第一篇：稅收執法責任制對行政自由裁量權影響的因素及思考

在稅務機關的執法活動中，自由裁量權被廣泛地應用并滲透到具體執法行為的各個環節。自由裁量權是由法律、法規授予的職權，是一種“合理合法地進行自由選擇的權力”。在具體實踐中，自由裁量權的過度或不合理行使可能出現以下三種情況：一是行政主體超越法律的授權行使自由裁量權，即超越職權；二是行政主體在法定范圍內依照不正當的動機行使自由裁量權，即那一世小說網 穿越小說網 言情小說網 免費小說網濫用職權；三是行政主體在法定范圍內違背法律授權的目的，不公正或不適當地行使自由裁量權。《行政訴訟法》賦予了法院對具體行政行為合法性的審查權，使超越職權與濫用職權的行為得到了制約，但不合理的自由裁量權則缺乏有效的司法救濟，使稅務機關在法定范圍內的任意執法行為缺少有效制約，易導致執法不公。稅收執法責任制的建立和實施，著力從微觀權利方面解決了具體權力行使過程中的制約問題，對于自由裁量權合理運作的控制作用具有良好的實際效果。

一、行政自由裁量權合理性的判斷及決定因素

行政自由裁量權賦予行政機關在適用法律、法規時，可以根據具體情況、具體要求，在法律法規規定的范圍、幅度內，依照法律、法規規定的方式、標準作出選擇，這種選擇只要在法定的幅度內，并符合法定程序，那么即使相對人認為行政決定不公平、不合理，也很難對此提出異議；即使提出異議，也難以得到相對滿意的處理。因此，在實踐中，對稅務機關行使自由裁量權是否“合理”的判斷與控制是一道難題，從理論上解決這一難題并從實踐中加以控制，對于消除執法不公的現象具有重要的現實意義。

1、自由裁量權合理性的判斷。

筆者認為，對于自由裁量權合理性的判斷有以下三個標準：一是行政機關行使自由裁量權必須符合法律授權的目的；二是行政機關運用自由裁量權作出行政行為，必須建立在正當考慮的基礎上，并符合情理；三是行政機關的自由裁量行為之間應保持一定的連續性。

實際上，在判斷行使自由裁量權合理與否時，上述三項標準應統一、綜合地進行考量。具體來說，行政主體行使自由裁量權時，必須正確體會立法者的意圖，即立法者制定法律規范所體現的法律精神和法律原則，并將這種法律精神和法律原則與執法機關所在地的社會經濟文化的發展和具體環境相結合，同時保持執法的連續性與穩定性，且以促進當地的經濟發展和社會穩定為目的。行使自由裁量權的行為符合上述條件才是公正的、適度的、合理的。

2、自由裁量權合理運作的決定因素。

在現有立法狀況下，自由裁量權合理運作的關鍵取決于兩個方面的因素：

其一，行政主體能否正確理解立法意圖，并合理決定“是否行為”以及“如何行為”。自由裁量權的運作結果是否符合立法者的立法意圖，取決于行使自由裁量權的行政機關及其執法人員是否能夠遵循正確的原則行事。在實踐中，執法人員由于受個人素質、水平、好惡的影響，以及外來因素的左右，都可能導致自由裁量權的不合理適用。

其二，自由裁量權是否得到了有效的制約和監督。如果沒有有效的監督制約機制，權力的行使就可能侵犯相對人的合法權益，從而背離權力設立的初衷，蛻變為謀求私利的工具。

綜上所述，現階段單純從法律程序上無法有效控制和監督自由裁量權的合理運作。要促使正確合理行使行政自由裁量權，必須探索一種能夠有效防范和制約行政主體不合理行使自由裁量權的權力規范制約機制。從這個意義上判斷，稅收執法責任制就是一項非常有效的監督和制約自由裁量權合理運作的制度體系。

二、稅收執法責任制對行政自由裁量權的監督和制約

稅收執法責任制是依據國家稅法及其相關法律、法規，界定稅收執法機關和執法人員的執法主體資格，明確執法責任，規范執法程序，并通過考核執法質量和追究過錯責任，從而有效地監督和規范稅收執法行為，保障稅收管理相對人合法權益的一種執法監督制約制度。它以強化責任追究為突破口，著力從微觀權利方面解決具體權力行使過程中的制約問題，使自由裁量權的合理運作得到了有效的監督和制約。

1、稅收執法責任制將權力分解量化，規范稅務執法人員正確行使自由裁量權。稅收執法責任制首先解決的是執法主體亦即責任主體問題，對現行的法律法規進行分類梳理，根據管轄區域內的經濟與社會發展狀況，科學地確定管理部門及其管理權限，審定執法主體資格，明確執法依據，徹底改變“執法主體不明、責任不清”的現象；其次，執法責任制的核心內容是明確執法責任目標，明確執法責任。稅務機關將執法責任逐級逐層予以細化，最終落實到具體的執法崗位和執法人員，形成人人負其責、人人有壓力的責任體系，有效防止稅務人員行使自由裁量權時拖延履行法定職責、不認真履行職責情況的發生。

2、稅收執法責任制將權力與責任掛鉤，形成稅務執法人員自我監督、自我約束、自我規范的內在機制。稅收執法責任制根據現行法律、法規、規章的性質和內容，分解職責，量化指標、確

大爭之世 網游之復活 煉寶專家 混在三國當軍閥重生之官道

定責任，實施執法過錯責任追究，稅務人員對其執法行為和后果負直接責任，使稅務人員在進行執法活動時，不得不考慮執法的準確性、適當性，無論是從人的趨利避害本性還是權責利辯證原理來看，將責任與執法權緊密地聯系起來，通過外在強制力，足以形成一種有效的內在調控、自我監督機制，并將提高執法水平、規范執法行為這種客觀要求轉化為稅務執法人員主觀上自那一世小說網 穿越小說網 言情小說網 免費小說網覺的意志行動。

3、稅收執法責任制通過評議考核衡量執法行為，營造人人向法、嚴格執法、依法行政的良好氛圍。評議工作一般結合其他民主監督制度反饋的情況進行綜合評議。通過評議考核，可以綜合評議部門和人員行政執法工作的實際情況以及法律法規執行的社會效果，使不嚴格執法的部門和個人承擔各自的相應責任，并與獎懲和經濟利益直接掛鉤，促使嚴格執法、依法行政、正確合理行使自由裁量權良好氛圍的形成。

三、強化稅收執法責任制對行政自由裁量權監督和制約的思考

經過多年的實踐，稅收執法責任制已經是一個較為成熟的制度體系，在規范稅收行政自由裁量權等方面發揮了重要的作用。筆者認為，稅收執法責任制應當是一個不斷創新的制度體系，并在實踐中加以不斷的豐富和完善。目前，稅收執法責任制除強化自身的體系建設外，還應當多為納稅人提供可以依法保護自己合法權益的條件和途徑，以更好地解決執法人員在法定范圍內不當行使權力的救濟問題，從而進一步強化對行政自由裁量權的監督和制約。

1、以人為本，深化主體教育。一是將“以德治稅”的理念引入稅收執法責任制，開展定期職業道德培訓，實行執法人員崗前宣誓制度，組織執法人員自查、互查，發現問題，及時糾正。將道德制約作為稅收執法責任制的第一道門檻，使執法人員在缺乏有效監督的環境下能自主做出公共利益取向的決策。二是將以法治稅的理念貫徹稅收執法責任制，對稅干進行全面系統的法制教育，增強執法人員的法律意識和法制觀念，打下深厚的法律基礎，促進依法行政，切實提高整體執法水平。

2、強基固本，加強制度建設。一是建立健全稅收法制體系，盡快制訂出臺稅收基本法，明確規范納稅人、征稅人和用稅人的權利與義務；對政府管稅、部門協稅、社會護稅制訂出具體可操作的法律規范，明確各部門在稅收上的“應作為”和“不應為”，確保稅法與其他部門專業法及相關法律法規的銜接一致。二是完善各項配套規章制度，對執法崗位、權限、程序、要求及責任等依法進行嚴格界定和明確分解，做到分工到崗，責任到人，真正做到“執法權限法定化、執法責任明晰化、執法程序公開化、執法行為規范化、執法監督制度化”。三是強化執法責任制考核。檢驗推行執法責任制效果的關鍵在于考核，必須不折不扣的在考核上下工夫，傳統的人工考核辦法，成本高、效率低，因而研制計算機考核軟件，實行人機結合的考核機制是較好的辦法之一，通過計算機加強日常管理考核，快速、公平、實際的記錄每個執法人員的執法情況，確保考核結果的有效性和程序的合法性，防止出現基層越權和部門放權的現象，使年度執法責任制的考評真實有據。

3、內外并舉，強化執法監督。完善監督制約機制，是實行稅收執法責任制的保證。一是進一步健全內部監督制約機制，對執法人員的執法行為加強監督檢查，嚴格過錯責任追究，對執法犯法、徇私枉法，出現嚴重錯案和執法過錯的執法人員，一經發現嚴肅查處，決不姑息，對出現錯案不追究，甚至予以包庇的執法部門，依法追究相關負責人的責任。二是建立行之有效的外部監評模式，提高外部的評判能力和監督力度。外部評議是間接評定執法質量的重要方式。首先，推行公示制度。堅持稅務執法的民主化與公開化，設立執法人員監督公開欄，公布崗位職責、公布工作規程、公開執法結果，使執法者執法到哪就公開到哪，群眾監督到哪；其次，落實稅法宣傳、受理舉報、投訴控告、群眾評議等制度，設立舉報箱和投訴站，實施跟蹤問卷調查，聘任納稅人兼職監察員，定期召開征納座談會，對執法人員的執法情況進行測評座談，及時發現并糾正執法中的問題，改進執法工作，提高執法水平和質量。

4、獎懲結合，完善激勵制度。經濟利益激勵是稅收執法責任制順利實施的一個重要手段，它的執行程度和尺度直接關系到責任制落實的效果。針對實際工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的現狀，一是改革獎金分配制度，按崗位分配、按工作量分配、按崗位責任的輕重分配，通過界定獎金系數、適當拉開獎金分配檔次等辦法，實行獎金向一線人員傾斜、向工作量大、責任重人員傾斜；二是堅持獎勵與懲罰相結合，使一線執法人員既冒過錯追究的風險，也有無過錯獲獎勵的益處；三是在堅持“有錯必究”的原則下，分清原因，加強教育、學習和轉化，幫助過錯行為人改正錯誤。唯有如此，才能達到追究一人，教育一片，提高一片的效果。

5、保障權利，拓展救濟途徑。法律在賦予稅務機關權力的同時，也賦予納稅人依法保護自己合法權益的權利。在稅務機關行使自由裁量權的行為過程中，如果納稅人的合法權益得不到法律上的救濟，其權利就形同虛設。在國家的法律救濟程序尚不完善的情況下，稅收執法責任制應當為納稅人提供可以有效利用的條件和途徑，如：確立對違法和不當行為的舉報投訴途徑及處理方法，從體制上啟動人大的執法檢查程序、監察部門的審查程序等，進一步強化納稅人知情權、申訴權和對稅務執法人員執法行為的監督權，從而促使稅務機關必須按程序辦事，依法行政，合理合法地行使自由裁量權，充分保障納稅人合法權利得以實現。

大爭之世 網游之復活 煉寶專家 混在三國當軍閥重生之官道

第二篇：試論稅務行政執法自由裁量權

試論稅務行政執法自由裁量權的控制

隨著社會主義市場經濟的發展和法制化的進程，依法治國、依法行政已經成為我國治國理政的基本方略。國家在對依法行政的要求中，提出行政行為不僅要合法，而且要合理。即行政機關實施行政行為，不僅要依法而行，有法律的依據，還應當遵循公平、公正、合理的原則；行使行政自由裁量權應當符合法律、法規的目的，所采取的措施和手段應當必要、適當。國稅部門作為執法部門和國家宏觀經濟調控部門，擁有較大的行政自由裁量權，特別是較大的行政處罰自由裁量權，如果行政處罰自由裁量權得不到有效控制，就極易被濫用。因此，如何嚴格規范執法，正確行使和控制稅務行政處罰自由裁量權，已經成為當務之急。下面就稅務行政執法過程中如何規范行使稅務行政處罰自由載量權，防止自由載量權被濫用，充分保護納稅人合法權益，談談自己的看法。

一、稅務行政處罰自由裁量權存在現實必要性。

首先，稅收征收管理涉及的問題面廣量大，而且還處于動態變化之中，特殊情況不斷涌現，為使各級稅務機關能夠對各種特殊、具體的涉稅個案問題進行靈活、果斷、迅速的處理和解決，在適用的方式、方法、額度等方面應當有一定主觀自由選擇的余地。

其次，稅收法律、法規不能概括完美，羅列窮盡，超前作出非常細致的規定。為使稅務行政機關的行政管理能夠高效運 1

轉，避免稅務機關在復雜多變的涉稅問題之前束手無策，失去良機，因此，有限的涉稅法律只能作出一些較原則的規定，作出可供選擇的措施和上下浮動的幅度，促使各級稅務機關靈活機動地因人因事作出更有成效的管理。

再次，現行在我國稅務行政處罰自由裁量只以法律、法規為依據。而立法者無法預見到某個涉稅具體情況，因而稅務機關在稅收執法實踐中也就不可能做到案件事實與有關的法律、法規的條款均能完全對應、絲絲入扣，易造成執法者難以處理的情況。這樣就只能賦予稅務機關在法律、法規的規定范圍內，依照法律、法規規定的原則和精神進行自由裁量的權力，以彌補立法的缺憾和滯后。

二、當前稅務行政自由裁量權存在的主要問題

(一)、裁量權范圍過寬。稅務行政自由裁量權貫穿于整個稅收征收管理過程。作為我國稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。這四章其中涉及到稅務機關自由裁量權的有五十八條，占到了總數的66%。每一管理層級、每一征收管理環節、每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權存在。

(二)、可供裁量的空間過大。一方面，行政處罰倍數相差太大。如《征管法》第六十三條規定：“對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。”倍數相差高達十倍。另一方面，金額相差懸殊。如《征管法》第73條規定：“對

開戶銀行拒絕執行稅務機關作出的凍結稅款決定的，造成稅款流失的，稅務機關可依法對其處10萬元以上50萬元以下的罰款。”罰款差額高達40萬元，可供裁量的幅度過大。

(三)、罰與不罰缺乏操作性。如納稅人未按照規定期限申報辦理稅務登記的，根據《征管法》第六十條規定稅務機關可以處二千元以下罰款。這種規定只有上限，而無下限即可罰可不罰。何種行為可以不予處罰？何種行為按上限處罰？《征管法》及其實施細則都未作出明確規定，稅務機關難以把握。

(四)、對情節的衡量缺乏明確界限。《征管法》法律責任部分很多條款都規定了對“情節嚴重”的行為，應如何處理，但是，怎樣才算“情節嚴重”，除《細則》列舉了個別行為外，其余的均都沒有規定明確的界限。因此，也只能由稅務執法人員憑經驗、憑理解自由裁量認定。

(五)、稅務行政處罰自由裁量權行使不當。自由裁量權的正確運用既可以保障納稅人的合法權益又可以體現稅法的嚴肅性。但是在稅務行政執法過程中，部分執法人員違背法律法規授予自由裁量權的目的，利用自由裁量權的“彈性空間”，使具體稅收執法行為背離所適用的法律、法規的初衷，導致自由裁量權適用不當，造成情節認定不準確，行政處罰顯失公正的問題。自由裁量權的濫用損害了稅務機關的信用，削弱了稅法的權威性，破壞了統一、公平、有序的市場競爭環境，同時助長特權思想，容易形成權力腐敗。

(六)、稅務行政執法行為避重就輕。執行難是稅務行政執法過程中的一個突出問題，這需要稅務機關充分利用法律所賦予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大對納稅人的管理。但是實際工作中，部分執法人員為了避免執行難問題的發生，在執法過程中，避重就輕，協商處罰額度，把大問題簡單化，小問題無害化處理，嚴重損害了稅法的尊嚴，破壞了稅務機關的在納稅人中的形象。

二、規范稅務行政自由裁量權行使的建議

（一）建立整套標準體系，實現源頭控制。源頭控制是規范自由裁量權的第一道關卡。稅務自由裁量權的范圍很廣，它不僅僅指最常見的稅務行政處罰自由裁量權，而且還包括應納稅額核定、稅務行政期限選擇及稅務行政行為選擇等自由裁量權。建議研究制定上述自由裁量權執行標準的規范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務行政自由裁量權的標準制度，為執法人員提供一套可操作性強的標準體系，使其在行使稅務行政自由裁量權時有章可循，實現自由裁量權的源頭控制。

（二）明確執行基準，實現基準控制。建議在法律法規規定的幅度范圍內對自由裁量權進一步的細化、分解，制定執行基準。

1、科學劃分不同違法情形。將違反稅務行政法規行為的要件進行分解和歸類，按照違法性質、情節和占有違法要件的數量加以界定，做出相應的處罰標準。

2.設立多階次裁量檔。建議上級部門在法律、法規的規定

范圍內，按照處罰種類及金額大小設立不少于三個階次的裁量檔。

（三）完善報備制度，實現規則控制。基準是原則，實踐中具體事件有其復雜性、特殊性，稅務機關若生搬硬套地執行基準可能造成新的執法不公，因此建立并完善報備制度十分必要，即稅務機關低于、高于基準規定或者頂格處罰的，必須向上一級稅務機關報告備案。完善報備制度，需要明確三個關系：首先要明確報備與執法處理決定生效時間的關系，報備不是一種事后監督行為，只有經過上級機關審查并作出同意意見的，執法行為才能生效；其次要明確上級稅務機關完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而使備案流于形式；最后要明確上級機關對報送備案的處罰決定書不審查所應承擔的責任，接受報備機關不認真審查則追究其相應責任并對相關人員進行處罰。

（四）建立分級權限裁定制，實現程序控制。依法行政是法制化國家的具體體現，依程序執法是依法行政的基本線條。為解決裁量權過于集中的問題，可以采取實行分級審核制，如可對不同額度的罰款由不同的層級審定，減少執法風險。

（五）發布案例指導，實現案例控制。先例原則是行政法的一項重要原則，典型案例指導制度則是解決“同案不同罰”問題的有效途徑之一。建議對本系統辦結的典型行政處罰案件，進行收集、分類，建立指導性案例電子庫，對違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相同或者基本相同的案例錄入電子

庫。然后從實體和程序等方面進行嚴格的初選、審核，形成指導性案例，通過工作內網形式公布（案件涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等除外），作為本系統今后一定時間對同類違法行為進行行政處罰的參考。參考指導性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程序等方面與指導性案例一致或基本一致，實現同案同罰。

（六）加強程序教育，規范程序設置。一要加強對稅務執法人員的程序培訓，通過培訓使執法人員對于執法程序有一個系統的理解。二要理順現行的一些不規范的程序設置，避免因程序設置本身的不科學、不規范而產生的問題。三要完善信息公開制度，凡涉及納稅人的權利義務的，除法律法規規定應該保密的，都要向社會公開，依法允許查閱，加大外部監督的力度。

第三篇：淺議行政執法中的自由裁量權

淺議行政執法中的自由裁量權

實現依法治國的關鍵是要依法行政，而行政執法是依法行政的一個重要環節。要達到有效執法，就必須要給予行政機關一定的自由裁量權。如何正確行使自由裁量權，已成為行政執法過程中所應把握的關鍵問題，這一問題與行政相對人的利益直接相關，執法過程中自由裁量權的濫用，會侵害相對人的合法權益，使原本的依法執法變性為違法執法，法律的公平、公正蕩然無存。本文就行政執法中自由裁量權的行使進行論證，分析濫用自由裁量權的原因及表現形式，并提出正確把握自由裁量權所應注意的問題，以推動我國行政執法隊伍的建設。

一、行政執法自由裁量權的概述

何謂行政執法中的自由裁量權呢？首先，我們必須是在行政執法這個平臺上談論自由裁量權。所謂行政執法是指行政主體執行法律、法規等規范性法律文件的活動。這是廣義理解上的行政執法。而從狹義上理解，行政執法是指行政主體按照法律、法規等的規定，在行政管理活動中，對行政相對人采取的直接影響其權利義務的具體行政行為。在行政執法活動中，行政主體為一方，作為被管理的行政相對人為另一方.雙方作為當事人發生行政管理法律關系。本文所涉及的行政執法為狹義的行政執法。而行政執法自由裁量權則是指行政機關在法定的權限范圍內，基于行政目的，根據自己的判斷，選擇適當的方式、時間、地點及種類等作出具有法律效力的行政行為的權力。它可以包括對事實要件認定的自由裁量權、選擇處罰的種類和幅度的自由裁量權、判定情節輕重的自由裁量權和選擇行為時限的自由裁量權等。

行政執法中自由裁量權的存在是現代行政的必然要求。行政執法人員在行使行政職權時充分發揮能動性與創造性，把法律法規準確地、高質量地適用于各種法律事實，作出合理的行政行為，在保證行政管理最佳效率的同時，最大限度地保護相對人的合法權益。更且，行政執法自由裁量權 1 的存在彌補了法制本身的不足，解決了法律的穩定性、滯后性與社會變化的快速性、行政管理活動的廣泛性與復雜性所帶來的矛盾。

行政執法自由裁量權是對法治的一個補充，其本身并不破壞法治，“事物的本性就是如此，任何一個有道義的生物，任何一個機關，任何一個人都有自己的意志，當他們握有大權的時候，尤其當這種權力不服從于一種不斷地使它回復到已確定的秩序和法律的更高權力的時候，他們就會不斷

①地力求使其意志取得統治地位。”自由裁量權的濫用是因為擁有自由裁量權的行政執法者在某種情況下所作出的裁量并不是依據對事實的合理判斷，而是摻入了個人感情。歷史的經驗告訴我們，“一切有權力的人都容易濫用權力。”②

二、行政執法自由裁量權存在的必要性

行政執法中的自由裁量權是現代法治行政法的核心內容，舍棄行政執法的自由裁量權會因為其行政活動的機械性而無法全面實施對社會的管理，維護正常的社會秩序。所以，行政執法自由裁量權的存在不僅是合理的而且也是必須的，其必要性主要有以下幾點：

（一）行政執法自由裁量權的存在是市場經濟發展的需要

行政執法的根本目的是維護社會秩序，推動社會發展，為市場經濟發展保駕護航。而現代社會瞬息萬變、變遷迅速，行政事務繁雜，“積極行政”要求現代行政增加職能，兼顧民主和效率，對社會進行干預，以有效調整社會生活，維持正常秩序。基于社會發展背景及行政執法目的，必然要依靠行政權這樣一種強制手段為有效執行國家意志提供保證。隨著經濟的發展和科學技術的進步，社會生活日漸復雜，行政職能也日趨擴大。行政權涉及的范圍不僅只是傳統行政所涉及的治安、刑事，而且擴展到生產、生活等領域。行政權涉及的范圍不斷擴大，行政執法的專業性和技術性不斷加強，使得越來越多的行政事務需要行政執法人員根據客觀實際情況和自己的經驗判斷進行靈活處理。行政權的目的也不再僅限于對社會的 ①② 【法】羅伯斯比爾，趙函輿譯．革命法制和審判［M］．北京：商務印書館，1986。

孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京：商務印書館，1961。

管理控制，而要主動為公眾謀福利。由“最好政府管最少事”轉變到“最

①好政府行最多服務”。在此行政權擴展的基礎上，行政執法自由裁量權必然隨之不斷擴大，以適應行政執法活動的新需要。

（二）行政執法自由裁量權的存在是完善行政法律的需要

行政執法的發展經歷了從人治到法治的過程，然而反對人治并不是排除行政機關行使自由裁量權，只是反對人治中的任性、專橫、自私自利等因素。正常的自由裁量權也是人治的一種形式，但是卻是任何政治制度和法律體系所不可缺少的。這種人治源于法律的授權而不是對法律的破壞，是法治的一個補充形式。法律的穩定性使得其在現實面前永遠具有滯后性，在面對復雜多變的行政事務時顯得呆滯。隨著現代行政范圍的不斷擴大，要求法律對現代社會關系的變化反應快速，面對這種狀況，必然要求行政機關具有自由裁量權，在法律尚未規范的新的社會關系出現時進行管理。而由于行政工作的特殊性，立法機關不可能制定出詳細周密的法律來滿足行政對社會各個方面的管理全部需要，所以就需要有行政執法自由裁量權的存在，給行政機關留下自由活動的空間，使其靈活機動行事，讓其所作出的決定能更好的適應客觀實際情況的變化。

（三）行政執法自由裁量權的存在是提高行政效率的需要

行政執法的范圍非常廣泛，這就要求行政機關所擁有的行政權必須適應發展變化、紛繁復雜的各種具體情況。為了使行政機關能夠權衡輕重，不會在復雜多變的問題面前束手無策，法律法規必須賦予行政機關在規定的原則和范圍內行使自由裁量權，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。

（四）行政執法自由裁量權的存在是我國立法技術局限性的需要 我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各個地區的政治、經濟和文化發展很不平衡，生活方式、社會習俗也有很大差別，法律法規所調整的各種社會關系在不同地區有不同程度的區別，對各種情況也不可能概括完善，羅列窮盡。從立法技術來看，立法機關無法作出細致的規定，而只能規定一些原則和一些彈性條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機關有靈活機動的余地，從而有利于行政機關有區別有判斷地進 ① 郭道輝．依法行政與行政權的發展［M］．北京：現代法學，1999。

行行政執法。

三、行政執法自由裁量權的濫用

行政執法是行政機關行使行政權的核心，約80％的法律，90％的地方性法規和幾乎所有的行政法規及規章都是靠行政機關執行的。①行政機關在行政執法過程中所享有的自由裁量權與公眾利益直接相關，基于行政執法自由裁量權本身的特點，其也最容易被濫用。

（一）行政執法自由裁量權濫用的原因

1、從行政執法自由裁量權自身來看

（1）行政執法自由裁量權具有一般權力的共性即腐蝕性

行政執法自由裁量權是行政機關執行國家意志、管理公共事務的行政權之一，具有一般權力的所有特性，如公共性、工具性、強制性等等，同時也難以避免一般權力的所有缺陷，即行政執法自由裁量權具有一般權力的腐蝕性。“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。②行政執法自由裁量權的腐敗特性是它本身存在的“惡”。行政機關是社會的強制機構，對社會資源具有壟斷性，不僅掌握著社會的有形的物質資源如資金、土地、外匯儲備等，還掌握著各種抽象的、非物質資源如權力、機會等。市場經濟發展形成了利益主體的多元化和物質生活、精神生活領域的多層次。各個利益主體希望盡一切方式追逐資源，但社會資源是有限的。追逐利潤是市場經濟主體的動機和目的，如果把市場的“利潤至上”引入政府的日常執法工作中，政府執法人員和市場主體投機鉆營，尋租創租，雙方的需要和私利在博弈過程中有供有需、一拍即合。原河北省國稅局貪官局長李真說過:“你在商界需要權力支持，我在官場需要經濟支持，我支持你賺錢，你支持我從政。我官作得越大，你錢賺的原多”。③

亨廷頓說過，腐敗就是權力和金錢的交易。那么行政執法主體以擁有執法權將自己塑造成社會的“主人”，為追逐私人利益，偏離公共職責，濫用行政執法自由裁量權，將其異化為提供“私人物品”的私權，把行政 ①② 轉引自：《全面推進依法行政實施綱要問答》，雞西政府法制網。

轉引自：《權力腐敗與權力制約》［M］法律出版社，1997年第342頁。③ 轉引自《中國官員“幽默”語錄》，http://www.tmdps.cn.4 相對人當做任意驅使的對象，對行政相對人亂罰款、亂攤派、亂集，依靠這種手段向行政相對人攫取非法利益，為個人創收。

（2）行政執法自由裁量權與生俱來的“自由”空間

“自由”的特征是行政執法裁量權的屬性特征，行政執法裁量權因其而特別。它依附于行政自由裁量權，以其為載體，同生同滅。只要存在著行政執法自由裁量就存在著“自由”的空間，沒有行政執法自由裁量權也無所謂“自由”，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。行政執法自由裁量權無法擺脫自身的兩難悖論，“自由”空間的客觀存在潛伏了權力濫用的危險。

由于主體認識的非至上性和認識客體的無限性，法律不可能詳盡完備，涵蓋現實和預見未來所有的事務，使所有的行政裁量行為都能有法可依。即便完全的有法可依，有案可循，對立法的目的、對法律的精神、對條文的解釋、對事實的認定、對情節輕重的判斷以及對行為方式的選擇等，都離不開行政主體的主觀判斷。行政執法自由裁量權是為了適應客觀形勢的需要，由歷史選擇的結果。法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰，在沒有法律明文規定的條件下，只要沒有違備法律的原則精神，就認為是適當的。因此 “當行政行為人濫用自由裁量權時，我們無法對其糾正，①原因是他們并未超越法律字面規定的權限”。這種不確定的行政目的和客觀情理為行政執法自由裁量權的濫用提供縫隙。行政執法自由裁量權“自由”空間的存在為行政執法主體尋租提供了更隱蔽的遮蓋，增加了行政執法自由裁量失信的便利，使行政執法自由裁量權的濫用具有外在的欺騙性和虛偽性，容易逃脫法律的追究。

“自由”是行政執法裁量權與生俱來的，我們無法消滅它，我們最需要自由裁量，而它又最容易滑向自由無度，我們只能在窮其心志的平衡過程中尋找最佳途徑。

2、從行政執法自由裁量權的主體來看

行政執法自由裁量權掌握在“非完美”的行政執法主體手中。權力本來就有腐敗的危險，我們很難想象有缺陷的行政執法主體，在掌握著自由裁量權的同時，能夠始終如

一、旁無雜念、盡職盡責地維護社會秩序和公民利益。新政治經濟學理論和公共選擇理論都承認人是“理性經濟人”，① 司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討》，《行政法學研究》［J］中央編譯出版社，2002。

人類所做的一起活動都是自身目的考慮，追求經濟利益最大化。這種觀念在政治領域同樣適用，政治領域中權力和物質交換的腐敗行徑正好說明了這一點。行政執法人員是復雜人，既有理性和正直的一面，也有欲望和情感的一面。“常人既不能完全消除獸性，雖最好的人們(賢良)也難免有熱情。”①

追求經濟利益最大化是主體的理想目標和終極目的，中國也有“鳥為食亡，人為財死”的俗語。經濟學理論認為，人類的一切行動都是基于利益的需要而做出的策略選擇。行政執法自由裁量權同樣出于此目的。行政執法人員擔任公職，具有雙重性格，即個人利益的追求者和公共利益的代表者。他們首先是一個自然人，無法避免人性共同的弱點，況且有人性弱點的人與公共權力結合。權力并不等于真理和良知，掌握權力的人，并不必然具有超人的智慧，面對自我利益的事，總不免要在一定程度上傾于自我利益的保護，他們的性格特點和政治表現會直接影響到民眾的信任。行政執法主體是行政權力的掌控者，行政執法自由裁量權本身帶有濫用的傾向，掌握在有人格弱點的權力承擔者手中，會使其濫用變本加厲。正如戴維斯所說的“裁量權就像斧子一樣，當正確使用的時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器。”②

由于行政主體的主觀能動性以及人性的弱點，行政執法人員為了某些私欲，將“公權”當做“私權”來用，將手中的自由裁量權視為任意裁量權。法律雖然可以限制人的弱點，但法律是由有人性弱點的人來行使的。在依照嚴格的法律執行裁量權的過程中，都要費盡心機尋求自私自肥的空間，更何況還有“自由”執法的權利。雖然行政執法中不乏道德崇高者，但這些也絕非危言聳聽，自由裁量中部分執法者的徇私舞弊、濫用職權、設租自肥如“污水定律”一般，使很多人自愿非自愿地陷入腐敗的泥淖中，積淀成為一種極深的政治文化心理，由于行政相對人一方處于劣勢地位，毫無抵抗能力，這些非法行為很容易成為一種現象，一種“司空見慣”的現象。

（二）行政執法自由裁量權濫用的表現

①② 亞里士多德：《政治學》［M］商務出版社，1983。

Kenneth Kulp Davis, Dictionary Justice: A Preliminary Inquiry, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969.6

1、基于相關及不相關因素的考慮濫用行政處罰權

行政機關在行使自由裁量權的時候，對于相關因素不考慮，而對于不相關的因素又加以考慮，會造成自由裁量權的濫用，表現在行政執法的實踐中就是濫用行政處罰權，這是行政機關不正確地行使自由裁量權的最典型表現。濫用行政處罰權就是指行政機關在使行政處罰自由裁量權時不符合法律授權目的，適用自由裁量權時考慮了不相關因素(如,某交警在處理一違章超速行駛的小轎車時，發現該車是一高級領導的車輛而放棄處罰，就是考慮了不相關的因素)，或者適用自由裁量權時沒有考慮相關因素(如在作出處罰決定時，不考慮當事人的過錯是否嚴重、財產情況以及法律規定的減輕或從輕的情節等)。它主要表現為行政執法人員假公濟私、公報私仇、以權謀私以及種種不廉潔的動機。比如有些法律規范只規定對違法的相對人可以根據情節給予行政處罰，但卻沒有明確規定處罰的種類，執法人員受利益驅動，不論違法行為人的情節輕重一律是罰款處罰。在司法實踐中，判斷行政行為是否構成濫用行政處罰權，其實際操作是十分困難的。

判斷濫用行政處罰權的標準，首先是確定所適用的法律、法規的目的；其次是確定具體行政行為的目的，然后將二者相對照，以便確定是否濫用職權。由于濫用職權是一種目的違法，確定法律目的和具體行政行為目的方面難度較大，特別是對行使職權的目的難以取證。因此，應當從行政執法的全過程，與案件有關的各種情節、因素和行政執法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法。

2、行政處罰因超越合理性而顯失公正

所謂顯失公正是指行政處罰的實施明顯違反了公正、合理的原則，表現出明顯不適當、不合理。如行政處罰嚴厲程度與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度不相當，表現出畸輕畸重；沒有正確行使自由裁量權，沒有充分考慮一切相關因素和排除不相關考慮，以反復無常、有悖常理、明顯的不公正或不一致以及任意延遲或不作為消極地濫用自由裁量權；執法人員對處罰者帶有偏見，不一視同仁、公正對待等。立法的一條重要原則就是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來的合理和公正，即注入了國家意 7 志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志,即不符合立法本意，這實質上是濫用自由裁量權的又一表現形式。

3、處罰程序不作為或故意延遲作為

由于有不少法律、法規未規定行政機關履行法定職責的期限，因而何時履行法定職責，行政機關便可以自由裁量。但從保護公共利益出發，行政機關應積極主動地去履行職責，如由于行政機關對一些錄像、網吧以及娛樂場所等公共場所疏于管理，致使許多人特別是一些青少年在這些場所接觸了不健康的內容，造成十分嚴重的危害后果。另外，在執法程序上，由于我國是一個長期的“重實體輕程序”的國家，行政機關常常在程序上對自由裁量權的使用上表現出拖延。如《行政處罰法》中的聽證程序，僅在42條的第2項中規定了“行政機關在舉行聽證前7天通知當事人舉行聽證的時間、地點”，但對在多長時間內要舉行聽證卻沒有明確的規定。這就導致行政機關在行政相對人提起聽證后會拖延舉行聽證。

四、行政執法自由裁量權的正確把握

由于現代社會經濟的發展，行政管理內容日益豐富和廣泛，行政權力不斷擴張已是歷史的必然，但自由裁量權絕對不是一種無限制的權力。英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使。”①在現代法治社會中，一切權力都是要受到法律限制的，自由裁量權也不例外。它只能是一定范圍內選擇行為的權力，超出了法定限度就是濫用。同時，從行政權的創設主旨來看，任何行政權的存在都是以行使國家管理職責與保護相對人合法權利相統一為目的的。從行政管理的實質看，最終目的是要創造良好的社會秩序，保障社會成員合法權益的實現。因而，決不能以犧牲公民的權利為代價換取行政管理的實現，這樣的實現是沒有意義的，也是不符合立法精神的。

① 威廉·韋德．行政法［M］．北京：中國大百科全書出版社，1997。

行使行政自由裁量權應遵循五個原則：(1)必須符合立法目的；(2)必須依法進行，即只能在法律、法規規定的范圍內行使；(3)行使自由裁量權必須合理公正；(4)不能超越行政機關的職權；(5)必須符合法定程序。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權的行使在不影響行政管理目標實現的前提下，最大限度地保護公民權利，達到立法的本來意圖。

正確行使行政自由裁量權需采取的五項措施是： 1．加強立法控制

從行政法律規范的內容上說，在立法時，就應對自由裁量權的法定幅度、運用的范圍、事實要件的確定標準等做科學的規定，盡量縮小范圍，明確標準，防止彈性太大，操作起來不易適度把握。把由自由裁量權調整的已經趨向穩定的社會關系及時納入法律調整范圍，對不適應實際需要的自由裁量權及時調整或取消。另一方面需要盡快完善行政程序立法，行政程序是行政行為的法定規則，是行政執法公正合理的必要前提。大量行政違法和行政不當都與行政程序不健全或不遵守程序有關。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量權、提高執法質量的重要途徑之一。

國家行政立法的存在，首先是國家行政執法活動的客觀需要，其目的是為了更加有效地進行行政執法。我國的行政立法由于受傳統計劃經濟的影響，行政執法的法律、法規主要是為相對人設定義務性規范和禁止性規范，這樣會使自由裁量權更加膨脹。為適應市場經濟的需要，應當提高立法質量，改變立法思路，減少自由裁量權的廣度和幅度。自由裁量權來自于立法授權，所以授權法的目的應盡可能地明確、具體，并且立法授權的種類、幅度應盡可能具體、明確，不宜過寬，否則既給濫用者提供機會和借口，也不便于執法人員正確選擇適用。

地方上立法限制行政自由裁量權的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發《全面推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》指導全市行政工作，要求各地按照市局意見，結合本地實際制訂具體的裁量標準。其內容主要有，根據過罰相當原則并結合本地經濟發展和社會治安實際情況，將法律規定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類、量罰幅度與違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相當；重點在于防止輕錯重罰、重錯輕罰，明確規定了對違法行為人 9 處以勞教、拘留的違法行為所達到的程度和具備的嚴重情節，對輕微違法行為不能處以較高數額罰款，防止執法受利益驅動。該項制度的推行有效地確保了不同執法人員對相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關系對自由裁量的影響，是對行政執法中自由裁量權的限制及規范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎上，實現向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過罰相當”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權的濫用。

2．深化體制改革，強化執法職能

第一，精簡機構、提高執法水平。應盡快進行政治體制改革，把重復設臵的機構和無所事事的冗員堅決精簡，使執法部門分工明確，職責清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權的濫用，提高執法水平。

第二，改革體制，理順關系。堅決杜絕執法部門與經濟利益掛鉤的現象，把政企分開，不允許政府搞經濟實體。政府的職能是進行宏觀經濟管理，不是去當經濟實體的小老板、董事長。權力一旦與利益相結合則必然導致執法的走樣，侵害公民利益或國家利益。因而政企必須分開，政府與經濟實體堅決脫鉤。只有如此，執法部門才能無私執法，公正執法。

3．加強程序方面的控制

行政執法自由裁量行為機動、靈活，其規定要避免形式化、僵硬化，但同時必須符合公正標準且兼顧效率性。硬性規定簡單和一致的自由裁量權是不切實際的，但各授權法可以就特定行政執法領域的行政自由裁量權設定公正的程序。立法可以根據法律目的和行政自由裁量權所要實現的效果，規定一個與之相適應的、合理的程序，以行為程序來規范行政自由裁量行為。

《行政機關辦理行政案件程序規定》于2004年1月1日開始實施。這是一部完整的、統一的行政機關辦理行政案件程序規定。這一規定是行政執法程序規范化建設的重大舉措，將與行政機關辦理刑事案件和行政復議案件程序規定一起構成完整的行政機關執法辦案程序體系,使行政機關在行政處罰過程中有一個統一的行為規范。由于我國還沒有制定出統一的《行政程序法》,這使得我國的行政程序不統一,很多重要的執法領域尚缺乏程序規范,使得行政行為人根本不重視行政程序。這樣無疑表明少了一項重要措施對自由裁量權進行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 10 已經成為時代的需要,成為當前亟待解決的問題。

4．加強司法控制

自由裁量權的授予不是允許行政機關及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護傘，因此應對其實行有效的控制。正如詹姆士〃密爾在《政府論文集》中所說的：“凡主張授予政權的一切理由亦即主張設立保障以防止①濫用政權的理由。”對于行政自由裁量行為的審查標準，我國存在兩種不同觀點。一種觀點認為以合理性原則為標準，一種觀點認為以合法性原則為標準。合理原則觀點的學者認為，行政自由裁量行為是行政機關的一種選擇性行為，不會發生違法的問題，只存在當與不當的問題，由此必須依合理性原則為標準審查該類行為。筆者認為，這種觀點為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標準是不恰當的。實際上行政機關濫用自由裁量權的行為已經不再是一個行政不當的行為了，而轉化為了違法的行政行為。對于一般的行政不當行為，在我國法院是無權審查的。根據我國《行政訴訟法》的規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這個規定也就決定了在我國司法審查的標準是合法性審查。對于行政機關作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權。從審查原則來看，在我國對行政自由裁量權的司法控制應堅持合法性審查為原則。對于行政機關的自由裁量行為，法院沒有司法審查權。法院之所以可以審查行政機關的行政自由裁量行為，就是因為該行為失去了自由裁量行為本身的性質而轉化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。正如美國《聯邦行政程序法》第701節和第706節的規定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權取消專橫、反復無常、濫用自由裁量權的或其他的不符合法律的行為。由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監督的權力，對于不當的自由裁量行為，法院則不具有監督的權力。當然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規定的違反,也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。

5．提高執法隊伍的整體素質

① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。

隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執法水平也有了很大的進步，但時代的要求相比還存在著一定距離。因此，加強行政執法隊伍建設,提高執法水平，是當前比較艱巨的一項任務。行政執法人員要樹立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個代表”重要思想,進一步加強職業道德教育，提高執法人員自身修養素質。要提高執法隊伍的素質可以從以下幾個方面入手：

首先，采取公平人才竟爭機制，嚴格按公務員條件錄用執法人員。把那些有文化、思想好、才德兼備的新型社會主義現代管理人才納入執法隊伍。對于政治素質低、業務水平差，確實不適合執法工作的人員應堅決調離或下崗，對以不正當途徑進入執法隊伍的不符合條件人員堅決清除。把住進口，打開出口，保證行政執法隊伍的高質高能。

其次，加強執法崗位培訓。對在崗的行政執法人員進行有計劃的培訓。通過學習法律知識、管理知識、專業知識及執法技術，使執法人員素質得到全面提升，使之在行使自由裁量權時能夠正確選擇行為程序，準確認定事實要件，適當掌握執法幅度，熟練依據法律法規作出公正、合理的行政行為，保證行政執法的高質量。

最后，進一步完善以行政執法巡查、責任追究、檢查監督、行政人員考核、獎懲辦法為主要內容的行政監察制度，嚴肅紀律，強化監督，認真做好行政復議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內部管理機制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀行政執法隊伍。

第四篇：嘉祥國稅局規范行政自由裁量權 降低稅收執法風險

嘉祥國稅局規范行政自由裁量權 降低稅收執法風險

為提高依法行政水平，構建和諧征納關系，從源頭上防止濫用稅務行政處罰自由裁量權的行為發生。嘉祥國稅局國稅局從五個方面進一步規范稅務行政處罰行為，促進嚴格、公正、文明執法，降低稅收執法風險，提高納稅人稅法遵從度。

一是嚴格裁量標準，細化處罰幅度。該局責成相關科室，嚴格按照法律法規和規章規定，對行政處罰自由裁量權的事實認定、法定情節、處罰種類、罰款幅度等予以細化和分解。根據實際情況，對稅務登記、納稅申報、稅款征收、發票管理、帳簿管理等稅收違法行為進行歸類，按照行政處罰與違法行為嚴重程度適度相當等原則，對行政裁量權予以細化。規范自由裁量權的行使的同時，也有效壓縮了稅務行政處罰的自由裁量空間。

二是規范審查程序，加強權力制約。該局相關執法部門在進行稅務行政處罰過程中，針對當前部分執法領域稅務行政處罰法律授權過于寬泛的問題，嚴格劃清和明確了“不予行政處罰”、“應當依法從輕或減輕處罰”、“應當依法處罰”的界限，進一步規定了合理性原則，實現過罰相當。規定了對“不予行政處罰”、“突破規定處罰標準和幅度進行處罰”等例外情形由法規部門進行合法性審查。同時，在法律法規

規定的范圍和幅度內，充分考慮涉稅違法行為主觀惡意強弱、情節輕重、數額大小、危害后果等，將處罰標準，細化到天、量化到元、分解到次等可明確度量的單位，減少了彈性空間，約束了人為操作。責成相關執法部門建立稅務行政處罰臺賬，將違法事實、具體情節、金額大小、以往表現、處罰結果等關鍵要素列出，在以后的處罰中，與前例處罰進行比較對照，對于違法情節及各外部條件相似的納稅人，處罰力度要相一致；對于同一違法行為，違法情節不同的納稅人，其處罰力度要有差異，有效避免人為因素對行政自由裁量權實施造成的干擾。

三是堅持政務公開，完善相關制度。除涉及國家機密、商業秘密、個人隱私、公民舉報等資料應當保密的外，該局充分利用辦稅服務廳公告欄、電子顯示屏、內部網站等方式，將實施稅務行政處罰的對象及其違法行為、處罰程序、依據、決定以及自由裁量權行使標準等一律公開，接受稅務行政管理相對人的監督，使稅務行政處罰權的運行納入陽光軌道。通過完善稅法公示制度、執法公示制度、執法責任制度，逐步做到行政自由裁量過程公開、公正、透明。

四是扎實開展培訓，提高稅務行政執法水平。規范稅務行政處罰自由裁量權，其核心是在不違背法律、法規規定的前提下，創新方法制度，強化制度約束，確保處罰公正到位。該局在細化相關處罰標準時，反復征求相關部門意見，多次

召開業務協調會，確保細化標準易于操作便于執行。在形成具體細化標準后，又組織業務科室積極開展培訓，領會相關稅務行政處罰依據的內涵，熟練處罰標準，規范處罰程序，保證每一位執法人員在具體處罰過程中都能熟練運用細化的處罰，為規范自由裁量權打下堅實的基礎。在此基礎上，該局不斷加大法制教育培訓力度，增強稅務人員法治意識。定期開展法制教育和防范稅收執法風險專題培訓，強化對各個執法崗位培訓的覆蓋面。在出臺重大稅務法律、法規和規章時，對稅務人員進行系統全面的培訓，做到有令必行，令行禁止。定期開展行政執法講評，培育文明公正的執法氛圍。通過扎實開展培訓，培養造就一支政治堅定、執法公正、作風優良、清正廉潔的國稅隊伍。

五是完善考核評議，嚴格問責追究。為了保證規范自由裁量權的相關措施能準確的執行到位，該局將規范自由裁量權和稅收執法責任制的落實相結合，不斷強化稅務行政執法責任追究制度。建立了案件執法主辦制度，將執法質量和稅務執法人員責任緊密聯系，提高執法人員的責任意識及業務水平，保證執法質量。加大對違規進行稅務行政處罰的考核力度，特別是對出現的處罰不公、以權謀私、拉關系、賣人情、態度罰、人情罰等濫用稅務處罰自由裁量權的行為，嚴格追究過錯責任，嚴重者責令待崗，移交監察部門處理，以起到追究一人，警示一片的效果。

第五篇：淺析稅收行政自由裁量權的法律控制（定稿）

龍源期刊網 http://.cn

淺析稅收行政自由裁量權的法律控制

作者：馮濤

來源：《法制博覽》2013年第02期

【摘要】由于要增強稅法的適應性和靈活性，需要給予稅務機關一定的裁量自由性，但是如果權限賦予的過大或者不夠明晰，就會違背稅收法定主義的原則，因此合理的控制稅收行政中的自由裁量權勢非常有必要性的。

【關鍵詞】稅收行政行為；自由裁量權

法律控制稅收自由裁量權，是稅務機關在法律規定的范圍內、在公平、合理的原則下，根據事實的基本情況，依據一定的價值標準和制度標準進行行為選擇的一個過程。法律設置自由裁量的目的是給法律增加靈活性，使具有穩定性的法律能靈活的適應不斷變化的具體情況。

一、我國稅收自由裁量權的主要形式

（一）稅務行政處罰種類、幅度的自由裁量權

如《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）第三十七條規定：納稅人有違反法律規定的行為的，由稅務機關責令限期改正，逾期不改正的，可以處2000元以下的罰款，情節嚴重的，處2000元以上10000元以下的罰款。這里規定了處罰的條件、種類和幅度，稅務機關只有依據本規定和違法造成的后果，選擇一個合理的、公正的處罰。

（二）稅務違法事實、情節認定的自由裁量權

《稅收征管法》第38條規定，稅務機關有根據認為從事生產經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可在規定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款，這部分就體現了對逃稅事實認定的自由裁量權；又例如《稅收征管法》關于違法行為的輕重來認定所承擔的后果，又很多條款規定了“情節嚴重”這一情節，但是對什么情節算嚴重并無明確的界定，只能由各地的稅務機關依據當地經濟發展情況來判定該案件是否屬于情節嚴重。

（三）對核定納稅金額的自由裁量權

如根據《稅收征管法》的規定，對違反法律規定擅自銷毀賬簿或者拒不提供應提供的納稅資料的，稅務機關有權核定其應納稅額。但是具體應如何選擇核定方法、選擇哪種核定方法，有關的細則并沒有詳細的規定，稅務機關可依據實際情況來進行選擇。

二、我國稅務自由裁量權的現狀

（一）稅務機關自由裁量權限寬泛

全國人大在制定稅收法律、法規時，留下了一定的彈性裁量空間，以便于法律的實際操作。從《稅收征管法》中可以看出，關于稅收自由裁量權的條款相當豐富，基本上涵蓋了整個稅收管理過程的方方面面，不只是涉及的領域廣，而且有較大的自由裁量幅度，例如《稅收征管法》中規定：對偷逃稅行為，可處以應納稅額50%以上至 5 倍以下罰款。但是，關于稅務行政處罰的幅度和標準并沒有明確規定，造成了不同的稅務人員對同樣的涉稅違法案件，做出的行政處罰結果差距較大。

（二）稅收自由裁量權濫用

稅收行政權力濫用的主要表現有：法外施恩、挾嫌報復、湊數達標。稅務行政人員由于擁有較大的裁量權力，而且又沒有有效地監督和責任追究機制，使其有了利用權利來滿足個人利益的機會。自然人的人性本身就具有自私性，所以才出現了法律，用來制約人的行為，而且我國“關系社會”的理念根深蒂固，使得權力的濫用更加普遍。同一涉稅案件，同樣的案情，同樣的地區，可能由于金錢、人情的關系，使得違法行為人在自由裁量權的范圍之內承受的處罰可以相差甚大，違法行為人為了躲避處罰，想方設法來引誘、收買稅務行政人員，看似是雙方共贏，一方滿足私利，一方躲避處罰，但這卻是一個可怕惡性循環，其結果只能是稅務機關的腐敗，國家稅款的流失。

（三）稅收自由裁量權的救濟機制有漏洞

納稅人想要維護自己的權益，能使用的救濟方式主要有行政復議和訴訟。公民、法人和其他組織如果認為稅務機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，可向稅務行政復議機關申請復議。我國稅務機關上下級之間是領導與被領導的關系，而且我國的行政辦事效率是繁瑣、低下的，申請人申請復議，上級機關會因為利益關系對案件拖著不辦或者發回下級機關重辦，納稅人要想通過行政復議來維護自己的權益一般是很難實現的。納稅人還可以通過行政訴訟來維護自己的權益，但是有的案件是必須先通過行政復議，對復議結果不服的才能提起行政訴訟，至此還不知道要經過多久的期限，而且提起行政訴訟還要在規定的期限內，同時先繳納應納的稅款和滯納金或者提供擔保，納稅人根本享受不到平等的待遇，在一開始就處于弱勢地位，多數納稅人由于害怕麻煩和長期的訴訟準備一般都不會選擇這種方法。

（四）稅收自由裁量權的監督不足

目前對于稅收執法監督還是非常薄弱的，無論是從內部監督還是外部監督方面：稅務機關上下級領導關系的體制，為了集體利益或者地區利益使得上級機關對下級機關、部門對違法案件隱瞞不報或者謊報的行為，睜一只眼閉一只眼，等于自己監督自己，豈不是無稽之談，如果人能靠自律來約束自己，那法律早可廢棄了；外部監督就更無從說起了，對于涉稅案件的證據，大部分都掌握在稅務機關手中，行政相對人能提供的證據非常少，而且取證很困難，所以行政案件要求行政機關負舉證責任。大部分的外部監督機構沒有權利（有權利也無法實施），沒有渠道去監督稅務行政機關，外部監督只是一個空殼，只有在案件被曝光后，才能起到一定的督促作用。

三、對稅收自由裁量權的法律控制稅收立法是實現法律控制的前提，通過立法完善稅收立法體系，使一切行為都有法可依，應著力從以下幾方面進行完善

（一）進一步完善稅收立法程序和立法技術，使納稅人能參與稅收立法，充分保障納稅人的稅收立法知情權、參與權和聽證權

稅收法律法規的起草與制定，要廣泛關注民意，聽取公民和其他社會組織的意見。通過完善的法律制度，扭轉目前我國現行稅法中納稅人權利與義務不對等的局面。這將有利于強化稅務機關的法律意識、服務意識與責任意識，正確理解和運用行政權力和自由裁量權，另外也有助于提高納稅人自身的法治意識，有效的利用法律來維護自己的權益。

（二）出臺相關細則，縮小自由裁量權限

要在細化當前的法律法規，對自由裁量權的范圍、幅度、標準等方面給予制定相應的細化標準，或者給予案例指導，縮小自由裁量的權限，以保證執法的公正性和規范性。例如，稅務行政處罰方面，按照違法性質、違法金額等要素，根據各地區實際情況制定出相應的地方性法規，明確權利的限度，縮小執法人員的權力范圍，減少執法隨意性。

（三）侵犯納稅人權力的法律責任追究制度

目前我國稅收法律對納稅人義務的規定比比皆是，相比之下，對納稅人權利的保護規定稀少、空洞而且缺乏可操作性。同時對侵害納稅人權利的法律責任的規定較少而且處罰力度十分之輕，稅務人員屬于公務員，一般承擔的都是行政責任，很少承擔刑事責任的條款，使法律的威懾力流于形式，納稅人的權利通常都得不到有效的保護。

（四）完善的執法監督體系

在內部監督方面，應改變稅務機關上級監督下級的模式，應在稅務機關設立內部督察部門，直接隸屬于司法部門或者紀檢部門，保證其獨立性，才能發揮它的內部監督職能。外部監督方面，凡涉及納稅人權利義務的，除涉及國家機密、個人隱私等法律規定應當保密的以外，都要向社會公開，增加行政行為的透明度。同時要推行稅收執法責任追究制，對稅收執法行為的每一個具體環節都要細化到個人，使稅務人員都要對自己所做的行為負責，有權力有責任，侵犯了行政相對人的權利就應當依法承擔行政甚至刑事責任，有了完善的追究制度使稅務工作人員不能隨意甩脫責任，不敢僭越法律。另一方面，要強化外部監督。需要調動外部的立法機關、納稅人、司法機關以及整個社會力量，同時要給予外部監督以暢通的渠道來進行監督，有了有效的監督機制，才能使權力得到正確的行駛，納稅人的權利不被隨意的侵犯。

（五）完善稅務行政復議制度

糾正濫用自由裁量權行為的有效途徑是加強對稅務行政自由裁量權的法律救濟，在稅務行政自由裁量權的實際行使過程中，由于人情、金錢和稅務人員個體知識層級等多種因素的影

響，不能在法律原則的框架下合理的運用稅務行政自由裁量權。行政復議程序比行政訴訟程序較為靈活簡單，而且復議機關同樣是稅務機關，能對涉稅案件的合理性和合法性都作審查（行政訴訟一般只關注于合法性而不審核其合理性），能快速、有效、正確的解決爭端，因此是納稅人權利救濟的主要途徑。因此，完善稅務行政復議制度可以使行政自由裁量權的控制落到實處。

參考文獻：

［1］王華.稅收行政自由裁量權濫用的原因及控制手段［J］.山西財經大學報，2007，（2）.［2］楊森平.稅收執法自由裁量權濫用及其救濟制度設計［J］.稅務與經濟，2005，（3）.［3］龔征.如何有效控制稅收自由裁量權［J］.北京：稅務研究，2003（2）.［4］彭靜.加強稅務自由裁量權監管的幾點思考［J］.深圳：特區經濟，2004（12）.［5］安福仁.稅收自由裁量權的制度改革［J］.大連：東北財經大學學報，2003（9）.