第一篇：在新區(qū)建設(shè)土地征用下失地農(nóng)民的社會(huì)心理研究

農(nóng)民，其系巨大。正如多年前春秋時(shí)期的管仲所說(shuō)：“地者，政之本也，是故地可正政也?！痹谛碌臍v史時(shí)期，失地農(nóng)民，其生產(chǎn)、生活乃至心理狀況越來(lái)越引起了黨和國(guó)家以及社會(huì)各方人士的高度關(guān)注。為此，探究失地農(nóng)民社會(huì)心理以找到解決失地農(nóng)民心理問(wèn)題切實(shí)可行的方法，意義重大。

一、研究失地農(nóng)民社會(huì)心理的社會(huì)背景

我國(guó)的失地農(nóng)民是我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)下城市化發(fā)展的產(chǎn)物。因而，失地農(nóng)民社會(huì)心理也是整個(gè)宏觀社會(huì)轉(zhuǎn)變環(huán)境下的社會(huì)人心理的一個(gè)縮影。研究失地農(nóng)民社會(huì)心理，起因于我們對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)注以及對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的責(zé)任。

土地，不僅僅是一項(xiàng)影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基本資料，更是一個(gè)關(guān)乎社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的“大問(wèn)題”。失地農(nóng)民的心理問(wèn)題，已經(jīng)不僅是農(nóng)民個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，更是一個(gè)深刻影響改革發(fā)展大局的社會(huì)問(wèn)題。

在我國(guó)，農(nóng)民是推進(jìn)我國(guó)城市化和工業(yè)化建設(shè)的主要貢獻(xiàn)者，也應(yīng)是城市化和工業(yè)化建設(shè)中的受益者。深入了解和幫助失地農(nóng)民解決其社會(huì)心理問(wèn)題，情系失地農(nóng)民，調(diào)動(dòng)他們參與城市化和工業(yè)化建設(shè)的積極性、主動(dòng)性，既有利于加快我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，又能促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

二、征地過(guò)程中失地農(nóng)民心理問(wèn)題的主要表現(xiàn)及其理論探究

筆者通過(guò)對(duì)眾多失地農(nóng)民的留心觀察，從心理學(xué)角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)今失地農(nóng)民心理問(wèn)題主要突出的表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）聚群行為——蝴蝶效應(yīng)

這里之所以提及蝴蝶效應(yīng)，重在強(qiáng)調(diào)在實(shí)際征地工作中百姓行為存在嚴(yán)重的聚眾特征。就拿社會(huì)廣泛關(guān)注的上訪現(xiàn)象來(lái)說(shuō)，失地農(nóng)民之所以上訪我們不排除這些上訪者中確有許多人的合法利益受到了侵害，理應(yīng)上訪。但也存在另外一種情況，那就是“無(wú)理上訪”，更有甚者是“聚群”無(wú)理上訪。探究其原因，很大程度上是由于個(gè)別失地農(nóng)民有意引誘、煽動(dòng)與事件本身無(wú)利害關(guān)系的其他人參與其上訪活動(dòng)，肆意用金錢等拉攏，“你跟著我上訪，我就給你錢”，旨在造成聚群效應(yīng)進(jìn)而給基層政府施壓。在參與上訪的人員當(dāng)中，存在這樣一種大眾心態(tài)：“反正是聚群上訪，多一個(gè)人少一個(gè)人沒(méi)多大妨礙，那我還是參與上訪吧，這樣還可以得到一份‘參與上訪’錢”（或稱“誤工補(bǔ)貼費(fèi)”）。殊不知，正是這種盲從心理和“隨大流”行為縱容了“賄訪”行為的發(fā)生和“無(wú)理上訪”事件的泛濫。

（二）“拉后腿”——木桶效應(yīng)

一只木桶，里面可以裝多少水，取決于最短的那根木板。這就是著名的“木桶效應(yīng)”。而在現(xiàn)今土地征用過(guò)程中，部分農(nóng)民就是利用了這一點(diǎn)，“誓以一己‘不愿’之力拉眾人前進(jìn)之步伐”。

認(rèn)識(shí)是行為的先導(dǎo)，觀念是實(shí)踐的指南。在農(nóng)村，尤其是在土地征用過(guò)程當(dāng)中，個(gè)別人存在嚴(yán)重的誤區(qū)，認(rèn)為“土地是我的，我想賣就賣，不想賣就不賣，只要我不賣，這次征地你們就不能進(jìn)行下去”，如果土地征用補(bǔ)償不合理，我們理應(yīng)不“賣”，但如果在一次征地中共涉及10戶農(nóng)戶，9戶都愿意出讓，而唯一有1戶不愿意出讓，該如何？總不能讓這戶與其他9戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣吧？而如果一旦不一樣，就會(huì)出現(xiàn)其他新的問(wèn)題了（例如，其他9戶可能也都不愿意出讓了，導(dǎo)致惡性循環(huán)）。況且，既然9戶都愿意出讓，說(shuō)明土地征用補(bǔ)償相當(dāng)合理。

征地難，難在何處？如果眾多農(nóng)戶都不愿意出讓，那就不能征地，征地工作不開(kāi)展就不存在“難”之說(shuō)。而難就難在明知大多數(shù)農(nóng)戶樂(lè)意出讓，征地可以進(jìn)行，征地工作已開(kāi)展，但卻擺脫不少數(shù)人的無(wú)理取鬧。大多數(shù)農(nóng)民理解因城市化需要征地，只要當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家要求給予合理補(bǔ)償，其實(shí)是很配合的。但就難在少數(shù)人的無(wú)理取鬧、肆意煽動(dòng)，而即使是補(bǔ)償合理，也以“補(bǔ)償不合理”鼓動(dòng)大家。

三、失地農(nóng)民社會(huì)心理問(wèn)題產(chǎn)生的原因

當(dāng)今，隨著城市化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，很多農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，失去土地，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，意味著失去了飯碗。加之當(dāng)前的就業(yè)形勢(shì)——大批下崗工人處于待業(yè)中，很多手持大學(xué)文憑的大學(xué)生都很難找到合適的工作，更何況沒(méi)有什么技能的村民們。此外，由于受年齡、文化、體力、技能等條件的限制，很難實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，而是立即成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的“三無(wú)”群體，由此出現(xiàn)“難就業(yè)、難創(chuàng)業(yè)、難保障、難發(fā)展”的“四難”窘狀。單純的依賴土地補(bǔ)償金，只能解決近憂，難以維系農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的安生立命的需要，隨著時(shí)間的消逝，農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償金的過(guò)度、過(guò)快的不合理使用，補(bǔ)償金很快就花費(fèi)殆盡，生活即入困境，形成新的貧困、弱勢(shì)群體。農(nóng)民擔(dān)心工作無(wú)著落，社保無(wú)份，后顧之憂的出現(xiàn)直接導(dǎo)致心理問(wèn)題的產(chǎn)生。

筆者認(rèn)為失地農(nóng)民已經(jīng)成為中國(guó)最弱勢(shì)、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大不安定因素，如何幫助解決和處理好失地農(nóng)民社會(huì)心理問(wèn)題已經(jīng)變得越來(lái)越重要。

四、解決失地農(nóng)民心理問(wèn)題的對(duì)

策建議

筆者認(rèn)為，解決失地農(nóng)民社會(huì)心理問(wèn)題應(yīng)主要從失地農(nóng)民自身和基層社區(qū)黨員干部?jī)煞矫嬷?，究其原因，一面心理?wèn)題攜帶者，另一面是具體征地工作的實(shí)際操作者。

（一）失地農(nóng)民自身的調(diào)節(jié)

西方人本主義心理學(xué)家馬斯洛把人的需要的最高層次表述為“自我實(shí)現(xiàn)”的需要。實(shí)際上，人的自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程離不開(kāi)自我的心

理調(diào)節(jié)。人只有依據(jù)外在環(huán)境的要求，有目的地、合理而有效地進(jìn)行自我心理調(diào)節(jié)，才能真正達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)的境界。因此，被征地農(nóng)民在走向市民化的過(guò)程中，其心理自我調(diào)節(jié)具有極其重要的作用。

（二）基層社區(qū)黨員干部的疏通引導(dǎo)

基層社區(qū)黨員干部一方面作為黨在農(nóng)村最直接的實(shí)踐者、宣傳者，是黨的政策在農(nóng)村得以實(shí)施的最重要的推動(dòng)力量；另一方面基層社區(qū)黨員干部又是聯(lián)系上級(jí)政府與廣大群眾的紐帶，與失地農(nóng)民的聯(lián)系最為直接、密切，充分發(fā)揮其先鋒模范的帶頭作用，情系農(nóng)民，實(shí)屬必然；再者，長(zhǎng)期以來(lái)，基層社區(qū)黨員干部作為農(nóng)村管理的重要力量，積累了大量的工作經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)實(shí)屬寶貴，有些經(jīng)驗(yàn)的取得，甚至也是以血和淚的付出為代價(jià)的，不是農(nóng)村工作的具體實(shí)踐操作者，更不會(huì)有切身的體會(huì)。

當(dāng)一名為人民服務(wù)的公仆不容易，當(dāng)一名情為民系、利為民謀的基層農(nóng)村干部更是不容易。因?yàn)椋@些基層社區(qū)黨員干部面對(duì)的是一個(gè)個(gè)具有自己鮮明的獨(dú)特的思想的農(nóng)民，而要耐心地講說(shuō)，用心良苦，有時(shí)候卻達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)m得其反。但正因如此，才更迫切需要我們的基層社區(qū)黨員干部去疏通、去引導(dǎo)。

五、結(jié)束語(yǔ)

時(shí)代畢竟是不會(huì)逆轉(zhuǎn)的，現(xiàn)代化進(jìn)程必然伴隨著城市化進(jìn)程，而城市化是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。因而，促進(jìn)被征地農(nóng)民順利完成市民化道路，情系失地農(nóng)民之心理，切實(shí)幫助失地農(nóng)民完成其社會(huì)心理的轉(zhuǎn)化，讓失地農(nóng)民共享城市化發(fā)展的成果，進(jìn)而加快整個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步的步伐，現(xiàn)實(shí)而緊迫。

第二篇：失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對(duì)策研究

失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對(duì)策研究

改革開(kāi)放三十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，在未來(lái)規(guī)劃的大藍(lán)圖下繼續(xù)步步為營(yíng)的發(fā)展。十八大過(guò)后，總書記表達(dá)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，因此對(duì)失地農(nóng)民保障體系的深入研究，將更加有利發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下產(chǎn)生的新事物，遇到的新問(wèn)題，攻堅(jiān)克難，解決以前無(wú)法解決，現(xiàn)在有能力應(yīng)對(duì)的困難。這就是不斷成熟完善保障體系的過(guò)程，保證體系的先進(jìn)性和成熟性。關(guān)注、設(shè)計(jì)、成熟失地農(nóng)民的保障體系是一項(xiàng)關(guān)系到民生國(guó)計(jì)的系統(tǒng)舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民弱勢(shì)群體的有力保護(hù)，促進(jìn)我國(guó)小康社會(huì)的全面建設(shè)，將社會(huì)不穩(wěn)定因素轉(zhuǎn)化成社會(huì)發(fā)展的積極力量，通過(guò)系統(tǒng)的梳理，保障體系的運(yùn)作，對(duì)實(shí)現(xiàn)上述重要目標(biāo)具有非常重要的實(shí)踐和指導(dǎo)意義。

從目前我國(guó)開(kāi)展征收土地、安置補(bǔ)償工作的實(shí)踐來(lái)看，理論研究雖已很早就開(kāi)始了但因?yàn)檠芯可仙搅⒎▽用妫枰芏嗟倪^(guò)程，現(xiàn)在的理論已經(jīng)落后且不全面?，F(xiàn)在的失地農(nóng)民的保障體系目前尚未形成完整成熟的系統(tǒng)的科學(xué)架構(gòu)，相關(guān)理論與方法還處于探索性、零散的研討形式，沒(méi)有形成成熟的立法理論體系。對(duì)于失地農(nóng)民的研究是農(nóng)村理論及其實(shí)踐研究的一個(gè)重要一環(huán)，研究發(fā)現(xiàn)的過(guò)程就是對(duì)現(xiàn)有政府法律法規(guī)的再審視、再改進(jìn)，其必定會(huì)豐富和發(fā)展現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范。

城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民利益受損的重要原因，政府縮減成本追求增長(zhǎng)是失地農(nóng)民利益受損的深層原因，現(xiàn)行土地征用制度是失地農(nóng)民利益受損的直接原因，村級(jí)基層管理缺位是失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實(shí)原因。

雖然取樣地區(qū)在城市化進(jìn)程中，關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題上指導(dǎo)思想是比較明確的，對(duì)農(nóng)民是關(guān)懷的，也積極通過(guò)探索實(shí)踐，逐步對(duì)土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷補(bǔ)償、失地農(nóng)民就業(yè)安置、集體資產(chǎn)處置等方面，也出臺(tái)了一些政策規(guī)定。但有些地方因各種原因亟待完善和處理，總結(jié)六個(gè)方面具體如下：

（1）一些具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的，動(dòng)態(tài)的，需要適時(shí)逐步調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，一些標(biāo)準(zhǔn)不符合時(shí)效性的弊端，一覽無(wú)余。如何在一個(gè)具體的框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整是門技術(shù)活。

（2）一些具體的操作程序是規(guī)范的、有序的，需要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)行，但具體工作的現(xiàn)實(shí)性卻需要人性化對(duì)待，做大量深入細(xì)致耐心的宣傳解釋工作，讓農(nóng)民真正擁護(hù)和支持城市化進(jìn)程，不是一紙文書可以解決的。

（3）返利于農(nóng)民，讓農(nóng)民過(guò)上富裕生活，是城市化的最終目的，合理保護(hù)絕大部分群體的利益是根本性的綱領(lǐng)，如果不能完成全部的工作，對(duì)小部分不支持工作的群體，不能也置之不理。大環(huán)境變了，這些因?yàn)楦鞣N原因不愿意隨社會(huì)大流而特立獨(dú)行的個(gè)體將變個(gè)更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改變標(biāo)準(zhǔn)，變化政策的時(shí)間點(diǎn)，需要絕對(duì)的注意穩(wěn)定性原則，不能朝令夕改，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在看眼前的工作、解決當(dāng)下難題的時(shí)候，不能忘記過(guò)去，那些已經(jīng)完成改造的群體，大家都在時(shí)刻關(guān)注著。

（5）參保對(duì)象難以確定?；鶎訁⒈?duì)象和在冊(cè)勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)是個(gè)不小的工程，數(shù)據(jù)庫(kù)的建立因?yàn)楣ぷ髁看笮枰獏f(xié)調(diào)的部門多，所以需要長(zhǎng)期的資料收集和專門的資金支持。

（6）失地農(nóng)民之間利益分配不均。在實(shí)際操作過(guò)程中，無(wú)法詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)安置人員以至于人均土地的逐年減少，導(dǎo)致成本逐年增加、補(bǔ)償越來(lái)越高，同區(qū)域失地農(nóng)民之間出現(xiàn)差異、不均，埋下隱患等。

從蘇州大市范圍來(lái)看，盡管外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)如雨后春筍般地在本地落地生根開(kāi)花結(jié)果，但由于同工種、同崗位的外來(lái)勞動(dòng)力比之蘇州當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的報(bào)酬一般要低百分之三十左右，再加上當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的擇業(yè)觀念陳舊，外來(lái)工成為主要的產(chǎn)業(yè)大軍，目前蘇州地區(qū)已有外來(lái)工250萬(wàn)名，接近本地人口的一半，因此勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，要落實(shí)好失地農(nóng)民的安置問(wèn)題并非一件易事，必須要采取一些非常措施應(yīng)對(duì)新情況。

人是活的，政策法規(guī)是死的。如何將政策法規(guī)的靈活性和嚴(yán)肅性，有機(jī)的最優(yōu)的結(jié)合起來(lái)，就是逐步完善成熟的保障體系的過(guò)程。法令不能朝令夕改，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，所以必須要經(jīng)歷實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過(guò)程。多方面的探索帶來(lái)理論上的素材，理論的研究又給實(shí)踐以引導(dǎo)性指示。保障體系的逐步成熟，依靠的是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的積累和真刀實(shí)槍的問(wèn)題解決。

（1）樹(shù)立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”主觀意識(shí)，落實(shí)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

現(xiàn)實(shí)生活中在維護(hù)和保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益上，各地之間的差異性較大，主要還是對(duì)其認(rèn)識(shí)上存在的主觀差異性。自覺(jué)樹(shù)立起“親民、安民、富民”的主觀意識(shí)，善待、傾斜、優(yōu)惠農(nóng)民，將農(nóng)民工作作為事業(yè)來(lái)抓。城市化肯定是一種進(jìn)步，然而進(jìn)步中必定帶來(lái)重生的陣痛。在判定和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，立足于農(nóng)民本身，最大化的避免農(nóng)民壓力。

參考地區(qū)現(xiàn)行的“五有”制度，“人人有技術(shù)，人人有職業(yè)，人人有保障，家家有物業(yè)，戶戶有股份”，進(jìn)行仔細(xì)詮釋：①技術(shù)保障：政府將根據(jù)市場(chǎng)和企業(yè)的需求，按照不同行業(yè)、不同工種的要求，對(duì)農(nóng)民量身定做基本技能培訓(xùn)計(jì)劃，征地拆遷農(nóng)民將參加免費(fèi)培訓(xùn)。②職業(yè)規(guī)劃：建立健全失地和失業(yè)農(nóng)民登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在公平的就業(yè)機(jī)制面前，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力將平等競(jìng)爭(zhēng)、同等就業(yè)、同工同酬。③保障底線：建立健全農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。④物業(yè)需求：集體土地征用中，落實(shí)10%以上留用地政策，鼓勵(lì)農(nóng)民投資興辦各類富民合作社，經(jīng)營(yíng)物業(yè)，獲取投資性收入。⑤股份增富：有條件的完成社區(qū)股份合作制改革，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地股份合作社，使農(nóng)民持股進(jìn)城、按股分紅。

（2）加快經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展同步，增強(qiáng)市民化農(nóng)民的物質(zhì)基礎(chǔ)、幸福感。

農(nóng)民市民化，意味著收入就要增長(zhǎng)3倍以上，這個(gè)硬指標(biāo)是實(shí)打?qū)嵉?，達(dá)不到這個(gè)指標(biāo)就意味著生存不下去。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)化的支撐，市民化的農(nóng)民才能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞，直接影響到市民化程度的優(yōu)劣。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要與工業(yè)化、信息化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)同步。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。順勢(shì)而為，推進(jìn)潛力巨大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是促進(jìn)市民化農(nóng)民生活提高的重要支撐。一個(gè)城市有好的產(chǎn)業(yè)支撐，絕對(duì)可以大大減輕人口的就業(yè)壓力，增加收入，不只受惠于原來(lái)的市民。城鎮(zhèn)化質(zhì)量保證的效果，要看的是百姓的幸福感為基本標(biāo)志。只有精神文化的品質(zhì)與物質(zhì)增長(zhǎng)同步了，才能完成農(nóng)民到市民的良性轉(zhuǎn)換！

（3）在加快城市化與保障農(nóng)民權(quán)益的平衡點(diǎn)上制訂總體規(guī)劃。

城市化的加快發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力和土地，而農(nóng)民權(quán)益是買斷土地，卻無(wú)法擁有技能，如何穩(wěn)定的使土地有效的利用、農(nóng)民到新技能市民的過(guò)渡是需要尋找平衡點(diǎn)的。從大局豬方向來(lái)看，改革二元就業(yè)制度，支持市場(chǎng)化運(yùn)作的作用，建立勞動(dòng)者擇業(yè)自由、平等的新制度，引導(dǎo)勞動(dòng)力空間流動(dòng)有序，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化。著力改善就業(yè)環(huán)境：取消一些限制性規(guī)定、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)、深化戶籍制度改革,都是非常重要的改革點(diǎn)。

在新形勢(shì)的發(fā)展下，一方面加快城市發(fā)展的步伐，一方面積極利用城市發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇，拓展新思路，搭城市化的順風(fēng)車，有智慧的統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)民利益和城市利益之間的關(guān)系,變此消彼長(zhǎng)到互利共贏。例如可以從以下4點(diǎn)著手：①充分挖掘和儲(chǔ)備就業(yè)崗位。通過(guò)拓寬就業(yè)門路、拓展就業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)掘邊緣產(chǎn)業(yè)，為謀劃未來(lái)，解決復(fù)雜的人員問(wèn)題，未雨綢繆，積極探索。②鼓勵(lì)新企業(yè)多吸納

失地農(nóng)民就業(yè)。從外部條件出發(fā)，有計(jì)劃的擴(kuò)大受眾，鼓勵(lì)受眾，從分流泄洪的角度，解決大范圍的就業(yè)問(wèn)題。③搞活失地農(nóng)民的就業(yè)新培訓(xùn)。自身過(guò)硬，是積極應(yīng)對(duì)各種選擇的重要籌碼，新城市化的發(fā)展下新技能可以增強(qiáng)選擇面和選中幾率。④引導(dǎo)失地農(nóng)民樹(shù)立新城市就業(yè)觀。思想教育不可或缺，自身積極的心態(tài)，對(duì)承受外部壓力，緩解不平衡心理至關(guān)重要。

（4）標(biāo)準(zhǔn)明確、告知集中、科學(xué)公示維護(hù)公信力。

宣傳政策的力度，不能僅僅局限于基層干部的走訪，必須多方位的進(jìn)行宣傳和公告，對(duì)制度的執(zhí)行力和社會(huì)的公信力需要作出堅(jiān)決的貫徹和明確的表態(tài)?，F(xiàn)在社會(huì)一些消極影響和不良因素，對(duì)百姓的心理傷害是極大的，經(jīng)濟(jì)賬好算，但精神心理上的創(chuàng)傷需要的是長(zhǎng)久的治療。

公示制度的完善和貫徹，是最好的維護(hù)公信力的體現(xiàn)，也是對(duì)人手緊張和工作繁多的基層工作人員的支持。①將各種涉及到征地范圍、補(bǔ)助情況、拆遷政策標(biāo)準(zhǔn)等等一系列的涉及到經(jīng)濟(jì)的、民生的，以區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的模式逐一公示布告出來(lái)；②明細(xì)以涉及地域、人數(shù)、金額詳細(xì)統(tǒng)計(jì)明細(xì)；③郵寄、留置送達(dá)為主，公告送達(dá)為輔的告知方式；④村委會(huì)提供明確權(quán)利人的具體情況，明確權(quán)利對(duì)象等。這樣針對(duì)個(gè)別人思想工作做不到位的尷尬、宣傳工作碰不到的面的現(xiàn)實(shí)、個(gè)別人懷疑態(tài)度的消除，都有非常好的良性作用，且必須長(zhǎng)期性的、具有負(fù)責(zé)性的執(zhí)行下去。

（5）征地前制定專項(xiàng)的維穩(wěn)評(píng)估。

制定開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)施意見(jiàn)，從源頭上預(yù)防、減少和消除項(xiàng)目建設(shè)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最大限度地增加和諧因素。將征地項(xiàng)目通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，從政策上反映民意，取得群眾支持，推動(dòng)征地項(xiàng)目順利進(jìn)行，預(yù)防糾紛、信訪問(wèn)題的發(fā)生，最大限度的消除不穩(wěn)定因素。

由政府牽頭組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及各管理區(qū)主任為成員成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組；深入村組走訪群眾、發(fā)放問(wèn)卷、召開(kāi)村民組會(huì)議和座談會(huì)議。向群眾全面說(shuō)明用地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宣傳政策法規(guī)，廣泛搜集群眾意見(jiàn)，掌握群眾的思想動(dòng)態(tài)；針對(duì)群眾提出的問(wèn)題，向群眾做詳細(xì)的解釋工作，并將有關(guān)法律、法規(guī)和政策文件拿給群眾看；組織專家座談會(huì)，對(duì)土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了深入的討論，通過(guò)全面分析；在土地征收方案的起草上，廣泛聽(tīng)取、吸納了廣大被征地群眾的意見(jiàn)，并征求了各部門的建議，周密、完善、具體的制定土地征收方案，增強(qiáng)的可操作性。

（6）積極探索城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

將目光放得長(zhǎng)遠(yuǎn)，將規(guī)劃做得細(xì)致，將差距拉得更小，實(shí)現(xiàn)共同富裕是時(shí)代的任務(wù)。如何在現(xiàn)有的條件下更現(xiàn)實(shí)的完成現(xiàn)階段的任務(wù)，減小政府壓力，保障農(nóng)民權(quán)益的雙贏，是可以嘗試走不同的路線和方法的。從現(xiàn)階段來(lái)看，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了重大的成果，確實(shí)做到了一些之前政策不能解決的難題，實(shí)現(xiàn)了共同發(fā)展。

（7）弄活農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)持股進(jìn)城、按股分紅。

從實(shí)踐的效果來(lái)看，均是成效顯著，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。我們不難下這樣的結(jié)論，在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行社區(qū)股份合作制改革是可行的、成功的，農(nóng)民是歡迎的、支持的。

（8）人性化拆遷，保障農(nóng)民私有產(chǎn)。

隨著大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)進(jìn)程，原有缺乏必要的規(guī)劃而星羅棋布的農(nóng)莊將成批列入拆遷范圍。房屋拆遷對(duì)一家一戶來(lái)說(shuō)，無(wú)論如何都可以說(shuō)是一件大事，農(nóng)民是極其關(guān)注的，不僅因拆遷改變了原有的生活，而且影響著私人擁有的財(cái)產(chǎn)份額。農(nóng)民關(guān)心拆遷的補(bǔ)償方式如何，是實(shí)物安置？還是貨幣安置？安置房建在什么位置？什么時(shí)候建好？房型如何？老人拿了補(bǔ)償款后，扣除購(gòu)買安置房后余多少錢？等等問(wèn)題，是不可回避的現(xiàn)實(shí)。如果能夠換位思考，工作到位，以求真務(wù)實(shí)的精神，以人為本，帶著深厚感情搞拆遷，農(nóng)民是可以理解和接受的，可以做到?jīng)]有辦法想出辦法、沒(méi)有條件創(chuàng)造條件，順利地做好農(nóng)民房屋拆遷安置工作，就能把造福百姓的好事辦實(shí)辦好，辦得皆大歡喜。

（9）改革征地制度和補(bǔ)償辦法，完善協(xié)調(diào)制度。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法，仍沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，不能體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。因此，今后必須嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，杜絕隨意侵占耕地、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有計(jì)劃的、有目的性的改革土地政策。

對(duì)土地征收方面有爭(zhēng)議的，改進(jìn)逐級(jí)政府協(xié)調(diào)的制度。一方面政府為征地主體，一方面又需要政府仲裁，有時(shí)工作內(nèi)容多繁雜不易處置，建議完善協(xié)調(diào)制度，采用司法介入作為善意第三方，從中對(duì)雙方進(jìn)行雙邊協(xié)調(diào)，明確保護(hù)弱勢(shì)、合理監(jiān)督，制止惡意等提高征地效率，避免糾紛矛盾升級(jí)。

（10）充分利用失地農(nóng)民的一些優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行配置。

失地或是經(jīng)過(guò)新農(nóng)村改造后的新農(nóng)民，雖然不像在城市中長(zhǎng)大的市民，有接

受過(guò)系列的高等教育，但其本身相對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，也有著不一樣的優(yōu)勢(shì)。其本身是土生土長(zhǎng)的本地人，熟悉環(huán)境，通過(guò)補(bǔ)償安置擁有一定的資產(chǎn)，有相當(dāng)?shù)娜嗣}關(guān)系可以利用謀劃出路。雖然他們之前的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷，文化水平，并不能像受過(guò)良好教育的城鎮(zhèn)市民一樣適應(yīng)高科技或高智商的職業(yè)，但優(yōu)勢(shì)也就在這時(shí)體現(xiàn)出來(lái)，有能力的可以通過(guò)優(yōu)惠政策進(jìn)行個(gè)體創(chuàng)業(yè)等等。

在保證前有的保障成果的同時(shí)，不斷創(chuàng)新思路創(chuàng)造新的發(fā)展之路，讓城市化的成果惠及所有的百姓，達(dá)到雙贏的最終目的。一個(gè)健全完善的社會(huì)體制是在不斷的前進(jìn)和發(fā)展中形成的，各項(xiàng)制度規(guī)范都是從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到完整的進(jìn)步過(guò)程，人民的生活都是從貧窮到富庶，從艱苦奮斗到老有所依的方向發(fā)展的奮斗歷程。我們就是在由實(shí)踐到理論，再?gòu)睦碚撝笇?dǎo)實(shí)踐的一個(gè)探索之路上前行。

第三篇：中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護(hù)

中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護(hù)引言

農(nóng)民就是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的群體，因此，可以說(shuō)，沒(méi)有哪個(gè)群體與土地的關(guān)系會(huì)像農(nóng)民這樣密切。土地是農(nóng)民安身立命的根本，農(nóng)民離開(kāi)了土地就不成其為農(nóng)民，甚至生存都受到威脅。土地對(duì)農(nóng)民是最珍貴的，所以，法律應(yīng)當(dāng)以最嚴(yán)密、最公正、最具可操作性的條款保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，然而，我國(guó)目前的情形顯然不是這樣，由于法律對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利的保護(hù)不夠充分，侵占土地大搞政績(jī)工程的事例、村干部借土地征用大肆斂財(cái)?shù)氖吕龑映霾桓F。在開(kāi)發(fā)商，各級(jí)機(jī)構(gòu)、干部賺得盤滿缽滿的時(shí)候，誰(shuí)都看不到農(nóng)民們無(wú)依無(wú)靠的凄苦背影。因此，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)是極其緊迫的一件事，而各種保護(hù)中，法律保護(hù)是最有力的一種。由于土地征用是農(nóng)民土地權(quán)利受侵害最主要的威脅，因此，本文主要圍繞土地征用論述農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)，其實(shí)，筆者認(rèn)為，我國(guó)土地管理法中所謂的“征用”實(shí)際上是“征收”，因?yàn)樗鼘⒓w土地國(guó)有化了，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移且給予了補(bǔ)償，而征用指強(qiáng)制使用后歸還。當(dāng)然，這不是本文要討論的問(wèn)題，因此，本文仍使用“征用”這一概念。

一、農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)的現(xiàn)狀

考察我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)的現(xiàn)狀，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)是不嚴(yán)密的，為了有利于建設(shè)和開(kāi)發(fā)，對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)和補(bǔ)償進(jìn)行了限制，更為嚴(yán)重的是，我國(guó)建國(guó)以來(lái)所一貫宣揚(yáng)的“依靠群眾，相信群眾”并沒(méi)有貫徹到土地法中，某些規(guī)定事實(shí)上不相信農(nóng)民的理性經(jīng)濟(jì)人的能力，在征用土地中，取消了農(nóng)民的獨(dú)立談判地位及獨(dú)立受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，土地是否征用完全不取決于農(nóng)民集體也就是土地所有權(quán)人的意志，這不僅不利于培養(yǎng)農(nóng)民作為現(xiàn)代公民所必須的獨(dú)立人格，而且使農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)處于風(fēng)雨飄搖之中，處處受制于人。查閱我國(guó)的土地管理法等法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)存在以下幾個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。

1、土地征用的理由（或者說(shuō)原因）沒(méi)有限制

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這些土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。該條以下的內(nèi)容對(duì)征用農(nóng)民土地的程序作了規(guī)定，沒(méi)有任何征用理由的規(guī)定，雖然建設(shè)開(kāi)發(fā)受到土地利用規(guī)劃的限制，但土地利用規(guī)劃除了確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少外，對(duì)農(nóng)民土地的占用的權(quán)力幾乎是沒(méi)有邊界的。無(wú)論是因國(guó)家利益而進(jìn)行的建設(shè)還是商業(yè)性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，都可以適用國(guó)家征用。

筆者認(rèn)為，征用是國(guó)家機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力強(qiáng)征公民、企業(yè)或其他組織的財(cái)產(chǎn)并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤?duì)私人財(cái)產(chǎn)最嚴(yán)厲的制約，無(wú)疑來(lái)自政府的強(qiáng)制征用。因此，征用過(guò)程中個(gè)人與政府，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系必須保持平衡，以防止政府濫用權(quán)力侵犯公民的個(gè)人利益。然而，如上所述，由于土地征用的理由沒(méi)有限制，事實(shí)上極容易造成政府權(quán)力的濫用，并嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益。

2、在土地征用中取消農(nóng)民的談判地位

征用是強(qiáng)制的，是否交出土地進(jìn)行建設(shè)是不依農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移的，也就是說(shuō)，農(nóng)民是沒(méi)有談判地位可言的，如果是為了公共理由，那么這種情況是可以理解的。然而，如前所述，由于不論因國(guó)家利益而進(jìn)行的建設(shè)還是商業(yè)性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，都可以適用國(guó)家征用，這就造成在開(kāi)發(fā)商進(jìn)行贏利性的商業(yè)開(kāi)發(fā)的時(shí)候，農(nóng)民也必須無(wú)條件的交出土地，交出其安身立命的根本。這是極為不公平的。

接下來(lái)就是對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的談判，在這一過(guò)程中，農(nóng)民仍然沒(méi)有談判地位。土地管理法第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！币簿褪钦f(shuō)，在方案確定之前農(nóng)民是無(wú)權(quán)介入的，在這一事關(guān)農(nóng)民根本利益的問(wèn)題上農(nóng)民沒(méi)有發(fā)言權(quán)，有關(guān)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)姆绞骄砷_(kāi)發(fā)商和政府予以確定。在財(cái)產(chǎn)所有人不在場(chǎng)的情況下確定了財(cái)產(chǎn)的交易價(jià)格。同時(shí)，該條雖然規(guī)定了確定后聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但對(duì)于意見(jiàn)如何處理沒(méi)有規(guī)定，假如農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，怎么處理？是不是重新確定補(bǔ)償安置方案？該法沒(méi)有作出任何規(guī)定，而土地管理法實(shí)施條例則規(guī)定發(fā)生爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。由于建設(shè)開(kāi)發(fā)一般都獲得了政府的同意和扶持，有的甚至與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)直接相關(guān)。因此，所謂聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)和政府協(xié)調(diào)云云不過(guò)是一

紙空文。

由此可見(jiàn)，農(nóng)民和農(nóng)民集體作為土地征用的一方當(dāng)事人，事實(shí)上幾乎沒(méi)有當(dāng)事人的任何權(quán)利，農(nóng)民只能接受對(duì)方開(kāi)出的價(jià)格。

3、征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

土地管理法第四十七條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)建設(shè)基金。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

可見(jiàn)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最低為年產(chǎn)值的十倍，最高為年產(chǎn)值的三十倍。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。根據(jù)《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十條的規(guī)定，農(nóng)作物的青苗補(bǔ)償費(fèi)為年產(chǎn)值的一倍。因此，土地征用所得的所有補(bǔ)償在耕地年產(chǎn)值的十一倍到三十一倍之間。而公益建設(shè)的項(xiàng)目按低限支付，包括１、國(guó)防、軍事用地；２、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；３、國(guó)家或者省重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；４、搶險(xiǎn)救災(zāi)修建永久性建筑物和其他設(shè)施用地。

我們知道，土地是一種可以永久使用的生產(chǎn)資料，只要沒(méi)有特別的情況出現(xiàn)，它就會(huì)源源不斷地產(chǎn)生收益。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，周邊建設(shè)的改善，土地會(huì)迅猛地升值，根據(jù)民法的原則，財(cái)產(chǎn)的增值歸財(cái)產(chǎn)所有人，正因?yàn)槿绱?，臺(tái)灣、韓國(guó)、日本的農(nóng)民通過(guò)賣地積累了大量財(cái)富，迅速改變了物質(zhì)上的弱勢(shì)地位。反觀我國(guó)的情形，由于土地的強(qiáng)制征用及過(guò)低的補(bǔ)償費(fèi)用，土地的長(zhǎng)期收益和迅猛增值所產(chǎn)生的利益全部轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商和政府，事實(shí)上，國(guó)內(nèi)有學(xué)者透露，改革開(kāi)放20年，國(guó)家通過(guò)低價(jià)甚至無(wú)償從農(nóng)民手中拿走的土地價(jià)值2萬(wàn)億元。土地本來(lái)是農(nóng)民擁有的最大一筆財(cái)富，但我國(guó)貧困的農(nóng)民卻完全被剝奪了分享土地的價(jià)值的權(quán)利，征地后其生存狀況不僅沒(méi)有改善，反而更加惡化，這顯然是一種劫貧濟(jì)富的惡法，令人對(duì)農(nóng)民的境遇更為憂慮。

4、補(bǔ)償款的發(fā)放有諸多問(wèn)題

根據(jù)法律的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給集體經(jīng)濟(jì)組織，土地安置補(bǔ)助費(fèi)一般也交由集體組織進(jìn)行安排，只有青苗補(bǔ)償費(fèi)才發(fā)放給農(nóng)民個(gè)人，對(duì)照上文述及的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可見(jiàn)，土地補(bǔ)償?shù)拇蟛糠挚铐?xiàng)留在村集體。其立法本意可能是希望村集體利用這些款項(xiàng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)從而帶動(dòng)農(nóng)民致富，使農(nóng)民有集體經(jīng)濟(jì)的保障。然而，實(shí)際的情況卻與這種初衷恰恰相反，由于農(nóng)村民主建設(shè)及財(cái)務(wù)公開(kāi)制度不完善，村干部手中掌握大量的集體財(cái)產(chǎn)的情況下，腐敗現(xiàn)象必然愈演愈烈，財(cái)產(chǎn)的流失不可避免。同時(shí)，這樣的立法本意體現(xiàn)出立法者過(guò)分相信干部而不相信群眾，希望讓干部掌握資源，運(yùn)用資源安排村民的生活，這是一種“視民如子”的心態(tài)，不相信農(nóng)民個(gè)體作為理性經(jīng)濟(jì)人的能力和逐漸形成的獨(dú)立人格，不相信農(nóng)民可以自行管理和運(yùn)用好這些補(bǔ)償款項(xiàng)，筆者認(rèn)為，這不僅不利于這些補(bǔ)償款項(xiàng)的利用，也不利于培養(yǎng)農(nóng)民作為現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)有的獨(dú)立人格，更不利于我國(guó)的民主法治建設(shè)。

另外，由于我國(guó)農(nóng)村的土地是集體所有制的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)人，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織才是土地征用補(bǔ)償中的當(dāng)事人。在補(bǔ)償款發(fā)放時(shí)，不論是補(bǔ)償給集體的土地補(bǔ)償費(fèi)還是補(bǔ)償給個(gè)人的青苗補(bǔ)償費(fèi)均交給集體經(jīng)濟(jì)組織，而通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織將青苗補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給農(nóng)民，這就更增加了村干部克扣、挪用的機(jī)會(huì)，不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。

5、土地征用中，土地資源的浪費(fèi)嚴(yán)重

這可以說(shuō)是上述列舉的幾種不合理規(guī)定所產(chǎn)生的結(jié)果之一。上述幾種不合理的規(guī)定有一個(gè)共同的特點(diǎn)是，它們大大降低了土地征用的成本：土地征用的理由（或者說(shuō)原因）沒(méi)有限制使開(kāi)發(fā)商可以很容易地得到土地征用的許可；在土地征用中取消農(nóng)民的談判地位則大大降低了談判成本，開(kāi)發(fā)商甚至不必與土地的所有著與使用者接觸；征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低對(duì)降低征地成本的作用自然無(wú)需多言；而補(bǔ)償款不必一一發(fā)放給農(nóng)民個(gè)人必然大大降低人力成本。

成本如此之低，必然導(dǎo)致大量不合格的市場(chǎng)主體入市，低水平建設(shè)或土地閑置時(shí)有發(fā)生，土地資源的浪費(fèi)也就不可避免。

6、土地征用過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

筆者認(rèn)為，對(duì)腐敗現(xiàn)象最有力的抵制來(lái)自權(quán)力對(duì)權(quán)力或權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡。在土地征用中，農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人甚至被取消了談判地位，自然談不上制衡；而讓村干部掌握補(bǔ)償款使用和發(fā)放的巨大權(quán)力，制衡更是無(wú)從談起。有了這些條件，腐敗，也就水到渠成了。農(nóng)民的權(quán)利在腐敗中被侵蝕殆盡。

二、農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)的改善

農(nóng)民作為社會(huì)的一個(gè)群體，有權(quán)獲取社會(huì)發(fā)展的成果，有權(quán)分享財(cái)富迅猛增加的好處，這是他們天賦的權(quán)利。然而目前我國(guó)的土地征用制度卻剝奪了農(nóng)民的這種權(quán)利，讓農(nóng)民作出了巨大犧牲，在社會(huì)發(fā)展中處于被漠視、被拋棄的境地，這既不符合人們內(nèi)心中樸素的道德準(zhǔn)則，更不符合保障人權(quán)的憲法精神，因此必須予以改善。

筆者認(rèn)為，要改變這種狀況，修改法律是第一步，也是最根本的一步。以下是筆者就改良農(nóng)民集體土地的征用制度所作的思考：

1、對(duì)征用土地的目的進(jìn)行限制，同時(shí)給予農(nóng)民談判地位

征用的目的必須是為了公共目標(biāo)。公共目標(biāo)最初以公用為限，因而征用也叫公用征收。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府權(quán)力逐漸擴(kuò)大，公共目標(biāo)概念也發(fā)生了變化?，F(xiàn)在，公共目標(biāo)概念大體包含以下外延：一是公用征收。政府為滿足公共需要征收來(lái)的財(cái)產(chǎn)必須由政府機(jī)構(gòu)使用，不能把從一些人手里征收來(lái)的財(cái)產(chǎn)交給另一些人使用。但是，公共目標(biāo)與私人利益往往難以截然區(qū)分，有時(shí)私人利益也能假借公共需要之名，利用政府征用權(quán)為自己服務(wù)。對(duì)于這種微妙而細(xì)致的區(qū)別，我們必須嚴(yán)格加以區(qū)分。二是公益征用。征收得來(lái)的財(cái)產(chǎn)無(wú)論交由政府機(jī)構(gòu)使用，還是由私人企業(yè)使用，只要能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益，就符合公共目標(biāo)要求。三是公共目的范圍。公共安全、大眾健康、道德、和平、安寧、法律和秩序，顯然屬于公共目標(biāo)，為此征用財(cái)產(chǎn)自然是合乎憲法的。

由于我國(guó)沒(méi)有建立完整的個(gè)人財(cái)產(chǎn)征用制度，在征用方面也存在公私不分的混亂現(xiàn)象。人們通常把一切被征用的土地稱為“國(guó)家建設(shè)用地”，其中既有為政府負(fù)責(zé)的公共設(shè)施建設(shè)征用土地的，也有政府出面征地后交給各類企業(yè)從事一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的。前一類征用顯然是為了公共需要，應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的保護(hù)。后一類征用因?qū)儆谖⒂^經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不應(yīng)動(dòng)用政府征用權(quán)。按照1988年頒布的憲法第二條修正案，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，企業(yè)和私人經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)用地的取得屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)交易方式進(jìn)行，不能借助于政府征用的強(qiáng)制手段。政府直接出面為某些企業(yè)征地，就使得土地交易成為買方、政府與賣方的三角關(guān)系，從而把交易關(guān)系復(fù)雜化。這不僅人為造成交易成本上升，而且極易滋生腐敗。在實(shí)行法治的條件下，政府介入市場(chǎng)，為某個(gè)企業(yè)征用其他企業(yè)、組織或個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬權(quán)力濫用，應(yīng)予禁止。因此，筆者認(rèn)為，只有政府負(fù)責(zé)的公共設(shè)施建設(shè)才能征用土地，同時(shí)，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)作列舉式的規(guī)定，以防地方政府濫用征地權(quán)力。這些公共設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括：１、國(guó)防、軍事用地；２、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；３、國(guó)家或者省重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；４、搶險(xiǎn)救災(zāi)修建永久性建筑物和其他設(shè)施用地。同時(shí)，為保證法無(wú)遺漏，可以規(guī)定：其他公共設(shè)施建設(shè)需要征用土地的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院審批。

那么，如何解決一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所需要的建設(shè)用地呢？筆者認(rèn)為，可以分兩者辦法，一是新設(shè)企業(yè)需要生產(chǎn)辦公用地的，可以由農(nóng)村集體將土地入股，但必須經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府審批；二是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用

地，由于我國(guó)不允許在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，建設(shè)之前必須將土地國(guó)有化，因此，在這種情況下可以實(shí)行集體土地的自愿國(guó)有化，而不必進(jìn)行帶強(qiáng)制性的征用。所謂自愿國(guó)有化，是指在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，在項(xiàng)目立項(xiàng)后，由開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民集體和所涉及的承包地的承包者進(jìn)行自愿協(xié)商，三方能夠達(dá)成一致的，土地進(jìn)入國(guó)有化程序，開(kāi)發(fā)商可以開(kāi)發(fā)建設(shè)該幅土地，另外，農(nóng)民集體同意的標(biāo)準(zhǔn)必須是村民大會(huì)三分之二以上通過(guò)，以防止農(nóng)村干部濫用權(quán)力，產(chǎn)生腐敗。只有這樣，農(nóng)民的利益才能得到較為充分的保護(hù)，農(nóng)民才能恢復(fù)他的主體地位，從而有能力維護(hù)其自身的利益，分享土地增值的成果。需要指出的是，筆者并不認(rèn)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須在國(guó)有土地上進(jìn)行，因?yàn)檫@相當(dāng)于把能夠增值的土地從農(nóng)民手中奪走。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)允許在集體土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)過(guò)相當(dāng)級(jí)別的政府的審批。在集體所有土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)可以讓農(nóng)民獲得建設(shè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的好處，而不會(huì)讓農(nóng)民邊緣化。

2、大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，推崇奉獻(xiàn)和服從國(guó)家利益，從而忽視對(duì)個(gè)體利益和農(nóng)民集體利益的保護(hù)；同時(shí)，改革開(kāi)放初期則致力于迅速的建設(shè)開(kāi)發(fā)，一切服從于國(guó)家建設(shè)的需要，這不僅讓許多盈利性的開(kāi)發(fā)假國(guó)家公共建設(shè)之名，更嚴(yán)重的是一味壓低土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，客觀上造成農(nóng)民利益被剝奪，農(nóng)民被邊緣化的惡果。農(nóng)民已經(jīng)作出了巨大的犧牲，這種狀況不應(yīng)再延續(xù)下去了。因此，筆者認(rèn)為，征地補(bǔ)償不僅要考慮到土地的永久收益，還應(yīng)當(dāng)考慮土地的增值，從而大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)將公共設(shè)施建設(shè)和盈利性的開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)別開(kāi)來(lái)，對(duì)于盈利性的開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)可以評(píng)估土地開(kāi)發(fā)后的盈利水平予以確定，讓農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商共同分享土地增值的成果。

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，大幅度提供征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后將產(chǎn)生農(nóng)村的食利階層。但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)的，這是任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所不可避免的，況且產(chǎn)生食利的農(nóng)民總比農(nóng)民大面積的貧困要好的多。同時(shí)，我們不能低估大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力，筆者認(rèn)為，屆時(shí)，更多的農(nóng)民將用所得到的資金用于購(gòu)買工商企業(yè)的股份和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有莫大的好處。

3、改善補(bǔ)償款的發(fā)放方式和分配方式

筆者認(rèn)為，公共財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作環(huán)節(jié)越少，腐敗的機(jī)會(huì)就越少，腐敗產(chǎn)生的可能性就越小，財(cái)產(chǎn)所有人的權(quán)利越可能得到保障。因此，土地征用時(shí)補(bǔ)償款原則上應(yīng)當(dāng)直接分發(fā)到農(nóng)民個(gè)人手中，然而，我國(guó)土地補(bǔ)償款發(fā)放的實(shí)際操作方式卻與上述理解背道而馳，即使是青苗補(bǔ)償費(fèi)這樣完全歸屬農(nóng)民個(gè)人的補(bǔ)償款也首先交付給村集體，再由集體交給個(gè)人，無(wú)端多了一道程序，這是毫無(wú)必要的，應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)，將青苗補(bǔ)償費(fèi)之間分發(fā)給農(nóng)民。同時(shí)，其他補(bǔ)償款除扣留一部分作為集體發(fā)展的基金外，其余大部分也應(yīng)之間發(fā)放給農(nóng)民個(gè)人，如前所述，我們應(yīng)當(dāng)拋棄那種相信干部、相信集體而不相信農(nóng)民群眾個(gè)人的陳腐觀念，將財(cái)富轉(zhuǎn)移到民眾手中，這樣不僅有利用減少腐敗，而且擁有財(cái)產(chǎn)保障，受政府信任可以自由運(yùn)用其財(cái)產(chǎn)的農(nóng)民更容易形成并完善其獨(dú)立人格，從而培育現(xiàn)代社會(huì)賴以形成的土壤，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。

綜上，土地是農(nóng)民最重要的財(cái)富，而征用是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)富最大威脅。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)民土地實(shí)行的這一套征用制度在事實(shí)上對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了十分徹底的剝奪，形成了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的巨額負(fù)債，這種債務(wù)不僅是經(jīng)濟(jì)上的，更是良心上的。因此，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)利在征用中的法律保護(hù)是立法者不可推卸的責(zé)任，它關(guān)系到農(nóng)民的根本利益，同時(shí)，今年三月份我國(guó)憲法的修改條文已經(jīng)對(duì)征地補(bǔ)償作了更加具體的規(guī)定，為土地管理法作出上述修改提供了憲法依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)土地管理法作出修改，使農(nóng)民的土地權(quán)利不至于繼續(xù)受到侵害，從而扭轉(zhuǎn)其被邊緣化的命運(yùn)。

參考文獻(xiàn)

1、《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》 陳桂棣，春桃著 人民文學(xué)出版社 2004年3月第一版

2、,《中國(guó)土地權(quán)利指南》 王衛(wèi)國(guó)，王廣華主編 中國(guó)政法大學(xué)出版社 2001年12月第一版

3、《財(cái)產(chǎn)征用及其憲法約束》 趙世義著 公法研究中心(網(wǎng)站)

4、《土地私有化是最終解決問(wèn)題的方法》記者歐陽(yáng)斌專訪美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所學(xué)者李平《鳳凰周刊》（總第143期）

第四篇：城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題研究

城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題研究王夢(mèng)君11211163137

【摘要】 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó), 要研究我國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題, 必須結(jié)合土地問(wèn)題進(jìn)行研究。文章對(duì)城鄉(xiāng)一體化設(shè)過(guò)程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行了研究, 分析了我國(guó)城鎮(zhèn)失地農(nóng)民的基本情況及其養(yǎng)老狀況, 以期為推動(dòng)我失地農(nóng)民養(yǎng)老機(jī)制的建立和完善, 促進(jìn)新時(shí)期城鎮(zhèn)一體化健康和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化失地農(nóng)民社會(huì)保障養(yǎng)老

在我國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占整個(gè)國(guó)民生產(chǎn)總值的比重雖然在逐年下降，但農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈和基礎(chǔ)。我國(guó)有龐大的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村人口數(shù)量雖然隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)而逐年減少, 但在2011年仍占到全國(guó)人口總數(shù)的58.2％, 我國(guó)依舊是一個(gè)名符其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國(guó)。要研究我國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題, 必須結(jié)合土地問(wèn)題進(jìn)行研究。從古到今, 農(nóng)民都是依附于土地的, 土地在承包到戶之后就成為其最根本最重要的生產(chǎn)資料。首先,土地具有基本的生產(chǎn)功能和生活保障功能, 通過(guò)耕種土地, 農(nóng)民既能保障自己和家人的基本生活, 又能獲得最直接的就業(yè)方式。其次, 土地具有養(yǎng)老功能和保障功能, 老年農(nóng)民可以通過(guò)將土地轉(zhuǎn)租來(lái)獲得租金, 通過(guò)消費(fèi)儲(chǔ)蓄來(lái)保障自己的老年生活。再次, 土地還具有一定的保值和增值功能, 依托于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展獲得更大的土地增值收益。

一、失地農(nóng)民概念的界定

（一）失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及其根源

我國(guó)是人口多、耕地少的國(guó)家, 在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi), 我國(guó)難以改變?nèi)丝谠黾雍透販p少的基本趨勢(shì)。國(guó)家制定了18億畝耕地紅線的高壓線, 這事關(guān)我國(guó)糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全, 事關(guān)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。而地方政府卻在背后操縱違法違規(guī)用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)和未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)等多種違規(guī)手段, 違反國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定, 大肆侵占基本農(nóng)田, 迫使農(nóng)民喪失土地、侵害農(nóng)民權(quán)益, 使其成為失地農(nóng)民。[1]

（二）失地農(nóng)民概念解說(shuō)

農(nóng)民失地主要指農(nóng)村居民喪失家庭土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán), 這種土地承包權(quán)是依據(jù)《土地承包法》取得的農(nóng)民合法權(quán)利。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,出現(xiàn)失地農(nóng)民的客觀原因是由于城市化和工業(yè)化用地和城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)對(duì)農(nóng)民土地的征用, 主觀原因是農(nóng)民為了變更戶口、轉(zhuǎn)換職業(yè)、保險(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而主動(dòng)放棄對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)承包權(quán), 不管是由于客觀原因還是主觀原因失去土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán), 從廣義上說(shuō)都是失地農(nóng)民。本文研究對(duì)象主要是指狹義上的失地農(nóng)民, 即為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家、機(jī)構(gòu)或個(gè)人依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的管理或者生產(chǎn)需求, 放棄土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)以及其他衍生物的農(nóng)民。[2]

二、我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本內(nèi)容及其重要性

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)一體化中失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本政策

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》提出，“要積極做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作, 各地要從實(shí)際出發(fā), 采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地有關(guān)問(wèn)題的通知》提出，“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”。2010年10月28日, 我國(guó)新的社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái), 其中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地, 應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi), 按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度”。政府努力從法律和政策層面保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 為失地農(nóng)民獲得社會(huì)保障提供了強(qiáng)有力的支持。

（二）新時(shí)期做好我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作的必要性

由于各地區(qū)對(duì)于失地農(nóng)民的保險(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償因?yàn)橹T多原因缺乏嚴(yán)格制度化的管理, 隨意性比較強(qiáng), 引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。近年來(lái)農(nóng)民因?yàn)閷?duì)保險(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿導(dǎo)致的上訪量明顯增加, 地方政府與失地農(nóng)民的矛盾有逐漸激化的跡象, 在形成失地農(nóng)民的過(guò)程中由于征地拆遷和補(bǔ)償引發(fā)的各類惡性公共事件屢見(jiàn)不鮮, 甚至還產(chǎn)生如釘子戶、自焚等流血事件和小規(guī)模的抗議事件。政府作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體, 必須完善各項(xiàng)制度來(lái)保障失地農(nóng)民的日常生活。要安置好失地農(nóng)民、培訓(xùn)好失地農(nóng)民、保障好失地農(nóng)民, 只有這樣才能減緩地方政府與失地農(nóng)民之間的對(duì)抗性矛盾。地方政府必須使其管理制度化, 把失地農(nóng)民的管理納入民政部門的日常工作中去, 想失地農(nóng)民之想, 急失地農(nóng)民之急, 把安撫失地農(nóng)民作為政府日常工作常抓不懈, 才能解決好失地農(nóng)民的后顧之憂。研究失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題有利于我國(guó)工業(yè)化、城市化、全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。[3]

首先, 失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是地方政府以人為本執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。地方政府在征用農(nóng)民土地之前, 應(yīng)該做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì), 嚴(yán)格把關(guān), 從源頭上維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。作為從人治到法治過(guò)渡的發(fā)展中國(guó)家, 我國(guó)的法制建設(shè)還很不完善, 需要查漏補(bǔ)缺的領(lǐng)域還很多, 但立法機(jī)構(gòu)一定要優(yōu)先審議、表決和通過(guò)保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的法律。地方政府只有在有法可依的情況下才無(wú)法推卸責(zé)任, 全心全意維護(hù)弱勢(shì)群體, 為失地農(nóng)民的生存與發(fā)展提供保證, 法律要求政府必須承擔(dān)起維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的光榮責(zé)任, 通過(guò)實(shí)際行動(dòng)維護(hù)社會(huì)公平正義, 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。養(yǎng)老保障就是失地農(nóng)民最為迫切需求的基本權(quán)利, 地方政府有義務(wù)有責(zé)任為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。

其次, 失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是創(chuàng)建區(qū)域和諧社會(huì)及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。地方政府在征地過(guò)程中, 缺乏有效溝通, 缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃, 與民爭(zhēng)利, 失地農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 但獲得的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)權(quán)益不對(duì)等。失地農(nóng)民所得價(jià)格與土地價(jià)值之間存在巨大差額, 這種差額的產(chǎn)生一方面揭示了征地補(bǔ)償機(jī)制非常不合理, 另一方面為失地農(nóng)民與地方政府的糾紛埋下了伏筆。最近幾年, 失地農(nóng)民因衣食無(wú)著而上訪的案件每年都在萬(wàn)件以上, 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題困擾各級(jí)地方政府, 影響社會(huì)的穩(wěn)定, 延緩經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 對(duì)工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生了不良影響。

再次, 失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是保障社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。隨著“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展觀”等人性發(fā)展觀的不斷提出和深化, 地方政府也充分認(rèn)識(shí)到對(duì)失地農(nóng)民等農(nóng)村弱勢(shì)群體加大支持的必要性。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公正原則, 首先, 地方政府必須盡快建立和健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律體系。其次, 地方政府要在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下, 重視失地農(nóng)民個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展, 解決好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。最后, 地方政府必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公正原則重新審視對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償?shù)膶徍藱C(jī)制, 不能僅僅從征地機(jī)構(gòu)自身的利益出發(fā), 必須首要考慮失地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果不把維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為征地的前提條件, 一味要求失地農(nóng)民克制, 或者僅僅采取臨時(shí)性的措施追加失地農(nóng)民補(bǔ)助, 這實(shí)際上對(duì)失地農(nóng)民整體來(lái)說(shuō)是不合理的, 本來(lái)是合法權(quán)益卻變成了一種臨時(shí)救助, 暗示了解決失地農(nóng)民問(wèn)題政策方面的闕失。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

（一）單一的收入來(lái)源使農(nóng)民在面對(duì)失地是無(wú)能為力

我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是“養(yǎng)兒防老積谷防饑”，由于各方面的原因, 農(nóng)村采取的養(yǎng)老保障模式還是原始的家庭養(yǎng)老，由于長(zhǎng)期特殊的歷史和政治原因, 城市和農(nóng)村采用二元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度,城市一般具有較為完善的城鎮(zhèn)職工失業(yè)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 但大多數(shù)農(nóng)村不僅經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá), 而且缺乏有效的農(nóng)民失業(yè)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 當(dāng)農(nóng)民成為失地農(nóng)民之后,就喪失了賴以生存的土地, 僅靠微薄的補(bǔ)償金無(wú)法保障正常的老年生活。農(nóng)民依靠土地作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 當(dāng)失地農(nóng)民無(wú)法通過(guò)務(wù)工形式為自己做養(yǎng)老儲(chǔ)蓄, 就喪失了養(yǎng)老保障的基礎(chǔ),傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式就會(huì)變得非常脆弱, 使失地農(nóng)民陷入生活困難。

（二）脆弱的保障基礎(chǔ)使失地農(nóng)民養(yǎng)老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我國(guó)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》,對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等制度進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定, 但是對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障相關(guān)政策卻缺乏明確的規(guī)定。地方政府解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題主要參照國(guó)家相關(guān)土地征用補(bǔ)償辦法, 沒(méi)有完善的法律和制度依據(jù)來(lái)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 沒(méi)法充分解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障困境。[4]

（三）失地養(yǎng)老基金無(wú)法得到有效監(jiān)管

地方政府勞動(dòng)保障部門不僅負(fù)責(zé)征收失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金, 同時(shí)也負(fù)責(zé)管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金, 這容易導(dǎo)致缺乏專業(yè)的管理和有效的監(jiān)督, 容易導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用和非法擠占, 容易滋生政府的尋租行為, 導(dǎo)致地方官員的腐敗。一方面, 政府部門應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金, 保值與增值失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；另一方面, 政府要加大對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入, 通過(guò)及時(shí)撥付專項(xiàng)保障基金來(lái)補(bǔ)償失地農(nóng)民所得利益和土地價(jià)值的差額, 最終有效維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)資金匱乏使失地農(nóng)民養(yǎng)老陷入困境

失地農(nóng)民用于養(yǎng)老保險(xiǎn)的征地補(bǔ)償款缺乏可持續(xù)的資金支持, 在政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)中, 一方面, 政府出資或者政府、集體和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的資金絕大部分都是來(lái)自于農(nóng)民征地補(bǔ)償款的截留, 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人繳付比例過(guò)高, 導(dǎo)致39.9 ％的失地農(nóng)民無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一方面, 養(yǎng)老保險(xiǎn)所需要的資金缺乏一定的強(qiáng)制性, 失地農(nóng)民容易忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題, 而政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)僅占8.3％, 導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)性差。隨著大家庭的分崩離析, 家庭養(yǎng)老模式不斷弱化社會(huì)化養(yǎng)老由于資金醫(yī)乏產(chǎn)生困境, 使我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制的完善

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系到我國(guó)民生大計(jì)的實(shí)現(xiàn), 受到社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注, 但是具體實(shí)施卻不盡如人意。就目前執(zhí)行狀況而言, 由于農(nóng)民參與熱情較低, 導(dǎo)致一些農(nóng)村己經(jīng)停辦相關(guān)業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為, 農(nóng)民消極態(tài)度的出現(xiàn)原因在于缺乏對(duì)相關(guān)信息和知識(shí)的了解, 政府應(yīng)做好充分的引導(dǎo)工作, 并將商業(yè)保險(xiǎn)制度融合其中, 用以補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)的不足。具體而言, 可以從以下幾方面采取措施。

（一）正視失地農(nóng)民現(xiàn)狀，解決其養(yǎng)老問(wèn)題

強(qiáng)化政策支持力度, 給予失地農(nóng)民養(yǎng)老信心。我國(guó)城市化的快速發(fā)展, 源自于農(nóng)村土地的支持。雖然失地農(nóng)民獲得了政府相應(yīng)的補(bǔ)助, 但是對(duì)于缺乏其他生存技能的農(nóng)民而言, 根本無(wú)法從社會(huì)中獲得足夠生存資本。農(nóng)民為了城市的發(fā)展做出了犧牲, 政府應(yīng)遵循公平原則, 以最優(yōu)惠的條件為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明, 我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)難以實(shí)施的主要原因在于資金醫(yī)乏,政府采取相關(guān)的資金支持能夠極大增強(qiáng)農(nóng)民投保熱情, 進(jìn)而保障失地農(nóng)民獲得基本的社會(huì)生存資源。

創(chuàng)設(shè)失地養(yǎng)老基金,規(guī)范養(yǎng)老基金的管理。養(yǎng)老保險(xiǎn)所關(guān)注的是投保人在法定勞動(dòng)年齡后,能否獲得在社會(huì)生存中所需的資本。由于目前貨幣通膨狀態(tài)嚴(yán)重, 保險(xiǎn)所進(jìn)行的未來(lái)受益資金能否滿足投保人的生活需求未定。根據(jù)國(guó)際通行制度來(lái)看, 投保金額的基金管理者并不具備經(jīng)營(yíng)職能。而目前作為國(guó)家弱勢(shì)群體的失地農(nóng)民, 其基金管理與其他階層投保人基金性質(zhì)完全相同, 缺乏有效的運(yùn)營(yíng)方式, 可能會(huì)造成無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值的問(wèn)題。這種狀況下, 應(yīng)快速引入商業(yè)投資模式, 以保證獲得較為穩(wěn)定的增值。[5]

增強(qiáng)家庭養(yǎng)老觀念, 不斷豐富養(yǎng)老方式。我國(guó)歷經(jīng)五千年的文化傳承, 其中以儒家思想為代表, 在基本的社會(huì)公民道德規(guī)范中, 贍養(yǎng)直系親屬老人是公民的基本達(dá)務(wù)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明, 目前70 歲以上人群, 除基本養(yǎng)老金收益外, 其生活、起居、消費(fèi)大多由子女或親屬承擔(dān), 從目前狀況來(lái)看,“贍養(yǎng)”道德己經(jīng)成為了國(guó)人文化傳承中基本的責(zé)任倫理, 或者可理解為, 由責(zé)任而產(chǎn)生的行為是公民的非選擇性行為, 由個(gè)人的思想和社會(huì)理念而促成。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全時(shí), 采取家庭式養(yǎng)老的方式能夠有效地解決社會(huì)中老年人的基本生存問(wèn)題同時(shí), 可以不僅依靠親屬進(jìn)行養(yǎng)老, 還可以由居民所居住社區(qū)承辦類似業(yè)務(wù), 通過(guò)志愿者與親屬的捐助, 幫助老人獲得健康、安全的生活環(huán)境。

（二）完善法律保障體制，保障其政策執(zhí)行

土地征用要依“法”而行。明確的法律規(guī)定能夠保障農(nóng)村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律條文約束征地行為,這不僅是對(duì)農(nóng)民的保護(hù), 也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行高額的補(bǔ)助, 完善的制度可以幫助農(nóng)民在失去土地后,依然可以繼續(xù)生存。要制定完善的制度與政策規(guī)范, 在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行資金補(bǔ)償后,對(duì)其就業(yè)予以政策的幫助,以保障農(nóng)民獲取足夠生存資源。

對(duì)于失去土地的農(nóng)民而言, 失去土地在某種程度上意味著勞動(dòng)能力的喪失。在這種狀況下, 政府如果能夠?yàn)槠浼敖鉀Q就業(yè)問(wèn)題, 提供相應(yīng)的政策支持, 在農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益后, 養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保就不會(huì)存在較高的難度?；诖? 筆者認(rèn)為, 在解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題上, 還要充分認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民生活的現(xiàn)狀, 增強(qiáng)其基本社會(huì)生存技能,比如加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn),使其適應(yīng)新形勢(shì)下的就業(yè)環(huán)境, 讓失地農(nóng)民循序向城鎮(zhèn)工人轉(zhuǎn)變, 進(jìn)而使其適應(yīng)新的生活環(huán)境, 對(duì)未來(lái)生活充滿信心。

（三）有效整合養(yǎng)老資源，搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺(tái)

引入保險(xiǎn)精算工具, 進(jìn)行定量分析。目前, 我國(guó)保險(xiǎn)制度精算多來(lái)自于國(guó)外成型的保險(xiǎn)系統(tǒng), 因此商業(yè)保險(xiǎn)通常具有較高的數(shù)據(jù)可靠性。但是, 針對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的數(shù)據(jù)支撐, 導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法得到有效管理。在此狀況下, 應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民投保能力、政府補(bǔ)助金額、收益標(biāo)準(zhǔn)、匯率變化、現(xiàn)金購(gòu)買力等信息進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)算和預(yù)算, 以保障養(yǎng)老基金能夠有條不紊地運(yùn)行。

搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺(tái), 進(jìn)行新的嘗試。我國(guó)目前所實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)是在政府并不具備完全能力下, 為公民提供的福利制度, 來(lái)保障國(guó)民未來(lái)基本的生存能力。商業(yè)保險(xiǎn)則與之不同,投保人所繳納的資金, 由保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、投資、管理, 在獲得有效收益后, 進(jìn)行資金反饋。依據(jù)我國(guó)目前商業(yè)保險(xiǎn)狀況來(lái)看, 所要求繳納金額為投保人年收益的20％以下, 而失地農(nóng)民由于土地被政府征用所獲高額賠償, 以及所處城市工作的收入, 在經(jīng)濟(jì)收入上遠(yuǎn)高于一般農(nóng)民, 因此, 完全有能力繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。

在新形勢(shì)下, 如何做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作, 讓失去土地的農(nóng)民適應(yīng)新的生活方式, 這些問(wèn)題直接影響著失地農(nóng)民未來(lái)的生活乃至生存問(wèn)題。本文針對(duì)我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治? 以期能夠?yàn)槲覈?guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老提供相關(guān)借鑒。

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第五篇：失地農(nóng)民問(wèn)題的根源是土地征用制度存在重大缺陷

失地農(nóng)民問(wèn)題的根源是土地征用制度存在重大缺陷

一、失地農(nóng)民的總體狀況

(一)失地農(nóng)民的數(shù)量

我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國(guó)開(kāi)展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42，完全喪失耕地的有1263戶，約占43。

目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬(wàn)-300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬(wàn)畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20-30以上。許多專家估計(jì)，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達(dá)4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。

(二)我國(guó)失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多

近20年來(lái)，上海市共征用、使用土地約144萬(wàn)畝，失地農(nóng)民的總數(shù)已超過(guò)百萬(wàn)。1993年以來(lái)，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬(wàn)。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

(一)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民采取了“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。

上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，一些企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近30的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來(lái)越多。這類項(xiàng)目單位沒(méi)有能力安置征地農(nóng)民，“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開(kāi)始探索新的安置模式，即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補(bǔ)償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬(wàn)-3萬(wàn)元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬(wàn)征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動(dòng)力總量近1／4。從全國(guó)來(lái)看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無(wú)錫市失地農(nóng)民中處于勞動(dòng)年齡段的有21.07萬(wàn)人，其中有固定工作的占59.7，沒(méi)有工作或只有臨時(shí)工作的占40.3。

調(diào)查表明，2942個(gè)失地農(nóng)戶共有7187名勞動(dòng)力，其中征地時(shí)安置就業(yè)的僅約占勞動(dòng)力總數(shù)的2.7；外出務(wù)工的約占24.8；經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3；從事農(nóng)業(yè)的約占25.2；賦閑在家的約占20。

(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，收入不同程度地有所增長(zhǎng)，主要得益于有較多外出務(wù)工機(jī)會(huì)。有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn)，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒(méi)有其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開(kāi)封縣調(diào)查戶中有83收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17。陜西下降了16。廣西下降了5。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33。

三、失地農(nóng)民的社會(huì)保障

(一)實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的不到1／3，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。無(wú)錫市失地

農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15。

(二)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題進(jìn)行了探索

浙江省在全國(guó)率先建立失地農(nóng)民社會(huì)保障，被征地農(nóng)民通過(guò)參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，已有52萬(wàn)人納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的15萬(wàn)已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位

在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元、3萬(wàn)元、1.6萬(wàn)元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

以上三種做法各有特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對(duì)相對(duì)較少的超勞動(dòng)年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)接，對(duì)較多的勞動(dòng)年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。

(三)失地農(nóng)民無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計(jì)，過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒(méi)有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問(wèn)題的建議

失地農(nóng)民問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正的原因是我國(guó)土地征用制度存在重大缺陷。現(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過(guò)程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒(méi)有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，妥善的安置。

(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來(lái)人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。這個(gè)耕地總量估計(jì)為1.067億公頃。2001年，全國(guó)1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的耕地保護(hù)制度的政策難以落到實(shí)處。

(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國(guó)有、不同租期的長(zhǎng)期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國(guó)有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)，不能通過(guò)買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

我國(guó)現(xiàn)行法律中所說(shuō)的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民不知情時(shí)被村干部出賣。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

二是保證國(guó)家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)。在多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，工商業(yè)等營(yíng)利性用地只能通過(guò)購(gòu)買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國(guó)家或政府的強(qiáng)制力專門為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。由于對(duì)“公共目的”的解釋的不確定性，在我國(guó)存在對(duì)土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

三是對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國(guó)外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物(土地改良物)補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國(guó)家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐?wèn)題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

(四)廣開(kāi)渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費(fèi)待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民組織自主開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開(kāi)發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。對(duì)于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，這是他們維持生計(jì)的重要途徑。在香港，對(duì)“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國(guó)內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無(wú)償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購(gòu)買一定面積的房屋。杭州在制定對(duì)失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計(jì)問(wèn)題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，又能為其提供出租房，增加生活來(lái)源?！俺反褰ň印钡模瑧?yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購(gòu)房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進(jìn)入市場(chǎng)交易。

(五)建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)

為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)，應(yīng)允許各地因地制宜，制定具體實(shí)施方案。對(duì)完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵(lì)加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會(huì)保障，也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)?！昂梅段摹卑鏅?quán)所有