強對權力的制約和監督，必須建立健全科學的權力運行機制，把制約和監督有機結合起來，充分發揮教育的功能。

黨的十六大提出的“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的建立權力運行機制的“十六字方針”是一個統一的整體。結構合理，就是要對權力進行合理分解，重點是把決策權、執行權、監督權適度分開，使不同性質的權力由不同的權力主體來行使。配置科學，就是不同的權力主體之間分工明確、各負其責，并且使職權和責任相統一。程序嚴密，就是要建立健全規范、縝密的權力運行程序，使各種權力都能依法有序運行。制約有效，就是不同權力主體之間既密切配合又有效制衡。建立健全科學的權力運行機制，既有利于加強對權力的制約，又增強了權力運行的規范性和透明度，這也是對權力進行有效監督的重要前提。

按照“十六字方針”建立健全科學的權力運行機制，是對現行權力運行機制的完善和重大改革。這一改革，涉及到堅持和完善社會主義民主制度；改革和完善黨的領導方式和執政方式；科學規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，以及領導機關及其內部機構的職能調整等政治體制中的一些重大問題，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的原則，統籌謀劃，精心設計，穩步推進。應當特別注意把握好以下幾個問題：

一是權力運行機制的設計，要有利于鞏固黨的執政地位。任何一種權力運行機制的性質、內容和形式，都是由本國的社會制度決定的。我們建設的是中國特色社會主義，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，黨的領導是人民當家作主的根本保證。建立和完善權力運行機制的根本目的，是為了加強和改善黨的領導，鞏固和發展社會主義制度。否則，如果動搖或者削弱了黨的領導，就必然損害人民當家作主的地位，損害社會主義制度，這樣的權力運行機制就是不科學的，政治體制改革也就失敗了，蘇聯就是前車之鑒。

二是正確處理權力集中和分散的關系。對于防止和克服腐敗現象來說，權力集中不一定絕對壞，權力分散也不是絕對好。有些環節權力過于集中，有些環節權力過于分散，都容易導致腐敗現象的發生。關鍵是對權力的分解要合理，配置要科學，制約和監督要切實有效。該分散的權力一定要分散，該集中的權力一定要集中。

三是把對權力的制約與保證決策效率有機統一起來。對權力的制約往往容易出現兩個方面的問題，一方面是制約乏力，起不到防止濫用權力的作用；另一方面是過分強調制約，影響決策效率。科學的權力運行機制，應當是既能有效地防止和糾正濫用權力的問題，又能夠保證決策效率。鄧小平同志曾經說過：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領導體制也有一些好處，決定問題快。如果過分強調搞互相制約的體制，可能也有問題。”這就是說，對權力的制約既要有效，又要有度。按照“十六字方針”建立權力運行機制，應當克服現行權力運行機制的弊端，保持和發揚它的優勢，而不應當丟掉這個優勢。

四是加強對監督者的監督。為了加強對權力的監督，強化監督機關的職能和權威，充分發

揮其作用，是非常必要的。同時必須切實加強對監督機關的監督，否則同樣會導致腐敗。歷史上這方面的教訓很多。要進一步加強黨對監督工作的領導監督；以國家法律和黨內法規為依據，科學界定監督機關的權力范圍和權力的運行程序，監督手段要合情合理合法；加強對監督機關及其工作人員的民主監督和法律監督；監督機關內部應當形成合理分工、密切配合、有效制約的工作機制，加強自我約束和監督。

五是大膽借鑒人類政治文明的有益成果。要進一步解放思想，站在全球化、現代化的高度，用世界眼光去審視我們的改革，設計我們的權力運行機制。如把決策權、執行權、監督權適度分開，適度擴大監督機關的相對獨立性，有效發揮輿論監督的作用等，體現的是對權力進行制約和監督的一般規律，是政治文明的重要內容，并不是資本主義的專利。我們應當像建立社會主義市場經濟體制那樣，從我國的實際出發，總結自己的經驗，借鑒西方發達國家權力運行機制中的科學成分，創造性地建立和完善我們國家的權力運行機制。

六是建立健全科學的權力運行機制，要統籌謀劃，精心設計，循序漸進，逐步完善。“十六字方針”提出了建立權力運行機制應當遵循的原則，但要貫徹好這些原則，有大量的具體問題需要研究解決。這就必須經過一定時間的實踐探索，需要在一定范圍進行實驗，積累經驗，逐步規范，不可能一蹴而就。“十六字方針”的內涵也是動態的，隨著社會政治、經濟和文化的不斷進步，必然要不斷發展和豐富。因此，建立健全科學的權力運行機制，也不是一勞永逸的，而是要與時俱進，根據發展變化了的社會情況，適時進行調整、充實和完善。

總之，加強對權力的制約和監督建立健全科學的權力制約和監督機制，是當前黨的建設和國家政權建設中的一個非常現實和緊迫的問題，是我國政治體制改革中的一項帶有核心性質的重要任務。我們應當以黨的十六大精神為指導，貫徹“三個代表”重要思想，統籌兼顧，突出重點，積極探索，逐步規范，努力形成中國特色的權力制約和監督機制，以加強和改善黨的領導，鞏固和發展社會主義制度，實現國家的長治久安

第五篇：權力清單制度要破解哪些難題

權力清單制度要破解哪些難題

2015年3月中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、基本要求和時間表。

推行權力清單制度，對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權進行全面梳理，按照職權法定、簡政放權和透明便民高效的要求，加以清理調整、依法審核 確認，優化運行流程，將有關職權和責任以清單方式列明，并公之于眾，接受監督，其實質是給行政權力打造一個透明的“制度籠子”，為相對人和大眾創業、企業 創新提供便利條件，也為行政機關依法行政規范基本依據。

推行地方政府部門權力清單制度，是實現有效政府治理、加強政府自身建設的基礎性工作，有利于促進簡政放權，推動政府依法全面正確履行政府職能、建設服務型政府，也是規范權力運行、建設法治政府和廉潔政府的重要途徑。在推行權力清單制度的進程中，也遇到一些理論和實踐難題，需要深入研究和逐步破解。

弄清權力清單中行政職權的性質和行使主體

對什么是“行政權力”，學者理解主要有兩種，一是從國家行政機關執行法律、法規的角度，將行政權力理解為行政機關的執行權，認為是國家行政機關執行 國家法律、法規、政策的權力。二是從國家行政權力是國家權力的一部分來理解，認為行政權力是國家的管理權。實際上，行政權具有上述雙重屬性。

行政權力涉及的主要內容，一是政府執行法律的事項;二是政府為公共行政的目的而需要管理的事項。行政權力是一把雙刃劍，一方面在維護社會秩序，增進 公共利益，保護相對人合法權益方面，具有積極能動作用，這為建立責任清單提供了依據;另一方面，行政權力是對相對人的支配力量，如果不對其作必要的規范，則可能產生消極影響，這為建立權力清單奠定了基礎。

行政職權作為行政權力的具體法律表現，除由行政機關行使外，還包括被授權組織(法律法規直接授權與行政機關授權)行使和行政機關合法委托的組織行使。根據委托和授權理論，地方政府對確需下放的職權事項，可依法委托下級政府或其部門行使，也可依法授權下級政府或其部門行使。明確權力清單中行政職權的范圍和類別

行政機關的主要執法，分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權力清單范圍應包括但不限于行政執法，而是 行政職權主體對外行使的影響相對人權利義務的權力。目前各地建立的權力清單，主要是直接面向相對人的具體行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強制、行政 征收、行政給付、行政確認、行政裁決和其他類別，并采取常用列舉、不常用概括的方式(列舉﹢其他)表述。實際上，政府部門的行政職權是法律概括授予或具體 授予的，并不都是具體行政行為。按照《指導意見》的要求，要對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯 總形成部門行政職權目錄。各省級政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類 方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標準。對一些不直接面向相對人的行政職權如政策、規劃等制定可暫不列入清單。在建立權力清單的同時建立責任清單

除了直接面向相對人的行政職權外，地方政府部門還承擔了越來越多的為履行政府公共服務、市場監管、社會管理和環境保護職能而必需的職責。政府部門的 行政職權很多情況下也表現為行政職責，這要求在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任 主體，確定責任范圍如部門主要職責、不依法行使權力和不依法履行職責的責任等，厘清職責邊界，健全問責和責任承擔機制;已經建立權力清單的，要加快建立責 任清單;尚未建立權力清單的，要與建立責任清單一并推進。厘清政府及其部門間的職權關系

政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等;政府部門，行使部門管理職權，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請 示或報告，由本級政府決定;涉及政府全面或跨部門職權應由本級政府行使。同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規 定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經政府批準責令 停業、關閉等處罰權。

地方政府管理本行政區域內行政工作，但關系國民經濟命脈的事項，以及跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。國防、外交、國安、關系全國統一市場 規則和管理等作為中央事權;部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權;區域性公共服務作為地方事權;強化中央政府宏觀管理、制度設定職 責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。

地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作;市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責;省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以 及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。各省級政府要制定本地區推行權力清單制度工作方案，省級各部門明確本系統權力事項的名稱、歸類、實施依 據等標準;省市縣政府要明確本級保留(直接行使、委托或下放下級行使)、權力職責邊界、共同職權以及由上級決定等事項;上級政府要加強對下級政府的指導和 督促檢查。把握好幾個問題 推行政府權力清單制度，無先例可循，要在以往改革基礎上有所創新，堅持攻堅克難。

一是動靜平衡。要根據法律立改廢的情況、機構改革和調整的情況，相應調整權力清單，及時在政府網站等載體向社會公布。建立權力清單動態調整和長效管 理機制，特別是對非行政許可審批，可設定為許可和通過廢止、依法確認為其他行政行為或政府職責、改為告知性備案、轉移給中介機構等方式取消。

二是協調配合。特別是地方各級機構編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在黨委、政府統一領導下，會同有關部門積極做好推行權力清單制度工作。要 按清單嚴格行使行政職權，切實維護清單的嚴肅性、規范性和權威性。相關部門要適時組織督查，對不按照清單履行職權的單位和個人，依法依紀追究責任。三是條塊結合。要把推行權力清單制度與簡政放權、政府職能轉變等結合起來。目前國務院部門主要是推行行政審批權力清單，地方政府主要是推行部門權力 清單;有的中央部門嘗試推行部門權力清單，少數地方已推行政府權力清單制度。從長遠來看，要探索推行中央部門的權力清單和地方政府的權力清單。四是堅持按清單行權、履職與依法行政統一。權力清單，類似于行政機關的一種業務手冊或相對人的辦事指南，實際上就是一張寫滿“政府部門權力和責任的 紙”。建立權力清單制度，體現了依法行政的基本要求，但不能簡單將按清單行權、履職與依法行政等同起來，還要推動法治政府的其他制度建設。