第一篇：構建科學的規劃管理體制

樹立科學的規劃理念促進城市健康發展

[摘要] 隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國城市規劃的體制、方式、內容與傳統計劃經濟時期相比，發生了深刻的變化，同時存在著一些問題。對新的經濟體制下城市規劃的基本功能進行了充分地分析，提出了符合科學發展觀的城市規劃理念，從而能夠促進城市健康可持續的發展。

[關鍵詞] 城市

規劃理念健康發展

城市是現代文明的標志，是一定區域的經濟、政治、科技、文化、教育的中心。縱觀世界歷史，一個國家工業化、現代化的過程，也是逐步實現城市化的過程。改革開放以來，隨著我國經濟建設和工業化的推進，城市數量不斷增加，城市人口數量和比例逐步增大，城市在國民經濟和社會發展中的帶動和主導作用越來越突出。城市規劃是城市建設和發展的藍圖，是建設和管理城市的基本依據。只有搞好城市規劃，才能保證城市總體功能有效發揮，才能使經濟、社會、人口、資源、環境協調發展。樹立科學的城市規劃理念，才能保證城市規劃的順利實施，才能促進城市健康有序可持續地發展。

1、城市規劃的變化和存在的問題

1.1隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國城市規劃的體制、方式、內容與傳統計劃經濟時期相比，發生了深刻的變化：

（1）在指導思想上明確了要以市場配置資源為基礎，是指導性計劃，要突出宏觀性、戰略性、政策性，正確界定政府和市場作用；

（2）在城市規劃體系上由統一決策的、各行業各地區逐級分解國家計劃指標的城市規劃演變為分層次決策的城市規劃體制；

（3）在城市規劃內容由單純的經濟計劃向經濟、社會和資源環境并重的城市規劃轉變，體現了政府職能轉變和“歸位”；

（4）在城市規劃編制上，逐漸由過去的封閉式編制過程演變為更加開放、透明度更高的過程，十分重視重大問題的前期研究，更加注重吸收社會各界廣泛參與。

1.2城市規劃體制隨著市場經濟改革的推進不為發生著變化，城市規劃的計劃性不斷減弱，指導性不斷增強。城市規劃體制的框架及其運作機制依然具有較多的計劃經濟色彩，城市規劃體制改革明顯滯后于社會經濟發展的要求。特別是隨著我國經濟和社會的發展，我國的城市規劃體制中存在的許多固有問題越來越多地暴露出來。城市規劃體制的陳舊、城市規劃體制改革的滯后，已經不能適應我國經濟和社會發展的需要。

我國城市規劃體制中存在的問題主要體現在：①城市規劃體系紊亂，數量過多過濫；②

城市規劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；③城市規劃審批程序不明確，編制程度不規范；④城市規劃思路和方法陳舊，城市規劃內容時代性差；⑤重視城市規劃的編制過程，輕視城市規劃的實施評估等。

2、新的經濟體制下城市規劃的基本功能

在不同的經濟體制下，城市規劃有不同的功能。在社會主義市場經濟體制下，城市規劃對實現國家戰略目標，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進全面發展、協調、可持續發展具有重要作用。政府組織編制的各類城市規劃，主要有三種基本功能：

（1）城市規劃是經濟政府經濟調節的工具。通過編制城市總體規劃，把形成社會共識的意志凝聚為反映了一定時期全體人民共同利益的國家戰略，并據此制定和實施國家的、各級地方政府的經濟政策。這樣，既有利于引導社會資源向國家戰略指明的方向進行配置，也有利于避免市場機制帶來的社會不經濟、生態環境不經濟問題。

（2）城市規劃是政府履行職責的依據。政府干預經濟活動，首先應該依法干預。但任何一部法律都不可能細化到政府是應該批準這個企業的項目，還是應該批準那個企業的項目。相對于法律，城市規劃的靈活性在于，可以把市場準入的各種約束條件，資源狀況、環境容量、區位布局、技術水平、規模要求等形成文本，明確地告訴市場主體。這樣，政府就能依據包括這些內容的城市規劃，公開透明、理直氣壯地履行干預經濟活動的職責。所以，在意義上，城市規劃是政府定的，但也是“管”政府的。

（3）城市規劃是約束社會行為的“第二準則”。市場經濟下的基本特點是資源由市場配置，通過編制城市規劃規定功能區，劃清空間界限，有利于有效避免空間的無序開發。所以，城市規劃是對法的有益補充，是公民、法人也必須遵循的行為準則。

3、樹立符合科學發展觀的城市規劃理念

城市規劃理念是編制城市規劃的價值觀和思想方法。不同的城市規劃理念指導下編制的城市規劃，內容會截然不同。編制促進城市加快發展，促進全面發展、協調發展、可持續發展的城市規劃，必須創新城市規劃體制，破除傳統的城市規劃理念，樹立科學的城市規劃理念。

科學的城市規劃理念，就是樹立以人為本，堅持全面、協調和可持續的科學發展觀，更加強調“以物為本”轉向“以人為本”，以產業發展為主轉向空間均衡為主，更加注重從經濟效率轉變經濟、生態效率相結合，從單純追求GDP轉向講求生態環境成本，走可持續發展道路。

3.1樹立以人為本的理念。

由于我國長期處于物質產品短缺的狀態，在堅持以經濟建設為中心的過程中，呈現出十分明顯的“以物為本”的特征，往往把GDP及其增長速度作為衡量發展的惟一尺度或政績評價的主要準則。目前我們經濟社會發展中出現的就業壓力加大、勞動力過剩、收入分配不合理、公共服務不健全，特別是不公正、生態環境破壞嚴重等問題，都與過于看重GDP、不惜一切代價追求GDP有關。樹立以人為本的理念，就是要從單純地增加GDP為出發點設計城市規劃內容，轉向從人的全面發展出發設計城市規劃內容；從偏重經濟增長率，轉向更加重視擴大城鄉就業、改善城鄉二元結構、縮小收入分配差距、健全公共服務、加強防災減災等方面的城市規劃或城市規劃內容；從僅關注經濟指標，轉向更加關注人文的、社會的以及體現人民生活質量的生態環境指標；從主要關心GDP在哪些產業產生，轉向更加關心GDP在哪些區域產生，高度重視人的居住地、通過實施城市規劃，使人的生活更舒適。

3.2樹立空間均衡的理念。

在經濟調節中關注總需求與總供給的均衡，注意產業結構均衡，這是必要的。但城鄉和地區發展失衡、地下水超采導致地面沉降、超載放牧帶來草原沙化、林地濕地過度開墾帶來沙漠化和水土流失、濫設開發區帶來耕地銳減、資源大規模跨區域調動、上億人口常年大流動、城市無限度“攤大餅”等問題表明，我國空間開發秩序無序導致的空間結構失衡已十分嚴重。其根源在于我們的思想深處沒有空間均衡的意識，在經濟調節中，沒有空間調控的位置。中國區域之間的差距，主要不在于地區之間經濟總量的差距過大，而是由于人無法隨著經濟的集中而集中，或者人的集中不如經濟的集中快。從而導致了地區之間人均GDP的差距過大，不同地區的居民收入的生活水平的差距過大，特別是不同地區居民享受的公共服務的差距過大。樹立空間均衡的理念，就是要促進人口與經濟的分布在各個區域之間要均衡，并與資源環境的承載能力相適應。

3.3樹立生態效率的理念。

隨著經濟的快速增長和人口增加，我國資源不足的矛盾日益突出，生態破壞和環境污染問題也十分嚴重，這既與我們的基本國情有關，在很大程度上也與不全面和短視的 追求GDP有關。我們在經濟建設中，比較重視經濟效率，卻不重視生態效率，只講經濟成本。我們雖然實現了經濟的快速增長，但為此付出的代價過大。樹立生態效率的理念，就是在發展經濟中、在滿足人的需要的同時，既要關注人，也要關注自然；既要滿足人們的需要，也要維護自然的平衡；既要關注人類當前的利益，也要關注人類未來的利益；既要尊重經濟規律，也要尊重自然規律。樹立生態效率的理論，必須從根本上轉變發展經濟的思路，在不改變或者盡可能少地改變自然的前提下發展經濟，從迫使自然與滿足人的需要相適應、迫使自然與增

加GDP的需要相適應，轉變為主動使人口和經濟的分布與自然相適應。

3.4樹立承載能力的理念。

1998年以后，由于亞洲金融危機的影響，我國農產品、煤炭、電力、鋼鐵、運輸能力全面過剩。編制發展城市規劃和制定經濟政策的取向，更多地轉向了刺激需求。這在當時的歷史條件下，是完全正確的，避免了通貨緊縮趨勢的進一步發展。但這種短期特點不應作為經濟運行的常態，發展經濟不能只講需要，不講可能，不講承載能力。樹立承載能力的理念，就是要在發展經濟時，不僅要考慮需要，更要考慮可能，充分考慮區域的、全國的乃至全球的發展經濟的各種條件。要把區域的經濟發展建立在區域的水資源、生態環境的承載能力基礎之上，避免過度地大規模、大跨度調動資源，把經濟和人口引導到災害少、環境好、適宜人居住的區域。要把產業的發展建立在電力、運力等各種不可進口的條件基礎上。同時，不僅要考慮國內資源的可能，也要考慮全球資源的可能。

只有樹立科學的城市規劃理念，堅持高起點、嚴要求，做到城市規劃和經濟規劃同步進行，既堅持以人為本，統一規劃，又強化精品意識，塑造城市風格，凸現城市特色，并處理好保護與利用、局部與整體、近期與遠期的關系，逐步擴大城市發展空間，提高城市品位，增強城市活力和競爭力，創造優良的人居創業環境，促進城市健康有序的良性發展，建設社會主義和諧社會，推動社會經濟全面協調發展。

第二篇：構建和諧社會與管理體制創新

構建和諧社會與管理體制創新

汪志強

2005年第6期 ——特別策劃

推進社會管理體制創新，是構建社會主義和諧社會的重要內容之一。在當前，我們要深入研究社會管理規律，創新社會管理方式，完善社會管理體系，整合社會管理資源，拓寬社會服務領域，形成社會管理和社會服務的合力，努力促進和諧湖北的建成。而要實現這一目標，必須高度重視和切實抓好以下兩個方面的工作：

一、更新社會管理理念，實現政府范式轉型

一個有效的政府，無論是對一個國家還是一個地區經濟社會的發展具有決定性的作用。而政府作用發揮如何，與政府社會管理基本模式的選擇關系極大。就我省各級政府的社會管理工作來說，其基本模式需要實現三大轉型：

（一）要向社會管理型政府轉型。政府社會管理基本模式的轉型，從本質上說是政府管理功能不斷適應外部環境變化的結果。我國經濟轉軌時期，政府發揮了十分重要的作用。市場經濟發展到一定階段，隨著社會不確定因素的逐步增多，政府就要不斷強化其社會管理職能。只有這樣，才能使社會發展與經濟發展同步進行，才能夠有效地應對各類突發性公共事件。所謂社會管理，就是政府通過制定專門的、系統的社會政策和法規，管理和規范社會組織、社會事務，培育合理的現代社會結構，調整社會利益關系、回應社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設經濟、社會和自然協調發展的社會環境。在任何國家和地區，一個穩定、和諧與發展的社會都離不開有效的社會管理。從政府治理面臨的實際情況來看，政府的社會管理主要是對家庭、社會團體和社會自治組織所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權力和政府權威加以解決。構成政府社會管理的主要內容包括公民權利的保障、社會秩序的維護、社會利益的協調、社會政策的實施、社會危機的解決等等。

（二）要向公共服務型政府轉型。由傳統行政管制型政府向現代公共服務型政府轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，政府社會管理的核心和本質就是向公民提供優質的社會服務和公共產品。傳統的行政管制是政府對社會實行全方位、多層次、寬領域的全面的直接管理，而建立公共服務型政府，要求壓縮政府經濟職能與社會職能，實現經濟管理與公共服務的市場化。政府應該提供基本公共產品，放手讓市場與社會提供私人產品。我國政府公共服務職能主要應在以下幾個方面行使：一是積極建立市場規則，完善市場秩序，規范市場行為，盡量為各類市場主體創造公平競爭的市場環境；二是提供市場所不能提供的公共物品，解決市場不能或不愿解決的公共問題，如提供公共安全、環境保護、發展基礎教育和終身教育；三是投資于基本的社會服務和基礎設施；四是解決市場不能解決的社會政治問題；五是有效實施宏觀經濟管理職能，運用經濟手段、法律手段和行政手段調節經濟運行，實現充分就業和經濟持續發展。

（三）要向依靠市場調控型政府轉型。實行集中管理型政府職能模式，由于對經濟和社會的超強化管理而在某些方面表現出其優越性，即能夠有效地維護社會的秩序和穩定。但是，集中型管理的根本缺陷是，在政府職能的角色定位上，由于過于理想化而存在著嚴重的空想成份，當政府包攬一切經濟的、政治的和社會的功能時，恰恰表現為其集中職能的不足。因此，必須實現由集中管理型政府向依靠市場調控型政府的轉型。在政府公共服務和公共產品供給不足的情況下，要根據市場規律，廣泛調動社會各界和各方面力量參與提供公共產品的積極性，形成公共服務提供的多元化與社會化格局。

二、遵循社會管理規律，創新社會管理格局

作好社會建設和管理工作，是構建和諧湖北系統工程的重要內容之一，必須深入研究和遵循社會建設和管理的規律，不斷解放思想，更新管理理念，創新管理方式。黨的十六屆四中全會《決定》在要求深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源的基礎上，明確提出了要建立健全黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理新格局。在社會管理體系建設中，要明確體系內不同角色的定位，明確各自的職責和任務，分工合作，形成各方良性互動的合力機制。

——必須在黨的領導下進行。黨委要發揮其總攬全局的領導職責，從宏觀上、戰略上明確社會建設和管理工作的指導思想和工作原則，確定社會建設和管理的目標、方針、政策及措施。

——必須實行政府負責。政府作為社會建設和管理的主體，承擔著執行黨委確定的各項社會建設和管理工作的職能。隨著政府職能的轉變，政府必須有所為，有所不為，必須從根本上轉變計劃經濟體制下形成的政府管理經濟社會的方式、方法，提供與現代市場經濟體制相適應的政府公共服務和社會管理。結合我省實際，在當前和今后一段時期內，政府在社會管理中必須做好如下幾項工作：一是建立健全我省社會管理的政策法規，依法管理和規范社會組織、社會事務、社會事業、社會保障，建立健全社會管理的制度體系；二是實施有效的社會控制，維護社會的正常秩序和穩定，建立健全處理我省人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機制；三是保障公共安全和處置突發事件。要針對我省自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的特點，制定應急預案，切實保障人民群眾生命財產安全，保護和治理生態環境；四是重視構建政府工作的運行機制，要在省委和省政府的統一領導下，按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相協調、相制約的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。

——必須發揮社會團體的作用。各種類型的社會團體是社會建設和管理中重要的民間力量，也是構建和諧湖北最活躍的依靠力量，他們在政府和公眾之間發揮著重要的橋梁作用。西方社會學理論把整個社會分成三大板塊：政府、市場和社會。政府作為“看得見的手”，面對日益多元化的社會結構和社會需求，有的時候很難做出及時恰當的反應。市場作為“看不見的手”，對社會公平也有失靈的時候。在“看得見的手”和“看不見的手”都存在固有缺陷的情況下，尋求“第三只手”來協助調節，并在二者之間形成一種緩沖力量，這便是“社會協同”。從社會管理演進的趨勢看，社會管理越來越社會化。由于社會資源的擴散、單位控制向社區治理的轉型以及公共服務領域的泛化，社會事務不再只是各級政府管理的公務，而是需要整個社會參與的事項。顯而易見，政府和社會組織之間是優勢互補、良性互動的關系。從治理國家來看，政府權威是主導；從管理社會來講，社會組織是主力。構建和諧湖北，必須把強化政府社會管理責任和提高社會自治能力結合起來。2004年，我省率先在全國范圍內開展行業協會、中介機構的整頓規范工作，這是我省完善市場經濟體制、轉變政府職能的“重點和特色”工作。當前，我省社會組織應當努力克服依賴性，增強自主意識。政府應當大力扶持社會組織的發展，同時加強對各類社會組織的監督和管理。

——組織公眾參與。公眾是社會建設和管理的基本力量，他們數量最多、構成復雜、潛力巨大，因此，是社會建設和管理的重要參與者。讓人民群眾參與社會管理，既是推進社會管理體制創新的重要內容，也是人民當家作主的有效形式。公眾參與社會管理的主要渠道是社會組織。要通過多種形式加強民主法制建設，使我省廣大人民群眾認識到，建設美好家園、創造幸福生活、實現社會和諧，最終要靠人民群眾自己。只有以主人翁精神參與社會建設和管理，才能創造自己美好幸福的生活。■

（作者系中共湖北省委黨校副教授）

第三篇：理順城市管理體制 構建大城管格局

理順城市管理體制 構建大城管格局

區人大常委會第一調查小組

根據區人大常委會工作安排，在區人大常委會副主任李仕民的帶領下，第一調查組于10月25日至11月3日先后深入到開發區科技園、區公安分局、區城管局、回風街道辦事處、區三小、南池市場、西客站等地點和單位，重點就“如何理順城市管理體制,構建大城管格局”進行了調查。現將調查情況匯報如下：

一、城管體制的歷程和現狀

（一）城管體制的發展歷程。我區的城市管理體制建設共經歷了聯合執法、委托代管、綜合協調三個階段。第一階段：聯合執法。1997年4月，按照“建管分離”的原則，原巴中市委、市政府研究并報地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理辦公室，為政府序列正科級事業單位，內設綜合協調科、宣傳教育科、監督檢查科、集鎮管理科、綜合執法科五個科室;1997年6月，成立了城管創衛綜合執法大隊，隸屬城管辦領導和管理，在城管、公安、工商、建設、衛生、交通等職能部門選派人員聯合執法。第二階段：委托代管。2001年9月，區人民政府將區城管辦人、財、物成建制委托區公安分局代管，由區政府參照公務員管理辦法來管理，城管辦主任由區公安分局副局長兼任，內設綜合協調科、宣傳教育科、規劃管理科、協管員管理科、集鎮管理科、城管綜合執法大隊。2003年9月，城管辦更名為城市管理局，其人員編制、內設機構、職能職責不變。2005年7月，根據城市管理工作需要，區城管局機構進一步調整，內設辦公室、督查科、規劃科、協管員管理科、集鎮管理科、綜合執法大隊。第三階段:綜合協調。2006年8月，區政府辦一名副主任兼任區城管局局長，區城管局內設機構調整為辦公室、財務科、法制督查科、占道經營管理科、廣告入城管理科、宣教科、集鎮管理科、綜合執法大隊。履行著綜合執法、協調管理城市的職能。

（二）城管體制的現實狀況。區城管局現有財撥事業編制44人，自收自支

2人，借調2人,履行著總攬全區城市管理工作，督查考核相關職能部門及鄉鎮、集鎮的城鎮管理工作和履職情況，依法對違反城市管理相關法律法規違規行為的查處和城管綜合行政執法，占道經營、戶外廣告設置（含店招、店牌等）的規劃、審批、管理，貨車、三輪車入城的審批和管理，負責市民的宣傳、教育、引導，非機動車（含摩托車）定點停放的日常管理，領導和管理城市協管員等職責。在實際工作中，區城管局僅履行了占道經營管理、戶外廣告設置、車輛入城、宣傳教育和協管員管理的部分職能。其執法依據是1997年6月10日原巴中市第13屆人民代表大會常務委員會第35次會議批準的《巴中市城市市容和環境衛生管理實施細則》。但所行使的相對集中處罰權未經國務院、省人民政府批準，區城管局的行政執法地位仍然處于尷尬境地。公安、衛生、工商、文體、交通、建設、環保、房管、教育、環衛等部門各自履行法律法規賦予的城市管理職能。

二、現行城管體制存在的主要問題

（一）法律地位不適格。目前，全國、全省沒有統一制定有關城市管理的法律、法規和規章，使城管局處于“國家無部委，省里無廳局”的境地。區城管局雖然履行著城市管理的行政職能，但其不是適格的行政執法主體，沒有行政執法的法律法規依據，管理中不能使用法律手段，導致城管局只能采取“死守、硬看、軟纏”的辦法進行管理。

（二）執法責任不明確。建立市場經濟以來，城市成為一個極其復雜的社會綜合體和多功能的有機體，要維持正常的市場秩序，社會呼喚法制建設。從一定意義上講市場經濟就是法治經濟，已成共識。但在我國現行的法律體系中，有關城市管理的行政執法主體分散，執法隊伍龐雜，行政職能交叉，執法責任不清，在工作中相互扯皮甚至制約的現象也有發生。如發生在城市道路上的違法行為，有時公安、工商行政、衛生、建設、環衛等部門都可以去管理，正如群眾反映的“8頂大蓋帽，對準1頂小草帽”。由于執法職責不清，容易造成“有利時爭著罰，無利時不管它”，導致行政處罰一方面存在著重復處罰——“濫”，侵犯了

公民、法人或其他組織的合法權益；另一方面存在著該管的不管---“軟“，影響了國家對社會的有效管理，損害了社會秩序和公共利益。

（三）執法力量不充足。由于現有的城市管理執法力量主要集中在區級，而城市管理的主要任務和工作難點又在街道辦事處、重點集鎮，街道辦事處和鄉鎮也沒有執法主體資格，形成“有權管的看不見，看得見的無權管”，導致城市管理工作無法落實到位。

（四）執法行為不規范。由于城市管理執法隊伍整體素質不高、城市管理經費撥付不充足等原因，城市管理中存在以收費代替管理，以罰款代替執法的現象。這不僅違背依法管理的初衷，而且不利于城管隊伍的廉政建設，更嚴重的是影響了黨和政府在人民群眾心目中的地位和形象。

三、理順城管體制的建議

根據我區城市管理的實際和依法行政的需要，建議由區人民政府常務會議制定一部城市管理的規范性文件，明確區城管局為城市管理的行政主管部門，授權區城管局相對集中行使城市管理中的市容環衛、市場、交通、文化、公安等方面的部分法律、法規、規章和規定的行政處罰權，界定城市管理相關職能部門、城區街道辦事處和重點鄉鎮的責、權、利，建立自上而下的全方位覆蓋、全過程監管的城市管理長效機制，形成相互協調、分工明確、齊抓共管的大城管格局。

（一）法律依據。我國《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”為更好貫徹實施這一原則性的規定，國務院于二○○二年八月二十二日制定了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》國發〔2002〕17號文件，明確了相對集中行政處罰權的范圍，即“實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，目前主要是城市管理領域。”四川省人民政府于二○○三年一月二

十日制定了《貫徹實施國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定的通知》川府發［2003］3號文件，對如何進一步推進相對集中處罰權作出了具體規定。

（二）外地經驗。長期以來，湖南省岳陽市的城市管理處于“借法執法”、“執法無據”的被動局面，沒有專門的法律法規是困擾城市管理和城管執法的最大難題，2006年9月，岳陽市人民政府制定了《岳陽市城市管理辦法》,作為該市城市管理最基本的規范性文件，對市容和環境衛生管理、園林綠化管理、市政設施和城市道路管理、燃氣管理、道路照明設施管理、公共客運管理等城市管理工作進行了規范，明確了市城管局是城市管理的行政主體，界定了該局12項行政許可項目，對妨礙城市管理、破壞城市基礎設施等行為作出了具體的處罰規定，是城市管理的主要執法依據。另外，江蘇省揚州市、湖南省衡陽市等也在此方面進行了大膽地探索。

(三)管理模式。區人民政府界定區城管局的行政責任主體，明確區城管局與公安、工商、建設、衛生、交通、城區街道辦事處等部門的職責和管理范圍，規范市容和環境衛生管理、園林綠化管理、市政設施和城市道路管理、燃氣管理、道路照明設施管理、公共客運管理等城市管理工作。區城管局成立城市管理綜合執法大隊，負責主要街道的管理，并指派城市管理綜合執法中隊常駐街道辦事處和重點集鎮，接受區城管局、街道辦事處或鄉鎮的雙重領導，負責小街小巷和集鎮的管理，以此形成城市管理主體合法、分工明確、責任落實、齊抓共管的大城管格局。（區十六屆人大常委會第八次會議參閱材料）

第四篇：高職院校民主管理體制構建論文

摘要：文章從內外因角度分析了當前高職院校在落實黨委領導下的校(院)長負責制、構建現代高校民主管理體制方面存在的問題及其原因；同時提出了要在堅持依法行政原則的基礎上，轉變觀念、加強師資隊伍建設、落實民主管理的各項措施，構建“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代高職院校管理體制。

關鍵詞：依法治校；教授治學；民主監督；制度建設

我國《高等教育法》第39條明確規定，國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校(院)長負責制。多年以來，我國許多高等學校，特別是本科院校，在落實《高等教育法》的相關規定、依法辦學的實踐中，形成了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代高校管理體制。盡管在實踐這一體制的過程中，各個學校理解不完全一致、建設思路各有側重，但是在高等學校管理機構和制度的基本架構上是相近的。20世紀90年代中期以來，隨著高等職業教育在我國快速發展并日益成為高等教育的重要組成部分，對高職院校管理體制建設的探索成為高等職業教育研究領域的一個重要內容。

一、高職院校落實教授治學、實施民主管理的現狀及其原因

我國的高職院校大多數從中等職業學校、職業高中和技校升格而來，在過去幾年的發展中，高職院校把大部分注意力放到了擴張規模和改善辦學條件等外延發展領域，對管理體制的研究和探索相對不足。從實踐層面上來看，多數高職院校將領導體制改革的目光主要聚焦在落實黨委領導下的院長負責制上，多數學校結合各自實際，制定了黨委、行政議事規則、議事程序等與高等教育接軌的制度，從領導體制上實現了中職向高職的轉軌。但是在落實教授治學、民主管理方面仍處于起步和摸索階段，究其原因，主要有以下幾個方面：

首先是思想認識上不到位。如前所述，高職院校大多數脫胎于中專、職高、技校。高職院校的領導層多數也是從這類學校而來，在此之前，他們幾乎沒有從事高等學校管理的經驗和經歷；盡管學校從辦學層次上得到了提升，但長期以來形成的行政權力絕對控制的辦學理念和管理觀念沒有得到根本的改變。在實踐中，高職院校往往忽視了教授治學和民主管理的制度建設，體現民主管理的教職工代表大會制度往往局限于知情權、表達權，而沒有真正落實到參與權和監督權上；學術委員會、教學委員會、職稱評審委員會等學術機構在人員組成上往往與行政領導組成人員大面積重疊，以致于行政權力侵犯甚至取代學術權力的情形時有發生。

其次是客觀條件限制。從實際操作層面來看，教授治學要在高職院校中得到實現，除了學校要通過各種制度來構建合理的教授治學機制、限制行政權力的擴張之外，還要求高職院校本身有較為龐大的教授群體的存在。而高職院校的師資隊伍數量不足、質量不高、結構不合理的現象比較普遍，現有的大多數教授、副教授也跟學校領導層一樣，多數是從原來的中職學校轉變而來。一方面，教授本身習慣了受制于行政權力的支配，缺乏管理意識；另一方面，教授的缺乏，特別是在學術領域具有一定地位的知名教授的缺乏，在很大程度上削弱了教授在科研、學術管理領域的發言權。

再次是教育行政主管部門導向不明確。不可否認的是，高職院校發展初期，教育行政管理部門對高職院校的引導、要求主要集中在辦學規模的擴張和辦學層次的提升；近年來國家和各省先后啟動的示范性高等職業院校建設，又側重于對人才培養模式的改革與創新以及專業和課程等內涵建設的評價。教育行政管理部門沒有把對高職院校管理體制、機制的研究和探索，放到一個相對突出的位置。因此，近年來高職院校在辦學條件得到較快改善和辦學水平得到較大提升的同時，在管理體制改革方面成效不大。

二、對貫徹依法治校理念，落實教授治學、民主管理的幾點建議

要建設高水平的、人民滿意的高等職業教育，必然要依托于比較完善和穩定的高職院校管理體制。可以預見，不管是高職教育的外延擴張，還是以示范性高職院校建設為引領的內涵建設，在不久的將來，都將觸及高職院校管理體制建設這一關系到整個高等職業教育長遠發展的根本性問題。而要在高職院校貫徹依法治校理念，落實教授治學、民主管理的具體制度，就要注意以下幾個方面的問題：

(一)要轉變觀念，正確處理好黨委領導、院長負責與教授治學、民主管理之間的關系

高等職業教育是我國高等教育的一個類型，這一認識在近期教育部高職教育管理體制的調整中得到了進一步明確。因此，高職院校必須遵守《高等教育法》的相關規定，妥善處理好黨委領導、院長負責與教授治學、民主管理之間的關系。“黨委領導”就是要堅持黨委對學校的政治領導、思想領導和組織領導；“院長負責”是指院長要在黨委的統一領導下對學校教學、科研和行政管理等工作“全面負責”；“教授治學”則主要是指教授作為一個群體參與學術事務的決策和管理，即所謂的治專業(在本科高校表述為治學科)、治學術、治教學、治學風；“民主管理”則是指切實保障教職工依托教代會這一組織，實現對學校管理和學校事務的知情權、表達權、參與權和監督權。

一是要堅持黨委領導的核心作用。這是有中國特色的高等學校管理體制的根本前提，是堅持高等學校辦學社會主義方向的根本保證。高職院校黨委的領導核心作用，主要體現在黨委總攬學校改革與發展的全局，協調各個方面，統一領導學校的工作，即把好方向、出好主意、用好干部、抓好大事。同時，黨委對學校的領導是建立在民主集中制基礎上的集體領導，重大問題的決策權屬于黨委集體，應在黨委會范圍內充分醞釀、討論的基礎上，形成集中統一的意見。只有如此，才能穩定黨委在高校的核心領導地位、保證黨委決策的準確、科學，使班子形成正確的決策。

二是要尊重院長對行政事務獨立負責的權力。院長是高職院校管理體系中的關鍵環節，起著貫徹執行黨委集體意志、全面管理學校事務的重要作用。在多數高職學院中，院長往往本身也是黨員，是黨委集體的重要成員。因此，在實踐過程中，黨委要在抓大局、把方向的同時，注意尊重院長對行政事務獨立負責的權力，支持院長在法律、法規和學院規章制度范圍內依法獨立行使職權。在由黨外人士擔任院長的高職學院中，黨委在重大事務的決策過程中，也要注意征求和尊重院長的意見，涉及行政重大問題決策時應協商一致。

三是要充分認識到教授治學對建立現代大學管理體制的重大意義。高職院校是高素質技能型人才的培養基地，是知識分子和圖書信息資料的聚集之地。是社會的人才、知識、信息中心。在這個環境中的成員具有較高的文化素養和較強的主體意識，尊重“教授治學”是保證學術標準得以貫徹、高職院校專業建設得以發展、人才培養水平不斷提高、學術人員的權益得以保證的前提。尊重教授在學術問題上的權力，不是不要黨的領導，也不會削弱黨的領導。知識分子是工人階級的一部分，許多教授本身也是黨員，尊重他們的地位、重視他們的作用、發揮他們的作用，不是不講政治、不要黨的領導，而是要探索如何通過“教授治學”來加強和改善黨的領導，協調和平衡高職院校的政治權力、行政權力與學術權力三者之間的關系。

四是要充分發揮民主管理、民主監督體制的作用。民主管理是高職院校實行科學管理的一條基本原則，是民主政治建設的一項重要措施。高職院校辦學時間往往都不長，在學院建設和教學改革、人才培養模式構建等重大決策中，高度重視學術委員會、教學委員會等各類專家團體的咨詢作用，重視教職工代表大會等各種民主管理機構的建議、決策、監督作用，對于充分發揚學院內的政治民主、學術民主、管理民主，實現學院重大決策的科學化、民主化和現代化有重大意義。同時，充分發揮民主管理、民主監督體制的作用，還要注意處理好民主管理和院長對行政事務獨立負責的關系，院長要通過教職工代表大會等形式，定期向學院教職工匯報工作、就重大問題征求意見。教代會也要支持院長獨立行使職權、維護院長的權威。

(二)要加強師資隊伍建設

如前所述，教授治學在高職院校的實踐遇到諸多困難的一個重要原因就是教授群體自身的“治學能力”有欠缺，在擁有高級職稱的教師比例較低，特別是有正高職稱的教師稀少的情形下，由于受到傳統官本位觀念影響，許多教授“學而優則仕”，實際上已經脫離了教學、科研崗位，轉而從事行政管理崗位；現有的教授中，也存在學術水平不高，特別是在自己的學科領域有一定地位和發言權的教授極度稀缺的情況；有少部分人，甚至存在學術道德失范的現象，客觀上使得教授治學在高職學院缺乏說服力和權威性。為此，要從增加高級職稱教師數量、提高學術水平、規范學術道德等多個方面人手，大力加強高職院校師資隊伍建設，提高教授的“治學”能力。加強師資隊伍建設是高職院校落實教授治學的需要。教授治學即高職院校學術權力的來源即在于教授本身對高等職業教育教學規律、專業建設的理解與認知的科學性。因此，教授群體本身的學術水平大大制約了教授治學的實現程度和實現水平。在現有師資隊伍基礎上，通過培養與引進相結合的方式，提高師資隊伍的水平，改善師資隊伍的職稱結構、年齡結構、知識結構，克服教授群體規模較小、與行政管理隊伍交叉重疊、學術水平不高等種種不利于教授治學實現的障礙，使得高職院校的學術委員會、專業建設委員會、教學委員會等專家治學組織在機構設置上相對獨立于行政機構，在治學動機上相對超脫于行政機構，在治學水平上體現更強的專業性、科學性。

加強師資隊伍建設是高職院校強化民主管理的需要。高校作為社會的人才、知識、信息中心，孕育了獨特的文化特質。高校教師因其具有較高的文化素養、較強的主體意識和獨立的思辨能力，在實踐中比較容易形成理性、客觀的判斷和民主意識，具有較好的落實民主管理體制的基礎。而高職院校由于發展基礎等種種歷史、現實因素的影響，教職工群體往往習慣于行政權力的支配，缺乏客觀、獨立的民主意識。因此，在高職院校民主管理進程中，師資隊伍思辨能力、民主意識的培育與民主管理各項制度的建設同等重要，應當作為師資隊伍建設的一個重要方面來抓。

(三)要建立制度、健全組織，保障教授治學、民主管理的目標得以實現

實現黨委領導下的院長治校、教授治學的民主管理體制，歸根結底要依靠建立各種教授治學、民主管理的規章制度、健全和完善各種形式的管理機構來實現。

一是要完善學院職工代表大會制度，建章立制。要明確教代會的工作內容、工作程序、職權范圍、組織制度、組織機構等各個方面的內容，使教代會制度創新有新的突破；創新提案工作方式，提案工作委員會要經常性開展工作，采取召開座談會、重點考察、參與論證等形式，認真做好提案工作；建立教代會代表巡視制度和聽證制度，在教代會閉會期間，組織代表就教代會決議的執行情況、學院重點項目建設情況等進行必要的巡視，對發現的問題，可以進行質詢，對于教代會代表的質詢案，有關職能部門必須及時、公開予以答復；對學校重大決策、管理制度的制定和涉及教職工切身利益的重大問題參與聽證，并向教代會負責和報告工作，真正實現教職工知情權、表達權、參與權和監督權。

二是要在有條件的系部，積極試行系一級的二級教代會制度，人數較少的系部要落實教師大會制度。要參照學院教代會的工作內容、工作程序、職權范圍、組織制度、組織機構等組建系部教職工代表大會制度或教師大會制度，擴大基層一線教師和普通教職工代表的比例，系部黨政領導班子要定期向系部教職工代表大會或教師大會報告工作，對教代會代表和教師依規定提出的質詢、詢問，要及時、公開地予以答復，切實維護廣大教職工參與選舉、參與決策、參與管理、參與監督的權利。

三是要完善高職院校學術委員會、教學委員會、職稱評審委員會的組織和工作制度，合理界定行政權力和學術權力的范疇。具體到高職學院的辦學過程中，要在堅持黨委統一領導、堅持社會主義辦學方向的前提下，支持院長集中精力抓學校管理，如參與教學資源的整合、教學條件的改進等事務；切實保障學術委員會、教學委員會、職稱評審委員會等教授治學機構在科研項目申報、科研成果認定、教改項目申報、教改成果認定、教學改革目標方向的制定、職稱評審等學術問題上的決定權。

在學術委員會、教學委員會、職稱評審委員會等教授治學機構的人員安排上，要盡量減少單純從事行政管理人員的比重，逐步增大普通教授委員的比重，以更好地協調學術權力與行政權力之間的關系，避免行政權力侵犯、取代學術權力，提高決策的科學化、民主化，減少決策失誤，提高決策效率，降低決策成本。

四是要逐步在系部推行教授委員會和教學委員會制度。制定系部教授委員會和教學委員會章程，嚴格界定系部行政權力和學術權力的范圍，保證系部教授委員會和教學委員會在專業建設、課程建設、教學改革以及教學、科研成果認定、職稱申報推薦等學術領域的決定權。嚴格控制不從事教學崗位的行政領導在系部教授委員會和教學委員會成員中的比例，以最大限度地保障學術自由和學術自治。

五是要完善和豐富高職院校教授治學機構和制度。要探索建立高職院校人事工作教授委員會制度和財務工作教授委員會制度。對學院人才引進、聘用聘任、師資隊伍建設、預算管理、經費管理、會計核算及內部控制、基建工程、重要設備采購等相關工作和制度進行審議和提供科學咨詢意見。在條件成熟的時候，適時建立學院層面的教授委員會制度，整合學院教授治學機構在科研、教學、專業建設、課程建設、重要人才引進、師資隊伍建設等學術問題上的決策權力。

六是要建設科學完善的監督機制。要構建以紀委、監察、審計、教代會等各種職能機構為主體的監督機制，落實院務公開制度。要在制度上明確上述各個機構的職權范圍和權限，明確其行使權力的程序，便于各個機構開展工作。院務公開是高職院校內教職工和各種組織行使監督權的前提條件。要以制度形式規定院務公開的內容、程序、形式、覆蓋面；以學院的主要工作、重大決策以及教職工最關心的熱點問題和難點問題為重點，進行全面公開；要完善領導機制和工作機制，明確行政職能部門在院務公開中的義務和責任，清晰界定紀檢、工會等部門的職責；要建立院務公開評議制度，由紀檢監察部門牽頭，組織教職工對院務公開進行民主評議，并將評議結果向學院黨委和行政進行反饋，促進院務公開工作有序開展；要正確處理教代會與院務公開關系，使兩者在公開內容和渠道、對象和方式、享有的權力有所側重，互相補充。

總體來看，對高職院校落實“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的民主管理體制建設的思考，還是一個新的命題。特別是如何真正實施“教授治學”、“民主管理”，落實學術權力在高等職業教育教學、科研、專業建設等工作中的主導地位和作用，落實教職工在學院重大工作中的決策、咨詢、建議和監督作用，形成科學決策、民主監督的氛圍，推動高等職業院校健康、和諧發展，還需要在今后的管理實踐中不斷探索完善。

第五篇：構建新型社區管理體制的思考

關于構建新型社區管理體制的思考

從邏輯角度來說，構建中國城市新型社區管理體制，首先應該解決構建什么和怎樣構建等基本思路問題。本節就此作一些探討。

一、新型社區管理體制的主要特征

根據已經顯露的端倪和經濟社會發展的基本走向，筆者認為，我國城市新型社區管理體制應該是以基層法定社區為載體，多元管理主體相統一，多元管理手段相結合的基層社區管理體制。其基本特征主要有：

1．基層法定社區管理是城市基層社會管理的主體模式

正如前面所分析的那樣，我國城市傳統管理體制的主體模式是單位管理，此是計劃經濟體制的產物。在市場經濟條件下，城市基層社會管理的主體模式不可能再是單位管理，應該是基層法定社區管理。這是由經濟社會變革所決定的。經濟轉軌、社會轉型使基層法定社區越來越成為社會管理的最基本載體。筆者依據相關統計資料粗略估算，目前，就全國大多數城市而言，主要依靠基層法定社區組織來管理服務的成年市民已占其成年市民總數的60%以上，而主要依靠工作單位來管理服務的成年市民已降至總數的1/3乃至更少。即便對于國有、集體企事業單位在職人員來說，由于傳統單位體制的衰落，也促使他們從“單位人”向“社區人”、“社會人”轉變。與此同時，越來越明顯的居民利益社區化趨勢客觀上要求基層法定社區進一步發揮社會管理之基礎載體的功能。

在肯定和認同社區管理是我國城市基層社會新型管理的主體模式的前提下，還應該看到，作為城市基層社會新型管理之最基本載體的應該是基層法定社區而非自然社區，應該是基層法定社區體系而非其中的某一環節。關于基層法定社區的含義，本書第一章已經論及。簡單地說，它是在自然性社區基礎上，出于社會管理需要而設置的具有明確邊界和法定組織管理機構，且有一定法律地位的基層社區，是基層政權組織和基層群眾性自治組織轄區共同體。這樣的共同體所構成的社區體系之作為我國城市新型社會管理的最基本載體的必要性在于：它是由社會管理的操作性所決定的，因為社會管理是一種實際行動，是一種具體的操作過程，客觀上要求其基本載體必須具有明確的地域范圍和法定的組織管理機構；它是由社會管理的結構性所決定的，因為中國特色的基層社會管理是政府行政管理

和社區自我管理的有機統一，客觀上要求其基本載體應該是基層政權組織和基層群眾性自治組織轄區共同體的統一。

2．新型社區管理主體是以黨和政府為主導，以群眾性自治為主體的多元力量的有機統一

按照黨中央提出的“整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的總要求，我國城市新型社區管理主體無疑是由多元力量所組成的。其中，中共黨組織居于領導核心地位，發揮總欖全局、協調各方的作用，發揮領導群眾性組織的作用，發揮基層黨組織和共產黨員服務群眾、凝聚人心的作用。基層政府組織是新型社區管理主體系統中的主導力量，主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，尤其是社會管理和公共服務。但非社區管理的唯一主體。基層社區群眾性組織（包括居民委員會、社區民間組織、業主委員會等等）是新型社區管理主體中的主體力量。充分發揮這些組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，充分發揮這些組織提供服務、反映訴求和規范行為的作用，積極支持這些組織協助政府做好公共服務和社會管理工作，是新型社區管理區別于單位管理體制的一個顯著特征。有必要提及，由于歷史因素和管理體制的影響，目前和今后一個時期，我國城市企事業單位和機關、團體仍然會通過管理職工發揮社會管理主體的一部分功能。從這個角度來說，它們也是基層社會管理主體系統的組成因素，只是不再充當社會管理的最基本主體的角色。

3.新型社區管理手段具有多元性

適應經濟社會深刻變革與社區管理主體多元化、管理客體復雜化的發展趨勢，我國城市新型社區管理手段是法律、道德、利益協調、社會保障、社會輿論等等手段的有機結合。其中，法律是最基本的管理手段，發揮著教育、威懾、懲罰作用。道德作為以善惡評價為中心的行為規范的總和，是一種非強制性的管理手段。它雖然沒有法律那樣的強制性，但對人們的行為具有更廣泛、更普遍的約束力。它通過教育和輿論反復不斷地對人們的行為做出是非、善惡、美丑、公正與偏私、高尚與卑鄙等評價，逐漸使其內化為人們的行為標準和價值觀念，從而控制人們的思想和活動，維持社會安定有序。利益協調的重要性主要根源于利益主體多元化乃至利益過度分化的社會事實，這就決定了合理協調不同社會群體間的利益，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求，解決利益矛盾，建立健全社會利益協調機制，成為新型社區管理的重要手段和途徑之一。與此相聯系，社會化社會保障是新型社區管理所不可或缺的前提條件之一。尤其應該構建獨立于企事業單位之外的社會化養老保障體系，以保障數千萬離退休人員的生活需要；構建覆蓋各類從業人員包括農民工的社會化保險體系，以適應市場經濟發展和就業形式多樣化的需要；構建以最低生活保障為基礎，以專項救助為輔助的新型救助體系，以解決城市貧困人口的生活困難；構建社會公共福利服務體系，以提高廣大市民群眾的生活水平和生活質量，促進社會公平正義。由于改革開放以來居民群眾的民主法制意識和思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，政治參與的積極性不斷提高，由于大眾傳播媒介和互聯網等信息傳輸載體迅速普及，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多，程度明顯加深，各種思想文化相互激蕩，從而促使社會輿論在社區管理手段中的地位作用明顯增強。特別是互聯網的普及使輿論得以在很快時間內迅速形成，使社會公眾自發形成的輿論對官方輿論構成了沖擊和壓力，使消極性輿論極易發揮對社會管理的負面作用。因此，積極引導社會輿論對社區管理和社會整合發揮促進作用，最大限度地控制其消極作用，是構建新型社區管理體制，促進社會和諧的一項最重要任務。