第一篇：旅游現狀及行政立法情況調研報告

中國旅游業作為一個新興產業部門經歷了二十多年的發展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業，以法興業，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。

一、旅游市場現存的問題。

目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：

１、旅游宏觀調控乏力。行政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調控機構。部門所有、各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統一管理。同時，與管理相應的一系列配套政策、法律法規、措施未跟上，使行業管理形成既無“權力”又無“法力”。２、現行旅游體制難以適應現代企業制度的要求，特別是國營旅游企業，面臨著與全國國營企業共同的問題，也就是如何轉換經營機制的問題。３、旅游業發展到如此規模，但“旅游法”以及與旅游相關的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業發展的許多問題無法確定下來，旅游業在國民經濟中的地位不能法定化，旅游行業管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現了許多問題：損害企業利益，推銷假冒偽劣產品，侵犯旅游者合法權益；服務態度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務項目，改變旅游日程；導游不導，擅離職守，造成旅游者人身、財產損失；餐飲質量低劣，不符合衛生標準，甚至出現食物中毒；“黑導”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序；景區商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區秩序混亂等。旅游市場出現的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有著內在的聯系，從法律的角度看，這些聯系都帶有某些法律上的特點，都有可能轉化為法律問題。這是因為各個主體都有法律法規明確規定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會引發出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調控，實施管理行為時，侵犯了旅游企業和旅游者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業未向旅游者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅游職工個人原因所造成，企業則要追究個人的法律責任；旅游者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣旅游者人身、財產受到損害也會要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場經濟下，在法制的國家里，一切問題都有可能轉化為法律問題。

二、政府必須對旅游市場進行調控。

旅游業的調控是指政府為實現旅游業供需總量的平衡，保持旅游業持續、穩定、協調發展，而對旅游市場進行的調節和控制。為什么在建立社會主義市場經濟中還要提出旅游市場調控問題？主要基于以下原因：１、旅游業的特性決定的，旅游業是一項綜合性、依托性極強的行業，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業無法比擬的，也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個行業、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業產生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，指導旅游供給的發展。而旅游業本身是一個綜合性的產業部門，旅游業內部的吃、住、行、游、娛、購六大行業存在客觀比例，要求按比例協調發展，而市場調節是一種事后調節，有一定的時間差，旅游企業及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現結構失調，浪費了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調節不能保持旅游業的良性發展。因此，對旅游業來說，政府調控尤為重要。２、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價便可得到來自外部的經濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業的地理區位升值，還有旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業也因此受益，出現所謂“搭車”現象；有些旅游企業的活動會造成外部主體的經濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點的開發，可能由于保護措施跟不上，容易造成環境污染，我國接待的旅游者大多來自發達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅游區的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發作用得到補償和糾正。３、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍環境較差，而我國又是一個發展中國家，國家財力有限，只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點地逐步開發，才能形成我國旅游業的“拳頭產品”，才能在強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅游市場的這些特點闡明了調控的至關重要。因此只有發揮政府旅游機構的調控作用，才能保證旅游業的良性發展。

三、法制是實行調控的根本手段。

綜上所述，旅游業

實行調控是社會主義市場經濟的客觀要求，如何才能有效地對旅游業實行調控呢？筆者認為法制是實行調控的根本手段，這是因為：

１、調控的模式是“國家調節市場，市場引導企業”，其核心是對市場的調控，而法制是維護市場經濟秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監督體系、同業之間監督和企業自律）。

２、法制是社會主義市場經濟的客觀

要求，社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障，從這個意義上說：社會主義市場經濟就是法制經濟，對旅游業調控也必須用法律手段。而且社會主義市場經濟法制體系框架已經基本形成，為我們依法調控旅游業創造了良好的法律環境。

３、法制也是我國旅游業１７年發展歷史經驗的總結和概括。經濟政策、必要的行政手段、經濟法規是調控的主要手段，前兩個手段在我國旅游業的發展過程中都發揮過作用，但由于它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。大體可分三個階段：（１）、以經濟政策為主階段（１９７８—１９８５年）。這一階段的主要標志是建立了機構，并提出了具體的旅游發展政策。１９７８年以來，隨著旅游業的迅速發展，規模日益擴大，旅游供給嚴重短缺，制約了我國旅游業的發展，為了調動社會各方面的力量，中央于１９８４年提出我國旅游發展的“四個轉變”，旅游基礎設施的建設要“五個一起上”的政策，這些政策的提出，調動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業取得了長足的發展。但由于政策太概括、太籠統，對政策理解的偏差以及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機構的權威不夠，沒有及時出臺一套嚴密的法規，旅游管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調控，導致了調控失調，旅游市場混亂。（２）、以行政手段為主階段——行業管理階段（１９８６—１９８８年）。從１９８６年開始，我國旅游業列入了國民經濟和社會發展規劃，我國旅游業作為國民經濟和社會發展的一個部門和一項產業納入了全社會統一管理的軌道，同時也向旅游管理部門提出了加強行業統一管理的要求，為了加強行業管理，全國強化了管理機構，國務院成立了以吳學謙副總理為主任的國家旅游事業委員會，各地理順了機構，１９８６年１２月１７日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅游事業管理局，統一管理北京城鄉旅游事業，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強旅游全行業管理，提高旅游服務質量，產生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經濟的產物，因此在調控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環。（３）、向法制手段過渡（１９８９年至今）。我國旅游業前１０年的發展，經歷了從旅游政策為主，到旅游行政手段為主階段，每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時也是我國旅游業發展水平的客觀反映。隨著社會主義市場經濟的發展，對旅游業的宏觀調控提出了新的要求，一方面要繼續貫徹執行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅游業發展中出現的新問題，采取有效的行政措施，但更重要的是要加強法制建設，這才是解決旅游業中存在問題的根本所在。１９８５年５月，國務院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅游行政法規，標志著我國依法管理旅游業的開始，１９８９年以后，經過了以前兩個手段為主的調控實踐后，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅游管理機構在實踐中認識到了法制的作用，轉向以法制作為調控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導游管理等旅游業的基本環節和重大問題上陸續頒布了許多旅游單項法律、規定和辦法，其中經國務院批準頒布的行政規章有四個，國家旅游局在職權范圍內制定了７０多個行業規章，各地旅游行政部門也根據各地的實際制定了許多地方性旅游法規。

四、加強法制建設，依法調控旅游業。法制是加強旅游業宏觀調控的根本所在，但從旅游業法制建設的現狀來看，我們認為應從以下三個方面加強法制建設，盡快形成旅游法制體系，使旅游業的發展有法可依，才能保持旅游業良性發展。旅游法制體系應包括以下四個層次，即：（１）、旅游法，是旅游法規體系中的主體法，需要全國人大常委會批準頒布，現在尚未出臺；（２）、條例、規定等，是由國務院頒發或批準，由國家旅游局頒布的，如《旅行社管理暫行條例》、《導游人員管理暫行規定》；（３）、國家旅游局在自己職權范圍內制定頒發的規章、制度、辦法等，如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等；（４）、地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發的地方旅游法規，如《北京市執行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細則》等。旅游立法主要是培育旅游市場機制，建立旅游市場規則，維護旅游市場秩序，包括以下四個方面，即：（１）、市場主體制度，即關于市場當事人必須具備的權利能力和行為能力的法律規范；（２）、經濟合同制度；（３）、市場競爭規則，即明確市場競爭的性質、范圍以及是否正當的法律制度；（４）、市場調控制度，即旅游行政部門對旅游市場宏觀調控的制度化、法律化。

１、盡快出臺旅游法。我國的“旅游法”從１９８２年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認識上的原因，也確實存在不少困難。困難之一：旅游業是綜合性行業，其覆蓋社會生活面廣，行業界面模糊，很難規范。如旅游飯店分屬眾多的部門，雖然旅游部門所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅動”，旅游行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數量眾多的以銷售旅游品為主的商店，其屬性上更多的為商業成分，更難有一個統一的運行規則，因此，制定旅游法的阻力也就比較大。困難之二：與相關法規的銜接在技術上復雜，如根據現行法律規定，風景名勝區和文物景觀的管理權分屬建設部門和文物部門，《風景名勝管理條例》、《文物保護法》已經發布實行，對管理權的歸屬等都作了明確規定，如果《旅游法》規定由旅游部門管理風景名勝區等，必然與現行法律發生沖突，但旅游業作為一個綜合性的產業部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經過周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解決。出臺旅游法是旅游業發展的客觀要求：（１）、我國旅游業經過了十幾年的發展，已經具備了相當大的行業規模，亟需將旅游業在國民經濟中的地位和作用法定化。（２）、旅游業作為一個產業部門，應有本行業的基本法律。近幾年旅游業中出現的一些問題，也說明了必須依靠法律，規范旅游市場，保護旅游企業和旅游者的合法權益，才能促進旅游業的健康發展。（３）、由于旅游業的綜合性，只有盡快出臺“旅游法”才能實現對旅游業的宏觀調控，協調旅游事業與其他行業的關系，妥善處理與有關行業法規的銜接。（４）、要建立健全我國的旅游法制體系，“旅游法”是一個基本法，應盡先出臺。同時，多年的旅游管理實踐表明，僅靠單項法規，不足以調整旅游活動中產生的所有旅游法律關系。當今的旅游業經過了十幾年的大發展，已造就了出臺旅游法的社會基礎和良好條件。首先社會對旅游業的性質、特點、規律等都有了基本的了解和認識，承認了旅游業有其自身的發展規律，發現了旅游業中存在的問題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問題。其次，奠定了較為雄厚的組織基礎。十多年的旅游立法、執法實踐，在各級旅游行政管理部門中都有了法制工作機構，并培養了一批旅游法制干部。旅游法應主要包括旅游業發展中帶有根本性的問題，把國家對旅游業的發展方針、政策、戰略法定化，協調與旅游業發展相關的各方面關系和利益，如：旅游業在國民經濟中的地位和作用，旅游業的行業范圍，旅游行政管理機構、職責、管理權限等內容。在體例上，可分為十章，即總則（地位、作用、范圍）、旅游行政管理機構（機構、職責、權限）、旅游資源、旅游業發展規劃、旅游客源市場、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機構、法律責任、附則。

２、抓住旅游業發展的幾個主要環節，沒有制定出法規的，盡快制定；已經出臺的法規，要加以配套和完善。由于旅游法的出臺比較復雜，涉及面廣，難以在短期內出臺，而旅游業的發展又迫切地需要法制來規范，因此，旅游行政機關可以在自己職權范圍以內，抓住旅游業發展中的幾個主要環節，沒有制定出法規的，盡快制定。飯店現在已經具有了一定的規模，而且是旅游業中的一個主要環節，但現在處于無法可依的階段，應盡快制定《旅游涉外飯店管理暫行規定》，還要抓緊制定《旅游車船管理條例》等旅游業發展急需的法規，盡快改變旅游管理無法可依的狀況，在無旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動中的幾個主要環節上有“小法”可依。要根據旅游業發展的需要，抓緊已經出臺規章的配套、完善，使其具有可操作性，如盡快制定《導游人員管理暫行規定》的實施細則。同時要根據旅游業發展的需要，修改、補充、完善現有法規，如國務院于１９８５年發布施行了《旅行社管理暫行條例》，在當時的歷史條件下，對旅行社的發展，起到了積極的作用，但隨著我國經濟體制改革的不斷深化和我國旅游業的發展，旅行社的情況發生了很大的變化，突出表現為：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有旅行社，發展為以國有制為主體，集體所有制、聯營制、股份制相繼出現的趨勢，還出現了合資旅行社；由以往國、中、青三大旅行社為骨干，為數不多的旅行社經營旅游業務，發展為數量眾多的旅行社相互競爭的局面；由以往單一的接待入境旅游，發展為入境旅游、國內旅游與有控制的居民自費出境旅游相結合的格局。由此產生的各種新的法律關系在現行的《暫行條例》中都沒有規定，亟需補充、修訂。同時在旅行社的經濟成份、經營形式、經營業務、經營規模變化發展的同時，出現了大量迫切需要解決的問題，如：由于缺乏必要的旅行社經營行為規則，無法統一有效的管理旅行社經營行為，造成旅游市場秩序的紊亂；由于缺乏必要的保障機制，因旅行社責任造成的海內外旅游者人身傷害和財物損失，得不到有效地解決；由于缺乏必要的法律依據，旅行社違反“先收費，后接待”的原則，致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴重，極大地影響了旅行社及相關旅游服務企業的正常經營。另外，現行《暫行條例》對旅游行政管理部門的行政處罰權規定不具體，難以操作，不能有效地制裁違法行為。旅行社作為“龍頭”，旅行社管理法規是旅游法制體系中的重要組成部分，因此國家應以憲法和有關法律、法規為依據，結合旅行社發展的實際情況，把旅游業十幾年發展經過實踐檢驗證明是必要和有效的政策、規定，如許可證制度、年審制度、旅游保險制度、質量保證金制度等上升為法律規定，使之法制化。在制定或修改、完善現有法規的過程中，要用旅游行業的觀點，從建立旅游法律體系的高度出發。

３、根據旅游業發展的需要，適時制定具有針對性的規定和制度，及時用法律手段調整旅游業發展中出現的新問題。

隨著我國對外開放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅游已經勢不可當地發展起來，又出現了社會辦“出國游”的現象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導致這一市場比較混亂，但現在還沒有法規，迫切需要加快制定，對經營出境旅游的企業的資格認定、管理，對價格的管理，對服務質量的管理，對發生糾紛的處理，對發生事故的處理，索賠等做出明確規定，將其納入旅游法制體系中。

第二篇：地方行政問責制立法調研報告

行政問責制是“有權必有責，用權受監督”的執政理念的體現，是建設法治政府和責任政府的必然要求。作為一種制度創新，行政問責地方立法既沒有規范的模式供遵循，也沒有現成的經驗可借鑒，需要在實踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、地方行政問責制立法遇到的主要問題

行政問責制立法主要解決：“問誰的責（問責對象）？誰來問責（問責

主體）？問什么（問責范圍和內容）？怎樣問責（問責程序）？目前，各地在制定行政問責立法方面雖然取得了一些明顯的成效，但是，由于我國的行政問責制度尚處于初創階段，還存在著一些突出的問題。

（一）地方立法法律依據滯后

目前還沒有一部關于行政問責的全國性法律或者行政法規，地方立法的依據主要是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》中的相關規定，這些規范性文件不僅存在著問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性。一些地方政府在制定行政問責的規定和辦法時難免出現照抄照搬，內容過于籠統，缺乏針對性和實用性現象，在實踐中難以操作，流于形式。

（二）地方立法注重規定同體問責，忽略規定異體問責

行政問責應當包括“同體問責”和“異體問責”。前者是指來自國家行政機關內部的問責，其問責主體主要是行政機關和公務員的任免機關；后者是指來自其他國家機關的問責，其問責主體包括國家權力機關和國家司法機關。由于行政問責上位法律的缺失，地方問責立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系統內部，不能規定行政機關以外的其他機關的義務，權力機關、司法機關等問責主體的作用未能得到發揮。行政問責的主體是政府的最高行政機關，啟動按鈕在行政機關最高領導人手里，問責往往取決于最高領導人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領導確定是否要問責，什么樣的事情需要問責，什么樣的事情不需要問責，問責的力度如何，什么樣的人應該承擔什么樣的責任，什么樣的人可以不承擔責任；最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。同時地方立法也只能規定行政體系內部的等級問責，即上級問責下級，等級問責盡管在效力上具有優勢，但如果僅僅是上級追究下級的責任，那么上級的責任由誰來問就會成為一個問題，其結果必然是最高的一級無人追究責任，而在最關鍵的地方無人問責會造成責任體系中根本環節的缺失。

（三）地方立法對問責對象規定的不夠全面

公務員的區分按照任期與任用方式的不同，劃分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員；按照職位與職務的不同，劃分為領導職務公務員和非領導職務公務員。根據責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任，而且手里的權力越大，身上的責任也就越重。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務人員，都肩負著不同的責任，應當無一例外地成為行政問責的對象。目前，在行政問責上由于無相關的上位法律規定，一些地方政府在立法時往往都把行政問責的對象局限于行政首長。把數量眾多的一般行政公務人員被排除在行政問責的對象之外，不利于對行政權力的有效制約。

（四）地方立法對問責范圍規定寬嚴不一

行政問責作為一項制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。所謂“不履行法定職責”，是指問責對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責，也就是“不作為”；所謂“不正確履行法定職責”，是指問責對象不依照法律規定的權限、方式和時限履行其行政職責，也就是 “亂作為”。問責的范圍，各地的規定不盡相同、有寬有窄。主要包括效能低下、執行不力，責任意識淡薄，違反法定程序、盲目決策，不嚴格依法執政或治政不嚴、監督不力，以及在商務活動中損害政府形象或造成重大經濟損失等；行政問責的范圍并不僅僅局限于經濟領域的重大安全事故，還包括決策失誤、執行不力、用人不當、監管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而，在行政問責的實踐中，問責的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事后責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內發揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權力。

（五）地方立法注重對行為的后果問責淡化對行為本身問責

由于地方在問責立法缺乏上位法依據，立法在問責范圍的界定上也只能參照被問責的事例中進行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12?23特大井噴事故”、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”、湖

南“嘉禾違法拆遷”案、“海寧大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即將啟動問責程序的山西“黑磚窯”事件……對問責范圍的界定往往注重對行為產生嚴重后果或者嚴重不良影響后果，才對其問責。地方立法上也都參照上述做法注重對行為的后果問責,如，規定“給公共利益、行政管理相對人合法權益、國家財產造成嚴重損失或者影響政府整體工作部署的、造成不良社

會影響或者嚴重后果的、出現重大事故或造成社會不良社會影響的、造成資金浪費或者國有資產流失的、群眾反映強烈的”等等。這樣規定是應當的，但是造成這樣的嚴重的后果，在《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》等規范性文件中已經有明確的處理規定，問責主體往往依據上述文件對其作出處分決定，制定的問責規定也只能起到“震懾”和“警視后人”的作用。對目前還沒有產生嚴重后果或者未產生嚴重不良影響后果的，也就是“有事但沒犯事”的還不能對其問責，存在極大的隱患。因此地方立法注重既要對行為的后果問責更要對“亂作為”和 “不作為”行為本身問責。

（六）地方立法對責任形式規定的不夠全面

對公務員承擔責任的方式主要有被通報批評、行政追償、行政處分以及刑事處罰等。而對于作為行政主體的國家行政機關來說，其承擔行政責任的方式包括：被通報批評；賠禮道歉、承認錯誤、恢復名譽、消除影響、返還權益、恢復原狀、停止違法行為、履行職責、撤消違法的行政行為、糾正不當的行政行為、行政賠償。過罰相當原則要求根據責任人的過錯大小確定適當的責任形式，在行政問責立法實踐中，不論責任大小、有無過錯，動輒就是引咎辭職。這樣規定，其結果有兩種情形：其一，輕責重罰，使本來沒有過錯或過錯較小的人，不適當地承擔責任或為下屬工作人員的個人行為承擔連帶責任；其二，重責輕罰，使本來應負更大責任的人避重就輕，利用引咎辭職來逃避黨紀、政紀和法記等其他處罰。

（七）地方立法對責任追究的規定存在彈性

政府立法往往對被問責對象追究責任方能做原則規定，缺乏針對性和操作性，容易受領導批示和社會輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。主要是行政問責的法律不夠完善，責任標準過于籠統，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中，就不可避免地會出現處罰與責任不相適應的情況。其次是行政問責主要是行政系統內部的“同體問責”，其決定權掌握在行政領導手里。一旦出了問題，只要新聞媒體未報道、上級領導沒批示，就盡量“大事化小、小事化無”。再次是問責主體缺乏有效的監督制約機制，容易受個人好惡和人為因素的影響。

二、完善行政問責立法的基本思路

行政問責立法的目的在于約束行政權力運行過程，監控行政權力運行效益，防止和糾正行政權力運行過程中出現的偏誤與紊亂，實現行政問責懲罰和教育、安撫和補救、警示和預防的基本功能。

(一)確立責任行政理念

行政問責的制度化和規范化實質上是一個制度創新的過程，在這個過程中，行政問責立法必須根據法治社會的要求，實現權利與義務、權力與責任的平衡。通過立法使各級行政機關及其工作人員轉變觀念，提高對依法行政的認識，充分地行使法律所賦予的權力，改變原來“重權力、輕義務，重管理、輕服務，重行政效率、輕行政程序”的觀念；不斷強化責任意識，正確行使行政權力，履行法定職責；自覺接受來自各方面的監督，避免或減少越權、失職等違法行政行為的發生，實現立法所預期的目的。

（二）明確行政問責主體

行政問責作為一種責任認定和追究的活動，必須有特定的主體負責。因此，在行政問責立法中，應當著重解決好以下幾個問題：第一，設定問責主體。違法行政行為的認定和追究權屬于特定的國家機關。根據問責主體與行政系統之間的關系不同，可以將問責主體分為兩大類：一是行政系統內部的“同體問責”的主體，主要是行政監察機關和公務員的任免機關；二是行政系統外部的“異體問責”的主體，包括國家權力機關和國家司法機關。第二，劃分職責權限。不同的問責主體有著不同的問責對象、懲戒權限和工作方式，應當在分工負責的基礎上相互配合、功能互補。權力機關的問責對象主要是各級政府的正副職以及政府組成部門的領導人；各級行政機關可以在其任免權限內對本級或下級行政機關的工作人員實行問責；司法機關對行政公務人員的問責只能通過個案的訴訟來實現。第三，規定問責機關與公民、組織的關系。國家機關之外的公民、組織作為行政法制監督主體，不能對問責對象作出直接產生法律效力的監督行為，只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關的國家機關反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責機關的注意從而啟動行政問責。而這些內容，地方政府規章難以作到，需要通過地方人大制定地方性法規來實現。

（三）拓寬問責適用范圍

行政問責作為一種監督行政權力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責的適用范圍，應當從問責對象和問責內容兩個方面入手。應當將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象。其次，地方立法將行政問責的內容從對行為的后果問責，拓展到對行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問責，起到“防患于未然”的作用。

(四)明確責任認定標準

在規定行政問責追究相關人員的責任，要考慮問責對象是否有不履行或者不正確履行法定職責的行為。履行法定職責的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責或不正確履行法定職責的情況下，才承擔相應的責任。責任人主觀上是否存在過錯。故意或過失。責任行為與損害事實之間是否存在因果聯系等因素。

(五)完善行政問責程序

嚴謹、合法的問責程序，是行政問責制度得以順利實施的前提和保障。在立法中應當對問責程序啟動、調查處理及申訴復查等程序制度作出明確規定。（1）立案，依職權或依申請啟動問責程序；（2）調查，收集與責任行為的有無、責任結果的大小以及因果關系存在與否的相關證據，并聽取當事人的陳述和申辯；（3）決定，根據認定的事實和相關的法律規定，選擇與責任相適應的責任形式；（4）通知，送達問責決定，告知救濟途徑；（5）執行，按照管理權限，落實懲戒內容。對社會公共利益有重大影響的問責，還應當規定直接向社會公眾進行說明、解釋。在處理結果上，應當規定將問責處理結果向社會公開，增加問責的透明度。

第三篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機關依法在職權范圍內制定、修改、廢止有關國家行政管理的法律法規文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級行政機關，在我國即是國務院，國務院各部委和直屬機構，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市的人民政府，經國務院批準的較大的市的人民政府。

（2）從立法權限和程序上看，各行政立法主體必須嚴格按照法定權限和立法程序進行立法。

（3）從立法內容上看，行政立法只涉及國家的行政管理，這是行政機關與立法機關立法的主要區別。

行政機關制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規范性文件，主要由行政法規和行政規章構成，如中國國務院頒布的行政法規，國務院各部委及地方省級人民政府發布的規章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對指定的部門和管理對象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報告、請示、批復、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權立法和授權立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權主體是法律特別規定的行政機關或特定的行政首長（在我國，行政首長不享有完整的行政立法權），而不是所有的行政機關或行政首長。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項權力時，要嚴格按照法定程序進行，其嚴肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內容針對的對象具有普遍性，而不是針對特定的事和人。（4）行政立法結果具有規范性和反復適用性，其規范性通過法定的強制力保障其實施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對行政立法行為發生爭議，一般不得通過司法途徑進行裁決，我國目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭議時要參照行政規章，因此就要對行政規章進行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認為相應行政規章違法、越 權或違反法定程序和法定形式，就可以向相應行政機關或其上級行政機關，或者人民代表大 會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發現行政法規和規章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規、規章的權力，但法院對違法 的行政法規、規章不予適用，也是對行政立法的有效監督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國是多級立法體制，根據現行的規定，擁有立法權的國家機關是中央一級的全國人民代表大會及其常務委員會；國務院及其各部委、直屬機關；地方上的有省、自治區、直轄市一級的權力機關和行政機關，民族自治地區（自治州、自治縣）、省會市、經國務院批準的較大的城市。《立法法》一方面規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”（第七條），同時又將立法權限分配給了不同的中央和地方國家機關，另一方面又分解了法律性規范的審查、批準、修改和撤銷的權力，表明中國的立法權是在符合多級立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權，可以制定具有法律意義的規范性行政文件的國家行政機關或行政首長。

根據憲法、《組織法》、《立法法》以及有關法律的規定，我國實際上擁有行政立法權的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國務院、國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署、國務院直屬機構。

（2）地方行政立法主體。省、自治區、直轄市人民政府，依據憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區域內行政管理事項的行政立法職權，從法理上也擁有受托立法權。經國務院批準的較大的市的人民政府，依據《地方組織法》和《立法法》的規定，可以根據法理和法規，就其職權范圍內的行政事項制定規章。

地方行政立法主體制定的規范性文件統稱地方政府規章。3.行政立法權限

三、行政立法的類型 1.主動立法

是指行政機關根據行政需要在自己職權范圍內制定行政法規和規章。我國憲法規定，國務院有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布行政決議和命令；省自治區、直轄市、省會市的人民政府和經國務院批準的較大的城市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章，《立法法》進一步明確了行政機關在職權事項內的主動立法權（國務院）和本行政區域具體行政管理事項的主動立法權（地方政府）。

主動立法是行政立法主體以自己的意志獨立行使行政立法權，也就是說，在不與效力層級高的法律、法規所限定的內容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規范。正是由于這一點，決定了在現實行政立法實踐中，行政立法主體的主動立法積極性相對最高，由于缺乏必要的權力監控制度和明確的法律約束規則，主動立法權濫用的現象屢屢發生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權方，而從行政立法主體立場看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據特定法律的授權，或者有立法權的國家權力機關和上級行政機關的專門委托，在授權和委托的權限范圍內，依據法定程序，代為制定規范性法律文件的行為，對行政立法主體而言，這是一種被動的立法活動，受托立法權源自法定的授權或專門的委托。

我國《立法法》對授權立法制定了規則：

第一，授權與受托主體的限定性，只有全國人大及其常委會具備授權立法的主體資格，其他立法主體不能進行立法權的授予；受托立法的主體只能是國務院和經濟特區所在地的省市的人大及其常委會。

第二，授權立法事項的限定性，全國人大及其常委會在其專屬立法事項（第8條）尚未制定法律時，有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規；但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。對經濟特區的授權立法事項沒有明確限定，似可以參照上述規則執行。

第三，授權決定應當明確授權的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權利，不得將該項權利轉授給其他機關。

第五，受托立法效力的限定性，根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；經濟特區法規根據對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，只在本經濟特區適用；授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者決定規定的機關備案；授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，受托主體應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權終止。

3.補充立法

也稱延伸立法，是對法律的一種補充規定，也是行政機關因執行法律而訂立的施行條例或細則加以規定或說明時，行政機關須訂立一種執行細則以達到執行法律的目的。

我國憲法第89條規定國務院的第一項職權，便是根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令，即內含有國務院可以進行補充立法。由于補充立法是對立法機關制定的法律的一種補充規定，補充的內容日然以被補充的法律為依據，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補充立法的內容也隨之失去效力。補充立法沒有得到法律、法規的授權，不得創制新的法律規則。補充立法的合法性，一般均有立法機關或上級機關檢查、監督。我國憲法規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，自然包括了補充立法。

四、行政立法程序 1.立項

其一，立法提議，擁有立法提議權的主體主要是一級政府行政部門和行政機構，以及其他機構，至于各黨派、社會團體，法人和公民是否擁有立法提議權，《法規條例》和《規章條例》都沒有規定，從行政立法的實踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計劃，政府法制部門對立法申請進行匯總研究，突出重點，統籌兼顧，擬定本級政府和部門的立法工作計劃。

其三，審批立項，國務院審批行政法規的計劃，有立法權的國務院部門和地方人民政府審批規章的立法計劃，審批立項的立法計劃要明確行政法規或規章的名稱、起草單位、完成時間等事項，立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。

2.起草

是指列入立法計劃的法規和規章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規有國務院組織起草，部門規章由國務院部門組織起草，地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現實的立法實踐中，立法項目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項的專業技術專家、政府官員、法律學者共同參與立法咨詢工作，廓清該項法案要調整的范圍、要解決的問題、立法指導原則、基本法律制度，與相關法律、法規、規章的協調，可借鑒的國內外資料，以及法律責任等。

第四篇：立法調研

關于開展民辦教育立法調研工作的通知

各縣（市）區教育局、三個開發（度假）區教育局、陽宗海風景名勝區、倘甸產業園區和轎子雪山旅游開發區管委會社會事業局： 在市委、市政府的高度重視、各縣（市）區的積極努力下，我市發展民辦教育工作取得了一定的成效。特別是在領導重視、政策支持等方面積累了一些好的經驗和做法。為了使我市重視發展民辦教育工作進一步法制化，促進民辦教育持續健康發展，擬在2012年——2013年開展我市民辦教育立法工作，現將有關前期調研工作要求通知如下：

一、召開轄區內部分公、民辦學校校長、公、民辦幼兒園園長、教師代表（民辦為主）座談會，按《昆明市民辦教育立法調研問卷》的相關內容征求意見。

二、在召開座談會的基礎上，對征求意見情況按《昆明市民辦教育立法調研問卷》的內容進行匯總后，在調研問卷上加蓋教育局章于11月21日上午12：00前（傳真）上報昆明市民辦教育服務中心，同時請報送匯總的電子檔。

聯系人：陸麗萍、楊玉梅聯系電話：0871—5160856電子郵箱：kmmbjy@126.com

附件一：《昆明市民辦教育立法調研問卷》

昆明市民辦教育服務中心

二○一一年十一月十四日

昆明市民辦教育立法調研問卷

＿＿＿縣（市）區

參加座談的公、民辦學校校（園）長＿＿人，教師代表＿＿人。轄區內＿＿所民辦學前教育幼兒園，在園幼兒＿＿人，民辦學前幼兒占比＿＿%；＿＿所民辦義務教育學校，在校學生＿＿人，民辦義務教育學生占比＿＿%；＿＿所民辦高中階段學校，在校學生＿＿人，民辦高中階段在校學生占比＿＿%，轄區內民辦學校（幼兒園）教師共計＿＿人。

一、我市發展民辦教育工作有沒有必要立法？

二、目前，我市民辦教育立法有哪些基礎條件（或優勢）？

三、我市發展民辦教育要從哪些方面進行立法？

四、我市民辦教育立法內容應注意哪些方面的問題？

第五篇：深圳市中醫藥立法調研報告

中醫藥是我國衛生事業的重要特色，也是中華民族 5000 年燦爛文化的豐碑。嶺南中醫藥歷史悠久，源遠流長，群眾基礎良好。在國家和廣東省中醫藥管理局的正確指導下和深圳市委市政府正確領導和高度重視下，有關部、委、辦、局的大力支持下以及深圳市衛生、中醫藥工作者的共同努力下，我市中醫藥工作取得了喜人的成績，中醫資源配置有較大投入，醫療服務能力明顯增強，中醫科教工作成績斐然,中醫行業管理力度加大,基礎內涵建設得到夯實,中醫應急醫療救治體系、管理體制改革、醫德醫風建設都取得了顯著成效，整體呈現良好的發展勢頭，部分指標處于全國或全省領先地位。

1.中醫立法的背景

為了使我市制定的《深圳經濟特區中醫事業發展條例》更具有科學性、針對性、可操作性和前瞻性，根據中醫立法工作計劃安排，2006 年 1 月 11 日至 18 日，市衛生局與市法制辦聯合組成調研小組，就我市中醫事業發展現狀、存在哪些法律障礙、立法需規范哪些法律關系等問題，采取實地考察和召開座談會等形式，在市內進行了廣泛而深入的調研，現將調研情況報道如下。

2.市內調研的基本情況

在實地考察和召開座談會期間，各層面的中醫從業人員均一致認為我市中醫立法十分必要且非常急迫，就我市中醫發展的現狀、立法應解決的問題暢所欲言地發表了自己的意見、建議和想法，為《深圳經濟特區中醫事業發展條例》的起草提供了寶貴的素材和起草思路。

3.我市中醫藥事業發展存在的主要問題

3.2 中醫醫療機構設置不足 現有的中醫藥資源和服務遠遠不能滿足市民對中醫藥醫療保健服務日益增長的需求，目前我市僅有 3 個區設有中醫院，中西醫結合醫院也只有福田區有 1 家，且規模很小，僅 30 張病床。各區中醫藥發展不平衡的現象嚴重存在，作為深圳面積第一大區的龍崗區，至今無一家中醫院。

3.3 中醫醫療機構中醫藥人員編制及構成比例不合理 醫院人員編制少，留不住人才，且現有人員構成比例不合理，有的中醫院中醫師的比例甚至低于西醫師。

3.4 中醫醫療收費過低 許多治療效果很好的中醫醫療技術得不到與之相符的價值體現，如中醫手法復位骨折治療費僅幾十元錢，而如果進行手術治療其醫療費少則上千元，多則上萬元，由于經濟利益的驅動，許多醫院及中醫師就放棄中醫最傳統的簡、便、驗的治療方法而選擇西醫療法，從而導致中醫西化。

3.5 適宜的中醫醫療技術得不到醫療保險政策的支持 由于中醫的自身特點以預防為主，防患于未然，而現行的醫療保險政策卻是重治療輕預防，住院標準一直以西醫為標準，使得許多具有中醫住院治療征象的病人無法收入院，白白錯過了最佳治療時機。此外，許多適宜的效果良好的中醫治療方法(如中藥熏蒸、耳穴按壓等療效極佳的中醫技術等)，被誤認為保健方法，不列入醫療保險記帳范圍，從而制約了中醫的發展。

3.6 與中醫藥有關的評審或者鑒定活動 如中醫藥專業技術職務任職資格、中醫醫療事故鑒定、中醫師的繼續教育、中醫科研課題評審、中醫醫療質量評估等，沒有體現中醫藥特色，沒有遵循中醫藥自身的發展規律。

3.7 現行的對中醫藥制劑的管理，阻礙了中醫藥的發展 我國目前有關藥品管理的法律法規的相關規定，不利于對中醫藥制劑的保護和利用。對中醫藥的秘方、偏方和驗方的管理、利用和對院內制劑的管理沒有體現中醫藥的傳統特色。

3.8 假中醫、中醫推拿、針灸減肥充斥市場 目前，社會上許多無牌中醫師、針灸推拿按摩減肥，街頭巷尾處處可見，在水療和按摩保健中心等非法的醫療機構中也處處可見，大多是沒有資格的人員也在從事中醫推拿、按摩、針灸等醫療活動，且假醫假藥假廣告的泛濫，已嚴重敗壞了中醫的聲譽，更使中醫技術貶值。

3.9 中醫管理體系不完善，人力不足 市衛生局中醫處是我市唯一中醫機構的行政管理處室，定編 5 人，目前到位 2 人，無論從制定政策法規、宏觀管理，還是具體中醫執法等正常管理工作，心有余而力不足。再則，各區衛生局沒有設立中醫科，個別區衛生局學中醫專業的科員尚未配備，影響中醫事業的發展。

3.10 科研機構分散，績效差 目前，我市有兩所中醫藥研機構，市中醫藥研究所掛靠市中醫院，幾乎沒有發揮應有作用，市中西醫結合臨床研究所掛靠市第二人民醫院，硬件軟件建設都受到牽制，難于發揮較好作用。

更多相關

xiexiebang.com范文網[CHAZIDIAN.COM]