第一篇：關于深化國務院各部門機關后勤體制改革意見的通知

國務院辦公廳轉發國務院機關事務管理局中央機構編制委員會辦公室關于深化國務院各部門機關后勤體制改革意見的通知 國辦發〔1998〕147號 國務院各部委、各直屬機構：

國務院機關事務管理局、機構編制委員會辦公室《關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。深化機關后勤改革，是政府機構改革的重要內容。做好這項工作，對于轉換機關后勤服務機制、充分發揮現有后勤服務資源的效能、保證機關工作的正常運轉以及減輕國家財政負擔、保持機關后勤職工隊伍的穩定，都具有重要意義。各部門要按照《關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見》的要求，結合本部門實際，切實加強對機關后勤體制改革工作的領導，及時研究改革過程中出現的新情況，解決新問題，精心組織，穩步推進。

這次機關的后勤體制改革涉及面廣、改革力度大，國務院機關事務管理局要搞好政策研究，加強工作指導。在實際工作中，各有關部門要大力支持、密切配合，確保這項改革的順利進行。

關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見

(國務院機關事務管理局中央機構編制委員會辦公室 一九九八年十一月二十四日)為了深入貫徹黨的十五大精神，根據國務院機構改革的總體要求和機關后勤工作的實際需要，現就進一步深化國務院各部門機關后勤體制改革提出如下意見：

一、改革的目標和原則

深化機關后勤體制改革，要以鄧小平理論和黨的十五大精神為指導，堅持管理科學化、服務社會化的方向；加強機關后勤管理的規范化、制度化建設，建立和完善機關與后勤服務單位的結算制度；轉換服務機制，推進后勤服務商品化、市場化，使后勤服務單位逐步實現自負盈虧；促進服務聯合，充分發揮現有服務資源的使用效益，逐步建立和完善與社會主義市場經濟體制和國民經濟發展水平相適應的機關后勤保障體制。

深化機關后勤體制改革，應按照精簡、統一、效能和權責一致的原則，規范機關后勤管理職能；堅持為機關服務的宗旨，不斷提高后勤保障能力和水平；正確處理改革、發展和穩定的關系，與國家有關改革政策相銜接，積極穩妥地進行。

二、改革的主要內容

(一)規范機關后勤行政管理職能。

機關后勤管理是政府行政管理的組成部分，各部門應予重視和加強。國務院機關后勤工作主管部門要精兵簡政，轉變職能，加強宏觀管理，依據有關政策和規定對各部門機關后勤工作進行指導、監督和調控；統一制度和標準，規范管理職能和工作程序，提高后勤管理科學化水平；積極探索、穩步推進政府采購、機關公務用車、辦公用房、職工住房等后勤保障制度的改革；加強對機關后勤服務行業改革的分類指導，推動服務機制轉換和服務聯合，發揮規模效益，促進機關后勤服務的商品化、市場化。

各部門機關后勤行政管理工作由行政機關承擔，使用行政編制，其主要職責是：管理機關行政經費，監管機關國有資產；與機關服務中心簽訂并履行服務合同。各部門可根據機關后勤改革的實際，將原列入后勤行政管理職能的一些服務性、事務性較強的管理工作，委托機關服務中心承擔并在經費上予以保證。

(二)進一步明確機關服務中心的性質和任務。

機關服務中心(對外可使用機關服務局印章)為機關直屬事業單位，具有

事業單位法人資格，獨立核算，逐步實現自收自支。其主要任務是：承擔機關的后勤服務保障工作，根據機關后勤服務工作規劃和要求，與機關簽訂并履行服務合同；承擔機關委托管理的部分行政事務性工作；承擔機關交由其占有、使用的國有資產管理工作，使經營性資產保值增值；推動所屬服務經營單位通過深化改革，轉換機制，加強管理，改進服務，提高經濟效益。

機關服務中心的人員編制原則上不再核定，由各部門按照精簡、統一、效能的原則和實際需要，自行定崗、定員。定崗、定員方案報中央機構編制委員會辦公室備案。

(三)建立和完善結算制度。

改革現行機關后勤服務經費撥付方式。國務院機關事務管理局根據實際，核定并撥付各部門機關后勤服務經費。各部門根據機關服務中心承擔的服務項目，與機關服務中心簽訂合同并按合同支付后勤服務費，逐步建立和完善結算制度。這項工作從1999年起進行試點，2001年普遍實行。

(四)加強機關服務中心的資產與財務管理。

各部門要理順機關與機關服務中心國有資產的產權關系，明確機關服務中心對其管理、使用的資產的權利和責任。機關服務中心對機關授權管理、使用的經營性資產，要提高資產效用和經濟效益，使其保值增值。機關代表國家對投入機關服務中心及其所屬服務經營單位的國有資本享有受益權。

機關服務中心執行事業單位財務管理制度。要建立健全財務管理辦

法和成本核算制度，嚴格收入和支出管理。機關服務中心所屬服務經營單位應根據其性質執行不同的財務制度。機關服務中心應加強對所屬服務經營單位資產和財務的監督管理。

(五)轉換機關服務中心管理機制。

機關服務中心要結合國家人事、勞動制度改革，積極探索用人、用工制度改革，根據工作需要合理設置崗位選配人員，完善管理人員聘任制和全員勞動合同制。

機關服務中心執行事業單位職員職務等級工資制。其所屬服務經營單位根據其性質按照國家有關規定執行相應的工資制度，在有關部門核定的工資總額內，按照按勞分配、多勞多得、效率優先、兼顧公平的原則，決定分配形式，逐步建立起有效的激勵和約束機制。

機關服務中心要結合國家社會保障制度改革，逐步建立機關后勤職工養老、醫療、失業等社會保障制度。

機關服務中心要強化對所屬服務經營單位服務質量、經濟效益、收入分配等方面的監督管理，組織、推動服務經營單位的各項改革。機關服務中心所屬服務經營單位要按照國家的產業政策，發揮優勢，確定事業發展方向；充分利用現有服務資源，盤活存量資產，依法經營，提高經濟效益和社會效益；借鑒國有企業改革的做法，把改革同改組、改造和加強管理結合起來，逐步實現自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展。

(六)打破界限、推動聯合。

深化機關后勤體制改革，必須打破部門界限，改革“小而全”的后勤

保障體制。要加強對機關后勤服務設施建設的宏觀調控，充分利用現有資源，避免重復建設；結合實行政府采購制度，采取定點服務等多種形式，扶優汰劣，扶持一些部門的優勢服務項目，實現優勢互補；在物業管理、汽車運營和維修、接待服務、餐飲、印刷、幼教、醫療等后勤服務行業中，積極探索多種形式的聯合，走產業化、專業化、集約化的道路，逐步與國家第三產業的發展接軌，提高后勤保障水平和市場競爭能力。新組建的部門原則上不再設立機關服務中心，所需服務由其他部門提供或引進社會服務。

三、解決好深化機關后勤體制改革的相關問題

(一)機關服務中心為機關提供后勤服務保障屬非經營性活動，其對內服務所獲取的收入，屬于國家財政資金，按國家有關規定不計人納稅范圍。對機關服務中心以安置分流人員為主開辦的經濟實體，應參照國家有關規定，享受稅收優惠政策。

(二)根據國家社會保障制度改革的要求，有關部門要積極支持機關服務中心建立養老、醫療、失業等社會保障制度。各部門要妥善解決由機關劃轉和分流到機關服務中心人員的養老、醫療、再就業等問題。

(三)為幫助機關服務中心精簡和分流人員，各部門可以參照《中央國家機關人員分流安排實施實施辦法》(中辦發〔1998〕12號)中的有關政策規定，妥善解決機關服務中心的人員精簡和分流問題。

(四)各部門要重視機關后勤隊伍的建設，進一步加強后勤人員的專業培訓，推行持證上崗制度。要加強精神文明建設，提高后勤隊伍的整體素質，建設一支精干、高效、廉潔的機關后勤職工隊伍。

第二篇：《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》全文

中共中央 國務院

關于深化醫藥衛生體制改革的意見（２００９年３月１７日）

新華社北京４月６日電 按照黨的十七大精神，為建立中國特色醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，提高全民健康水平，現就深化醫藥衛生體制改革提出如下意見。

一、充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性

醫藥衛生事業關系億萬人民的健康，關系千家萬戶的幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革，加快醫藥衛生事業發展，適應人民群眾日益增長的醫藥衛生需求，不斷提高人民群眾健康素質，是貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會全面協調可持續發展的必然要求，是維護社會公平正義、提高人民生活質量的重要舉措，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重大任務。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫藥衛生事業取得了顯著成就，覆蓋城鄉的醫藥衛生服務體系基本形成，疾病防治能力不斷增強，醫療保障覆蓋人口逐步擴大，衛生科技水平迅速提高，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處于發展中國家前列。尤其是抗擊非典取得重大勝利以來，各級政府投入加大，公共衛生、農村醫療衛生和城市社區衛生發展加快，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展，為深化醫藥衛生體制改革打下了良好基礎。同時，也應該看到，當前我國醫藥衛生事業發展水平與人民群眾健康需求及經濟社會協調發展要求不適應的矛盾還比較突出。城鄉和區域醫療衛生事業發展不平衡，資源配置不合理，公共衛生和農村、社區醫療衛生工作比較薄弱，醫療保障制度不健全，藥品生產流通秩序不規范，醫院管理體制和運行機制不完善，政府衛生投入不足，醫藥費用上漲過快，個人負擔過重，對此，人民群眾反映強烈。

從現在到２０２０年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，醫藥衛生工作任務繁重。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，群眾對改善醫藥衛生服務將會有更高的要求。工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病譜變化和生態環境變化等，都給醫藥衛生工作帶來一系列新的嚴峻挑戰。深化醫藥衛生體制改革，是加快醫藥衛生事業發展的戰略選擇，是實現人民共享改革發展成果的重要途徑，是廣大人民群眾的迫切愿望。

深化醫藥衛生體制改革是一項涉及面廣、難度大的社會系統工程。我國人口多，人均收入水平低，城鄉、區域差距大，長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了深化醫藥衛生體制改革是一項十分復雜艱巨的任務，是一個漸進的過程，需要在明確方向和框架的基礎上，經過長期艱苦努力和堅持不懈的探索，才能逐步建立符合我國國情的醫藥衛生體制。因此，對深化醫藥衛生體制改革，既要堅定決心、抓緊推進，又要精心組織、穩步實施，確保改革順利進行，達到預期目標。

二、深化醫藥衛生體制改革的指導思想、基本原則和總體目標

（一）深化醫藥衛生體制改革的指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，從我國國情出發，借鑒國際有益經驗，著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。堅持公共醫療衛生的公益性質，堅持預防為主、以農村為重點、中西醫并重的方針，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，強化政府責任和投入，完善國民健康政策，健全制度體系，加強監督管理，創新體制機制，鼓勵社會參與，建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，不斷提高全民健康水平，促進社會和諧。

（二）深化醫藥衛生體制改革的基本原則。醫藥衛生體制改革必須立足國情，一切從實際出發，堅持正確的改革原則。

——堅持以人為本，把維護人民健康權益放在第一位。堅持醫藥衛生事業為人民健康服務的宗旨，以保障人民健康為中心，以人人享有基本醫療衛生服務為根本出發點和落腳點，從改革方案設計、衛生制度建立到服務體系建設都要遵循公益性的原則，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，著力解決群眾反映強烈的突出問題，努力實現全體人民病有所醫。

——堅持立足國情，建立中國特色醫藥衛生體制。堅持從基本國情出發，實事求是地總結醫藥衛生事業改革發展的實踐經驗，準確把握醫藥衛生發展規律和主要矛盾；堅持基本醫療衛生服務水平與經濟社會發展相協調、與人民群眾的承受能力相適應；充分發揮中醫藥（民族醫藥）作用；堅持因地制宜、分類指導，發揮地方積極性，探索建立符合國情的基本醫療衛生制度。

——堅持公平與效率統一，政府主導與發揮市場機制作用相結合。強化政府在基本醫療衛生制度中的責任，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平公正。同時，注重發揮市場機制作用，動員社會力量參與，促進有序競爭機制的形成，提高醫療衛生運行效率、服務水平和質量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求。

——堅持統籌兼顧，把解決當前突出問題與完善制度體系結合起來。從全局出發，統籌城鄉、區域發展，兼顧供給方和需求方等各方利益，注重預防、治療、康復三者的結合，正確處理政府、衛生機構、醫藥企業、醫務人員和人民群眾之間的關系。既著眼長遠，創新體制機制，又立足當前，著力解決醫藥衛生事業中存在的突出問題。既注重整體設計，明確總體改革方向目標和基本框架，又突出重點，分步實施，積極穩妥地推進改革。

三、完善醫藥衛生四大體系，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度

建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，形成四位一體的基本醫療衛生制度。四大體系相輔相成，配套建設，協調發展。

（四）全面加強公共衛生服務體系建設。建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督和計劃生育等專業公共衛生服務網絡，完善以基層醫療衛生服務網絡為基礎的醫療服務體系的公共衛生服務功能，建立分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務。

確定公共衛生服務范圍。明確國家基本公共衛生服務項目，逐步增加服務內容。鼓勵地方政府根據當地經濟發展水平和突出的公共衛生問題，在中央規定服務項目的基礎上增加公共衛生服務內容。

完善公共衛生服務體系。進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、慢性病、地方病、職業病和出生缺陷等疾病的監測與預防控制。加強城鄉急救體系建設。

加強健康促進與教育。醫療衛生機構及機關、學校、社區、企業等要大力開展健康教育，充分利用各種媒體，加強健康、醫藥衛生知識的傳播，倡導健康文明的生活方式，促進公眾合理營養，提高群眾的健康意識和自我保健能力。

深入開展愛國衛生運動。將農村環境衛生與環境污染治理納入社會主義新農村建設規劃，推動衛生城市和文明村鎮建設，不斷改善城鄉居民生活、工作等方面的衛生環境。

加強衛生監督服務。大力促進環境衛生、食品衛生、職業衛生、學校衛生，以及農民工等流動人口衛生工作。

（五）進一步完善醫療服務體系。堅持非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的辦醫原則，建設結構合理、覆蓋城鄉的醫療服務體系。

大力發展農村醫療衛生服務體系。進一步健全以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網絡。縣級醫院作為縣域內的醫療衛生中心，主要負責基本醫療服務及危重急癥病人的搶救，并承擔對鄉鎮衛生院、村衛生室的業務技術指導和衛生人員的進修培訓；鄉鎮衛生院負責提供公共衛生服務和常見病、多發病的診療等綜合服務，并承擔對村衛生室的業務管理和技術指導；村衛生室承擔行政村的公共衛生服務及一般疾病的診治等工作。有條件的農村實行鄉村一體化管理。積極推進農村醫療衛生基礎設施和能力建設，政府重點辦好縣級醫院，并在每個鄉鎮辦好一所衛生院，采取多種形式支持村衛生室建設，使每個行政村都有一所村衛生室，大力改善農村醫療衛生條件，提高服務質量。

完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。加快建設以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡，完善服務功能，以維護社區居民健康為中心，提供疾病預防控制等公共衛生服務、一般常見病及多發病的初級診療服務、慢性病管理和康復服務。轉變社區衛生服務模式，不斷提高服務水平，堅持主動服務、上門服務，逐步承擔起居民健康“守門人”的職責。

健全各類醫院的功能和職責。優化布局和結構，充分發揮城市醫院在危重急癥和疑難病癥的診療、醫學教育和科研、指導和培訓基層衛生人員等方面的骨干作用。有條件的大醫院按照區域衛生規劃要求，可以通過托管、重組等方式促進醫療資源合理流動。

建立城市醫院與社區衛生服務機構的分工協作機制。城市醫院通過技術支持、人員培訓等方式，帶動社區衛生服務持續發展。同時，采取增強服務能力、降低收費標準、提高報銷比例等綜合措施，引導一般診療下沉到基層，逐步實現社區首診、分級醫療和雙向轉診。整合城市衛生資源，充分利用城市現有一、二級醫院及國有企事業單位所屬醫療機構和社會力量舉辦的醫療機構等資源，發展和完善社區衛生服務網絡。

充分發揮中醫藥（民族醫藥）在疾病預防控制、應對突發公共衛生事件、醫療服務中的作用。加強中醫臨床研究基地和中醫院建設，組織開展中醫藥防治疑難疾病的聯合攻關。在基層醫療衛生服務中，大力推廣中醫藥適宜技術。采取扶持中醫藥發展政策，促進中醫藥繼承和創新。

建立城市醫院對口支援農村醫療衛生工作的制度。發達地區要加強對口支援貧困地區和少數民族地區發展醫療衛生事業。城市大醫院要與縣級醫院建立長期穩定的對口支援和合作制度，采取臨床服務、人員培訓、技術指導、設備支援等方式，幫助其提高醫療水平和服務能力。

（六）加快建設醫療保障體系。加快建立和完善以基本醫療保障為主體，其他多種形式補充醫療保險和商業健康保險為補充，覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系。

建立覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成基本醫療保障體系，分別覆蓋城鎮就業人口、城鎮非就業人口、農村人口和城鄉困難人群。堅持廣覆蓋、保基本、可持續的原則，從重點保障大病起步，逐步向門診小病延伸，不斷提高保障水平。建立國家、單位、家庭和個人責任明確、分擔合理的多渠道籌資機制，實現社會互助共濟。隨著經濟社會發展，逐步提高籌資水平和統籌層次，縮小保障水平差距，最終實現制度框架的基本統一。進一步完善城鎮職工基本醫療保險制度，加快覆蓋就業人口，重點解決國有關閉破產企業、困難企業等職工和退休人員，以及非公有制經濟組織從業人員和靈活就業人員的基本醫療保險問題；２００９年全面推開城鎮居民基本醫療保險，重視解決老人、殘疾人和兒童的基本醫療保險問題；全面實施新型農村合作醫療制度，逐步提高政府補助水平，適當增加農民繳費，提高保障能力；完善城鄉醫療救助制度，對困難人群參保及其難以負擔的醫療費用提供補助，筑牢醫療保障底線。探索建立城鄉一體化的基本醫療保障管理制度。

鼓勵工會等社會團體開展多種形式的醫療互助活動。鼓勵和引導各類組織和個人發展社會慈善醫療救助。

做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉醫療救助制度之間的銜接。以城鄉流動的農民工為重點積極做好基本醫療保險關系轉移接續，以異地安置的退休人員為重點改進異地就醫結算服務。妥善解決農民工基本醫療保險問題。簽訂勞動合同并與企業建立穩定勞動關系的農民工，要按照國家規定明確用人單位繳費責任，將其納入城鎮職工基本醫療保險制度；其他農民工根據實際情況，參加戶籍所在地新型農村合作醫療或務工所在地城鎮居民基本醫療保險。

積極發展商業健康保險。鼓勵商業保險機構開發適應不同需要的健康保險產品，簡化理賠手續，方便群眾，滿足多樣化的健康需求。鼓勵企業和個人通過參加商業保險及多種形式的補充保險解決基本醫療保障之外的需求。在確保基金安全和有效監管的前提下，積極提倡以政府購買醫療保障服務的方式，探索委托具有資質的商業保險機構經辦各類醫療保障管理服務。

（七）建立健全藥品供應保障體系。加快建立以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系，保障人民群眾安全用藥。

建立國家基本藥物制度。中央政府統一制定和發布國家基本藥物目錄，按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重的原則，結合我國用藥特點，參照國際經驗，合理確定品種和數量。建立基本藥物的生產供應保障體系，在政府宏觀調控下充分發揮市場機制的作用，基本藥物實行公開招標采購，統一配送，減少中間環節，保障群眾基本用藥。國家制定基本藥物零售指導價格，在指導價格內，由省級人民政府根據招標情況確定本地區的統一采購價格。規范基本藥物使用，制定基本藥物臨床應用指南和基本藥物處方集。城鄉基層醫療衛生機構應全部配備、使用基本藥物，其他各類醫療機構也要將基本藥物作為首選藥物并確定使用比例。基本藥物全部納入基本醫療保障藥物報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。

規范藥品生產流通。完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，嚴格市場準入和藥品注冊審批，大力規范和整頓生產流通秩序，推動醫藥企業提高自主創新能力和醫藥產業結構優化升級，發展藥品現代物流和連鎖經營，促進藥品生產、流通企業的整合。建立便民惠農的農村藥品供應網。完善藥品儲備制度。支持用量小的特殊用藥、急救用藥生產。規范藥品采購，堅決治理醫藥購銷中的商業賄賂。加強藥品不良反應監測，建立藥品安全預警和應急處置機制。

四、完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規范運轉

完善醫藥衛生的管理、運行、投入、價格、監管體制機制，加強科技與人才、信息、法制建設，保障醫藥衛生體系有效規范運轉。

（八）建立協調統一的醫藥衛生管理體制。實施屬地化和全行業管理。所有醫療衛生機構，不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，均由所在地衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。中央、省級可以設置少量承擔醫學科研、教學功能的醫學中心或區域醫療中心，以及承擔全國或區域性疑難病癥診治的專科醫院等醫療機構；縣（市）主要負責舉辦縣級醫院、鄉村衛生和社區衛生服務機構；其余公立醫院由市負責舉辦。

強化區域衛生規劃。省級人民政府制定衛生資源配置標準，組織編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，明確醫療機構的數量、規模、布局和功能。科學制定鄉鎮衛生院（村衛生室）、社區衛生服務中心（站）等基層醫療衛生機構和各級醫院建設與設備配置標準。充分利用和優化配置現有醫療衛生資源，對不符合規劃要求的醫療機構要逐步進行整合，嚴格控制大型醫療設備配置，鼓勵共建共享，提高醫療衛生資源利用效率。新增衛生資源必須符合區域衛生規劃，重點投向農村和社區衛生等薄弱環節。加強區域衛生規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃等的銜接。建立區域衛生規劃和資源配置監督評價機制。

推進公立醫院管理體制改革。從有利于強化公立醫院公益性和政府有效監管出發，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現形式。進一步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生發展規劃、資格準入、規范標準、服務監管等行業管理職能，其他有關部門按照各自職能進行管理和提供服務。落實公立醫院獨立法人地位。

進一步完善基本醫療保險管理體制。中央統一制定基本醫療保險制度框架和政策，地方政府負責組織實施管理，創造條件逐步提高統籌層次。有效整合基本醫療保險經辦資源，逐步實現城鄉基本醫療保險行政管理的統一。

（九）建立高效規范的醫藥衛生機構運行機制。公共衛生機構收支全部納入預算管理。按照承擔的職責任務，由政府合理確定人員編制、工資水平和經費標準，明確各類人員崗位職責，嚴格人員準入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質量。

轉變基層醫療衛生機構運行機制。政府舉辦的城市社區衛生服務中心（站）和鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構，要嚴格界定服務功能，明確規定使用適宜技術、適宜設備和基本藥物，為廣大群眾提供低成本服務，維護公益性質。要嚴格核定人員編制，實行人員聘用制，建立能進能出和激勵有效的人力資源管理制度。要明確收支范圍和標準，實行核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，并探索實行收支兩條線、公共衛生和醫療保障經費的總額預付等多種行之有效的管理辦法，嚴格收支預算管理，提高資金使用效益。要改革藥品加成政策，實行藥品零差率銷售。加強和完善內部管理，建立以服務質量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度，形成保障公平效率的長效機制。

建立規范的公立醫院運行機制。公立醫院要遵循公益性質和社會效益原則，堅持以病人為中心，優化服務流程，規范用藥、檢查和醫療行為。深化運行機制改革，建立和完善醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。推進醫藥分開，積極探索多種有效方式逐步改革以藥補醫機制。通過實行藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等多種方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取適當調整醫療服務價格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立醫院補償機制。進一步完善財務、會計管理制度，嚴格預算管理，加強財務監管和運行監督。地方可結合本地實際，對有條件的醫院開展“核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助、獎懲分明”等多種管理辦法的試點。改革人事制度，完善分配激勵機制，推行聘用制度和崗位管理制度，嚴格工資總額管理，實行以服務質量及崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調動醫務人員的積極性。

健全醫療保險經辦機構運行機制。完善內部治理結構，建立合理的用人機制和分配制度，完善激勵約束機制，提高醫療保險經辦管理能力和管理效率。

（十）建立政府主導的多元衛生投入機制。明確政府、社會與個人的衛生投入責任。確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。公共衛生服務主要通過政府籌資，向城鄉居民均等化提供。基本醫療服務由政府、社會和個人三方合理分擔費用。特需醫療服務由個人直接付費或通過商業健康保險支付。

建立和完善政府衛生投入機制。中央政府和地方政府都要增加對衛生的投入，并兼顧供給方和需求方。逐步提高政府衛生投入占衛生總費用的比重，使居民個人基本醫療衛生費用負擔有效減輕；政府衛生投入增長幅度要高于經常性財政支出的增長幅度，使政府衛生投入占經常性財政支出的比重逐步提高。新增政府衛生投入重點用于支持公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和基本醫療保障。

按照分級負擔的原則合理劃分中央和地方各級政府衛生投入責任。地方政府承擔主要責任，中央政府主要對國家免疫規劃、跨地區的重大傳染疾病預防控制等公共衛生、城鄉居民的基本醫療保障以及有關公立醫療衛生機構建設等給予補助。加大中央、省級財政對困難地區的專項轉移支付力度。

完善政府對公共衛生的投入機制。專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排，按照規定取得的服務收入上繳財政專戶或納入預算管理。逐步提高人均公共衛生經費，健全公共衛生服務經費保障機制。

完善政府對城鄉基層醫療衛生機構的投入機制。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務中心（站）按國家規定核定的基本建設經費、設備購置經費、人員經費和其承擔公共衛生服務的業務經費，使其正常運行。對包括社會力量舉辦的所有鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務機構，各地都可采取購買服務等方式核定政府補助。支持村衛生室建設，對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助。

落實公立醫院政府補助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建設和設備購置、扶持重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和補貼政策性虧損等，對承擔的公共衛生服務等任務給予專項補助，形成規范合理的公立醫院政府投入機制。對中醫院（民族醫院）、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院和兒童醫院等在投入政策上予以傾斜。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為。

完善政府對基本醫療保障的投入機制。政府提供必要的資金支持新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和城鄉醫療救助制度的建立和完善。保證相關經辦機構正常經費。

鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極促進非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。抓緊制定和完善有關政策法規，規范社會資本包括境外資本辦醫療機構的準入條件，完善公平公正的行業管理政策。鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制的指導性意見，積極引導社會資本以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組。穩步推進公立醫院改制的試點，適度降低公立醫療機構比重，形成公立醫院與非公立醫院相互促進、共同發展的格局。支持有資質人員依法開業，方便群眾就醫。完善醫療機構分類管理政策和稅收優惠政策。依法加強對社會力量辦醫的監管。

大力發展醫療慈善事業。制定相關優惠政策，鼓勵社會力量興辦慈善醫療機構，或向醫療救助、醫療機構等慈善捐贈。

（十一）建立科學合理的醫藥價格形成機制。規范醫療服務價格管理。對非營利性醫療機構提供的基本醫療服務，實行政府指導價，其余由醫療機構自主定價。中央政府負責制定醫療服務價格政策及項目、定價原則及方法；省或市級價格主管部門會同衛生、人力資源社會保障部門核定基本醫療服務指導價格。基本醫療服務價格按照扣除財政補助的服務成本制定，體現醫療服務合理成本和技術勞務價值。不同級別的醫療機構和醫生提供的服務，實行分級定價。規范公立醫療機構收費項目和標準，研究探索按病種收費等收費方式改革。建立醫用設備儀器價格監測、檢查治療服務成本監審及其價格定期調整制度。

改革藥品價格形成機制。合理調整政府定價范圍，改進定價方法，提高透明度，利用價格杠桿鼓勵企業自主創新，促進國家基本藥物的生產和使用。對新藥和專利藥品逐步實行定價前藥物經濟性評價制度。對仿制藥品實行后上市價格從低定價制度，抑制低水平重復建設。嚴格控制藥品流通環節差價率。對醫院銷售藥品開展差別加價、收取藥事服務費等試點，引導醫院合理用藥。加強醫用耗材及植（介）入類醫療器械流通和使用環節價格的控制和管理。健全醫藥價格監測體系，規范企業自主定價行為。

積極探索建立醫療保險經辦機構與醫療機構、藥品供應商的談判機制，發揮醫療保障對醫療服務和藥品費用的制約作用。

（十二）建立嚴格有效的醫藥衛生監管體制。強化醫療衛生監管。健全衛生監督執法體系，加強城鄉衛生監督機構能力建設。強化醫療衛生服務行為和質量監管，完善醫療衛生服務標準和質量評價體系，規范管理制度和工作流程，加快制定統一的疾病診療規范，健全醫療衛生服務質量監測網絡。加強醫療衛生機構的準入和運行監管。加強對生活飲用水安全、職業危害防治、食品安全、醫療廢棄物處置等社會公共衛生的監管。依法嚴厲打擊各種危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為。

完善醫療保障監管。加強對醫療保險經辦、基金管理和使用等環節的監管，建立醫療保險基金有效使用和風險防范機制。強化醫療保障對醫療服務的監控作用，完善支付制度，積極探索實行按人頭付費、按病種付費、總額預付等方式，建立激勵與懲戒并重的有效約束機制。加強商業健康保險監管，促進規范發展。

加強藥品監管。強化政府監管責任，完善監管體系建設，嚴格藥品研究、生產、流通、使用、價格和廣告的監管。落實藥品生產質量管理規范，加強對高風險品種生產的監管。嚴格實施藥品經營管理規范，探索建立藥品經營許可分類、分級的管理模式，加大重點品種的監督抽驗力度。建立農村藥品監督網。加強政府對藥品價格的監管，有效抑制虛高定價。規范藥品臨床使用，發揮執業藥師指導合理用藥與藥品質量管理方面的作用。

建立信息公開、社會多方參與的監管制度。鼓勵行業協會等社會組織和個人對政府部門、醫藥機構和相關體系的運行績效進行獨立評價和監督。加強行業自律。

（十三）建立可持續發展的醫藥衛生科技創新機制和人才保障機制。推進醫藥衛生科技進步。把醫藥衛生科技創新作為國家科技發展的重點，努力攻克醫藥科技難關，為人民群眾健康提供技術保障。加大醫學科研投入，深化醫藥衛生科技體制和機構改革，整合優勢醫學科研資源，加快實施醫藥科技重大專項，鼓勵自主創新，加強對重大疾病防治技術和新藥研制關鍵技術等的研究，在醫學基礎和應用研究、高技術研究、中醫和中西醫結合研究等方面力求新的突破。開發生產適合我國國情的醫療器械。廣泛開展國際衛生科技合作交流。

加強醫藥衛生人才隊伍建設。制定和實施人才隊伍建設規劃，重點加強公共衛生、農村衛生、城市社區衛生專業技術人員和護理人員的培養培訓。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區和中西部地區服務。對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員在職稱晉升、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜。完善全科醫師任職資格制度，健全農村和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育，促進鄉村醫生執業規范化，盡快實現基層醫療衛生機構都有合格的全科醫生。加強高層次科研、醫療、衛生管理等人才隊伍建設。建立住院醫師規范化培訓制度，強化繼續醫學教育。加強護理隊伍建設，逐步解決護理人員比例過低的問題。培育壯大中醫藥人才隊伍。穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流，研究探索注冊醫師多點執業。規范醫院管理者的任職條件，逐步形成一支職業化、專業化的醫療機構管理隊伍。

調整高等醫學教育結構和規模。加強全科醫學教育，完善標準化、規范化的臨床醫學教育，提高醫學教育質量。加大醫學教育投入，大力發展面向農村、社區的高等醫學本專科教育，采取定向免費培養等多種方式，為貧困地區農村培養實用的醫療衛生人才，造就大批扎根農村、服務農民的合格醫生。

構建健康和諧的醫患關系。加強醫德醫風建設，重視醫務人員人文素養培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷精神。優化醫務人員執業環境和條件，保護醫務人員的合法權益，調動醫務人員改善服務和提高效率的積極性。完善醫療執業保險，開展醫務社會工作，完善醫療糾紛處理機制，增進醫患溝通。在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫療衛生工作者、尊重患者的良好風氣。

（十四）建立實用共享的醫藥衛生信息系統。大力推進醫藥衛生信息化建設。以推進公共衛生、醫療、醫保、藥品、財務監管信息化建設為著力點，整合資源，加強信息標準化和公共服務信息平臺建設，逐步實現統一高效、互聯互通。

加快醫療衛生信息系統建設。完善以疾病控制網絡為主體的公共衛生信息系統，提高預測預警和分析報告能力；以建立居民健康檔案為重點，構建鄉村和社區衛生信息網絡平臺；以醫院管理和電子病歷為重點，推進醫院信息化建設；利用網絡信息技術，促進城市醫院與社區衛生服務機構的合作。積極發展面向農村及邊遠地區的遠程醫療。

建立和完善醫療保障信息系統。加快基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理與監督、參保單位和個人管理服務等具有復合功能的醫療保障信息系統建設。加強城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和醫療救助信息系統建設，實現與醫療機構信息系統的對接，積極推廣“一卡通”等辦法，方便參保（合）人員就醫，增加醫療服務的透明度。

建立和完善國家、省、市三級藥品監管、藥品檢驗檢測、藥品不良反應監測信息網絡。建立基本藥物供求信息系統。

（十五）建立健全醫藥衛生法律制度。完善衛生法律法規。加快推進基本醫療衛生立法，明確政府、社會和居民在促進健康方面的權利和義務，保障人人享有基本醫療衛生服務。建立健全衛生標準體系，做好相關法律法規的銜接與協調。加快中醫藥立法工作。完善藥品監管法律法規。逐步建立健全與基本醫療衛生制度相適應、比較完整的衛生法律制度。

推進依法行政。嚴格、規范執法，切實提高各級政府運用法律手段發展和管理醫藥衛生事業的能力。加強醫藥衛生普法工作，努力創造有利于人民群眾健康的法治環境。

五、著力抓好五項重點改革，力爭近期取得明顯成效

為使改革盡快取得成效，落實醫療衛生服務的公益性質，著力保障廣大群眾看病就醫的基本需求，按照讓群眾得到實惠，讓醫務人員受到鼓舞，讓監管人員易于掌握的要求，２００９－２０１１年著力抓好五項重點改革。

（十六）加快推進基本醫療保障制度建設。基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，３年內城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療參保（合）率均達到９０％以上；城鄉醫療救助制度覆蓋到全國所有困難家庭。以提高住院和門診大病保障為重點，逐步提高籌資和保障水平，２０１０年各級財政對城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的補助標準提高到每人每年１２０元。做好醫療保險關系轉移接續和異地就醫結算服務。完善醫療保障管理體制機制。有效減輕城鄉居民個人醫藥費用負擔。

（十七）初步建立國家基本藥物制度。建立比較完整的基本藥物遴選、生產供應、使用和醫療保險報銷的體系。２００９年，公布國家基本藥物目錄；規范基本藥物采購和配送；合理確定基本藥物的價格。從２００９年起，政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物，所有零售藥店均應配備和銷售基本藥物；完善基本藥物的醫保報銷政策。保證群眾基本用藥的可及性、安全性和有效性，減輕群眾基本用藥費用負擔。

（十八）健全基層醫療衛生服務體系。加快農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務機構建設，發揮縣級醫院的龍頭作用，用３年時間建成比較完善的基層醫療衛生服務體系。加強基層醫療衛生人才隊伍建設，特別是全科醫生的培養培訓，著力提高基層醫療衛生機構服務水平和質量。轉變基層醫療衛生機構運行機制和服務模式，完善補償機制。逐步建立分級診療和雙向轉診制度，為群眾提供便捷、低成本的基本醫療衛生服務。

（十九）促進基本公共衛生服務逐步均等化。國家制定基本公共衛生服務項目，從２００９年起，逐步向城鄉居民統一提供疾病預防控制、婦幼保健、健康教育等基本公共衛生服務。實施國家重大公共衛生服務項目，有效預防控制重大疾病及其危險因素，進一步提高突發重大公共衛生事件處置能力。健全城鄉公共衛生服務體系，完善公共衛生服務經費保障機制，２００９年人均基本公共衛生服務經費標準不低于１５元，到２０１１年不低于２０元。加強績效考核，提高服務效率和質量。逐步縮小城鄉居民基本公共衛生服務差距，力爭讓群眾少生病。

（二十）推進公立醫院改革試點。改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式。完善醫院法人治理結構。推進公立醫院補償機制改革，加大政府投入，完善公立醫院經濟補償政策，逐步解決“以藥補醫”問題。加快形成多元化辦醫格局，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。大力改進公立醫院內部管理，優化服務流程，規范診療行為，調動醫務人員的積極性，提高服務質量和效率，明顯縮短病人等候時間，實現同級醫療機構檢查結果互認，努力讓群眾看好病。

六、積極穩妥推進醫藥衛生體制改革

（二十一）提高認識，加強領導。各級黨委和政府要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性，提高認識、堅定信心，切實加強組織領導，把解決群眾看病就醫問題作為改善民生、擴大內需的重點擺上重要議事日程，明確任務分工，落實政府的公共醫療衛生責任。成立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組，統籌組織實施深化醫藥衛生體制改革。國務院有關部門要認真履行職責，密切配合，形成合力，加強監督考核。地方政府要按照本意見和實施方案的要求，因地制宜制定具體實施方案和有效措施，精心組織，有序推進改革進程，確保改革成果惠及全體人民群眾。

（二十二）突出重點，分步實施。建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度是一項長期任務，要堅持遠近結合，從基礎和基層起步，近期重點抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化和公立醫院改革試點五項改革。要抓緊制定操作性文件和具體方案，進一步深化、細化政策措施，明確實施步驟，做好配套銜接，協調推進各項改革。

（二十三）先行試點，逐步推開。醫藥衛生體制改革涉及面廣、情況復雜、政策性強，一些重大改革要先行試點。國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組負責制定試點原則和政策框架，統籌協調、指導各地試點工作。各省區市制定具體試點方案并組織實施。鼓勵地方結合當地實際，開展多種形式的試點，積極探索有效的實現途徑，并及時總結經驗，逐步推開。

（二十四）加強宣傳，正確引導。深化醫藥衛生體制改革需要社會各界和廣大群眾的理解、支持和參與。要堅持正確的輿論導向，廣泛宣傳改革的重大意義和主要政策措施，積極引導社會預期，增強群眾信心，使這項惠及廣大人民群眾的重大改革深入人心，為深化改革營造良好的輿論環境。

第三篇：上海 貫徹《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革意見》實施意見

中共上海市委、上海市人民政府

關于貫徹中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見的實施意見

滬委發〔2011〕10號

醫藥衛生事業發展是重大民生問題，關系千家萬戶幸福。深化醫藥衛生體制改革是堅持以人為本、保障和改善民生、促進人的全面發展的必然要求，是發展社會事業、促進社會和諧的有力保障，是促進經濟平穩較快發展的重要舉措。為貫徹《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和國務院印發的《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009－2011年）》（國發〔2009〕12號），建立符合我國國情、具有上海特色的醫藥衛生體制，建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，逐漸提高城鄉居民的保障水平。

文件提出深化醫藥衛生體制改革的指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以提高居民健康水平為根本出發點和落腳點，堅持基本醫療衛生服務的公益性，遵循醫藥衛生發展規律，借鑒國際國內先進經驗，按照“保基本、強基層、建機制”和“打基礎、管長遠、可持續”的要求，突出惠民為本、預防為主、能力提升、制度支撐，促進醫藥衛生事業科學發展，為居民提供安全、有效、公平、可及的基本醫療衛生服務，加強健康管理，不斷提高居民健康素質和生活質量。

基本原則：一是堅持國家要求與上海特色相結合。既要堅決貫徹落實國家深化醫藥衛生體制改革的總體要求和政策措施，又要發揮主動性和創造性，結合上海實際，積極探索創新。二是堅持系統設計與重點突破相結合。既要堅持統籌謀劃，明確改革方向，完善制度體系，又要針對當前醫藥衛生工作的主要問題，找準突破口，合理設計改革路徑，穩妥有序推進。三是堅持政府主導與發揮市場機制作用相結合。既要強化政府責任和投入，確立政府在保障基本醫療衛生服務中的主導地位，又要發揮市場機制作用，鼓勵社會參與，提高運行效率，滿足不同層次的醫療衛生需求，實現公平與效率的統一。四是堅持盡力而為與量力而行相結合。既要加快推進醫藥衛生事業發展，滿足居民不斷增長的醫療衛生服務需求，又要從國情和市情出發，充分考慮經濟社會發展水平和政府、社會、個人的承受能力。五是堅持提高居民滿意度與調動醫務人員積極性相結合。既要堅持把最廣大人民群眾是否滿意作為衡量改革成效的根本標準，使改革成果真正惠及廣大人民群眾，又要切實保障醫務人員的合理利益，使醫務人員成為改革的踐行者、主力軍。

總體目標：建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務；加強健康管理，提高居民健康素質和生活質量，使居民主要健康指標達到世界先進水平；加快發展現代醫療服務業，滿足居民多層次、多樣化的醫療衛生需求；進一步發展醫學科技，提高醫療衛生服務能力和管理水平，建成亞洲醫學中心城市之一。

具體目標：

1、健全公共衛生體系，實現基本公共衛生服務均等化，預防和控制重大疾病和公共衛生危害因素，完善公共衛生應急保障機制，提高食品安全監管水平和綜合協調能力，構建與特大型城市相適應的公共衛生服務體系。

2、完善醫療服務體系，優化醫療資源布局和結構，推進醫療資源整合，改善基本醫療服務可及性，提高醫療資源配置效率和醫療服務水平，加快發展現代醫療服務業，滿足居民多層次需求。

3、完善基本醫療保障制度，實現基本醫療保障制度覆蓋本市城鄉居民，推進各類醫保制度銜接，縮小醫保待遇差距，完善醫療保險支付方式，進一步提高總體保障水平。

4、完善藥品供應保障體系，建立并全面實施基本藥物制度，探索構建科學合理的藥品招標采購制度，確保基本藥物公平可及、安全有效、合理使用，減輕居民醫藥費用負擔。

5、推進公立醫院改革，初步建立科學的管理體制、補償機制、運行機制、監管機制，維護公立醫院公益性，調動醫務人員積極性，保障居民基本醫療服務。

6、促進衛生發展方式和服務模式轉變，積極推進發展方式從以外延發展為主轉變為以內涵發展為主，健康服務策略從以治療為中心的疾病管理轉變為以健康為中心的全程管理，衛生管理方式從傳統管理轉變為現代化、專業化、精細化管理。

7、讓群眾普遍得到實惠，減少疾病、病有所醫、就醫方便、減輕負擔，共享醫藥衛生體制改革的成果。

文件的主要內容：

一、完善醫藥衛生體系，建立覆蓋城鄉、公平可及的基本醫療衛生制度。完善公共衛生服務體系，保障城市公共衛生安全，建設健康城市；完善醫療服務體系，提高各級醫療機構服務能力，為居民提供優質便捷的醫療服務；完善醫療保障體系，實現廣覆蓋，改善公平性，提高保障水平；完善藥品供應保障體系，促進科學合理用藥，減輕居民負擔。這四大體系相輔相成、配套建設、協調發展，形成“四位一體”的基本醫療衛生制度。

（一）公共衛生服務體系：讓居民遠離健康危害因素。

1、建設健康城市。以健康環境、健康社會、健康人群協調發展為目標，推進健康城市建設。加強城市環境保護和污染控制，不斷改善城市面貌和環境質量，加強社區、學校、企業、商務樓宇等健康場所建設，營造宜居的健康生活環境。建立健康城市建設的部門協同機制、政策保障機制、監測評估機制、社會支持機制和公眾參與機制，形成促進全民健康的制度體系。加強居民健康管理，開展衛生科普教育，普及健康知識，開展健康生活方式行動，引導居民開展健康自我管理活動，形成健康生活理念，提高全體居民的健康素養。

2、健全公共衛生服務體系。完善由市和區縣疾病預防控制、衛生監督、婦幼衛生、精神衛生、院前急救、采供血、健康教育、計劃生育等專業公共衛生服務機構和社區衛生服務機構構成的三級公共衛生服務網絡。充分發揮醫療機構臨床預防功能，完善醫防結合的工作模式。加強公共衛生績效評估，提高服務質量和效率。

3、實現基本公共衛生服務均等化。貫徹實施國家基本公共衛生服務項目，在此基礎上，根據本市經濟社會發展和主要公共衛生問題的變化，按照受益面廣、健康危害程度高、干預效果好、成本效益顯著、方便實施的原則，及時調整充實本市基本公共衛生服務內容。基本公共衛生服務所需經費由各級財政保障，覆蓋全體居民，實現基本公共衛生服務均等化。

4、預防和控制重大疾病和公共衛生危害因素。貫徹實施國家重大公共衛生服務項目，結合上海經濟社會發展實際，針對老年人、婦女、兒童等重點人群和主要健康問題，確定本市重大公共衛生服務內容。預防控制艾滋病、結核病、病毒性肝炎等重大傳染病，加強對新發傳染病的技術儲備和防控。遏制心腦血管病、腫瘤、糖尿病等主要慢性非傳染性疾病快速上升勢頭。健全公共衛生危害因素監測和健康效應評價體系。

5、加強城市公共衛生安全保障。完善公共衛生應急保障機制，建立統一的應急指揮體系，密切多部門和跨地域合作，加強聯防聯控。提升公共衛生應急能力，健全應急預案，加強實驗室能力建設和相關物資儲備，組建全市統一指揮的衛生應急處置隊伍，提高響應速度和應急處置能力。

6、加強公共衛生監督。健全公共衛生監督體系，加強基層公共衛生網絡建設，強化分級管理和屬地管理。完善企業自律、行業管理、政府監管、社會監督的公共衛生管理框架，建立多部門聯合執法機制，提升公共衛生監督力度和效能。加強職業病綜合防治，強化用人單位職業病防治責任主體意識，加強職業健康監護，保障職業病患者合法權益。加強職業病防治機構建設。建立健全“兩級政府、三級管理、四級網絡”的食品安全監管體系，加強食品安全風險預測預警和突發事件處置能力建設。加強與衛生監督需求相匹配的技術支撐能力建設。

（二）醫療服務體系：讓居民得到便捷適宜的醫療服務。

1、完善醫療資源規劃和配置。堅持以非營利性醫療機構為主體，營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導，非公立醫療機構共同發展的辦醫原則，形成多種所有制并存，功能分工明確，醫療、康復、護理等門類齊全的醫療服務體系。根據城市總體規劃調整和人口分布變化，完善醫療機構設置規劃。在郊區新城、人口導入區域引進優質醫療資源。按照規劃設置社區衛生服務機構和農村基層醫療衛生機構。加強存量資源盤活、整合，促進現有資源有效利用，鼓勵社會力量參與，合理調整和補充康復、老年護理、精神衛生、婦幼衛生等醫療資源配置。營造公平的政策環境，引導社會資金進入醫療服務領域，形成公立醫療機構和非公立醫療機構有序競爭的格局。

2、落實各級醫療機構的功能定位。三級醫院以診治疑難重癥和醫學科研、教學為主要功能，服務全市、輻射全國。根據區域衛生規劃和區域內居民的醫療服務需求，部分二級醫院定位為區域醫療中心，提供常見病專科和急診、重癥醫療服務；部分二級醫院轉型為康復醫療機構或老年護理機構。社區衛生服務機構承擔一般常見病、多發病、診斷明確的慢性病的診療和健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術指導等“六位一體”綜合服務，規范社區床位的分類管理，強化老年護理服務功能。

3、探索推進醫療資源整合。采取多種形式，推進醫療資源整合。探索以區域為基礎，公立醫院為主體，信息化為支撐，提高醫療資源利用效率、改善醫療服務、加強居民健康管理為目標，建立區域性醫療聯合體，促進資源共享和統籌配置，加強聯合體內各級醫療機構間的梯度支撐和分工協作，探索實施醫療聯合體內統一醫保預付、統一資源配置、統一運營管理。按照鼓勵和自愿的原則，引導市民與醫療聯合體簽約，逐步推進分級醫療、社區首診、雙向轉診。

4、完善社區衛生服務體系。進一步強化社區衛生服務機構在公共衛生和基本醫療服務中的“網底”作用。加快社區全科醫學、公共衛生人才培養，加強三、二級醫院和專業公共衛生服務機構對社區的人才和技術支持，全面提高社區衛生服務機構的服務能力和技術水平，應用適宜技術、適宜設備和基本藥物，使居民在社區可以獲得良好的基本公共衛生和基本醫療服務。進一步健全以全科團隊為基礎的社區衛生服務模式，建立家庭醫生制度，加強對社區居民的健康管理；逐步實施家庭醫生首診、定點醫療和轉診制度，使家庭醫生逐步成為居民健康的“守護人”。按照降低費用、提高水平、規范功能、加強管理的目標，進一步深化社區衛生服務綜合改革，切實實行收支兩條線管理、醫保總額預付、績效考核等措施，強化政府主導，凸顯公益公平，提高服務水平和績效。

5、促進中醫藥事業發展。不斷完善促進中醫藥事業發展的政策措施，推動中醫藥繼承和創新，保持和發揚中醫藥特色優勢，促進中醫藥現代化、國際化，實現中醫藥醫療、保健、教育、科研、產業、文化全面協調發展。加快建設符合中醫醫療特點，由綜合性中醫院、中醫門診部、中醫專科診所、綜合性醫院中醫科、社區衛生服務中心中醫科等組成的中醫藥服務網絡。推廣中醫藥適宜技術，加強社區中醫藥服務能力建設，發揮中醫藥在預防保健中的作用，推動中醫藥服務進社區、進農村、進家庭。

6、發展現代醫療服務業。以國際醫學園建設為抓手，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，點面結合、重點突破，著力推進上海現代醫療服務業向國際化一流水平方向發展。區域衛生規劃要為社會辦醫留出空間，符合區域衛生規劃的新增醫療資源優先考慮社會辦醫。引進國際知名品牌醫療資源，發展規模較大、技術優勢明顯、管理和服務與國際接軌的國際性醫療機構，積極推進本市醫療機構與國際醫療保險接軌。促進醫療旅游、健康管理、高端醫療、整形美容等現代醫療服務業態的發展。

（三）醫療保障體系：讓居民不因經濟困難看不起病。

1、保障居民基本醫療。貫徹國家關于完善醫療保障體系的要求，完善本市醫療保險制度，形成由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為主體，覆蓋城市就業人口、城市非就業人口、農業人口、外來從業人員的基本醫療保險制度體系，逐步建立城鄉統籌的基本醫療保險制度。從老年護理保障計劃起步，探索建立老年護理保障制度。推進各類醫療保障制度的銜接和整合，根據經濟社會發展，提高新型農村合作醫療的統籌層次和籌資水平，逐步縮小各類基本醫療保險制度之間的籌資和保障待遇差距，形成合理的醫保待遇梯度。制定本市不同醫保制度之間有效的轉移銜接辦法。

2、保障居民重病大病。根據經濟社會發展，逐步提高醫保基金支付限額，加大對居民重病大病的保障力度。完善醫保綜合減負措施，對超過醫保基金支付限額的，按照相關規定再給予報銷。完善醫療救助制度，對困難人群參保及其難以負擔的醫療費用提供補助。加大對低收入人群和因病致貧“支出型”貧困人群的綜合幫扶力度。

3、保障多層次就醫需求。發展和完善本市現行的“職工醫療互助保障計劃”、“中小學生、嬰幼兒住院互助基金”、“市民社區醫療互助幫困計劃”等補充醫療保險。進一步落實補充醫療保險政策，鼓勵用人單位為職工解決基本醫療保障之外的需求。大力培育商業健康保險，鼓勵開發適應不同需要的商業健康保險產品。引導商業保險機構開展管理式醫療和第三方管理健康保險服務，探索以政府購買醫療保障服務的方式，委托具有資質的商業保險機構經辦補充醫療保障服務。推動補充醫療保險機構、商業保險機構和醫療機構、基本醫療保險機構的合作，鼓勵數據共享，探索直接結算，簡化理賠手續。

4、加強醫療費用合理控制。完善醫保預算管理，加強醫保基金支出監管，確保醫保基金收支平衡。完善各項醫保管理措施，制定醫療保險監督管理辦法，強化定點醫療契約化管理，規范定點醫療機構醫療服務行為；探索定點醫療機構分級管理，建立基本醫療保險對基本醫療服務的監督評價體系。將控制不合理的醫藥費用增長作為核心指標，納入公立醫療機構院長績效考核體系和醫院等級評審體系。推進醫療機構檢驗檢查結果互認，減少重復檢驗檢查。加強對定點醫療機構、定點零售藥店、執業醫師、執業藥師和居民醫療費用支出監管，切實減輕居民醫療費用負擔。

5、完善醫保支付方式。完善醫保定點醫療機構的醫保支付方式，逐步試行和完善醫保總額預付制。研究按照病種付費和按照人頭付費的支付方式。不斷深化醫保和醫療聯動改革，通過完善醫保支付方式，建立對醫療機構的激勵約束機制，促進醫療機構加強科學化、精細化管理，積極主動控制醫療費用，不斷改善醫療服務，保障參保人員合理的醫療需求，提高參保人員滿意度。

（四）藥品供應保障體系：讓居民用藥更安全、更便宜、更科學。

1、實施基本藥物制度。在國家基本藥物目錄基礎上，制定本市基本藥物增補目錄。社區衛生服務中心等基層醫療衛生機構全部配備、使用基本藥物，實行零差率銷售。其他醫療衛生機構也要將基本藥物作為首選藥物并確定使用比例。基本藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。各級醫療機構要按照國家基本藥物臨床應用指南和基本藥物處方集，加強合理用藥管理，確保規范使用基本藥物。

2、完善藥品集中招標采購辦法。建立政府主導、全市統一的藥品招標采購平臺。堅持全國統一市場，不同地區、不同所有制企業平等參與、公平競爭，實行藥品網上集中公開招標采購。在國家零售指導價格規定的幅度內，根據招標形成的采購價格、配送費用及藥品加成政策，確定藥品的零售價格。加強藥品購銷合同管理，明確品種、規格、數量、價格、回款時間、履約方式、違約責任等內容，履行合同規定的責任和義務。實行基本藥物單一貨源承諾、量價掛鉤的采購模式，明顯降低基本藥物價格，由中標藥品生產企業自主選擇具有資質的藥品經營企業，實施統一配送。

3、規范藥品生產流通。完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，以規范藥品研制為手段，推動企業提高自主創新能力和產業結構優化升級，繼續支持藥品現代物流配送和零售藥店連鎖經營，鼓勵藥品生產企業、流通企業的整合。支持臨床必需、不可替代、用量不確定、不常生產的藥品生產、供應，完善藥品儲備制度。完善藥品生產、配送質量管理規范。推進藥品現場快檢初篩工作，對基本藥物生產、經營、使用環節實施全覆蓋抽檢，定期向社會公布抽檢結果。推進基本藥物全品種電子監管。加強和完善藥品不良反應監測，建立健全藥品安全預警和應急處置機制，完善藥品召回管理制度。

二、完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規范運轉。立足轉機制、惠民生，完善醫藥衛生的管理、運行、投入、價格、監管體制機制，加強科技與人才、信息、社會支持系統建設，推進和完善政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性非營利性分開，健全制度體系，保障醫藥衛生事業科學發展。

（一）建立協調統一的醫藥衛生管理體制。

探索成立統籌協調本市衛生和健康工作的議事協調機構，探索加強公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品供應保障聯動的有效方式，健全政府部門間的協調機制，形成政策合力。推進和完善政事分開、管辦分開，轉變政府職能，強化公共服務和社會管理職能。明確不同層級政府的職責范圍，落實屬地化管理的權責，加強對各級各類、各種隸屬關系和所有制性質醫療衛生機構的全行業管理。

（二）建立維護公立醫療機構公益性的運行機制。

健全公立醫療機構法人治理結構。加強對公立醫療機構的管理，著力構建以戰略規劃、全面預算、績效考核、質量管理、資產監管、審計監督為核心的專業化管理制度。嚴格公立醫療機構預算管理和收支管理，加強成本核算和控制，實施內部審計和外部審計制度，按照規定設置總會計師，逐步實行總會計師委派制度。推廣臨床路徑，支持醫療機構使用適宜醫療技術和基本藥物，進一步推進病種規范化診療。通過適當調整醫療服務價格、增加政府投入、改革支付方式等多種措施，積極探索改革以藥補醫機制，控制醫藥費用的不合理上漲。科學合理核定公立醫療機構人員編制，健全以聘用制度和崗位管理為主要內容的人事管理制度，優化人力資源結構。逐步完善符合衛生人才特點、注重綜合素質、體現實際能力和業績的衛生人才評價機制。完善公立醫療機構內部管理，實行不直接與醫療服務收入掛鉤的醫院工資總額預算管理制度，建立以崗位工作量、服務質量、患者滿意度等為核心的績效考核機制和科學合理的收入分配制度，充分體現醫務人員的技術勞務價值，保障醫務人員收入水平，調動醫務人員積極性。

（三）完善政府主導的多元衛生投入機制。

完善政府主導的多元衛生籌資機制，強化政府投入責任，引導社會資金參與發展衛生事業。政府衛生投入增長幅度要高于財政經常性支出的增長幅度，使政府衛生投入占財政經常性支出的比重逐步提高。合理控制衛生總費用增長，調整衛生總費用結構，逐步提高政府投入占衛生總費用的比例，合理控制個人支出占衛生總費用的比例。

完善公共衛生服務經費保障機制。對醫療衛生機構提供基本公共衛生服務項目所需經費，由政府在全面考核評價的基礎上，采取購買服務等方式予以補助。根據國家重大疾病預防控制的要求，合理安排艾滋病、結核病等重大疾病防治、國家免疫規劃等重大公共衛生服務項目所需資金。專業公共衛生服務機構的基本建設、設備購置等發展建設支出，由政府根據公共衛生事業發展需要足額安排；人員經費、公用經費和業務經費根據人員編制、經費標準、服務任務完成及考核情況，由政府預算全額安排；按照職能定位，清理規范專業公共衛生服務機構收費，按照規定取得的收入，根據國庫收繳制度規定，及時足額上繳國庫或財政專戶，納入部門預算管理；探索實行專業公共衛生服務機構收支兩條線管理。

完善社區衛生服務機構的政府投入機制。切實實行社區衛生服務機構收支兩條線管理。政府辦的社區衛生服務中心基本建設、設備購置等發展建設支出，由政府根據發展建設規劃統籌安排；人員經費和業務經費通過服務收費和政府補助予以落實，政府補助按照核定任務、核定收支、績效考核補助的辦法核定。

完善政府對公立醫院的補償政策。對符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科建設等發展建設支出，經專家論證和有關部門批準后，納入政府專項補助項目庫，由政府根據項目輕重緩急和承受能力逐年統籌安排。按照服務成本，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、對口支援等公共服務經費，對承擔的公共衛生服務任務給予專項補助。探索對中醫院（民族醫院）、傳染病醫院、精神病院、職業病醫院、婦產醫院、兒童醫院、康復醫院、老年護理機構分類管理辦法，在投入政策上予以傾斜。

完善政府對農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險的補助政策，完善各類醫療互助和城鄉醫療救助投入政策，保證經辦機構工作經費。加大食品和藥品監督管理能力建設的投入力度。完善應對重大、突發公共衛生事件的資金保障機制。

建立和完善財政資金使用安全性、規范性、有效性的監管機制，提高財政資金使用效率。

鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。建立健全規范的社會辦醫和外資辦醫審批程序，完善公平公正的行業管理政策，積極引導社會資本參與公立醫院改制重組。

（四）建立科學合理的醫藥價格形成機制。

完善醫療服務定價機制。基本醫療服務價格按照合理補償成本、兼顧居民和基本醫療保障承受能力的原則核定。逐步提高中醫和體現醫務人員技術勞務價值的診療、手術等項目價格，降低偏高的醫用設備檢查和治療價格，從嚴控制以新設備、新試劑、新方法等名義新增醫療檢查檢驗項目。在非營利性醫療機構的醫療服務價格實行最高指導價管理的基礎上，實行分級定價，適當拉開不同級別醫療機構和不同職級醫師的服務價格。

完善藥品價格形成機制。藥品定價遵循補償成本、合理盈利、反映供求的原則。改進定價方法，提高透明度和科學性。通過藥品集中招標采購等，進一步降低偏高的藥品價格，適當提高臨床必需但市場不能保證供應的廉價藥品價格。對可替代藥品和創新藥品定價，逐步引入藥物經濟學評價方法，促進不同種類藥品保持合理比價關系。對仿制藥品實行后上市價格從低定價制度，抑制低水平重復建設。完善按照價格高低實行差別加價的政策，逐步降低藥品加價率，條件成熟時取消醫療機構銷售藥品加價率。加強醫用耗材及植（介）入類醫療器械價格的控制和管理。

建立藥品和醫療服務價格動態調整制度。建立和完善醫藥市場價格調查、監測和信息采集分析制度。

（五）促進醫學科技發展和人才隊伍培養。

以總體規劃、集成優勢、突出重點、整體提升為原則，分層次、分類型規劃建設臨床醫學中心和醫學重點學科，加強醫學領軍人才、學科帶頭人、優秀青年醫學人才培養，形成多層次醫學學科建設和人才培養的長效機制。整合資源，集成優勢，建設若干高層次的醫學研究機構，提高上海醫學的自主創新能力。大力推進轉化醫學發展和醫學知識服務平臺建設，促進基礎醫學研究更好地向臨床和預防應用轉化，解決臨床和公共衛生中的實際問題，切實有效降低醫療費用。建立健全住院醫師、全科醫師、專科醫師規范化培訓和繼續醫學教育制度，形成符合國際慣例和醫學人才成長規律的臨床醫師培養體系，從根本上提升臨床醫師隊伍的整體素質，顯著提升基層醫療衛生機構醫務人員的技術水平。以衛生服務需求為導向，調整優化醫學院校專業和課程設置，擴大緊缺專業招生規模。加強公共衛生、全科醫學、中醫學、康復、護理、藥學、院前急救、衛生管理、醫學信息等薄弱領域的人才培養。加強公共衛生學科建設和重大疾病防治科技攻關。加強食品安全專家隊伍建設和學科帶頭人培養。加強鄉村醫生隊伍建設。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區服務，對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員，在職稱晉升、業務培訓、生活待遇等方面給予適當的政策傾斜。穩步推動醫務人員合理流動，研究探索注冊醫師多點執業。加強醫療衛生機構精神文明建設，不斷提升醫務人員的職業精神和人文素養，調動廣大醫務人員參與改革的積極性。

（六）加強醫藥衛生法制建設和行業監管。

逐步建立健全與基本醫療衛生制度相適應的地方衛生法規體系。研究推進本市基本醫療衛生立法，明確政府、社會、公民在促進健康方面的權利和義務，保障人人享有基本醫療衛生服務。完善地方衛生標準，深入宣傳貫徹衛生標準。推進依法行政，嚴格規范執法，依法嚴厲打擊各種危害居民健康和生命安全的違法行為。

建立以公益性為導向的醫療機構綜合評價體系，加強部門聯動，整合現有的醫療機構考核評價指標體系。建立涵蓋醫療質量、醫療安全、醫療服務、適宜技術推廣、醫保基金管理和使用、運行效率、公共服務職能履行、精神文明建設等內容的綜合評價指標體系，作為政府加強全行業管理、對醫療機構監管和調控的重要手段，評價結果成為財政投入、醫保定點資格、院長績效考核等的重要依據。

加強醫療機構準入管理，健全醫療服務監測網絡，完善醫療服務評價體系。加強醫療質量和醫療安全管理，規范醫療服務行為。健全醫務人員職業操守體系，完善醫務人員職業道德檔案。加強對醫療保險基金監管，建立醫療保險基金有效使用和風險防范機制。完善藥品監管體系建設，嚴格藥品研究、生產、流通、使用、價格和廣告的監管。建立信息公開、社會多方參與的監管制度，加強行業自律，鼓勵社會組織和個人對政府部門、醫藥衛生機構進行獨立評價和監督。

（七）完善以居民健康管理為核心的衛生信息化系統。

發揮醫藥衛生信息化的基礎性作用，以居民健康管理為核心，實現人人享有電子健康檔案，共享利用健康信息，促進醫療衛生服務從單純防病治病向健康綜合管理轉變；強化醫療衛生服務信息的挖掘和分析，促進醫療衛生管理從粗放式向精細化轉變；加強衛生服務需求評價，使政府部門和醫療機構更好地把握和響應居民的醫療服務需求，促進政府職能從管理型向服務型轉變。

完善公共衛生信息系統，提高疾病預測預警能力。推進標準化社區衛生信息系統建設，提高社區健康服務水平。以醫院管理和電子病歷為重點，加強醫院信息化建設。加強醫療保障信息系統建設，完善基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理、參保單位和個人管理與服務等功能。完善藥品安全監管、藥品供求、采購、使用和藥品不良反應監測等信息網絡。建設上海健康信息網，實現公共衛生、醫療服務、衛生管理等各個系統互聯互通，為居民享有方便、高效、優質的醫療衛生服務提供信息支撐。

（八）形成全社會支持醫藥衛生事業發展的合力。

廣泛調動社會資源，支持和發展醫藥衛生事業。設立上海市衛生發展基金會，鼓勵社會對醫藥衛生事業捐資捐助。加強健康知識宣傳教育，營造全社會尊重醫學科學、尊重醫務人員的良好氛圍，推動構建和諧的醫患關系，引導居民科學就醫，為深化醫藥衛生體制改革營造良好的輿論環境。建立醫患糾紛第三方調解機制，依法維護正常的醫療服務秩序，保護患者和醫務人員的合法權益。

三、積極穩妥推進醫藥衛生體制改革

（一）提高認識，加強領導。

各級黨委、政府要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、艱巨性、緊迫性，切實加強組織領導，落實責任制度，明確任務和進度，保證各項改革順利推進。成立市醫藥衛生體制改革領導小組，從市級層面統籌規劃和組織實施醫藥衛生體制改革。市醫藥衛生體制改革領導小組辦公室設在市發展改革委，具體負責日常工作。各有關部門要認真履職、密切配合、精心組織、形成合力，有序推進改革。各區縣要參照市醫藥衛生體制改革領導小組的模式，在區縣黨委、政府的領導和市醫藥衛生體制改革領導小組的指導下，成立相應工作機構，按照本實施意見的要求，因地制宜制訂本地區的具體實施方案，精心組織落實。要加強醫改監測評價工作，確保改革措施落實到位、改革成果惠及全體居民。

（二）突出重點，分步實施。

實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，既要著眼長遠的制度設計，也要力爭盡快取得實效。要堅持遠近結合，從基礎和基層起步。近期要重點抓好基本公共衛生服務、基本醫療服務、基本醫療保障、基本藥物制度、公立醫院改革試點、社區衛生綜合改革、醫學學科建設和人才培養、基于居民電子健康檔案的衛生信息化工程、發展現代醫療服務業和切實解決居民看病就醫中的突出問題等10項改革。各有關部門要明確工作任務，認真履行職責，抓緊制定操作性文件和具體方案，明確實施步驟，搞好配套銜接，協調推進各項改革。一些重大改革要先行試點，積極探索有效的實現途徑，及時總結經驗，逐步推開實施。

（三）加強宣傳，正確引導。

要堅持正確的輿論導向，周密制訂宣傳方案，通過新聞媒體等，廣泛宣傳深化醫藥衛生體制改革的重大意義、目標任務和政策措施，引導社會合理預期，使改革深入基層、深入人心，調動和發揮各方面參與、推進改革的積極性、主動性、創造性，為深化改革創造良好的社會環境。

第四篇：國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見

國務院關于深化流通體制改革

加快流通產業發展的意見

國發〔2012〕39號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，我國流通產業取得長足發展，交易規模持續擴大，基礎設施顯著改善，新型業態不斷涌現，現代流通方式加快發展，流通產業已經成為國民經濟的基礎性和先導性產業。但總的看，我國流通產業仍處于粗放型發展階段，網絡布局不合理，城鄉發展不均衡，集中度偏低，信息化、標準化、國際化程度不高，效率低、成本高問題日益突出。為適應新形勢下經濟社會發展需要，加快推進流通產業改革發展，現提出如下意見：

一、指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞提高流通效率、方便群眾生活、保障商品質量、引導生產發展和促進居民消費，加快推進流通產業發展方式轉變，著力解決制約流通產業發展的關鍵問題，有效降低流通成本，全面提升流通現代化水平。

（二）基本原則。堅持發揮市場作用與完善政府職能相結合。在更大程度上發揮市場配置資源的基礎性作用，遵循價值規律和市場規則，強化企業在市場中的主體地位；提升政府公共服務、市場監管和宏觀調控能力。堅持深化改革與擴大開放相結合。深化流通領域各項改革，為流通產業發展提供制度保障；繼續推進流通產業對內對外開放，以開放促改革促發展。堅持促進發展與加強規范相結合，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度，推動流通產業加快發展；強化規范市場秩序，提升行業發展質量，切實保障和改善民生。堅持立足當前與著眼長遠相結合。既要緊密結合當前需要，著力降低流通成本，又要注重長遠發展，建立流通引導生產、促進消費的長效機制。

（三）主要目標。到2020年，我國流通產業發展的總體目標是：基本建立起統一開放、競爭有序、安全高效、城鄉一體的現代流通體系，流通產業現代化水平大幅提升，對國民經濟社會發展的貢獻進一步增強。

——流通領域提高效率降低成本效果顯著，批發零售企業流動資產周轉速度加快，全社會物流總費用與國內生產總值的比率明顯降低。

——現代信息技術在流通領域得到廣泛應用，電子商務、連鎖經營和統一配送等成為主要流通方式，連鎖化率達到22%左右，商品統一配送率達到75%左右，流通產業整合資源、優化配置的能力進一步增強。

——流通主體的競爭力明顯提升，形成一批網絡覆蓋面廣、主營業務突出、品牌知名度高、具有國際競爭力的大型流通企業。——流通產業發展的政策、市場和法制環境更加優化，市場運行更加平穩規范，居民消費更加便捷安全，全國統一大市場基本形成。

二、主要任務

（四）加強現代流通體系建設。依托交通樞紐、生產基地、中心城市和大型商品集散地，構建全國骨干流通網絡，建設一批輻射帶動能力強的商貿中心、專業市場以及全國性和區域性配送中心。推動大宗商品交易市場向現貨轉型，增加期貨市場交易品種。優化城市流通網絡布局，有序推進貿易中心城市和商業街建設，支持特色商業適度集聚，鼓勵便利店、中小綜合超市等發展，構建便利消費、便民生活服務體系。鼓勵大型流通企業向農村延伸經營網絡，增加農村商業網點，拓展網點功能，積極培育和發展農村經紀人，提升農民專業合作社物流配送能力和營銷服務水平。支持流通企業建立城鄉一體化的營銷網絡，暢通農產品進城和工業品下鄉的雙向流通渠道。大力發展第三方物流，促進企業內部物流社會化。加強城際配送、城市配送、農村配送的有效銜接，推廣公路不停車收費系統，規范貨物裝卸場站建設和作業標準。加快建設完整先進的廢舊商品回收體系，健全舊貨流通網絡，促進循環消費。

（五）積極創新流通方式。大力推廣并優化供應鏈管理，鼓勵流通企業拓展設計、展示、配送、分銷、回收等業務。加快發展電子商務，普及和深化電子商務應用，完善認證、支付等支撐體系，鼓勵流通企業建立或依托第三方電子商務平臺開展網上交易。創新網絡銷售模式，發展電話購物、網上購物、電視購物等網絡商品與服務交易。統籌農產品集散地、銷地、產地批發市場建設，構建農產品產銷一體化流通鏈條，積極推廣農超對接、農批對接、農校對接以及農產品展銷中心、直銷店等產銷銜接方式，在大中城市探索采用流動售賣車。圍繞節能環保、流通設施、流通信息化等關鍵領域，大力推進流通標準應用。鼓勵商業企業采購和銷售綠色產品，促進節能環保產品消費，支持發展信用消費。推動商品條碼在流通領域的廣泛應用，健全全國統一的物品編碼體系。

（六）提高保障市場供應能力。支持建設和改造一批具有公益性質的農產品批發市場、農貿市場、菜市場、社區菜店、農副產品平價商店以及重要商品儲備設施、大型物流配送中心、農產品冷鏈物流設施等，發揮公益性流通設施在滿足消費需求、保障市場穩定、提高應急能力中的重要作用。完善中央與地方重要商品儲備制度，優化儲備品種和區域結構，適當擴大肉類、食糖、邊銷茶和地方儲備中的小包裝糧油、蔬菜等生活必需品儲備規模。強化市場運行分析和預測預警，增強市場調控的前瞻性和預見性。加強市場應急調控骨干企業隊伍建設，提高迅速集散應急商品能力，綜合運用信息引導、區域調劑、收儲投放、進出口等手段保障市場供求基本平衡。

（七）全面提升流通信息化水平。將信息化建設作為發展現代流通產業的戰略任務，加強規劃和引導，推動營銷網、物流網、信息網的有機融合。鼓勵流通領域信息技術的研發和集成創新，加快推廣物聯網、互聯網、云計算、全球定位系統、移動通信、地理信息系統、電子標簽等技術在流通領域的應用。推進流通領域公共信息服務平臺建設，提升各類信息資源的共享和利用效率。支持流通企業利用先進信息技術提高倉儲、采購、運輸、訂單等環節的科學管理水平。鼓勵流通企業與供應商、信息服務商加強合作，支持開發和推廣適用于中小流通企業的信息化解決方案。加強信息安全保障。

（八）培育流通企業核心競爭力。積極培育大型流通企業，支持有實力的流通企業跨行業、跨地區兼并重組。支持中小流通企業特別是小微企業專業化、特色化發展，健全中小流通企業服務體系，扶持發展一批專業服務機構，為中小流通企業提供融資、市場開拓、科技應用和管理咨詢等服務。鼓勵發展直營連鎖和特許連鎖，支持流通企業跨區域拓展連鎖經營網絡。積極推進批發市場建設改造和運營模式創新，增強商品吞吐能力和價格發現功能。推動零售企業轉變營銷方式，提高自營比重。支持流通企業建設現代物流中心，積極發展統一配送。加強知識產權保護，鼓勵流通品牌創新發展。

（九）大力規范市場秩序。加強對關系國計民生、生命安全等商品的流通準入管理，形成覆蓋準入、監管、退出的全程管理機制。充分利用社會檢測資源，建立涉及人身健康與安全的商品檢驗制度。建立健全肉類、水產品、蔬菜、水果、酒類、中藥材、農資等商品流通追溯體系。加大流通領域商品質量監督檢查

力度，改進監管手段和檢驗檢測技術條件。依法嚴厲打擊侵犯知識產權、制售假冒偽劣商品、商業欺詐和商業賄賂等違法行為。加強網絡商品交易的監督管理。規范零售商、供應商交易行為，建立平等和諧的零供關系。加快商業誠信體系建設，完善信用信息采集、利用、查詢、披露等制度，推動行業管理部門、執法監管部門、行業組織和征信機構、金融監管部門、銀行業金融機構信息共享。細化部門職責分工，堵塞監管漏洞。

（十）深化流通領域改革開放。建立分工明確、權責統一、協調高效的流通管理體制，健全部門協作機制，強化政策制定、執行與監督相互銜接，提高管理效能。加快流通管理部門職能轉變，強化社會管理和公共服務職能。在有條件的地區開展現代流通綜合試點，加強統籌協調，加快推進大流通、大市場建設。消除地區封鎖和行業壟斷，嚴禁阻礙、限制外地商品、服務和經營者進入本地市場，嚴厲查處經營者通過壟斷協議等方式排除、限制競爭的行為。鼓勵民間資本進入流通領域，保障民營企業合法權益，促進民營企業健康發展。進一步提高流通產業利用外資的質量和水平，引進現代物流和信息技術帶動傳統流通產業升級改造。支持有條件的流通企業“走出去”，通過新建、并購、參股、增資等方式建立海外分銷中心、展示中心等營銷網絡和物流服務網絡。積極培育國內商品市場的對外貿易功能，推進內外貿一體化。

三、支持政策

（十一）制定完善流通網絡規劃。制定全國流通節點城市布局規劃，做好各層級、各區域之間規劃銜接。科學編制商業網點規劃，確定商業網點發展建設需求，將其納入城市總體規劃和土地利用總體規劃。鄉鎮商業網點建設納入小城鎮建設規劃。各地制定控制性詳細規劃和修建性詳細規劃時應充分考慮商業網點建設需求，做好與商業網點規劃的相互銜接。完善社區商業網點配置，新建社區（含廉租房、公租房等保障性住房小區、棚戶區改造和舊城改造安置住房小區）商業和綜合服務設施面積占社區總建筑面積的比例不得低于10%。地方政府應出資購買一部分商業用房，用于支持社區菜店、菜市場、農副產品平價商店、便利店、早餐店、家政服務點等居民生活必備的商業網點建設。嚴格社區商業網點用途監管，不得隨意改變必備商業網點的用途和性質，拆遷改建時應保證其基本服務功能不缺失。各地可根據實際發布商業網點建設指導目錄，引導社會資金投向。

（十二）加大流通業用地支持力度。按照土地利用總體規劃和流通業建設項目用地標準，在土地利用計劃和土地供應計劃中統籌安排流通業各類用地。鼓勵利用舊廠房、閑置倉庫等建設符合規劃的流通設施，涉及原劃撥土地使用權轉讓或租賃的，經批準可采取協議方式供應。政府對舊城區改建需搬遷的流通業用地，在收回原國有建設用地使用權后，經批準可以協議出讓方式為原土地使用權人安排用地。鼓勵各地以租賃方式供應流通業用地。支持依法使用農村集體建設用地發展流通業。制定政府鼓勵的流通設施目錄，對納入目錄的項目用地予以支持。依法加強流通業用地管理，禁止以物流中心、商品集散地等名義圈占土地，防止土地閑置浪費。

（十三）完善財政金融支持政策。積極發揮中央政府相關投資的促進作用，完善促進消費的財政政策，擴大流通促進資金規模，重點支持公益性流通設施、農產品和農村流通體系、流通信息化建設，以及家政和餐飲等生活服務業、中小流通企業發展、綠色流通、擴大消費等。鼓勵銀行業金融機構針對流通產業特點，創新金融產品和服務方式，開展動產、倉單、商鋪經營權、租賃權等質押融資。改進信貸管理，發展融資租賃、商圈融資、供應鏈融資、商業保理等業務。充分發揮典當等行業對中小和微型企業融資的補充作用。拓寬流通企業融資渠道，支持符合條件的大型流通企業上市融資、設立財務公司及發行公司（企業）

債券和中期票據等債務融資工具。引導金融機構創新消費信貸產品，改進消費信貸業務管理方式，培育和鞏固消費信貸增長點。

（十四）減輕流通產業稅收負擔。在一定期限內免征農產品批發市場、農貿市場城鎮土地使用稅和房產稅。將免征蔬菜流通環節增值稅政策擴大到有條件的鮮活農產品。加快制定和完善促進廢舊商品回收體系建設的稅收政策。完善并落實家政服務企業免征營業稅政策，促進生活服務業發展。落實總分支機構匯總納稅政策，促進連鎖經營企業跨地區發展。積極推進營業稅改增值稅試點，完善流通業稅制。

（十五）降低流通環節費用。抓緊出臺降低流通費用綜合性實施方案。優化銀行卡刷卡費率結構，降低總體費用水平，擴大銀行卡使用范圍。加快推進工商用電用水同價。落實好鮮活農產品運輸“綠色通道”政策，確保所有整車合法裝載運輸鮮活農產品車輛全部免繳車輛通行費，結合實際完善適用品種范圍。切實規范農產品市場收費、零售商供應商交易收費等流通領域收費行為。深入推進收費公路專項清理，堅決取締各種違規及不合理收費，降低偏高的通行費收費標準。從嚴審批一級及以下公路和獨立橋梁、隧道收費項目。按照逐步有序的原則，加快推進國家確定的西部地區省份取消政府還貸二級公路收費工作進度。

四、保障措施

（十六）完善流通領域法律法規和標準體系。推動制定、修改流通領域的法律法規，提升流通立法層級。抓緊修訂報廢汽車回收管理辦法，積極推動修改商標法、反不正當競爭法、廣告法和消費者權益保護法等法律，研究制定典當管理、商業網點管理、農產品批發市場管理等方面的行政法規。全面清理和取消妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產品和服務進入本地市場的規定。積極完善流通標準化體系，加大流通標準的制定、實施與宣傳力度。

（十七）健全統計和監測制度。加快建立全國統一科學規范的流通統計調查體系和信息共享機制，不斷提高流通統計數據質量和工作水平。加強零售、電子商務、居民服務、生產資料流通等重點流通領域的統計數據開發應用，提高服務宏觀調控和企業發展的能力。擴大城鄉市場監測體系覆蓋面，優化樣本企業結構，推進信息采集智能化發展，保證數據真實、準確、及時，加快監測信息成果轉化。

（十八）發揮行業協會作用。完善流通行業協會的運行機制，引導行業組織制定行業規范和服務要求，加強行業自律和信用評價。支持行業協會為流通企業提供法律、政策、管理、技術、市場信息等咨詢及人才培訓等服務，及時反映行業訴求，維護企業合法權益。

（十九）強化理論體系、人才隊伍和基層機構建設。深化流通領域理論和重大課題研究，完善我國現代流通產業發展的理論和政策研究體系。大力培養流通專業人才，加快形成高校、科研院所與部門、行業企業聯合培養人才的機制，積極開展職業教育與培訓，提高流通專業人才培養質量。加強干部隊伍建設，提高基層干部的服務意識和監管執法能力。加強基層流通管理部門建設，充實一線力量，保證基層流通管理工作通暢有效。

（二十）加強組織領導。國務院有關部門、地方各級人民政府要高度重視加快流通產業改革發展的重要性，切實加強組織領導，根據要求抓緊制定具體實施方案，完善和細化政策措施，確保各項任務落實到位。建立由商務部牽頭的全國流通工作部際協調機制，加強對流通工作的協調指導和監督檢查，及時研究解決流通產業發展中的重大問題。各地要將加快流通產業改革發展作為調結構、轉方式、惠民生的重要抓手，完善配套政策和監管措施，保障流通產業改革發展所需資金，促進流通產業持續健康發展。

國務院

2012年8月3日

第五篇：深化糧食流通體制改革意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

**年以來，各地區、各部門按照黨中央、國務院的部署，積極穩妥地推進以市場為取向的糧食流通體制改革，保護廣大農民利益，促進農業生產結構調整和糧食生產與流通。隨著國民經濟市場化程度的提高，糧食流通體制改革的深入和農村稅費改革的全面實行，當前進一步推進糧食購銷市場化改革的條件已經基本具備。按照黨的十六屆三中全會精神，國務院決定，在總結經驗、完善政策的基礎上，**年全面放開糧食收購市場，積極穩妥推進糧食流通體制改革。糧食流通體制改革，必須有利于糧食生產、有利于種糧農民增收、有利于糧食市場穩定、有利于國家糧食安定，這是實踐 “三個代表”重要思想的具體體現，各地區、各部門必須充分認識改革的艱巨性和復雜性，統一思想，高度重視，切實把改革的各項政策措施落實到位，確保改革的順利實施。

一、改革的總體目標、基本思路和實施步驟

（一）深化糧食流通體制改革的總體目標是：在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化；建立對種糧農民直接補貼的機制，保護糧食主產區和種糧農民的利益，加強糧食綜合生產能力建設；深化國有糧食購銷企業改革，切實轉換經營機制，發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用；加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序；加強糧食工作省長負責制，建立健全適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食流通體制，確保國家糧食安全。

（二）深化糧食流通體制改革的基本思路是：放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業機制，維護市場秩序，加強宏觀調控。

（三）深化糧食流通體制改革的步驟和要求是：全面規劃，分步實施，因地制宜，分別決策，加強領導，落實責任。

二、放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系

（四）積極穩妥地放開糧食主產區的糧食收購市場和糧食收購價格，繼續發揮國有糧食購銷企業主渠道作用，發展和規范多種市場主體從事糧食收購和經營活動。

（五）轉換糧食價格形成機制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發揮市場機制的基礎上實行宏觀調控。要充分發揮價格的導向作用，當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格。

（六）建立統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系。繼續辦好農村集市貿易。加強糧食批發市場建設，提升市場服務功能，引導企業入市交易。穩步發展糧食期貨市場，規范糧食期貨交易行為。取消糧食運輸憑證制度和糧食準運證制度，嚴禁各種形式的糧食區域性封鎖，形成公平競爭、規范有序、全國統一的糧食市場。

三、建立直接補貼機制，保護種糧農民利益

（七）結合農村稅費改革，**年起，全面實行對種糧農民的直接補貼。糧食主產省、自治區實行直接補貼的糧食數量，原則上不低于前三年平均商品量的７０％。其他省、自治區、直轄市也要比照糧食主產省、自治區的做法，對糧食主產縣（市）的種糧農民實行直接補貼。

（八）盡快建立和完善對種糧農民直接補貼的機制。直接補貼的標準，按照能夠補償糧食生產成本并使種糧農民獲得適當收益，有利于調動農民種糧積極性、促進糧食生產的原則確定。直接補貼的對象是主產區種糧農民（包括農墾企業、農場的糧食生產者）。直接補貼辦法可以按農業計稅面積補貼，可以按計稅常產補貼，可以按糧食種植面積補貼，可以同種糧農民出售的商品糧數量掛鉤。直接補貼資金要真正補到種糧農戶，確實起到促進糧食生產和增加種糧農民收入的作用。由財政部會同發展改革委、糧食局等有關部門制定完善直補辦法的指導性意見，各省自治區、直轄市人民政府根據國家的指導性意見，結合本地實際確定具體辦法。

（九）糧食風險基金優先用于對種糧農民的直接補貼。**年，糧食主產省、自治區從糧食風險基金中安排１００億元（占主產區糧食風險基金規模的４０％）對種糧農民補貼，以后對種糧農民的直接補貼資金要逐年有所增加，經過三年，將現有糧食風險基金的一半用于對種糧農民直接補貼。部分糧食主產省、自治區糧食風險基金用于直接補貼農民不足的，經省級人民政府申請，由中央財政根據糧食風險基金的缺口情況給予借款；仍有缺口的，報經國務院批準，向中國農業發展銀行借款，以確保對種糧農民直接補貼資金的落實。其他地方對種糧農民直接補貼的資金，從現有包干的糧食風險基金中安排，糧食風險基金不足的，由省級人民政府自籌資金解決。

（十）要按照公開、公平、公正的原則，認真做好直接補貼的組織和落實工作，保證種糧農民得到實惠。補貼款的兌付可以采取農業稅征收和對農民直接發放 “征補兩條線”，可以直接抵扣農業稅，也可以直接補給農民。不論采取哪種方式，都要把對種糧農民直接補貼的計算依據補貼標準、補貼金額逐級落實到每個農戶，并張榜公布，接受農民監督。各地和有關部門要加強對補貼資金的監管，嚴禁截留、挪用。

四、轉換企業經營機制，加快推進國有糧食購銷企業改革

（十一）國有糧食購銷企業改革的總體要求是：實行政企分開，推進兼并重組，消化歷史包袱，分流富余人員，建立健全法人治理結構，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體，提高市場競爭能力，更好地發揮主渠道作用。

（十二）加快國有糧食購銷企業產權制度改革，因地制宜實行企業重組和組織結構創新。以現有倉儲設施為依托，改造和重組國有獨資或國有控股的糧食購銷企業，作為政府實行糧食宏觀調控的重要載體。承擔中央、地方儲備糧經營管理和軍糧供應任務的糧食企業，原則上實行國有獨資、國有控股為主的產權制度。小型國有糧食購銷企業，可以根據當地的實際情況進行改組改造和兼并，或租賃、出售、轉制。要充分利用和整合企業現有的糧食倉儲、加工、運輸設施等資源，發展社會化糧食儲運體系、糧油精深加工和糧食產業化經營，推進糧食連鎖經營、物流配送等現代流通方式。在全國逐步形成若干個具有競爭力的國有大型糧食企業集團，在糧食經營和宏觀調控中發揮重要作用。

（十三）改革國有糧食購銷企業內部人事、勞動和分配制度。對企業職工全面實行勞動合同制，企業與職工通過平等協商簽訂勞動合同，確定勞動關系。在內部崗位管理上，實行聘任制，公開選聘，競爭上崗，經營管理者能上能下，人員能進能出。堅持實行按勞分配原則，建立以崗位為基礎，與企業經濟效益和個人貢獻相聯系的激勵工資制度；職工工資水平，由企業根據當地社會平均工資和本企業經濟效益決定；適當拉開收入差距，允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收入分配。改革企業經營者的收入分配辦法，根據業績考核和貢獻確定經營者的勞動報酬，建立有效的激勵和約束機制。

（十四）地方各級人民政府要將國有糧食企業職工和分流人員統一納入當地社會保障體系和再就業規劃，保護職工合法權益，維護社會穩定。積極扶持國有糧食企業下崗失業人員自謀職業和自主創業。有關部門要積極支持和指導國有糧食企業充分利用各種資源，采取多種方式增加就業崗位，妥善分流安置企業富余人員。國有糧食購銷企業分流安置職工、依法解除勞動關系等所需資金，由省級人民政府統籌考慮，采取多渠道解決。黑龍江、吉林省可以與其他省同步改革，也可以先結合社會保障改革試點，切實解決國有糧食購銷企業富余人員分流安置問題，為全面實行糧食購銷市場化改革創造條件。

（十五）對現有庫存中以往按保護價（含定購價）收購的糧食，實行 “新老劃斷、分步銷售”。首先用于充實地方糧食儲備和政策性供應糧源，其余部分按國務院有關部門安排，用三年時間分批銷售，以防止集中銷售沖擊市場糧價。對尚未銷售的庫存糧食，繼續給予利息和必須的保管費用。這部分糧食按計劃銷售發生的價差虧損，原則上由糧食風險基金彌補；對部分糧食主產省確因庫存糧食數量較多、價差虧損較大，難以用糧食風險基金彌補的，經國務院有關部門批準后，價差虧損實行掛賬，利息從糧食風險基金中列支，本金逐步歸還。糧食、財政、農業發展銀行等有關部門要加強對糧食銷售計劃執行情況和價差虧損掛賬的監管。

對庫存的陳化糧食，經國務院批準后按計劃統一組織定向銷售，嚴禁倒賣和流入口糧市場。陳化糧價差虧損仍按現行辦法解決。

（十六）對**年３月３１日以前經清理認定的糧食財務掛賬，按有關規定繼續消化。對１９９２年４月１日至**年５月３１日期間所發生的、經清理認定的糧食財務掛賬，財力較好的省、自治區、直轄市，有條件開始消化本金的，可以與財政部單獨簽訂責任書，消化政策按有關規定執行，即由地方消化本金，中央財政全額負擔利息。對財力確有困難的省、自治區、直轄市，過渡期再延長５年（**年至２００８年），５年內新增糧食財務掛賬利息，中央和地方各負擔一半。中央和地方負擔的利息仍由中央財政和地方財政預算分別單獨安排，不得擠占糧食風險基金。對**年６月１日到放開收購價格和市場，實行市場化改革之前新發生的虧損，由各省級人民政府組織清理、審計，按照 “分清責任、分類處理”的原則解決。經審計的各項政策性虧損，利息從糧食風險基金中列支，本金實行掛賬，由各省、自治區、直轄市統籌資金限期消化。企業經營性虧損，由企業自行償還。

五、改革糧食收購資金供應辦法，完善信貸資金管理措施

（十七）農業發展銀行要保證國家糧食儲備和政府調控糧食的信貸資金需要。對中央儲備糧和省級儲備糧所需資金，要按計劃保證供應。對地方政府為調控當地糧食市場供求所需資金，在落實有關費用、利息及價差補貼的前提下，要及時、足額提供貸款。對在農業發展銀行開戶的國有糧食購銷企業，包括改制后落實原有貸款債務、具備貸款條件、繼續從事糧食經營的企業，要按企業的風險承受能力確定發放收購資金貸款。同時，對具備糧食收儲資格的糧食產業化龍頭企業，以及其他糧食企業，農業發展銀行可以根據企業風險承受能力提供貸款支持。農業發展銀行要加快信貸資金管理方式改革，建立以貸款風險控制為核心的信貸資金管理辦法。

（十八）各商業銀行也要積極支持糧食生產和經營，對符合貸款條件的各類糧食企業和經營者，應給予貸款支持。

六、加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序

（十九）繼續發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用，增強政府對糧食市場的調控能力。國有糧食購銷企業要積極做好糧食收購和銷售工作，帶頭執行國家糧食政策，盡可能多地掌握糧源，增加市場供應，絕不允許逆向操作。對國有糧食購銷企業經營糧食購銷業務所需的資金，農業發展銀行要積極給予貸款支持。

（二十）嚴格市場準入制度，既要堅持多渠道經營，又要嚴格資質標準。凡從事糧食收購的企業，須經縣級或縣級以上糧食行政管理部門審核入市資格，并在工商行政管理部門注冊登記后，方可從事糧食收購和經營活動。省級人民政府要規定糧食收購企業在經營資金、倉儲設施、經營規模、檢驗儲存技術等方面應具備的條件，并規定其在遵守法律法規和糧食收購方面應承擔的義務。糧食行政管理部門要切實加強對糧食市場的指導和監督，對取得糧食收購資格的企業要進行定期審核。

（二十一）加強對非國有糧食購銷企業的服務和監管。地方各級人民政府要依法保障非國有糧食企業的權益，充分發揮其搞活流通、保證市場供應的積極作用，同時也要依法嚴格規范其經營活動，引導他們合法經營，維護市場正常流通秩序。

（二十二）強化糧食批發、零售市場的管理。從事糧食批發和零售的企業要承擔保證市場供應、穩定市場糧價的義務。省級人民政府可以根據糧食供求狀況，規定本行政區域內糧食批發商、成品糧加工企業、連鎖超市等糧食經營企業在正常情況下的最高庫存或最低庫存數量。在市場糧價出現不合理上漲時，各地要采取控制批發企業的進銷差率和零售企業的批零差率等措施，穩定糧食市場價格。

（二十三）加大對糧食市場的監管和調控力度。所有糧食經營企業，包括收購、批發、零售企業都要建立糧食經營臺賬制度，定期如實向糧食行政管理部門報告糧食收購、銷售和庫存數量。所有的糧食經營者都必須服從政府對市場的調控，不得囤積居奇、牟取暴利、哄抬物價、擾亂市場，也不得壓級壓價。工商行政管理部門要加強對糧食市場的管理，依法取締違法經營，嚴格查處摻雜使假、合同欺詐、囤積居奇、哄抬糧價等各種違法、違規行為，維護正常的糧食流通秩序。質檢、衛生部門要加強對糧食加工和銷售的質量、衛生檢驗監督，保護糧食消費者合法權益。

七、加強和改善糧食宏觀調控，確保國家糧食安全

（二十四）要嚴格執行 《中華人民共和國土地管理法》和 《基本農田保護條例》，實行最嚴格的耕地保護制度。不得擅自將耕地改為非農業用地，嚴禁違法違規占用、毀壞農田。土地管理部門和農業部門要依法加強對農用地和農村承包土地的管理。要穩定基本農田面積，加強基本農田建設和保護，確保基本農田保護區落實到村組、農戶和地塊。嚴禁在基本農田種樹、挖魚塘，禁止將基本農田用于非農業種植用途。要加大對糧食主產區的扶持力度，擴大糧食播種面積，保護和提高糧食綜合生產能力。實施優質糧食產業工程，優化糧食區域布局。增強糧食生產科技儲備，改善糧食生產和流通條件。

（二十五）按照中央和省級政府糧食事權劃分，健全和完善中央和省級糧食儲備制度和調控機制。當局部地區出現糧食供給短缺或農民 “賣糧難”時，主要通過銷售或收購地方儲備糧等方式進行調節；當較大范圍出現糧食供不應求或農民 “賣糧難”時，通過銷售或收購中央儲備糧等方式進行調控。

繼續完善中央儲備糧垂直管理體系，健全中央儲備糧的調控功能，做到嚴格制度、嚴格管理、嚴格責任，按糧食儲藏年限和庫存糧食品質狀況實行定期輪換，確保庫存糧食數量真實、質量良好。進一步加強中央儲備糧的財務管理、庫存管理等監督檢查，切實做到賬實相符。各省級人民政府必須按照 “產區保持３個月銷量、銷區保持６個月銷量” 的要求，建立地方糧食儲備，沒有達到國家規定規模的，要逐步充實和補充。中央和地方儲備糧的收購、銷售、輪換原則上通過規范的批發市場公開交易。

（二十六）繼續實行２０**年中央對地方糧食風險基金包干的政策，中央補助的資金不減少，地方應配套的資金由省級財政確保及時足額到位。對不能按規定及時足額到位的，報經國務院批準，向中國農業發展銀行借款解決；對不申請借款的，由中央財政繼續執行扣款強制到位政策。包干的糧食風險基金由地方按照國家規定的用途統籌安排使用，不得用于國家規定用途之外的其他開支。

（二十七）按照立足國內、進出口適當調劑的原則，靈活運用國際市場調劑國內糧食品種和余缺。

（二十八）建立中長期糧食供求總量平衡機制和市場監測預警機制。要分級制定糧食應急保障預案，確定糧食預警調控指標。要加強對糧食市場供求情況的監測分析，實行糧食生產、消費、庫存、價格等信息的定期發布制度。完善糧食質量標準體系，改進檢測技術和手段，加強對糧食產品的檢驗檢測，保證糧食產品的質量安全。建立、健全和實施無公害、綠色、有機等優質糧食產品的認證和轉基因糧油產品標識制度。

（二十九）加快有關法律、法規建設，逐步實現依法管糧。嚴格執行 《中央儲備糧管理條例》，完善有關配套規章，認真貫徹 《糧食流通管理條例》，依法規范糧食市場。

八、加強組織領導，確保糧食流通體制改革穩步實施

（三十）切實加強對糧食流通體制改革的領導。各地區、各有關部門要按照黨中央、國務院的部署，統一思想認識，加強組織領導。各省級人民政府要在國家宏觀調控下，按照糧食省長負責制的要求，對本地區糧食生產、流通和安全全面負責。

（三十一）完善糧食省長負責制。省長（主席、市長）在糧食工作方面的責任：一是發展糧食生產，提高糧食綜合生產能力。糧食主產區要穩定并逐步增加糧食生產，保障國家糧食安全；主銷區要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；產銷平衡地區要繼續穩定糧食產需平衡的局面。二是建立對種糧農民直接補貼機制。確保地方應配套的糧食風險基金足額到位，合理確定對農民直接補貼的標準，做好對種糧農民的直接補貼工作。三是搞好糧食總量平衡。糧食主銷區和主產區要按照互利互惠的原則，在市場機制的基礎上形成長期穩定的購銷合作機制，主銷區要積極支持主產區發展糧食生產，使產區調出的糧食有可靠的市場銷路，銷區調入的糧食有穩定的糧源保障。產區和銷區都要做好本區域內糧食供求總量的平衡，保證市場供應。四是管好地方糧食儲備。保證地方儲備的糧食達到國家要求的規模；保證地方儲備糧食適銷對路，品質優良；保證地方儲備的糧食在需要時調得動，用得上。五是規范糧食市場秩序。禁止地區封鎖和地方保護，發揮國有糧食企業的主渠道作用，規范糧食經營者的行為。六是推進國有糧食購銷企業改革。切實轉換國有糧食購銷企業的機制，健全法人治理結構，妥善解決歷史包袱，化解各種矛盾，維護社會安定。各省長（主席、市長）應當切實負起責任，由于工作不力造成本地區糧食供求不平衡，引起市場和社會動蕩，要追究領導責任。

（三十二）各地區、各有關部門要認真抓好國有糧食購銷企業改革。勞動保障部門要指導企業做好職工分流安置、再就業和社會保障工作。對糧食企業依法出售自有產權公房、建筑物收入，以及處置企業使用的劃撥土地的收入，應優先留給企業用于繳納社會保險費和安置職工。對有困難的國有糧食購銷企業的生產經營性用房和土地，應減征或免征三年的房產稅和城鎮土地使用稅。對國有糧食購銷企業的歷史財務掛賬，經審計認定后，政策性掛賬全部從企業剝離，由縣以上（含縣級）糧食行政部門集中管理。對企業已經剝離政策性掛賬相應占用的農業發展銀行的貸款，已辦理資產抵押的，應當及時解除抵押關系，幫助企業恢復生存和發展能力。要妥善落實銀行貸款債務，防止國有資產流失。

（三十三）穩定和加強糧食行政管理部門機構和人員，切實履行對全社會糧食流通監管的職責，做好國有糧食購銷企業改革的協調、監督、檢查和指導工作。繼續做好軍糧、退耕（牧）還林（草）用糧和貧困地區、水庫移民、災民口糧等的供應工作，確保供應及時，質量合格。

（三十四）國務院有關部門要密切配合，切實落實糧食購銷市場化改革的各項配套政策措施。糧食行政管理部門要加強對糧食流通體制改革整體方案的組織實施。財政部門要做好糧食風險基金的足額到位和使用監管。工商、質檢、衛生、商務等部門要按職能分工，加強糧食市場的監督管理。

（三十五）各糧食主產省、自治區人民政府要按照本意見，制定周密的糧食流通體制改革方案，報國務院備案。各地區、各有關部門要周密部署，精心組織這項改革，及時總結經驗，不斷完善相關政策，確保糧食流通體制改革的順利推進。

（三十六）本意見自發布之日起執行。凡此前發布的有關文件、規定與本意見不符的，均以本意見的規定為準。