第一篇：建立體系突出重點,努力探索城鄉統籌發展的新路子

建立體系 突出重點

努力探索統籌城鄉發展新路子

------關于秦皇島市統籌城鄉經濟社會發展的思考

陳建成

黨的十六屆三中全會通過的《決定》指出，完善社會主義市場經濟體制，要貫徹“五個統籌”，做到“五個堅持”。按照黨的十六屆三中全會精神來思考我市的農業、農村、農民問題，必須按照十六大報告提出的“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入”的總體要求，把“三農”問題放在國民經濟發展的優先位置通盤考慮。

一、當前我市統籌城鄉經濟社會發展存在的問題及成因

我市的“三農”問題，在市委、市政府的領導下，經過20多年的改革和發展，已經發生了根本性的變化。一是農業基礎條件明顯改善，為農業生產的發展奠定了基礎；二是農業產業化水平明顯提高，逐步形成了糧食、畜牧、水產、林果、蔬菜、葡萄等一批優勢產業，使全市的農業產業布局逐步向合理化、協調化的方向發展；三是扶貧攻堅成效顯著，農村貧困人口的溫飽問題逐步解決。

我市“三農”的狀況雖然發生了根本性的變化，但“三農”問題仍然是制約我市全面建設小康社會的根本問題。突出表現在城鄉社會經濟發展存在五大失衡。

（一）城鄉公共品供給失衡，農村基礎設施建設嚴重不足，城鄉居民的生存和發展環境差距越來越大。代表基礎設施建設水平的公共品供給，是衡量城鄉居民生存和發展環境的基本條件。水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共基礎設施是其代表。在傳統體制中，城市的公共基礎設施是由國家來提供的，而農業、農村的同類公共基礎設施要由農民自主解決，國家只給予適當補助。基于這種公共品供給政策，多年來城市公共基礎設施在國家財政強大投入支持下變得越來越好，而農村公共基礎設施在農民無力投入下變得越來越差強人意。我市的城市區和外市相比較，其現代化水平并不比發達市差，甚至還超過一些發達市，越來越像“花園”城市。但農村基礎設施建設暴露出來的問題越來越突出，現在全市2.5％個行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也不是通瀝青（水泥）路，是典型的“晴通雨阻”路；還有64.7％的村莊沒有用上自來水；農民上學難、行路難、就醫難等問題依然存在。近幾年，由于鄉村公共醫療衛生條件退化，導致農村的傳染病出現了擴大蔓延趨勢。近幾年，農村出現了一些返貧現象，其中許多是由于公共物品供給短缺造成的，例如因病致貧、因學致貧、因老致貧等。

（二）城鄉民間投資失衡，農村經濟發展緩慢，城鄉經濟發展水平差距越拉越大。城鄉社會經濟發展差距不僅反映在基礎設施建設方面，而且還反映在民間投資方面。在20世紀90年代里，農村集體和個人投資增長也遠遠落后于城市。從1990年到2002年，城市集體和個人投資增長了14.6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5.5倍。按道理，在工業化和城市化過程中，民間資金向城市快速流動是必然的，因為城市的投資空間大、機會多。但是，在資金流動中，如果政府利用非市場力量，過度刺激民間資本向城市轉移，人為造成農村投資偏枯，勢必導致農村社會經濟發展落后，城市經濟發展繁榮。

(三)資源要素流動和農村勞動力轉移失衡，農民就業環境改善緩慢，城鄉就業差距在擴大。自1990年以后，隨著工業化和城市化進程的加快，鄉村資源要素也加速向城市流動，比如大量的土地資源用低廉的價格，以公益性和非公益性的形式被強制征調到工業和城市里，數以萬計的資金也通過金融系統只存不貸或多存少貸的形式從農村流向城市。

（四）城鄉居民收入增長失衡，收入、消費差距不斷擴大，農村消費品市場份額在持續萎縮。一是城鄉居民收入差距不斷擴大。我市改革開放以后，城鄉居民的收入差距在80年代前期曾經有所縮小。由于農村實行家庭聯產承包責任制帶來的農產品大幅度增加和國家多次調整農副產品的收購價格，使農民收入有了較大提高，城鄉居民收入差距逐漸縮小，到1983年降到最小。1984年以后，隨著城市改革的全面展開，加上城市收入分配制度的變化，城鄉居民收入差距開始拉大。1984年城鄉居民人均收入差距為1.71：1，到2000年為2.79：1。2003年城鎮居民人均可支配收入為7870元，農村居民人均純收入為2891元，后者不到前者的二分之一。而國際上城市與農村的收入比率一般低于1.5，極少超過2。如果考慮到農民的純收入中有大約1/4用于生產投入，加上城鎮居民所享有的實物性福利和補貼，城鄉居民實際收入的差距會更大。二是城鄉居民消費差距相應擴大。城鄉居民巨大的收入差距不可避免地引致了消費水平和消費結構的差距。從消費總量看，2003年全市縣及縣以上城鎮消費品零售額91.74億元，增長12.7，縣以下農村消費品零售額25.98億元，增長6.1％，城鎮消費品零售額是農村的3.53倍。城鎮居民人均消費支出6105元，增長9.8％，而農民生活費支出只有1765元，增長1.6％，城鎮居民人均消費支出是農民生活費支出的3.46倍。

(五)支柱產業少，城鎮化水平低。支柱產業的培植雖然做了大量工作，但由于受資源和市場的雙重約束，真正能夠在財政增長、農民增收中發揮作用的產業卻為數不多，農村產業結構單

一、縣鄉財政困難的問題在短期內還難以解決；城市化水平不高，城鎮對農村經濟的輻射帶動作用不夠有力，城鄉二元結構明顯，勞動力等生產要素城鄉分隔，流動不暢，農業人口居高不下，大批剩余勞動力難以轉移；農民的科技文化素質偏低，市場意識不強，影響著農產品質量和效益的提高。

造成我市城鄉差距擴大的主要原因：城鄉差距的存在和擴大是眾多因素影響的結果，是多種歷史和現實原因共同作用形成的。

1、現階段存在的各種制度性障礙是城鄉差距擴大的重要因素。

目前我市城鄉差距的擴大與一些制度性障礙是分不開的。長期以來我國實行的以戶籍管理為基礎的城鄉分割體制，把城鄉居民劃分為農業戶口和非農業戶口，對城市居民實行一種政策，對農村農民實行另一種政策。把農民限制在土地及農村范圍內，不能向城市遷移，阻斷了農民進入城市工作的途徑，無法獲得與城市居民同等的發展機會和條件。進入90年代以來，隨著城市用工制度的松動，農村大量勞動力進入城市打工，但這只是一種體制外的、暫時的流動，他們的戶口仍然在農村。一些地方還出臺了一些限制進入的政策，農民務工經商要付出高出市民許多的附加成本。所以，現行的許多制度規定仍然存在著忽視農村、歧視農民的問題，以戶籍制度和就業制度為主要內容的城鄉分割體制并沒有根本改變。這是構成城鄉之間存在較大差距的重要原因。

2、城市化嚴重滯后是城鄉差距擴大的根本原因。

城市化是農村人口向城市人口轉化，以及人類的生產生活方式由鄉村型向城市型轉化的一種社會現象。城市化是一個國家經濟和社會發展水平的重要標志，發達國家大城市化水平高于70%，步入后城市化階段。我市目前的城市化水平與全國先進地區比較有一定的差距。我市現在的經濟中，第二產業的比重只有36.9%，城市人口的比重只有40.6%，比經濟發展水平與我市相當的城市大體相差7個百分點，滯后5年到10年。城市化進程的滯后，帶來并加劇了我市一系列經濟社會發展中的突出問題。首先，城鎮發展緩慢使大量農村剩余勞動力滯留在農業和農村，導致人地關系緊張，人均收入低，阻礙了農業勞動方式的革新和勞動生產率的提高。其次，限制了第三產業的發展和就業崗位的增加，形成畸形就業結構，嚴重削弱了產業在其結構推移過程中吸納剩余勞動力的能力。第三，形成城鄉消費斷層，造成社會有效需求嚴重不足，阻礙需求的有序擴大和升級。因此，工業化與城市化的脫節，gdp中農業比重下降而農業中就業人口龐大的巨大反差，無疑是城鄉差距擴大的根本原因。

3、城鄉改革不平衡促進了城鄉差距的擴大。

城鄉經濟體制改革失衡，農村制度供給滯后，各種相關制度不能很好地適應農村經濟的發展要求。自八十年代中期以后，我國把經濟體制改革的重心由農村轉到城市，城市經濟體制和宏觀經濟體制改革進程加快，并取得明顯效果，而農村的改革國家從宏觀上重視不夠，事關“三農”問題方方面面的改革都遠遠滯后于農業、農村經濟的發展，導致農村新產生和積壓了一些矛盾和問題，這些矛盾和問題既侵害了農民的權益，又使城鄉關系進一步復雜化。一是農村金融制度改革滯后，民間金融發育受阻,造成金融組織結構單一,資金供給總量偏少,引起農民貸款難；二是土地征用制度落后，農民的土地權益得不到充分體現，集體所有的土地既不能進入一級市場，也不能進入二級市場，造成大量農民失地、失業又失利；三是糧食流通體制市場化改革滯后，造成財政補貼資金大量增加，農民的種糧利益得不到有效保障；四是城鄉二元制度改革進程遲緩，導致公共資源占有不公。

二、統籌城鄉經濟社會發展的若干建議

城鄉統籌必須創新農業和農村工作的思路和方法，用抓工業的思路、理念、機制和辦法謀劃全市的農業農村工作，走城鄉統籌、以工促農、工農互動的發展路子。為此，必須著力推進以下工作。

（一）抓緊編制城鄉一體化規劃, 統籌城鄉生產力布局。

城鄉一體化是統籌城鄉發展的必然要求，必須規劃先行，做到從更高層面、更寬視野來考慮城鄉的架構、產業的分布、功能的配套，以利城鄉資源的優化配置。做到城鄉通盤考慮，統一規劃，全面推進，協調發展，在發展方式和工作指導上有一個根本性的轉變。并且，這種轉變，需要在政策、投入等方面予以體現和保證。在研究和配置生產力時，把城市和農村放在國民經濟這個大盤子里一同進行考慮，打通城鄉生產要素合理流動的市場渠道，促進農村的勞動力、土地等生產要素和城市的人才、資本和技術等生產要素雙向流動和有效組合。要進一步深化市域城鎮體系規劃，在此基礎上市區和各縣都要抓緊編制城鄉一體化規劃，切實改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，突破城關鎮的局限，與村莊布局規劃相銜接，以此為指導合理確定并加快中心鎮、中心村建設，為最大程度地實現社會公共設施等資源的共建共享創造條件。統籌發展的規劃由政府辦牽頭，發改委、農業局等部門具體操作。

（二）建立城鄉統籌的利益分配體系，進一步調整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對農業的支持和保護力度。

統籌城鄉經濟社會發展，首先必須進一步完善政府的農業投入政策?？偟乃悸肥牵号υ黾诱斦мr資金投入總量，形成支農資金的穩定投入渠道；按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向；改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。具體來說，一是繼續加大對農業基本建設的投資力度?？煽紤]與市財力增長相適應，進一步調整國民收入分配格局，逐年增加一部分市預算內投資，重點用于農業建設，確保農業基建投資保持在較高水平。二是盡快改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設的投資范圍。抓好農村水利、電力、通訊、交通、漁港等基礎設施建設。實施村村通油路工程，今年實現452個村通油路。三是充分利用世貿組織的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入,建立起農業支持機制，增強農產品的市場競爭力，擴大市場占有份額.四是逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。逐步將主要農產品市場風險基金轉為對農民收入的直接補貼，在重點產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。五是整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，使有限資金發揮出最大的效益。六是進一步推進農村稅費制度改革，逐步取消征收農業稅。建議市財政局及涉農部門拿出具體意見。

（三）建立城鄉統籌的產業發展體系，調整經濟結構，實現城鄉工業一體化。

1、合理選擇產業化經營的組織形式。目前，我市農業產業化經營的組織形式主要有 ：“公司＋農戶”、“專業合作社＋農戶”、“公司＋合作經濟組織＋農戶”等。選擇農業產業化經營組織形式，實質上是選擇適當的形式（機制）把農戶和市場聯系起來，使農民真正成為市場主體。因此，必須堅持“利益均沾，風險共擔”原則、農民自愿原則、因地制宜原則。從發展趨勢看，我市農業將形成“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地聯農戶”的生產經營格局。因此，應順應這種趨勢，加大對龍頭企業的扶持力度，合理規劃生產基地，促使這種經營格局的形成。

2、大力培育龍頭企業。黨中央、國務院明確提出，“扶持農業產業化就是扶持農業，扶持龍頭企業就是扶持農民”。但目前，我市龍頭企業數量少、規模小，競爭能力弱、帶動能力差。要積極為龍頭企業的發展創造條件，促進龍頭企業的發展。要做強做大龍頭企業,以科技進步為動力，延長產業鏈條,不斷開拓適銷對路的新產品,以品牌開拓市場。同時,積極開展農業產業化資本經營，打造“航空母艦”，增強企業核心競爭力和帶動農戶的牽引力。要重點扶植和培育一批骨干龍頭企業，對符合條件的龍頭企業，要在財政、信貸及其他政策方面予以重點扶持。應著力提升壯大一批、培育發展一批、引進嫁接一批，實現貿工農一體化，產加銷一條龍，形成良性互動。大力發展非公有制經濟，鼓勵城市工商企業帶著資金、信息、技術參與農業開發，開展農產品精深加工和系列加工。把培育特色產業作為農業提質增效的根本途徑。在確保糧食安全的前提下，積極發展糧經飼三元種植。繼續壯大釀酒葡萄、糧油加工、玉米淀粉、海洋水產、甘薯、肉雞等年產值超10億元的主導產業，重點擴大牛肉、豬羊、蔬菜、藥材、食用菌和甜玉米的產業規模。適應市場對農產品多樣化、優質化、標準化的需求，大力推廣名優特新品種，加速更新換代。以蔬菜果品和工廠化養殖為重點，發展設施農業；以擴大糧油、蔬菜、果品、扇貝無公害生產為重點，發展生態農業；以注冊農產品商標、爭創國家和省級名牌為重點，發展品牌農業；以園區游和農家樂、漁家樂為重點，發展旅游農業；以扶持20家農產品出口創匯型企業為重點，發展外向農業。

3、引導龍頭企業同農民形成合理的利益關系。目前，龍頭企業與農戶之間利益關系“兩張皮”的現象比較突出。其深層次原因，在于沒有處理好系統外的市場機制與系統內的“非市場安排”之間的關系。在系統外，龍頭企業和農戶都是各自獨立的經營者和利益主體；但在系統內，“非市場安排”要求龍頭企業向農戶返還利潤、對農戶實行低償和無償服務、按內部合同保護價格收購農戶簽約產品等，在當前龍頭企業獲利并不豐厚的情況下，這一點是很難做到的。因此，必須從機制上入手。應通過一種外在力量的注入，即政府向龍頭企業發放補貼的形式，實現這種系統內外力量的平衡。這樣做，既保證了龍頭企業的利益，也保證了農戶的利益，是一種“雙贏”之舉。積極引導龍頭企業與農戶建立合理的利益分配機制，逐步由契約聯結、服務聯結向資產、資本聯結方向發展，形成更為緊密的利益聯結機制。

4、按照工業的理念來改造、提升農業，推動農業產業化進程。工業企業進軍農業領域，農業領域運用工業理念進行生產、營銷和管理，是實現農業現代化的必然途徑。應把農業作為工業生產的第一車間，按照面向市場、發揮優勢、注重品牌、規模經營的現代工業生產方式，樹立品牌觀念和特色意識，抓好農村經濟結構的調整。按照專業化、區域化的要求，培育和發展具有較大規模和較強競爭力的優勢產業基地，使農業產業化發展保持旺盛的活力。把發展工業經濟作為興農強鎮的突出重點。采取財政貼息等措施，大力培植農產品加工龍頭企業，實施50個農業產業化生產、加工、技改和擴建項目。引導農民為加工而種植、而養殖，發展一批優質農產品加工原料基地。繼續鞏固傳統農產品加工業的優勢地位，積極發展新型加工業，重點培育昌黎安（山）龍（家店）、撫寧留守營、盧龍石門、青龍肖營子等7個特色工業園區。

5、大力培養農村企業家。當前，推進農村產業化最稀缺的是事業心強、懂經營、善管理的企業家。政府應提供制度保障，尊重每個人的投資權、創業權，降低創業門檻，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，實現人力資源在城鄉的合理流動，使具有創業愿望的人能夠順利成為創業者。

6、營造農業產業化經營的發展環境。營造發展環境,政府是主體,政府的職責是把切入點和落腳點放在注重發揮宏觀指導、微觀引導、強化市場管理和信息、法律、金融等服務,加強有關部門之間溝通、協調和合作。政府不僅要為農業產業化發展提供服務,搞好基礎設施,營造“硬”環境,更要為企業所想,為企業排憂解難,加大扶持和引進龍頭企業力度,營造“軟”環境。

7、發展農村合作經濟組織。農村合作經濟組織是連接市場、龍頭企業和農民的橋梁，是強化農村社會分工、提高農業生產經營規模、推動農民整體進入市場的有效形式。應扶持、示范、引導農民依托龍頭企業和專業大戶建立起自我管理、自我服務的農村合作經濟組織。

(四)建立城鄉統籌的社會就業體系，公平對待農民工，逐步實現城鄉勞動力與就業市場的一體化。

1、理順關系，加強領導。要將農民就業問題納入整個社會的就業體系中，市、縣政府不僅應公布城鎮失業率，而且也應經常性公布農村居民的就業狀況和農業勞動力的就業程度或過剩狀況。市縣政府成立農村剩余勞動力轉移領導小組,由主管勞動的政府領導為組長,市勞動局、發改委、農業局、工商局、國資委、商務局為成員，下設辦公室在勞動局。制定出臺加快農村剩余勞動力轉移的政策措施，推動農村剩余勞動力轉移工作的開展。

2、進一步完善和規范對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。當前還要切實解決拖欠、克扣農民工工資、農民工勞動條件惡劣、工傷事故頻繁發生等突出問題；須堅決清理和盡快取締針對農民進城務工的各種違法收費項目。多年來，各地城鎮對外來民工收費名目繁多，有外出務工證、暫住證、就業證、健康證和流動人口登記證收費，也有城市治安費、環境治理費、子女借讀費和贊助費等等。去年以來，在國務院干預下對農民工的收費項目雖然有所減少，但不少城鎮仍巧立名目向民工收費。建議今年在依法查處拖欠農民工工資問題的同時，對城鎮各個部門向農民工收費問題，要進行全面清理整頓，對一些收費項目能取消的就取消，暫時取消不了的則要堅決調減下來。要堅決按照黨的十六屆三中全會精神和溫家寶總理在政府工作報告中的精神，從制度上消除對農民的歧視，平等地對待進城民工，對他們實行人性化的管理，親情化的服務，市民化的對待。要把農民工及其所攜家屬在城鎮的計劃生育、子女教育、勞動就業、婦幼保健、衛生防病和治安管理等工作列入各有關部門和相關社區的管理責任范圍，并將相應的管理經費納入財政預算。必須加強對外出就業農民的管理。作為轉出地，應該對轉出人員進行登記，包括去向、從事職業，并要求外出者定期反饋有關信息。作為轉入地，也應對轉入當地就業的人員進行登記、建檔，并搞好他們的社會生活、組織安排，包括戶口、居住、飲食、黨團關系、計劃生育、子女上學等方面，使他們能正常參與有組織的社會生活，接受教育和監督。

3、創新機制，完善市場。要打破制約農村剩余勞動力有序流動的機制，逐步建立城鄉統一的勞動力市場，實現勞動力資源在全市范圍內的優化配置。要像扶持龍頭企業一樣，扶持一批能夠帶動和促進農村剩余勞動力轉移的就業服務機構、中介組織，走勞務輸出產業化發展的路子。結合小城鎮建設，發展農產品加工業、服務業和勞動密集型企業，促進農民就近轉移。

4、強化對農民的培訓，提高農民就業的能力，實現城鄉就業競爭公平化。為適應就業形勢的需要，政府有關部門要有針對性地對勞動力進行培訓，以適應不同層次就業需要，既要有勞務輸出的崗前培訓，也要有技能培訓和素質培訓，力爭使每一個農村勞動力能掌握至少一門實用技術，增強農民就業適應能力；同時搞好農村的九年制義務教育，提高農村后續勞動力的文化素質。堅持先培訓后輸出，以培訓促輸出，把農村勞動力培訓納入各級財政支持范圍，依托縣級職教中心，以市場需求為導向，有針對性地培訓農村新生勞動力，全年培訓達到4萬人以上。

5、建立和完善職業介紹機構。要以縣職業介紹所為依托，形成縣、鄉、村三級勞動力服務網絡；同時開展好縣際、市際、省際間的勞動力需求信息交流，形成勞務協作服務橫向網絡，逐步形成包括就業信息、咨詢、職業介紹、安全保障等在內的社會化就業服務體系。在京、津等城市建立勞務輸出服務機構，與韓、日、新建立勞務輸出協作關系。

(五)建立城鄉統籌的城鎮化體系，加大戶籍制度和征地制度的改革力度，使廣大農民成為城市化進程的收益者。

必須將農民流動進城就業和發展小城鎮作為推動城鎮化的兩個同等重要的支點，使農民真正成為城鎮化的收益者。

1、改革戶籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”原則，深化戶籍管理制度改革。逐步對本市戶籍人口取消農業和非農業的戶口性質劃分，按實際居住地登記為“居民戶口”，實行一元化戶口登記制度。以落戶條件取代計劃指標，取消《入市許可證》。對本市戶籍已登記為“居民戶口”的人員，在農村有承包土地的，其土地承包經營權可保留，同時依法享有和承擔農村集體經濟組織成員應有的權利和義務。對市外遷入人員實行準入條件的管理辦法，加速城鎮人口和人才、資金等生產要素集聚。

2、大力發展小城鎮。推進城鎮化對于解決“三農”問題、開拓農村市場、緩解內需不足、增加農民就業、縮小城鄉差距、發展農村經濟等都有非常重要的意義。要牢固樹立“小城鎮，大戰略”的觀念，把發展小城鎮作為推進城市化的重要途徑，把發展的重點放在縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，科學規劃，合理布局，完善功能，聚集人口，繁榮小城鎮經濟，提高小城鎮的承載能力和發展后勁，使之成為統籌城鄉發展的一個有效載體。首先，應不斷加強現有城市的建設，加快城市經濟的發展，發揮城市對農村的輻射帶動作用。其次，小城鎮的發展應由數量型向質量型轉變，切實提高城鎮化對農村經濟的刺激和帶動作用，使其成為農村人口轉移和農村市場擴展的聚集點。一方面，應把鄉鎮企業納入大工業的發展軌道，通過技術改造、結構調整和優化升級，使其逐步向現代企業邁進；另一方面，充分運用市場的力量，加快城鎮基礎設施建設，創新城鎮管理機制，使城鎮硬環境硬起來、軟環境優起來、生態環境好起來，更適宜人居住、生產、生活。三是著力抓好四縣城關鎮和留守營、石門等8個重點鎮的改革和發展，全面落實有關政策意見，配套推進行政管理體制、財政管理體制、土地使用制度、戶籍管理制度、社會保障制度和城鎮建設投融資體制改革，擴大城鎮管理權，推進城鎮化進程。到年底，全市城鎮化水平達到38％左右。

3、改革土地流轉制度，完善征地補償辦法。一是將土地收益股份化。鼓勵農村集體經濟組織以征地補償費入股的方式，參與各類贏利性項目的開發建設，也允許保留集體土地所有權性質，以集體土地使用權入股、租賃、聯營等動工興辦各類工業企業，讓農村集體經濟組織獲取長期、穩定的收益，也可將土地使用權收益折合成股份，為農村居民擁有，農民憑股領取收益，并可帶股遷移；允許農村集體土地以租賃、入股、置換等方式，參與農業產業化經營等建設開發。鼓勵通過置換宅基地等形式，建設中心村和農民小區，集中安置農民。二是合理確定征地補償標準，使農民的利益在工業化、城市化的進程中得到合理保障。征地補償，應該根據土地所在區域劃分類別，分別確定補償標準，以該耕地被征用以前3年的平均年產值為補償的基本依據，并充分考慮其他因素，在此基礎上計算數倍補償標準。需要安置的被征地農民人數，按照被征用的耕地數量除以被征地的農村集體經濟組織征地前平均每人占有耕地的數量計算。征地補償安置費用必須在征地補償安置方案批準之日起的一定時期內全額支付，不得分期支付。征地安置不到位的，不得強行使用集體土地。農村集體經濟組織如未能調整其他質量和數量相當的土地給被征地農民繼續承包經營的，必須將不少于一定比例的土地補償費支付給被征地農民。被征地農民如不需要統一安置的，安置補助全部發放給被安置人。三是政府統籌解決失地農民問題。政府統籌規劃、分級負責、依法實施，確保安置的公正、公平、合法、合理。適當從土地收益中拿出部分資金，建立失地農民社保、再就業和培訓基金。制定包括就業、培訓、子女就學以及發展村社經濟等一系列優惠鼓勵政策。四是建立社區，加強對失地農民的管理。對成建制農轉非人員要統一規劃，統一建房，依法建立社區居委會；對不能組建社區居委會的，可納入就近社區管理；對于進入社區的失地農民要讓其享受城鎮居民平等的待遇。

(六)建立城鄉統籌的社會教育、衛生和社會保障體系，加快建立公共財政體制，推動農村全面進步。

1、合理界定責任，深化教育、衛生籌資體制改革。農村基礎教育、衛生是最為典型的公共產品，要實現將農村義務教育、衛生的主要責任從農民轉移到政府，將政府對農村義務教育、衛生承擔的責任從以鄉鎮為主轉移到以縣市為主，關鍵是要調整農村義務教育、衛生的管理體制和投入機制，進一步加大縣市以上政府對農村基礎教育、衛生的投入，實行城鄉一體的教育、衛生體制。

2、健全城鄉社會保障體系。建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。一是完善城市最低生活保障制度，并逐步與保險制度相銜接；堅持動態管理和屬地管理原則，實現嚴進寬出的應保盡保目標。二是積極探索農村最低生活保障制度，堅持制度統一、標準有別、保障重點的原則，實現低標準起步、寬覆蓋的應保盡保目標，最終建立城鄉一體化的最低生活保障制度。三是加快實現農村“五?！焙统擎偂叭裏o”對象集中供養工程，確立供養標準，由縣（區）、鄉（鎮）政府按比例分擔。四是積極建立多層次、多類型的農村醫療保障制度。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點，完善其他形式的農村合作醫療制度，條件成熟的農村，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。五是要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。六是應按照農民工的實際需求，分階段、分層次、逐步建立社會保障制度。

（七）建立和完善農村金融服務體系，拓寬農村融資渠道

1、建立和完善支持縣域經濟發展的金融服務組織體系。要加快農信社試點改革的步伐，在逐步完成法人治理結構改革后，使其增強自我發展能力，立足社區、扎根農村、貼近農民，堅持為“三農”服務的市場定位，真正成為主要支持“三農”的生力軍，成為縣域經濟金融服務的主平臺。農業發展銀行等政策性銀行要調整職能，合理分工，擴大包括對農村的農業綜合開發、農田水利基本建設、龍頭農產品加工企業等服務范圍。國家開發銀行也應將業務向農村延伸，大力支持農村公路、電力、水利等基礎設施建設，形成農村政策性金融與商業性金融分工明確，各負其責，共同支持農村經濟發展的格局。保險公司要開展農業貸款保險，分散信貸風險；探索建立農村存款保險機制，保障農戶存款與農村金融機構的可持續發展。鼓勵有條件的縣區在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制金融組織。

2、創新適應縣域經濟融資要求的金融產品體系。金融機構應充分考慮到農村經濟發展水平的差異性，采取差別化的信貸措施，放寬授權和授信，避免貸款標準“一刀切”。要充分認識縣域經濟以客戶、中小個體民營企業為主的特點，根據其“急、頻、小”的貸款要求，積極開發新產品，形成特色化服務、差別化服務、多樣化服務。

3、拓寬農村注資渠道，啟動農業資本運作體系。一是縣域金融機構要強化貸款營銷，完善信貸激勵約束機制，調動信貸人員拓展信貸業務的積極性。二是要支持農信社參與同業拆借市場，增加資金籌資渠道，提高支農實力。三是縣鄉郵政儲蓄應主要把資金運用在與農信社的大額協議存款和開發中間業務上，回購國債和金融債券只能作為其郵政儲蓄資金運用的一個補充。四是選擇有發展后勁、并達到一定規模的產業化龍頭企業，進行重點扶持，通過資本運作促其快速做大做強。同時鼓勵企業相互參股，優化資源配置。

4、強化縣域經濟結構調整的信貸支持體系。金融機構要深入挖掘縣域經濟的資源優勢和特色經濟優勢，大力支持農村糧食生產，支持第三產業發展，支持商貿流通和農產品專業批發市場發展。重點支持特色園區、科技園區、專業化園區，要防止支持投資過度、低水平重復建設園區。農信社在支持農業產業化發展方面，要與商業銀行形成適當的分工，積極增加對農戶、生產基地建設和市場建設的信貸投入。要促進城鄉橫向協作、優勢互補、聯動發展。

（八）建立城鄉統籌的政府管理體系，不斷提高政府統籌城鄉經濟社會發展的水平與能力。

統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革。這是一個相當長的歷史過程，并非一朝一夕所能完成，必須綜合運用行政的、經濟的、法律的、市場的手段，多管齊下、多方并舉，配套組織、扎實推進。

1、建立組織，加強領導。城鄉統籌發展是個系統工程，必須城鄉互動方能奏效。建議成立秦皇島市城鄉統籌發展領導小組。領導小組由市長任組長，相關副市長任副組長，市政府各部門相關委辦局的主要領導為成員。領導小組下設辦公室，由市政府秘書長兼任辦公室主任。各縣區也要建立相應的組織。

2、建立有利于統籌城鄉經濟社會發展的政府管理體系。改變政府重城市、輕農村，重工業、輕農業，重市民、輕農民的形象。要進一步加快政府職能的轉變和機構調整，加強政府對經濟社會發展規劃，公共產品供給，轉移支付，制度建設等方面的職能與功能。明確各級政府在統籌城鄉經濟社會發展中的職責分工，以避免職責不清、相互推委、互為沖突和效率低下。

3、轉變政府的工作方式。跳出“就農業抓農業”的傳統思維方式，用新型工業化的思維、理念、機制和手段去抓“三農”，發展現代農業。要堅持行政推動，政策引導，市場配置。以市場導向為核心，以特色產業為關鍵，以提高農產品加工值為重點，以工業生產方式為手段，對農業實行生產工廠化、經營產業化、營銷現代化、運作項目化，形成種、養、加一條龍，產、供、銷系統化，從而達到資源利用率高、綜合效益好、農民收益高，合力加快農村的工業化、城鎮化、現代化進程。

4、深化鄉鎮機構改革。一是撤鄉并鎮。二是人員精簡。解決機構臃腫、人浮于事的狀況。以上兩項由市發改委、人事局、編辦、民政局提出方案報市委、市政府決策。

5、積極向上級反映，盡快推動制度創新。城鄉統籌將推動九大制度創新，包括人口制度創新、土地制度創新、稅收制度創新、金融制度創新、公共品供給制度創新、農產品和農資物流制度創新、農民合作制度創新、鄉鎮治理機制創新、農民權益保護制度創新。這九大制度創新，多數應是全國人大制定法律、國務院制定法規或省級政府制定規章的。作為市級政府要主動在實踐中探索，積極向上級政府反映。

2005年3月16日

第二篇：探索城鄉衛生事業統籌發展新路子

醫療衛生事業關系到人民群眾的身體健康和生老病死，與人民群眾切身利益密切相關，是社會高度關注的熱點，也是貫徹落實十七大精神和科學發展觀，實現經濟與社會協調發展，構建社會主義和諧社會的重要內容之一。**區是一個農業大區，多年來，城鄉衛生事業發展極不平衡，農村衛生事業發展嚴重滯后，城鄉差距非常突出，嚴重制約了農村居民健康水平的提

高，制約了農村經濟社會的發展和新農村建設。

**衛生二元結構突出，城區衛生資源豐富，農村衛生資源匱乏。城區有三級甲等醫院1所、二級醫院6所，農村有衛生院42所。全區有3322名醫技人員，其中城區 2906名,農村鄉鎮衛生院416名。332 名高級醫技人員中，城區有 330名，農村僅有2名。1012 名中級醫技人員中，城區有994名，農村僅18名。醫技人員中大學本科以上692名，其中城區691名，農村僅 1名。

在全區1557臺件1萬元以上醫療設備中，城區有1362臺件，農村195 臺件。從經營狀況看，2006年全區公立醫療機構共接診門診病人 215萬人次，其中城區133萬人次，農村82萬人次。住院病人7.21萬人次，其中城區 6.65萬人次，農村僅5600人次。

面對城鄉衛生如此巨大的差距，如何解放思想，充分集約利用現有衛生資源，突破農村衛生發展困境，全面推進城鄉衛生事業統籌發展，成了我們亟待探索和解決的問題。

對這種狀況，過去我區也和其它地區一樣，對城市衛生支援農村衛生的形式進行了多方面、多層次的探索。如新畢業分配到城市醫療機構的學生先要到農村醫療機構鍛煉一段時間，設想上是將學到的新知識帶到農村，而實際上新畢業的學生由于臨床、管理等經驗不足，起不到較大的指導帶動作用。又如城市醫療機構醫務人員晉升高、中級技術職稱前要到農村醫療機構工作一段時間，派出醫療車和醫療隊到農村巡回醫療，到農村設立指導醫院、合作醫院等等。雖然在一定程度上方便了部分農民群眾就醫，對農村醫療機構服務能力的提升和農村衛生事業的發展起到了一定作用，但從實施情況看，存在點少面窄，支援不穩定，時間不長久，范圍較局限，形式較單一，效果不明顯，各方不滿意等等問題。

如何迅速改變農村缺醫少藥的現狀，找到一條長期、穩定、見效快的城鄉醫療衛生事業統籌發展的新路子？成為我局深刻思考的問題。今年以來，我局通過深入調查研究，廣泛聽取各方面、各層次的意見和建議，結合統籌城鄉建設試點工作以及衛生部推出的“萬名醫師支援農村衛生”活動和重慶市衛生局開展的城市二級以上醫療機構對口支援鄉鎮衛生院的項目，認真思考、創新思路，確定了以城市醫療機構對口支援農村醫療機構開展師帶徒拜師活動為切入點，充分利用**豐富的城市衛生資源全方位的長期穩定地支援農村衛生，率先在全國啟動了“城市醫療機構對口支援農村衛生院一對一師帶徒活動”，從醫療衛生的角度，探索統籌城鄉的新路子。

我們覺得應從以下幾個方面進行探索：

第一，在支援方式上，分三個層面進行。一層是由一所三甲醫院幫扶15個中心衛生院；二層是由城區6個二級醫療機構幫扶27個鄉鎮衛生院；三層是中心衛生院、鄉鎮衛生院幫扶轄區村衛生所。

第二，在支援內容上，分四個方面進行。一是開展拜師活動，支援單位選派管理、醫療、護理、醫技等方面的思想素質好、業務精、醫德高尚的人員為師傅，其徒弟為各受援單位的業務骨干，形成點對點、一對一的師徒關系，并簽訂師徒協議、舉行拜師儀式。師傅每月必須到徒弟工作的單位帶徒3-5次，徒弟每月也應到師傅工作的單位跟班學習3-5天。師傅應擬定帶徒計劃，并以師徒關系的名義在每年年底分別書面總結當年學教活動成果，接受我局的考核。二是管理援助。支援單位派管理方面的人員幫助受援單位建立健全規章制度、加強內涵建設，針對性的指導、幫助、分析、解決一些關鍵性的管理問題，提高管理水平。組織徒弟到師傅單位進修學習，舉辦醫院管理、病歷書寫、疾病控制等專題講座，使受援單位的管理工作逐步向科學化、標準化、規范化和法制化邁進。三是技術援助。以專題講座、教學查房、手術帶教、病例討論、質量評價、護理示范、流行病調查、傳染病地方病防治、婦幼保健等形式進行技術援助，有計劃地免費接受受援單位人員進修。四是設備援助。各支援單位根據實際情況，新購買適宜醫療設備或將閑置和更換下來的醫療設備無償贈送給受援單位。

第三，在工作落實上，有四個要求。一要加強領導、狠抓落實，以對農民群眾高度負責的態度，統一認識，抓出成效。二要精心組織、周密安排，結合實際制定方案，確保有計劃有步驟地順利推進。三要突出重點、講求實效，既要擴大覆蓋面，推動工作普遍開展，又要集中力量。四要強化宣傳、及時反饋信息。

我局實施的城市衛生支援農村衛生工作與以往

第三篇：西藏拉薩市探索統籌城鄉基層黨建新路子

西藏拉薩市探索統籌城鄉基層黨建新路子

2010年12月27日 10:35人民網【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

近年來，西藏拉薩市適應建設社會主義新農村和城鄉一體化發展的要求，積極探索以城帶鄉、城鄉互動、資源共享的統籌城鄉基層黨建工作新路子，推動了城鄉基層黨組織建設協調發展。

人才“互動”，促進城鄉干部合理流動

按照城鄉統籌發展的要求，不斷完善用人機制，加大縣（區）機關干部與鄉（鎮、街道）干部交流力度，促進各類優秀人才在城鄉合理流動。一是重心下移，把市直、縣直機關優秀干部“派下去”。制定下發了《拉薩市關于加強培養選拔年輕干部工作的實施意見》，要求把市直、縣直機關優秀干部下派到鄉村鍛煉成長。2007年以來，全市先后選派80余名政治堅定、政績突出、懂經濟、會管理的市縣機關優秀干部到鄉（鎮、街道）工作，其中擔任鄉鎮（街道）黨委書記的42名。采取自愿報名、組織部門考察挑選和組織考核推薦的形式，選派431名縣鄉機關干部到村（居）任職，其中擔任村（居）黨支部書記95名、副書記67名。二是優先使用，把鄉村基層干部“提上來”。在提拔使用上 “高看一眼”，將表現優秀的鄉村基層干部及時提拔到市直、縣直機關重要崗位。2007年以來，全市有54名鄉鎮干部被提拔為副縣級干部，43名下派到村干部被提拔到縣直機關領導崗位上，并將97名長期在基層工作的鄉鎮干部交流到縣直重要崗位。2009年，29名鄉鎮黨委書記進入縣級后備干部隊伍。三是異地鍛煉，讓縣鄉村干部“走出去”。2007年以來，利用北京市、江蘇省對口支援的優勢，選派160名縣鄉村干部到內地掛職鍛煉，拓寬視野，增長才干。

活動“互聯”，增強城鄉黨員隊伍生機活力

探索城鄉黨組織和黨員活動“互聯”載體，不斷豐富城鄉黨組織活動方式，增強活動的吸引力，有效激發城鄉黨員隊伍生機活力。一是開展城鄉黨組織、黨員結對幫扶活動。采取一幫

一、多幫一的形式，組織市、縣直單位黨組織與鄉村黨組織結對子，黨員干部與黨員致富帶頭人、生活困難黨員群眾等結對子，并簽訂“雙向承諾書”，長期開展結對幫扶工作。目前，全市60余家市縣直機關事業單位黨組織與各鄉（鎮）、村黨組織結成幫扶“對子”，300余名黨員領導干部與農村生活困難黨員結成幫扶“對子”，3000名機關黨員干部與生活困難群眾結成幫扶“對子”，投入資金800余萬元，落實承諾事項2393件。二是開展“三個培養”活動。目前，已將114名黨員培養成致富帶頭人，將216名致富帶頭人培養成黨員，將90名黨員致富帶頭人培養成村組干部。由組織部門牽頭，把“三個培養”與扶貧開發緊密結合，加大資金扶持力度，城鄉黨組織共同為農牧區貧困黨員尋找致富項目。三是對城鄉黨員激勵幫扶。市縣兩級建立黨內激勵幫扶專項資金600余萬元，對在反對分裂、維護穩定中表現突出的城鄉黨員進行獎勵，對生活困難的黨員進行幫助和項目扶持。截止目前，全市投入黨內激勵幫扶專項資金218萬元，獎勵、幫扶城鄉黨員540余名。 優勢“互補”，提高城鄉基層黨組織戰斗力

利用城鄉基層黨組織的互補優勢，共同服務經濟發展、服務群眾，增強了城鄉基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力。一是組織黨員專家服務團服務“三農”。利用市直各業務部門的人才優勢，從醫療衛生、農業畜牧、扶貧開發等部門抽調100名黨員業務骨干組成專家服務團，深入全市64個鄉（鎮）、228個村開展技術咨詢和信息服務，培訓專業技術人員和農牧民群眾5800名?？h（區）農牧部門從黨員中抽調業務骨干包鄉，推廣農牧業增產增收新技術，幫助農牧民調整農牧業產業結構。二是幫助培育農牧特色產業。城市基層黨組織利用信息廣的優勢，積極牽線搭橋，為農牧區基層組織引項目、引資金、引技術，因地制宜培育農牧特色產業。2007年以來，城市基層黨組織幫助農牧區基層引進項目28個，幫助農牧民增收500余萬元。

資源“共享”，推動城鄉基層黨建工作齊頭并進

優化整合資源，充分利用好各方面的黨建資源為城鄉基層黨組織和黨員服務。一是開展城鄉黨員受教育的實踐活動。以村級組織活動場所為依托，每年組織200余名市縣直機關黨員干部開展“三下鄉”活動。2010年，從市直機關抽調黨員干部組成81個宣講組，深入農牧區宣講中央第五次西藏工作座談會精神和黨的惠民政策1.5萬余場次，宣講覆蓋面達98.2%。二是依托城市教育資源培訓農村黨員干部。2007年以來，拉薩市委黨校先后舉辦8期村（居）黨支部書記培訓班，培訓黨支部書記530多人次。抽調市直單位黨員干部和黨員專業技術人才組成流動黨校，赴各縣（區）對全市村（社區）黨支部書記和村（居）委會主任進行集中輪訓。依托農牧業生產基地、企業和市直單位專家現場指導，舉辦實用技術培訓23期，使一大批農牧民黨員掌握了1至2門實用技術。推進農村黨員干部現代遠程教育，建成172個終端站點。城關區投入100萬元，幫助尼木縣培訓有就業創業需求黨員600名。三是搭建服務城鄉流動黨員平臺。依托社區管理服務站，建立10個流動黨員服務中心（站），為流動黨員提供暫住證辦理、信息咨詢、就業指導等服務，建立流動黨員定期走訪慰問、困難流動黨員幫扶和救濟等制度。2010年以來，已走訪慰問流動黨員145名，幫助40余名流動黨員實現就業。

第四篇：探索統籌縣域工業發展的新路子

探索統籌縣域工業發展的新路子

縣是我國區域經濟和行政的基本單元。在廣袤的中西部地區，一般縣有數千平方公里，縣域內鄉鎮之間由于多種原因而呈現很大差異。在交通閉塞、缺少土地，不適合辦工廠，相對落后的地方，如何發展工業？發展工業如何減少用地，實現基礎設施的集約化和資源利用效益的最大化？我認為要較好地解決這幾個問題，就要在區域內

統籌兼顧、協調發展，實施“飛地戰略”。

何為“飛地戰略”？“飛地戰略”的內涵和做法是，在推進工業化和招商引資中，打破行政區劃限制，協調工業園區和非園區的利益關系，統籌工業園區和非園區的發展，缺少發展工業條件的非園區、鄉鎮，不一定把工業辦在本行政區域內，不勉強把招商引資項目招引到本區域內，而是把工業和招商引資項目放到具有綜合優勢、經批準設立的工業園區里去，其產生的產值、稅收，由園區和非園區按比例分成。例如長沙縣最偏遠的雙江鎮，本身不具備招商引資發展工業的基礎條件，但可以把資金、項目引到星沙開發區或其他工業園區去，引進的資金和項目計入該鎮的招商引資任務指標之中，投產后企業的產值和地方性稅收在園區和雙江鎮之間按比例分成。根據產業性質的區別和產業的區域集中布局，在招商引資中，非工業園區如果引進、發展的項目是塑膠工業，可以放到暮云工業園；如果引進、發展的項目是汽車配件工業，可以放到梨工業小區；如果引進、發展的項目是印刷包裝項目，可以放到黃花工業小區。

“飛地戰略”反映了經濟發展規律的內在要求，具有多方面的客觀必然性和經濟合理性。

一是有利于統籌兼顧，協調發展。招商引資、發展工業，不能離開地域優勢和交通條件，而這種優勢和條件并不是各個地方都具備的，但各地雖然條件有差異，都不能置身于工業化的進程之外。這樣就構成了一對矛盾，即各地都要通過工業化來加快資本原始積累和有的地方缺乏發展工業條件的矛盾。過去由于我們沒有找到解決這一矛盾的好辦法，要么在發展工業上無所作為，要么在不具備條件的地方硬上項目，結果工業發展不起來，還勞民傷財。實施“飛地戰略”則可以比較好地解決這一矛盾，有利于打破地域和交通條件差的地方發展工業的制約因素，有利于統籌園區和非工業園區的發展，統籌城鄉發展，統籌人與自然和諧發展，符合科學的發展觀。特別是隨著農業稅的取消，地域偏僻、自然條件差的鄉鎮一級財政面臨著越來越嚴峻的挑戰，鄉鎮之間發展差異越來越懸殊，這就要求我們不能不考慮尋求一種區域之間、城鄉之間統籌兼顧、協調發展的有效途徑。“飛地戰略”不僅適用于不發達地區，而且適用于人口密集、用地指標飽和、發展水平較高的地方，他們要在已有的基礎上進一步發展工業，也有必要跳出自身的行政區域，到適合的“飛地”去尋求更大的發展空間。同時，出于統籌人與自然和諧發展的需要，那些江河源頭、生態敏感地區也可以到異地去發展工業，既獲取工業化的利益，又有利于生態環境的保護。

二是有利于資源整合，產業聚集?！帮w地戰略”的實施，順應了集約、高效利用土地資源的要求，非但節約用地，也節約了引進企業在基礎設施、配套建設等方面的資金投入，可以降低成本，提高效率，提高企業競爭力和區域招商引資吸引力。“飛地戰略”的實施，打破了地域界限，增加了合理布局的空間，能最大限度地發揮產業的聚集功能和規模效應，優化資源配置，發展循環經濟，避免鄉鄉點火，處處冒煙，而又能互利互惠，澤被全局，不僅引資方能增加財政收入，而且對項目所在地解決就業問題，搞旺物流人氣，加快開發速度，都將產生良好效果，有利于盡快形成產業向骨干企業集中，企業向小區集中，小區向城鎮集中，園區為經開區配套的縣域工業格局，有力促進經濟發展核心區的形成。

三是有利于工業化的全面突破，提高招商成功率。許多地方要求所有鄉鎮、各個部門都開展招商引資，并下達硬性指標非完成不可，客觀地說，這有點脫離實際勉為其難。不具備發展工業條件的地方，即使在招商引資中偶有所成，也決然引不到好項目、大項目；即使引進了

一、兩個項目，也難取得好的經濟效益。而實施“飛地戰略”，一舉把偏遠落后地區提升到發達先進地區同一起跑線上，使落后地區能夠充分利用發達地區的地域優勢、交通條件和基礎設施，并使落后地區和發達地區結成利益共同體，實現資源共享，從而有利于工業化的全面突破，提高招商成功率、項目成功率和投資成功率，并最大限度地節約用地。（作者系長沙縣人民政府縣長）

第五篇：探索建立統籌城鄉基層黨建新格局

探索建立統籌城鄉基層黨建新格局

詹永杰

2008年第9期 ——黨的建設

在城鄉經濟社會一體化發展日益加快的新形勢下，作為上層建筑黨的建設如何適應深刻變化的經濟基礎，探索建立城鄉互動、區域聯動、功能互補、共同提高的基層黨建工作新格局，是當前黨的建設面臨的重大課題，是以改革創新精神全面推進黨的建設的緊迫任務。近一年多來，荊門市在這方面進行了積極探索，取得了一些初步成效。

一、統籌城鄉基層黨建是新時期加強黨的建設的現實選擇

統籌城鄉基層黨建是在貫徹落實科學發展觀過程中，總結農村黨的建設“三級聯創”活動實踐、分析把握改革開放以來黨的基層組織建設成功經驗和面臨的新情況新問題、順應統籌城鄉經濟社會發展新形勢提出來的，是新時期加強黨的建設的現實選擇。

1、統籌城鄉基層黨建是貫徹落實科學發展觀的必然要求。全面貫徹落實科學發展觀，不僅要求經濟、社會和文化等領域要貫徹落實科學發展觀，而且要求在加強黨的建設過程中也要貫徹科學發展觀。黨的建設貫徹科學發展觀，一方面體現在通過選好干部、配好班子、凝聚人才來推動科學發展觀的落實，另一方面要求以科學發展觀為指導推進黨的自身建設全面、協調、可持續發展。從基層黨建現狀看，突出存在城鄉黨建融合度不高、工作規劃和運行相對分離、資源配置相對分割，組織設置、黨員教育管理、人才隊伍建設一體化進程緩慢等與貫徹科學發展觀要求不適應的問題。因此，在新形勢下，基層黨建必須樹立統籌城鄉的理念，打破城鄉區域界限，走城鄉互幫互助、區域協調聯動、資源流動共享之路。

2、統籌城鄉基層黨建是適應經濟社會發展新形勢的客觀需要。由于歷史的原因，我國形成了城鄉二元經濟結構，黨的基層組織也被劃分為城市基層黨組織和農村基層黨組織兩大體系。近年來，隨著中央統籌城鄉發展戰略的深入實施，我國經濟社會結構發生深刻變化，總體上進入工業反哺農業、城市帶動農村的發展階段，各類要素資源在城鄉頻繁流動、日趨緊密，呈現出大開放、大流動和大融合的趨勢。城鄉黨員、干部、人才等基本要素隨著勞動力的市場化相應流動，在不同時間、不同空間呈現出多樣化的組合方式。這些給黨的基層組織建設既帶來了新的機遇，也提出了嚴峻挑戰。黨的基層組織建設必須順應城鄉經濟社會一體化的新形勢，探索建立統籌城鄉基層黨建新格局，使黨的建設與經濟社會發展更加適應，更加協調，更加融合。這是一條基層黨建服務經濟建設中心的充滿生機與活力的改革創新之路。

3、統籌城鄉基層黨建是深化農村黨的建設“三級聯創”活動的有效途徑。農村黨的建設“三級聯創”，是農村黨的建設與農村改革發展穩定緊密結合起來的一個重要載體，“三級聯創”活動能否取得最佳效果，關鍵是縣鄉村怎么“聯”。從多年的實踐看，“三級聯創”還不同程度存在三個聯創主體“聯”而不緊、“聯”而不順的問題，在黨建資源、手段、制度以及黨員、班子、組織怎樣同步聯動方面缺乏協調性。深化“三級聯創”活動，薄弱環節依然在農村，農村基層組織建設中存在的一些老大難問題迫切要求通過城鄉互幫互助、優化各類資源配置來解決，以促進“三級聯創”活動的深化和卓有成效。

二、統籌城鄉基層黨建的實現途徑

黨的基層組織建設是一個與時俱進的發展過程，必須用發展的觀點來分析解決問題。統籌城鄉基層黨建是解決城鄉黨建“分離”與“脫節”兩個基本問題的有效途徑，必須堅持以科學發展觀為指導，順應城鄉經濟社會發展一體化趨勢，樹立區域性大黨建觀念，創新工作機制和工作方式，改變城鄉黨建相互封閉狀況，推進城鄉互動、區域聯動，形成以城帶鄉、城鄉一體、雙向受益、共同提高的新格局。

統籌城鄉基層黨建應著眼于進一步增強基層黨組織的凝聚力、發展力和服務力，基本實現城鄉黨的基層組織要素之間、區域之間和行業之間平衡發展，形成城鄉相互協調、相互促進的良性互動機制。在實際工作中，應著力推進“五個一體化”：一是城鄉基層組織設置一體化。實現黨組織在各領域、各行業、各區域的全覆蓋，基本形成城鄉結合、互幫互助、機制開放的區域性組織網絡。二是城鄉人力資源配置一體化。城鄉黨員干部培養、選拔、教育、考核機制一體化格局基本建立，城鄉人力資源配置科學、人才交流日益密切。三是城鄉黨組織活動一體化。城鄉黨組織共建活動的開放性不斷擴展，包容性不斷增強，實效性不斷提高。四是城鄉黨員群眾服務一體化。城鄉黨建服務內容進一步拓展，服務方式進一步創新，服務功能不斷增強，服務體系不斷完善。五是城鄉經濟社會發展一體化。通過統籌城鄉黨的建設，促進區域產業結構進一步優化，特色產業和主導產業不斷壯大，產業化經營水平和市場化程度進一步提高。

統籌城鄉基層黨建必須注重區域性和關聯性，著力創新實現途徑，具體講，應從以下六個方面下功夫：

1、實行組織聯網，構建區域銜接、整體聯動的城鄉黨組織設置體系。一是建立“區域型”黨組織。打破行政區劃限制，對農村和城市組織體系進行調整和整合，積極推行村企聯建、村居聯建、村村聯建，促進城鄉生產要素與黨建要素優化配置，增強黨組織的整合和帶動能力。二是建立“產業型”黨組織。依托產業化龍頭企業、“兩新”組織、行業協會和農民專業合作社推行“龍頭企業+支部”、“專業合作組織＋支部”、“協會＋支部”、“商會＋支部”等模式，以產業為紐帶建立跨區域的黨組織，促進黨建要素向產、供、銷等產業鏈條上延伸，提高農村黨員進入市場的組織化程度。三是建立“流動型”黨組織。在流動黨員比較集中的工業園區、勞務市場、商貿市場采取單獨建、聯合建和掛靠建等形式建立黨的組織。四是建立“網絡型”黨組織。對比較分散、不便于集中統一管理的外出黨員，利用網絡資源設立網絡黨組織，開展網上黨建活動。

2、實行陣地聯建，構建集約利用、功能完善的城鄉黨建資源共享體系。一是完善村（社）辦公活動場所建設，實施黨員活動“一卡通”。以村級黨組織活動場所為中心，引導醫療衛生、科技教育、文化體育設施等集中布點。合理設置活動陣地功能分區，提升村級組織辦公活動場所功能。通過多種途徑，加強社區辦公活動場所建設。鼓勵城鄉活動場所、公共設施雙向開放，推行一定區域內黨組織活動聯誼卡制度，黨員持卡參與區域黨組織活動。二是加強黨員服務中心和村（居）民事務代理中心建設，實施公共服務“一冊通”。整合部門和鄉鎮公共服務功能，實行村（居）民事務代理制，推動公共服務網絡向基層延伸。建立黨組織服務黨員、黨員服務群眾手冊，記錄黨員提供服務和接受服務事項，推動服務資源共享。三是推進黨員電化遠程教育和黨建網絡建設，實施黨員信息利用“一網通”。大力加強農村黨員干部現代遠程教育站點建設，推進遠程教育網絡向城市社區、企業和黨員服務中心延伸。以市、縣為重點加強黨建網絡信息平臺建設，引導城鄉各級黨組織開放黨務、政務、教學課件、市場、科技等各類信息，促進城鄉信息資源網絡互通。

3、實行黨員聯動，構建雙向流動、共同提高的城鄉人才教育培養使用體系。一是送出去與請回來結合。建立和完善城鄉一體化的人才市場網絡體系，為農村黨員外出打工提供技術、信息服務。把打工中的優秀分子請回來創業，對回歸創業人員在本地創建基地、創辦企業給予政策扶持。二是下農村與進城鎮結合。堅持從機關事業單位選派熟悉農業農村工作的優秀干部，到經濟相對薄弱和領導班子能力不強的村擔任主職干部，將城市先進的管理理念和工作方式帶到農村，幫助發展農村經濟，促進年輕干部鍛煉成長；組織涉農專家、學者深入農村一線，開展技術咨詢和信息服務。選派優秀村干部和后備干部到企業、社區跟班學習，學習企業（社區）先進管理理念，改進農村工作方式方法。大力推進“一村一名大學生”、選派大學生到村（社區）任職等工作。三是流入地與流出地管理結合。建立健全城鄉一體化的流動黨員動態管理機制，實行城鄉黨組織與黨員、黨組織與黨組織雙向銜接，改變城鄉黨員管理相對分離的狀態。建立流動黨員工作臺賬，對外出、外來黨員進行分類。依托流動型黨組織負責做好教育、關懷、服務的協調溝通工作，為流動黨員在就業、培訓、維權及子女入學等方面提供幫助和服務。依托黨員服務中心，利用電子郵箱、網絡QQ群、手機短信等網絡信息平臺，組織流動黨員開展活動。

4、實行活動聯誼，構建雙邊互促、共創和諧的城鄉基層黨組織交流體系。一是開展以服務新農村建設為主題的“五進農村”活動。引導科學發展方式、新時期群眾工作方式、民主管理方式、城市先進文化、黨的先進性建設進農村。二是開展以服務城市為主題的“五進社區”活動。重點開展“三級聯創”、黨員互幫互助、無職黨員設崗定責、現代遠程教育、文明創建活動進社區。通過區（市、縣）、街道、社區三級聯動，健全社區黨建工作領導協調機制。組織轄區單位黨組織和黨員與社區困難黨員結對幫扶，根據社區不同群體黨員特點實施設崗定責，建設社區現代遠程教育站點，搭建城鄉黨員學習教育互動平臺，引導區域內黨員創建文明祥和新型社區。三是開展以服務黨員群眾為主題的志愿者活動。立足城鄉黨員群眾實際需求，把有一技之長的城鄉黨員干部和無職黨員組織起來，參加扶貧、支教、環保等多種形式的區域性志愿者服務。

5、實行實事聯辦，構建共駐共建、改善民生的城鄉基層黨組織互助體系。一是整合資源共辦公益事業。探索公益事業聯辦的有效途徑，引導部門、企業和社區共同籌資幫助農村興辦公益事業，促進部門的公共服務向農村傾斜，黨建服務網絡向農村延伸。二是結對幫扶共解基層難題。大力開展城鄉黨組織結對共建、城鄉黨員結對互助、機關干部與農村群眾結對幫扶活動，定期組織城市黨組織送項目、送技術、送溫暖到農村，組織城鄉黨員開展扶志、扶困、扶技活動，幫助困難黨員和群眾增強脫貧致富能力。三是暢通訴求共促城鄉和諧。加強社會組織建設，充分發揮社會組織在聯結城鄉、提供服務、反映訴求和規范行為等方面的積極作用。建立和完善民意表達機制，多渠道了解群眾意見和要求。建立城鄉一體的群眾權益維護機制，確保民意及時表達、民怨及時化解，增強公民的社會認同感和歸屬感。

6、實行發展聯姻，構建優勢互補、互利共贏的城鄉經濟合作體系。一是產業帶動。引導和支持龍頭企業、城鄉有能力的黨員多行業、多層次參與農業產業化經營。大力發展多種形式的農業產業化經營模式，建立利益共享、風險共擔的經營機制，形成企業增效、農民增收的經濟利益共同體。二是市場驅動。加強城鄉流通基礎設施建設，發展現代流通方式，培育多元化、多層次的市場流通主體，構建開放統一、競爭有序的市場體系。鼓勵各類工商企業參與農村市場建設，培育一批大型涉農商貿企業集團，加快農產品的流通銷售，提高農產品商品率。三是科技推動。引導涉農企業與大專院校、科研院所進行農業技術合作開發，探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法，形成以技術指導員為紐帶，以科技示范戶為中心，連接周邊農戶的技術傳播網絡。

三、統籌城鄉基層黨建需要把握的幾個問題

深入推進統籌城鄉基層黨建工作，必須處理好以下五個方面的關系：

1、正確處理統籌城鄉經濟社會發展與統籌城鄉基層黨建的關系。統籌城鄉經濟社會一體化發展是統籌城鄉基層黨建的前提和基礎，統籌城鄉基層黨建是基層黨建適應并更好地促進城鄉經濟社會一體化發展的重要舉措。當前，我國經濟社會發展已進入以工促農、以城帶鄉的歷史新階段。黨建工作與經濟社會發展應統籌謀劃，同步推進，統籌利用好城鄉兩種資源提升基層黨建水平。關鍵要把各級領導班子和領導干部、黨員群眾引領到加快城鄉經濟社會發展上來，實現黨建工作與城鄉經濟社會同步發展。要把經濟社會一體化發展水平作為檢驗統籌城鄉基層黨建工作成效的重要標準，善于根據經濟社會發展變化，及時調整統籌城鄉基層黨建工作思路，使統籌城鄉基層黨建工作更具預見性、超前性和針對性。

2、正確處理一體化與差異化的關系。統籌城鄉黨的建設，必須在始終不渝堅持城鄉一體化基本取向的基礎上，注重差異性發展。一方面要做好統籌規劃，立足當前，著眼長遠，把城鄉作為一個整體，制定中長期規劃，著力形成城市與農村一體的規劃體系。另一方面要注重分步實施，在不同行業、不同區域因地制宜，分類指導，體現特色和差異性，避免“一刀切”。

3、正確處理運用組織手段與運用市場機制推動工作的關系。要運用市場機制優化配置黨建資源，注重發揮農業產業化龍頭企業、專業合作組織等經濟組織在推進統籌中的作用，推動陣地資源、人才資源、資金資源、信息資源等流動共享。要加強產業鏈條黨組織建設，構建以產業鏈條黨組織為主導，以社、村黨組織為基礎的一體化基層組織網絡。研究在產業鏈條黨組織中發展黨員、教育管理黨員的辦法。通過產業鏈條使分布在城鄉不同地域、不同行業的黨員、干部、人才等黨建要素按產業布局合理整合，圍繞經濟利益緊密聯結，形成城鄉一體的經濟利益和市場風險共同體。

4、正確處理創新性與繼承性的關系。從黨的發展歷史看，黨的性質、黨的宗旨、黨的領導、黨的根本組織原則，這樣一些基本點始終是不能變的。以改革創新精神加強黨的建設，首先必須保證這些黨的建設根本性內容不改變。統籌城鄉基層黨建是在堅持黨的基本理論、基本原則條件下，對基層黨組織的組織方式、活動方式、領導方式進行改革創新，改革那些不合時宜的東西，大膽突破計劃經濟條件下長期形成的思維習慣和工作方式。

5、正確處理增強責任感與強化責任制的關系。深入開展統籌城鄉基層黨建，關鍵是要發揮好各級黨組織和黨員干部的主觀能動作用。要引導各級黨組織和黨員干部自覺樹立開放、共享、互動、協調的理念，在實踐中增強統籌意識，把握統籌實質，提高統籌能力。要建立城鄉結合、職責明確的城鄉黨組織雙重責任體系，使城鄉各級黨組織自覺做到思統籌、抓統籌、上下聯動促統籌。要研究制定統籌城鄉基層黨建工作考核評價辦法，加強統籌城鄉基層黨建創新項目建設，把“三級聯創”工作機制引入統籌城鄉黨建范疇，構建縱向互動、橫向互通、齊抓共管的工作格局?！?/p>

（作者系中共荊門市委常委、組織部長）