第一篇：成都市與昆明市統籌城鄉發展比較研

《成都市與昆明市統籌城鄉發展比較研究》咨詢報告

成都和昆明作為西部地區的省會城市，在統籌城鄉改革發展的過程中，雙方都在諸多領域進行了探索和實踐，積累了各具特色的經驗，也都存在著不足。尤其是成都市被國務院確定為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，取得了顯著的成效。我們課題組在分別對成都市和昆明市統籌城鄉發展的理論創新、政策創新和實踐創新的實際作了深入調研后，對兩地的統籌城鄉發展的發展進程作較為全面的對比分析比較，特別是對如何學習和借鑒成都市的成功經驗，以推進昆明市和云南省統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的步伐，作如下分析和建議：

一、成都市與昆明市城鄉一體化建設的條件、做法和目標比較

（一）成都與昆明在城鄉一體化建設中的基本條件比較

1、成都市和昆明市均為西部省會城市，具備了一定的發展基礎和統籌實力。2007年成都市實現地區生產總值3324.4億元，人均生產總值達26527元；昆明市2007年實現地區生產總值1393.69億元，人均生產總值達22578元。成都市2008年GDP同比增長12.1%，昆明市增長12%，均呈快速增長態勢，雖然兩市人均生產總值相差也不是太大，但成都的城市規模和經濟實力總體大于和強于昆明。

2、成都的自然條件比昆明相對較好，昆明統籌城鄉發展的難度相對較大。成都的城鄉統籌發展及城鄉一體化建設是在1.24萬平方公里、以平原為主體的區域內進行，統籌城鄉的改革和探索更多地體現為大城市帶大郊區，城市和農村人口基本相當。昆明市所轄8縣5區1市2.1萬平方公里的土地總面積中，有88%是山地和丘陵。落后的北部5縣區占全市土地面積的57%，人口占全市的34.9%，但地區生產總值和財政收入僅為全市的6.39%和

5.27%，并且還集中了全市80%的貧困人口。

3、成都市的影響和示范效應大，昆明市的改革發展在加速。成都作為國家統籌城鄉綜合改革配套試驗區，既享有國家給予的政策扶持，又是“創新機制和體制”的平臺，可以充分利用國家賦予的權利，在統籌城鄉發展中大膽創新，向體制機制要潛力、要動力、要能力，已經在實踐中積累了相當豐富的城鄉統籌綜合配套改革經驗，對全國的影響和示范效應大。昆明市委在仇和為班長的帶領下改革發展思路清晰，速度加快、力度增大，成效明顯。

4、成都市統籌城鄉發展覆蓋全市，昆明市統籌城鄉發展的區域則相對集中。成都市城鄉一體化建設是“全域”成都，統籌范圍覆蓋整個成都市。昆明的城鄉統籌發展及城鄉一體化建設主要是在占地面積約為6738平方公里（大約占全市土地面積的1∕3）的滇池流域，與成都的大城市帶大郊區相比，滇池流域地區是云南省政治、經濟、文化中心和交通樞紐，是全省最發達、人口最集中、城市化水平最高的區域，流域內產業集中度高，縣域經濟整體實力較強，在工作開展方面具有一定優勢

（二）成都市與昆明市統籌城鄉發展中的主要做法比較

1、成都市統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的主要做法

成都市的統籌城鄉發展和推進城鄉一體化建設，是以城鄉規劃一體化為先導，以“三個集中”為核心，以“四個建設”為重點，以破除城鄉二元結構、謀求城市與農村同發展共繁榮為目標。

（1）以城鄉規劃一體化為先導，確立全域成都的發展格局。成都統籌城鄉規劃，從市到區（市）縣、再到鄉鎮，到村、社區和農民集中居住區，實現了城鄉規劃全覆蓋，把1.21

1萬平方公里幅員面積作為一個現代化的都市區來統籌發展。并把規劃作為龍頭和基礎，作為科學發展和依法行政的基礎。

（2）以“三個集中”為核心。一是加快工業向園區集中，促進資源集約、環境保護和新型工業化的要求。二是引導農民向城鎮轉移集中，促進農民生產方式的轉變，引導農民向二先產業轉移就業。三是推進土地向規模經營集中，提高土地資源的效率和效益，加快現代農業發展。

（3）以“四個建設”為重點，著力進行農村產權制度建設、基礎設施建設、公共服務建設、基層民主政治建設，構建保障城鄉一體化實施的體制機制。為統籌城鄉發展城鄉一體化建設提供制度保障。

成都市城鄉一體化五年的實踐，加快了城鄉的協調發展。2007年，工業增加值的集中度達到63.5%，城鎮化率提高到了63%，共流轉農用地235.6萬畝，全市2000畝以上集中成片的糧食規模經營面積達2.6萬畝，新建農村專合組織1911個，培育規模以上農業產業化龍頭企業615家，聯系帶動農戶135.2萬戶。全市農民人均純收入達到5642元，城鄉差距縮小到2.6比1，比全國的3.32：1少了0.72個百分點。

2、昆明市城鄉一體化建設的探索與實踐

（1）把統籌城鄉發展與建設現代新昆明發展戰略結合起來。進行了區劃調整和撤并鄉鎮工作，從行政架構上保證統籌城鄉發展的順利進行；針對昆明區域差別大的特點，將14個縣（市、區）劃分為“領跑、助跑和跟跑”三大板塊，來加快城鄉發展并縮小城鄉差距。

（2）以滇池流域為城鄉一體化先行先試地區，實施七個方面的統籌任務。選擇綜合實力較強，基礎設施條件較好，城市化程度較高和區域發展相對均衡的滇池流域核心區2920平方公里作為先行先試地區，輻射帶動全市6738平方公里地區的城鄉一體化發展。具體制定了七個方面的一體化任務：推進城鄉規劃一體化、推進城鄉生態建設和環境保護一體化、推進城鄉產業發展一體化、推進城鄉基礎設施一體化、推進城鄉就業和社會保障一體化、推進城鄉社會事業一體化和推進城鄉機制一體化。

（3）實施“三三四”的統籌發展思路。加速“三化”化解“三農”問題的進程。即：工業化化農業靠農業產業化龍頭企業，城市化化農村靠勞動力轉移，市場化化農民靠土地流轉。抓好“三個方面”向農村延伸的工作。即：公共基礎設施向農村加快延伸、社會保障制度向農村加快延伸，公共服務體系向農村加快延伸。實現“四個集中”。即：工業向圓區集中，商鋪向市場集中，居住向小區集中，先富起來的農民向城市集中。

昆明市經過幾年的努力，總體上呈現出了城鄉經濟融合加快、城鄉要素流動加快、城鄉體制改革加快發展的態勢。2007年人均生產總值達到22578元；城鎮居民人均可支配收入12083元，扣除價格因素后實際增長6.1%；農村居民人均純收入4003元，扣除價格因素后實際增長7.1%，出現了城鄉差距在縮小，農民收入超過城鎮居民的態勢。

（三）成都市與昆明市統籌城鄉一體化建設的發展目標比較

1、成都推進城鄉統籌發展及一體化建設的目標設想

成都市按照“1年啟動，3年取得新突破，5年開創新局面，10年基本實現總目標”的要求分步推進實驗區建設。通過10年左右的努力，使工業集中度達到80%，城市化率達到70%，土地規模經營率達到75%，經濟社會實現跨越發展，城鄉差距明顯縮小，現代城市和現代農村和諧交融的新型城市形態初步形成。（城鄉差距明顯縮小是指城鎮居民收入穩步增長，農民人均年收入增長10%以上，城鄉居民收入比縮小到二比一。經濟社會實現跨越發展是指全市地區生產總值突破萬億元，比去年翻兩番。人均生產總值達到8.2萬元。財政收入突破三千億元，經濟實力和活力明顯增強）。

2、昆明統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的目標設想

以滇池流域2920平方公里為核心區，輻射帶動轄區6738平方公里地區，用6年時間即

到2013年，基本建立城鄉一體的經濟社會發展管理體制運行機制；城鄉空間資源得到優化配置，產業布局合理，工業向園區集中、農村人口向城鎮集中、土地向規模經營集中取得突破性進展；城鄉基礎設施不斷完善，生態環境狀況明顯好轉，城市化水平顯著提高；城鄉居民充分就業，各類社會保障全覆蓋，教育、衛生、文化等公共服務設施實現基本均衡，人民生活水平大幅度提高；初步形成城鄉一體化格局，為在全市消除城鄉二元結構打下堅實基礎。

綜上所述，成都的統籌城鄉一體化建設是抓住“三個集中”這一核心問題來展開并全面推動，同時注重城鄉一體化的體制機制的建立與完善；而昆明的統籌城鄉一體化建設則是以先行先試來突破，以“三化”化解“三農”問題，同時注重抓好生態城市建設等。二者都體現了從自身實際出發，各具特色的改革發展思路。

二、在統籌城鄉發展中昆明與成都相比存在的不足和挑戰

比較的目的是學習成都市的長處和經驗，找出昆明市的差距和不足，加快昆明市統籌城鄉健康發展。

1、成都的統籌城鄉發展及一體化建設是“全域”成都的大概念，即“成都全域城鄉一體化”。而昆明市城鄉統籌發展和城鄉一體化建設范圍顯得小，主要集中在滇池流域部分區縣，是在全省經濟實力最強的4區1市2縣開展，而全市最需要以城帶鄉的經濟實力相對較弱的6縣1區統籌城鄉發展進展緩慢。

2、成都的統籌城鄉發展及一體化建設在土地流轉方面有較快的進展，目前在試點的基礎上已全面進入確權頒證和搭建交易平臺的實際操作階段。確權頒證主要是對農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權、農村土地承包經營權、農村林權和房屋所有權進行確權登記，明確產權，頒發證書。并且在市縣都建立了土地流轉交易市場。而昆明這些工作實際尚未全面開展，因此在土地征用、流轉、農民融資、土地規模經營和發展現代農業中都存在許多實際困難。

3、成都市的統籌城鄉發展及一體化建設出臺了符合成都實際的相關的政策，形成了一系列配套文件。如：《中共成都市委成都市人民政府關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》、《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《集體土地所有權和集體建設用地使用權登記有關問題實施意見》、《成都市農村土地承包經營權登記管理辦法》、《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《成都市集體建設用地使用權流轉市場管理辦法》、《五市（縣）農村產權制度改革確權頒證工作步驟》、《成都市鄉鎮黨委書記公推直選試行辦法》、《成都市鄉鎮黨委書記罷免試行辦法》、《成都市鄉鎮黨委書記民主評議試行辦法》、等。而昆明目前尚缺少類似統籌城鄉發展、城鄉一體化建設的配套性文件，這就使得滇池流域統籌區內各部門在具體操作中帶來了一定的難度，影響了工作的快速推進。

4、昆明市在城鄉一體化建設中還面臨著一些較為嚴峻的挑戰。主要表現在：推進城鄉一體化的體制機制障礙；基礎設施尤其是生態環境建設投入嚴重不足；產業布局不合理，集中發展程度較低，工業園區的集聚效果還未體現；滇池流域環境保護與開發矛盾日益突出，生態環境破壞嚴重，生態系統脆弱；農村集體經濟組織經濟基礎薄弱，社會保障程度低，需要轉移就業的農村富余勞動力規模大；“城中村”數量多且改造難度大，農村居民在思想意識、思維方式、生化習慣、行為方式等方面與城市相比還存在較大差距。

三、進一步促進昆明統籌城鄉一體化建設的對策建議

1、提高認識，加強領導，抓緊抓實。統籌城鄉發展是中央在新時期破解三農難題，維護社會穩定，實現國家長治久安的重大戰略。包括了政治、經濟、社會、文化和黨的建設全部內容，是具有根本性和全局性的工作。應作為一把手工程抓緊抓實，做到認識到位，責任到位，工作到位。為深入推進統籌城鄉發展，協調和解決統籌城鄉發展中存在的問題，需要一個強有力的、具有權威性的工作機構，建議在現有的昆明市推進滇池流域城鄉一體化工作協調領導小組的領導下，成立昆明市統籌城鄉發展委員會（目前領導小組僅在市發改委下設

辦公室）。統籌城鄉發展工作委員會既是市委的工作機構，又是市政府的工作機構，列入市委工作機構序列，主要負責全市統籌城鄉改革和發展的相關工作。

2、以規劃一體化引領城鄉經濟社會發展一體化，制定和實施覆蓋全市城鄉的科學規劃。要以規劃為龍頭和基礎，打破城鄉規劃分割的局面。鑒于昆明市城鄉差距大和發展不平衡的現實，建議在滇池流域率先一體化的基礎上，制定包括經濟實力相對較弱的6縣1區在內的統籌發展規劃，統籌內容包括城鎮體系規劃、農村空間布局規劃以及城鄉產業發展、土地利用、城鄉基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護等專項規劃，形成了城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的規劃體系和監督執行體系，加大對落后地區的扶持和帶動。按照“規劃先行、高點起步，以人為本、生態優先，以城帶鎮、以鎮促村，城鄉一體、全面發展”的要求，堅持城鄉聯動，實現共同繁榮。

3、以農村土地產權制度改革為突破點，鼓勵農民探索多種形式的土地流轉模式。“三個集中”實質是解決統籌城鄉發展中的人、地、財三大問題，難點在于土地集中。要建立“農民自愿、依法有償、政府引導、市場調節”的土地承包經營權流轉機制，對遷入城鎮定居，自愿放棄承包地的農民，經集體經濟組織成員（代表）大會討論同意，可用集體經濟組織收益給予補償；引導社會資本參與農村土地承包經營權流轉，領辦或聯辦農業企業，著力打造一批千畝以上的生產基地；鼓勵農村集體經濟組織推行土地承包經營權規模流轉。對于穩定轉移到城鎮工作和生活的農民，倡導以轉包、轉讓為主；對于在城鎮就業不穩定、仍基本依賴土地為生的農民，倡導以中短期出租為主；對于依靠土地謀生的農民，倡導在專業大戶、專業合作社和龍頭企業等帶動下，探索集中整治土地、自愿互換土地、股份合作等多種適度規模經營形式。對通過土地整理新增的土地及“四荒”地，由集體經濟組織統一流轉，也可跨區域流轉其他集體經濟組織的土地。規模經營的收益歸集體經濟組織成員共同所有。在土地流轉基本條件不具備，土地仍是農民收入主要來源的地方，充分發揮種養大戶、購銷大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等經營主體作用，在家庭承包經營的基礎上，通過統一產前、產中、產后服務，逐步實現規模經營。

4、深化農村產權制度改革，開展并加快確權、登記、頒證工作。這是保護農民利益和推進農村土地流轉的帶有根本性的基礎性工作。確定農村土地家庭承包關系的長久不變，是實現農村土地使用權依法有序流轉的基礎和前提。要對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農民土地承包經營權、林權和房屋所有權進行確權登記，明確產權。首先明確界定集體資產主體為三級所有：村民小組成立由村民自愿組織的集體經濟合作社，行使最基本的集體土地所有權；集體經濟組織和現有村民小組、村民委員會剝離，村民以其所有權或使用權收益股份入股成立組集體經濟組織合作社，眾多的集體經濟合作社組成村集體經濟組織合作聯社；鄉成立農村集體資產監督委員會，主要行使集體資產的監督權。產權主體明確后，集體經濟合作社在調查摸底的基礎上，向村民進行確權公示，最后由有關的政府部門登記頒證。同時，培育土地流轉中介服務組織，搭建流轉平臺。從目前縣鄉（鎮）的實際情況來看，可以依托縣鄉（鎮）農經站（所）作為土地流轉的中介服務組織，掌握農村土地的流轉動態，收集發布本地區的土地供求信息；規范土地流轉程序，指導辦理土地流轉的相關手續，協調處理流轉各方的關系；建立健全并管理好土地流轉的檔案資料；及時調處土地流轉糾紛，依法保護流轉雙方的合法權益。

5、扶持農民專業合作社加快發展，加快現代農業發展和新農村建設。統籌城鄉發展需要產業支撐和充分發揮農民的主體作用。農民專業合作社在引領農民參與農業產業化，實行專業化、標準化生產，開展規?；?、品牌化經營，開發建設優勢產業和特色產業，增強農民運用現代物質技術裝備的能力，提高農業組織化程度和農產品競爭力等方面發揮了積極作用。要按照“服務農民，進退自由，權利平等，管理民主”的基本要求加快發展。加大對農民專業合作社的扶持力度，一是要加大項目扶持力度；二是要加大對民族地區、邊遠地區和

貧困地區的農民專業合作社財政補助力度；三是要加快出臺金融支持政策；四是要落實稅收優惠政策。

6、建立城鄉統一的戶口登記制度，降低農民工落戶門檻。以城帶鄉的關鍵在于解決吸納農村的富余勞動力，并讓農民平等的享受市民的待遇。應盡快在全市范圍內取消農業戶口、地方城鎮戶口，改為按實際居住地登記戶口，并統稱“居民戶口”。實行戶口遷移條件準入制，市區戶口準入基本條件為有合法固定住所和穩定職業。同時，應降低農民工落戶門檻。對四類優秀農民工率先可以在昆明就業地落戶，即在昆明市獲得縣（區）以上黨委、政府、農民工工作領導小組、流動人口工作領導小組表彰嘉獎或授予榮譽稱號的；取得技師以上職業資格證書的；取得高級工職業資格證書，在就業地工作并連續繳納社會保險費滿兩年的；帶高新技術成果在江蘇創辦企業或實施轉化的。

7、解決農民戶籍變市民后能夠平等享受到城市教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活等社會保障。政府要從注重城市基礎設施建設向注重改善民生的轉變，使政府投融資向城鄉教育、文化、衛生、體育等事業延伸，促進社會事業均衡發展?？煽紤]把農村和城市低保作為一個有機統一的整體加以謀劃，逐步實現建立城鄉一體化社會救助體系的目標。一是就近安排其子女入學，并繼續享受農村義務教育“兩免一補”政策；二是由區勞動和社會保障部門對失業勞動者免費提供職業技能培訓或創業培訓、就業指導和職業介紹，符合條件的可享受小額擔保貸款、就業再就業援助等政策；三是根據不同情況保證農民變市民人員的基本養老保險；四是農民變市民人員符合城鎮低保規定的可納入城鎮居民最低生活保障。

8、推動農民向市民轉變，全面提高農民素質。城鄉統籌是重大而深刻的社會變革，不僅涉及到城市與鄉村的融合，經濟與社會的轉型，資源和環境的變化，而且涉及社會生活各個方面的深刻變遷。其中，非常重要的方面，是農民向市民的生活方式、思想觀念、交流方式、人際關系及社會活動等方面轉型。近年來，昆明市部分區域，特別是城鄉結合部，由于城鎮擴建，一大批農民轉變為市民，尤其是物質條件的轉化非常迅速，他們的居住環境與城鎮居民幾乎完全一樣。但在鄉村的社會結構文化氛圍、生活方式被打破后，這些由農民轉變為市民中有相當一部分人，在思維方式、思想意識、生活習慣、行為方式上與城鎮居民還有很大差距。一部分農民由農村居民到城鎮居民轉化的緩慢和滯后，勢必影響到城鎮環境、人文氛圍、社會治安、文化體育、就業再就業等一系列問題的順利解決。鑒于此，需要要下大決心、花大力氣通過教育、感化、熏陶等多種形式，向剛成為城鎮居民的農民“灌輸”現代城市的思維方式、思想意識、生活習慣、人文氛圍、行為方式，推動農民向市民轉變。

9、推行鄉鎮黨委書記公推直選試點，加強群眾對領導的評議和監督。實行“群眾民主推薦、黨員直接選舉”為主要內容的鄉鎮黨委書記公推直選，可以改變過去單靠組織任命的方式，將基層干部的選舉權、監督權和罷免權交到了廣大黨員和群眾手里，能夠有效地促進干部對群眾負責的責任心，使農村基層干部能夠主動聽取群眾的意見，接受群眾監督，促使工作方式和作風得到根本性的改變。有利于加強農村基層民主政治建設，完善農村基層治理結構，構建在黨的領導下社會組織廣泛參與的鄉村治理機制，讓農民增強自主意識，發揮主體作用。還可推行區（市）縣黨委常委會、全委會、政府常務會的“三會”開放制度，吸引普通黨員群眾參與決策，并將“三會”開放向鄉鎮、街道延伸，拓寬開放層面，擴大公眾參與。對干部的考核中積極引入社會評價，全面引入民主測評、民意調查、述職評議等，形成了“下評上、民評官、基層評機關”的社會化評價機制。

執筆：李敏修改定稿：周龍弟

第二篇：成都市統籌城鄉發展基本情況

成都市統籌城鄉發展的基本情況

成都自黨的十六大以來，特別是獲批統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，在黨中央、國務院和省委、省政府領導下，堅持不懈地推進以城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、四位一體科學發展總體戰略，即：以科學發展觀為指導，按照“以工促農、以城帶鄉”的總體要求，堅持“多予、少取、放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，從破解城鄉二元結構入手，實施城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務和社會管理“六個一體化”，以“三個集中”統籌推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，深入推進規范化服務型政府建設和基層民主政治建設。經過這些年的實踐，初步形成一套統籌城鄉發展的辦法，初步形成城鄉同發展共繁榮和城鄉群眾共創共享改革發展成果的良好局面，初步形成城鄉經濟社會一體化發展新格局?！叭r”難題開始有效破題。城鄉收入差距從2002年2.66：1變為2009年2.62：1。據北大國家發展研究院的比較研究，成都是全國唯一在城鄉快速增長的同時城鄉收入差距得到遏制并呈縮小趨勢的特大中心城市。

一、努力破除城鄉二元結構，探索構建新型城鄉關系和科學發展的體制機制

－ 1 － 統籌城鄉發展，核心是要從制度上建立起新型城鄉關系。我們按照中央關于城鄉經濟社會發展一體化的總體部署，始終把構建新型城鄉關系作為加快城鄉全面現代化的戰略選擇，統籌推進“六個一體化”。

（一）推進城鄉規劃一體化，初步建立了以科學規劃引領科學發展的體制機制。為改變以往重城市、輕農村的制度安排，我們強調以科學規劃指導實踐，對城鎮體系、產業布局以及基礎設施整體考慮，推動各種資源優化配置，生產要素向農村傾斜。早在2003年，就按照城鄉一盤棋和“全域成都”的理念對城鄉進行統一規劃，形成了城鄉一體、配套銜接的規劃體系和執行監督體系，實現了城鄉規劃編制、實施和監管滿覆蓋。這一規劃理念在災后重建中得到充分實踐，按照胡錦濤總書記“用統籌城鄉發展的思路和辦法推進災后重建”的要求，將重建美好新家園與社會主義新農村建設結合起來，提出“發展性、多樣性、相融性、共享性”的新農村規劃原則，制定了相應技術標準。依托這樣的規劃思路，一大批布局合理、配套齊全、特色鮮明的小城鎮和農村新型社區逐步成形，現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態正在從圖景變為現實。

（二）推進城鄉產業發展一體化，初步建立了以“三化聯動”推動發展方式轉變的體制機制。圍繞“三次產業互動、城鄉經濟相融”，聯動推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化。對各區（市）縣產業發展進行規劃定位和重新布局，實行“一區一主業”，努力構建以現代服務業和總部經濟為核心、以高新技術產業為先導、以現 － 2 － 代制造業和現代農業為基礎的現代產業體系。在全市范圍優化資源配置，統籌安排項目、資金、資源，推動產業集中集約集群發展，促進產業由主要依靠二產帶動向三次產業協同發展轉變，由主要依靠增加物質消耗向科技進步和管理創新轉變。產業互動發展帶動了城鎮發展，促進農民向城鎮和農村新型社區集中，為土地適度規模經營和現代農業發展創造了條件，形成了“三化聯動”的良性循環。2004年以來，平均每年向城鎮轉移農民近20萬，綜合城鎮化率達到50.1％，這種生產生活方式的轉變釋放了大量需要，有力推動了擴大內需方針的落實。幾年來按照三次產業一體發展的思路，較好地避免了盲目發展、惡性競爭，使資源配置更加合理、環境更加友好，初步形成全域成都產業一體化。

（三）推進城鄉市場體制一體化，初步建立了城鄉統一的市場體制。為解放和發展農村生產力，我們始終把改革創新作為農村發展的根本動力，穩妥推進以農村產權制度改革為核心的農村市場化改革，促進土地、勞動力、資本、技術等在城鄉自由流動、優化配置。從2008年初開始，全面推行了以“還權賦能”為核心，以建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度為目標的農村產權制度改革。對農村土地和房屋實施確權、登記和頒證；設立市縣鄉三級農村產權交易中心，推動農村產權規范有序流轉；在全國率先創設耕地保護基金，已發放耕?；?1.7億元，惠及113萬農戶，確保了耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。推動農村投融資體制改革，組建市縣兩級現代農業發展、小城鎮建設和農業物流投資公司，成立5家村鎮銀行和12家小額貸款公司，－ 3 － 搭建了多元化投入的平臺；制定農村產權抵押融資辦法，引入農業擔保和保險機制，增強了農業和農戶抗風險能力，逐步破解了“錢從哪里來”的難題。目前，全市90％以上農戶參與了農村產權制度改革，今年3月將全面完成確權頒證和耕?；鸢l放工作。已完成農村產權流轉5.5萬宗25.4億元；各級投融資平臺籌集236.9億元。農村市場化改革，促進了城鄉統一的市場體制的形成，賦予了農民相對完整的市場主體地位，加快了土地規?；洜I和農業現代化進程。

（四）推進城鄉基礎設施一體化，初步建立了城鄉基礎設施共建聯網、統籌推進的體制機制。按照省委、省政府建設西部綜合交通樞紐的部署，實施“兩中心、三樞紐、四基地”建設。以構建城鄉一體、高效便捷的現代交通體系為目標，統籌規劃、加快推進市域路網建設，率先在西部實現了縣縣通高速路、村村通水泥路，農村客運通村率達98％。加快縣城、區域中心鎮和優先發展重點鎮建設，增強了城鎮產業集聚功能和帶動周邊農村的能力。統籌考慮并推進市政公用設施向鄉村覆蓋，加快實施城鄉水電氣供應以及污水、生活垃圾處理一體化。城鄉空間距離拉近、基礎設施共享，為城市帶動農村、城鄉互動發展創造了條件。

（五）推進城鄉公共服務一體化，初步建立了城鄉居民共創共享改革發展的體制機制。建立了涵蓋城鄉的就業實名制管理體系和就業服務網絡；完善了面向農民的養老和醫療保險體系，基本實現社會保險制度城鄉全覆蓋和相互銜接；實施了410所農村中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站標準化建設，推動城鄉教師、－ 4 － 醫務人員互動交流，促進優質教育、衛生資源向農村傾斜；全面實施了廣播電視“村村通”工程、信息網絡“校校通”工程和鄉鎮文化活動中心建設，構建了覆蓋城鄉的文化設施網絡。通過這些努力，城鄉基本公共服務均等化有效推進，初步形成了城鄉公共事業均衡發展的可喜局面。

（六）推進城鄉管理體制一體化，初步建立了城鄉一體的行政、財政和社會管理體制。打破城鄉分治的行政管理格局，對規劃、農業、交通、財政等30多部門進行歸并調整，率先在全省實施鄉鎮區劃調整和管理體制改革，撤并了30％的鄉鎮、47％的行政村，初步形成城鄉一體的新型管理體制。實施規范化服務型政府建設，便民和社會服務中心一直延伸到每個鄉鎮、村（社區）。實行戶籍一元化管理，完善農村新型社區管理方式。建立財政支農穩定增長機制，2009年市縣兩級財政對“三農”投入192.3億元，較2002年增長了26倍，6年累計投入594.8億元。創新城市支持農村機制，每年把城市土地較大部分收益用于支持農村。發揮政府投入啟動社會投資的杠桿作用，吸引了大量社會資金參與農村建設。通過這些舉措，推動了原來注重服務城市的政府職能向農村有效延伸和覆蓋。

二、以“三個集中”為基本方法，加快推進城鄉一體化 一是大力推進工業向集中發展區集中。按照“一區一主業”的定位和工業集群發展規律，優化工業布局，將116個開發區整合為21個工業集中發展區，打造電子信息制造和軟件、汽車、生物制藥、食品、冶金建材、石化、航空航天以及鞋業、家具業等產業集

－ 5 － 群發展。積極發展新能源、創意經濟等新興產業，力爭打造新的經濟增長點。2009年全市工業集中度達70％，規模以上工業增加值增長21％。

二是鼓勵引導農民向城鎮和新型社區集中。堅持走城鄉一體統籌推進的新型城鎮化道路，遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，實施縣城、重點鎮和農村新型社區建設，妥善解決征地農民和進城務工農村勞動者就業、居住、戶籍、子女教育等問題，推動農民轉變生產生活方式。規劃了由1個特大中心城市、14個中等城市、30個小城市、156個小城鎮和數千個農村新型社區構成的城鄉體系，已累計建成農民集中居住區和農村新型社區630個（不包括災后重建），面積2802.1萬平方米，74.3萬農民生活居住條件得到改善。短短幾年，新型城鎮化的效果在很多地區得到較好體現，一些純農業落后鎮一舉成為現代小城鎮。比如今天看的郫縣安德鎮，城鎮建成區面積由2004年的0.65平方公里擴大到4.2平方公里，城鎮人口由0.8萬人增加到2.5萬人，城鎮化率由22.8％提高到65％。

三是積極推動土地向適度規模經營集中。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中。加快100萬頭生豬和400萬畝糧食豐產示范工程等基地建設，大力發展優質糧油、生豬、茶葉、花卉、蔬菜、水果等十大特色優勢產業，土地規模經營總面積195.6萬畝，占農村流轉土地總面積的68.5％，農業增加值由2002年的125.5億元增加到 － 6 － 2009年的275億元，翻了一番多。同時，有效帶動了農民持續增收，2009年全市農民人均純收入達到7129元，比2002年增長111.1％。

三、實施農村“四大基礎工程”，夯實農業農村發展基礎 為穩定和完善黨在農村的基本政策，使改革發展的成果惠及廣大農村特別是偏遠農村地區，按照統籌城鄉發展的思路，這幾年我們組織實施了農村土地綜合整治、農村產權制度改革、村級公共服務和社會管理改革、農村新型基層治理機制建設“四大基礎工程”。

（一）積極開展農村土地綜合整治，加快社會主義新農村建設。在土地整理和增減掛鉤試點的基礎上，在國土資源部和省委、省政府支持下，從試驗區建設的實際出發，我們充分借鑒災后重建中形成的新農村規劃“四性”原則，在廣大農村地區整體規劃推進田、水、路、林、村綜合整治，擬用六年時間徹底改變農村面貌，新增耕地30萬畝，使300多萬農村居民逐步實現城鎮化。土地級差收益返還用于改善農村生產生活條件，并努力實現“兩增兩減”（增加耕地、增加城市綠地，減少城鄉建設用地、減少征地規模）。

（二）扎實推進村級公共服務和社會管理改革，努力實現城鄉基本公共服務均等化。我們出臺了《關于深化城鄉進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見》，第一次把村級公共事務分成59項，構建了一套適應農民生產生活方式轉變要求、城鄉統籌的基本公共服務和社會管理標準體系；第一次把村級公共服務和社會管理經費納入財政預算，按每個村年均不少于20萬元撥付，形成了保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入機制；第一次明確了辦理村

－ 7 － 級事務的方法，即不但要“有錢辦事”，而且要“民主議事”，每筆錢怎么花必須由群眾民主議決，有力促進了基層民主。目前農村新型社區，“八室”（警務室、閱覽室、調解室等）“二站”（社區服務和社會保障站、醫療計生服務站）等功能齊全，教育、衛生、文體、商業、市政等設施完備。這些工作深受群眾擁護和歡迎。

（三）積極推進基層民主政治建設，構建黨領導下充滿活力的農村基層治理機制。在全市推行以基層黨組織書記公推直選、開放“三會”、社會評價干部為主要內容的基層民主政治建設，初步形成了以群眾滿意為價值取向、對上負責與對下負責相結合、促進干部隊伍建設的長效機制。目前，鄉鎮黨委書記出缺一律公推直選，村（社區）黨組織書記全部公推直選，并形成一套配套制度。以鞏固黨在農村的執政基礎為目標，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。推行村民議事會制度，維護和保障群眾的各項民主權利，讓農民在參與發展和管理中發揮作用。實踐證明，這些探索在廣大農村取得了很好效果，農村基層基礎工作得到有效加強。

以上三項工作和農村產權制度改革，構成了我們推進農村工作的重要基礎，為轉變農業生產方式、從根本上改變農村面貌提供了有效支撐。目前，我們正在全市范圍深入推進。

通過這幾年推進統籌城鄉發展的實踐，成都市開創了經濟社會發展較快、城鄉面貌變化較大、人民得到實惠較多、綜合實力增長較快的具有重要意義的歷史時期。我們體會到：要徹底解決“三農”難題，建立城鄉經濟一體化發展新格局，必須把解決“三農”問題作 － 8 － 為重中之重貫穿整個經濟社會發展的始終，把統籌城鄉發展作為解決“三農”問題的根本途徑，并進而推進全面構建科學發展的體制機制。必須全面貫徹“多予、少取、放活”的方針，在加大政府投入的同時充分發揮市場機制的作用，著力增強農業農村發展活力。必須始終貫徹“充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作”的原則，完善黨管農村工作體制機制和方式方法，構建農村新型治理機制。

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第三篇：昆明市城鄉統籌成效顯著

昆明市城鄉統籌成效顯著

“十一五”以來,面對復雜多變的國內外環境和艱巨繁重的改革發展任務,在省委、省政府的正確領導下，市委、市政府帶領全市人民，全面貫徹落實科學發展觀，奮力拼博、開拓創新，大力實施“543”倍增計劃，強勢推進縣域經濟加快發展，城鄉區域發展協調性不斷增強，產業結構調整力度不斷加大，經濟發展后勁和活力不斷增加，統籌城鄉發展、推進城鄉經濟社會發展一體化的進程明顯加快，城鎮化率到“十一五”末達到了63%，總體上呈現出了城鄉經濟融合加快、城鄉要素流動加快、城鄉體制改革加快發展的態勢。

（一）明確城鄉統籌發展思路。市委九屆四次全會進一步明確了統籌城鄉發展的新思路，通過不斷地實踐和完善，形成了“三三四”的統籌發展思路。一是加速“三化”化“三農”的進程。即：工業化化農業靠農業產業化龍頭企業，城市化化農村靠勞動力轉移，市場化化農民靠土地流轉。二是抓好“三個方面”向農村延伸的工作。即：公共基礎設施向農村加快延伸、社會保障制度向農村加快延伸，公共服務體系向農村加快延伸。三是推進“四個集中”。即：工業向圓區集中，商鋪向市場集中，居住向小區集中，先富起來的農民向城市集中。按照這一思路，近年來全市各地不斷加快水、電、氣、路和信息通訊等基礎設施建設，實施農地重整、村鎮重建、要素重組，通過以土地承包經營權置換城鎮社區保障，以分散的農村宅基地和農民住房置換城鎮產權住房，以集體資產所有權置換股份合作社股權的“三置換”形式，加快工業向園區集中、商鋪向市場集中、居住向小區集中、先富起來-1-的農民向城鎮集中，加快向城鄉一體化的發展轉變。

（二）創新城鄉統籌體制機制。把統籌城鄉發展與建設現代新昆明發展戰略結合起來，進行了區劃調整和撤并鄉鎮工作，從行政架構上保證統籌城鄉發展的順利進行。針對昆明區域差別大、縣（市）區發展不平衡的特點，將14個縣（市、區）劃分為“領跑、助跑和跟跑”三大板塊，來加快城鄉發展并縮小城鄉差距。2008年以來，先后出臺了《加快滇池流域城鄉一體化工作的指導意見》、《關于加快二三板塊城市化進程的指導意見》及推進一、二板塊城鄉一體化進程的19個配套文件，主要圍繞城鄉規劃、城鄉產業、城鄉社會事業、城鄉就醫和社會保障、城鄉就業和社會保障等方面提出了一體化的政策設計和制度安排。同時，建立城鄉一體化先行先試區，選擇綜合實力較強，基礎設施條件較好，城市化程度較高和區域發展相對均衡的滇池流域核心區2920平方公里作為先行先試地區，輻射帶動全市6738平方公里地區的城鄉一體化發展。具體推進中，以規劃為引導、民生為根本，致力于完善城市功能、強化產業支撐、優化生態環境，增強集聚力，率先在一、二板塊“四區四縣一市”重點推進城鄉規劃、生態建設及環境保護、產業發展、基礎設施、就業和社會保障、社會事業、城鄉體制機制七個方面的“一體化”統籌任務。2009年，在安寧及二、三板塊9個縣（市）區大力實施“543倍增計劃”，加快實施縣城和小城鎮開發五年提升工程，二板塊突出發展城郊型縣域經濟，三板塊著力發展特色農業型縣域經濟。到2010年底，9縣（市）區城鎮常住人口從2007年的41.07萬，增加到了59.28萬，GDP總量從2007年的336.86億元增加到2010年的了506.1億元，地方財政一般預算收入從2007年的23.79億元增加到了-2-

2010年的48.09億元，“543倍增計劃”成效明顯，初步形成了主導產業布局合理、特色突出、城鄉和諧的發展新格局。去年，在城鄉一體化的基礎上，提出并全面推進全域城鎮化建設，統籌城鄉、城鄉一體化建設步入一個新的階段。

（三）穩步推進全域城鎮化建設。2010年7月，市委工作會議作出了推進和提升全域城鎮化建設的重大部署，堅持以當前的規劃、指導長遠的建設，全盤考慮、全面謀劃、全域布局，把整個市域城鄉按照城鎮化發展方向和要求來建設，實現城鄉共同繁榮發展。為切實加強對全域城鎮化工作的領導，加快推進全域城鎮化進程，市委成立了“市全域城鎮化建設工作委員會及辦公室”，召開了全域城鎮化建設推進會，明確了“一年突破、兩年見效”的具體目標，實行“縣區為主、市審方案、試點先行、整體推進”的運作機制，以“三重三置換、三區聯動四集中”為基本路徑，全面啟動了19個試點建設，實現以點帶面、連點成線、擴線覆面，確?？h城和中心集鎮盡快做大規模、做強實力、做優功能、做美形象。同時，為切實加大全域城鎮化建設力度，從2010年開始，市級財政每年從土地總收益中拿出4%，專項用于推進全域城鎮化建設工作。全市各級按照“一板塊一步城市化、二板塊城鄉一體化、三板塊城鄉統籌，三個板塊協調推進”的要求，以科學規劃為引領，以城鎮體系為載體，以基礎設施為支撐，以產業發展為驅動，大力實施主城品質提升、縣城規模擴張、新城鎮建設和新農村建設“四大行動”，著力探索具有時代特征、昆明特色，城鄉融合、和諧發展的全域城鎮化道路。目前，全市城鎮化率達到63%，初步形成了以中心城市和城鎮為核心的功能完善、布局合理、層次分明的城鎮發展體系，已進入城鎮化發展中級階段，以城帶鄉，-3-

以工促農，帶動、拉動和支撐全域城鎮化的經濟社會基礎不斷得到夯實。

第四篇：政研論文：統籌城鄉發展

統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發作出的重大決策。2010年中央一號文件把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，提出了統籌城鄉發展的新要求。全面落實中央一號文件部署，對協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，加快形成城鄉發展一體化新格局，具有重要意義。

一、破除城鄉二元結構的任務十

分繁重

新中國成立以來，我國城鄉關系的變化大體可以劃分為三個階段：一是從新中國成立到改革開放前。這一階段的政策特點是以農補工，限制農村人口流入城市，農村富余勞動力大量沉淀在土地上。這在當時的歷史條件下有一定必然性，但也導致城鄉二元體制逐步形成并不斷強化。二是改革開放后到黨的十六大前。逐步放開農產品市場，鄉鎮企業異軍突起，農村富余勞動力向非農產業和城鎮大量轉移，城鄉經濟的關聯度顯著增強。三是黨的十六大以來。確立統籌城鄉發展的基本方略，實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”方針，強農惠農政策體系不斷強化，初步搭建起城鄉經濟社會發展一體化的制度框架。國家實施具有劃時代意義的農村稅費改革，對農民實行直接補貼；農村水、電、路、氣等基礎設施建設取得明顯進展；全面實施農村義務教育經費保障機制改革，擴大新型農村合作醫療制度覆蓋面，全面建立和完善農村最低生活保障制度，開展新型農村社會養老保險試點工作，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大；逐步放寬農民進城就業和居住的限制，推進城鄉平等就業，積極維護農民工合法權益；等等。

在充分肯定城鄉關系發生積極變化的同時也應看到，在我國經濟快速增長、發展方式加快轉變、社會結構加快轉型、利益格局深刻變化的大背景下，農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難的局面尚未根本改變，城鄉發展差距擴大的勢頭仍未得到遏制，城鄉二元結構造成的深層次矛盾依然存在。這主要表現在：

農村資源要素流失問題仍然突出。在市場機制作用下，資本的趨利性使金融機構從農村吸收的資金大量流向城市，在農村形成巨大資金缺口。土地征收征用對農民的補償標準不合理，土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民的長遠生計缺乏保障。農民工工資依然處于較低水平，與城鎮職工同工不同酬、工資與實際勞動貢獻錯位的問題依然存在。

公共資源配置不利于農村的問題仍然突出。近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，但由于我國農業農村發展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農村的范圍和深度還不夠，公共品供給偏向城市，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大。財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。市管縣體制從資源配置上強化了市級政府的調控能力，出現了地級市本級與縣級爭利、財富日益向市級集中、財政投放日趨集中在市本級的現象，帶來縣及縣以下政府促進發展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足問題，加重了“城市偏斜”。

工業化、城鎮化與農民工市民化相脫節的矛盾仍然突出。農民工進城就業，不僅希望增加收入、改善生活，而且強烈渴望融入城鎮。但在城鄉分割的二元結構下，他們仍被視為城鎮的“過客”。城鎮對農民工“經濟性接納，社會性排斥”，“要務工不管安居”，農民工進城落戶門檻高，不能享受同城鎮居民同等的待遇。穩定就業的農民工不能在城鎮落戶定居，長期奔波于城鄉之間。這種不徹底的轉移方式起不到穩定減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。

二、準確把握統籌城鄉發展的科學內涵、目標任務和本質要求

統籌城鄉經濟社會發展，就是要協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。為此，必須建立健全包括財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面政策在內的配套完善的政策支撐體系，重點在推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化等方面取得突破，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。

強力推動資源要素向農村配置。統籌城鄉經濟社會發展要解決的一個核心問題是“錢從哪里來”。一是按照2010年中央一號文件提出的“總量持續增加、比例穩步提高”的要求，更加自覺、更大幅度地調整國家財政支出結構，切實把“三農”作為投入重點，把與“三農”有關的項目作為國家新增投資安排的優先領域，保證財政預算內農業支出有較大幅度增長，確保新增財政支出向“三農”傾斜，并建立財政“三農”投入穩定增長機制。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財

權和事權相匹配的財政支農體制。二是積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導社會資金投向農業農村。三是深化農村金融改革。建立普惠性的農村金融體系，加快培育適應“三農”需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“

三農”，提高農村金融服務質量和水平。四是規范土地稅費管理。統籌土地稅費收取和使用，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。

加快推進城鄉基本公共服務均等化。保障和改善民生，最艱巨的任務在農村。應進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸，加快建立城鄉統一的基本公共服務制度。按照基本公共服務均等化的要求，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會保障等體制改革，努力實現農村居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。在繼續全面普及并鞏固九年制免費義務教育的基礎上，推進實行免費的農村中等職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。鞏固和發展新型農村合作醫療制度，建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，進一步提高農民享有的公共衛生服務水平。不斷完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快新型農村社會養老保險試點步伐。加強農村水、電、路、氣、房建設，加快改變農村面貌。

積極推進農民工市民化。吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。近年來，我國農民工轉移的穩定性顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮化，融入城鎮的意愿強烈。應順應經濟社會發展規律和億萬農民工的意愿，實行主動接納農民工融入城鎮的方針和政策。一是深化戶籍制度改革。加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。二是推進保障性住房制度改革。農民工是最需要改善居住條件的社會群體。應多渠道、多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城鎮將有穩定職業并在城鎮居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。三是完善農民工市民化過程中土地權利保障機制。農民轉為城鎮居民以后，其承包地、宅基地的處置問題是城鎮化過程中的重大問題。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權是農民的財產權利，即使農民進城定居，也不能強行要求農民放棄?！凹抑杏械?，進退有據”。農民市民化是一個長期過程。在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城鎮安居樂業；又要允許農民繼續享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障。這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。四是推進擴權強縣、強鎮改革試點?？h域經濟和小城鎮是統籌城鄉發展的關鍵環節。應擴大縣級經濟社會管理權限，在實行財政“省直管縣”的基礎上，進一步增加中央和省級財政對縣級財政的一般性轉移支付，加快建立縣鄉政府基本財力保障機制，保障基層政府履行基本職能。有條件的地方可以依法探索在行政上省直管縣的體制。實行有利于小城鎮發展的投資和土地政策，加大國家對小城鎮基礎設施和公共服務體系建設的投資，增強小城鎮的吸引力，把縣城和中心鎮建設成為生產要素集聚和承載農村人口轉移的重要區域。

有序推進農村土地整治和土地管理制度改革。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城鎮發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在農民和集體土地權益得不到有效保障等問題。農村宅基地和村莊整理所節約的土地仍屬農民集體所有，在首先補充耕地、保證耕地占補平衡的基礎上調劑為建設用地的，應該優先滿足新農村建設的需要，保證農民受益。要防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的，強行收回農民的宅基地，損害農民的宅基地權益。健全規范的農村土地管理制度是統籌城鄉發展面對的一個極具挑戰性的問題。在快速工業化、城鎮化的過程中，應嚴格土地用途管制，嚴格控制城鄉建設用地增量和土地征占規模，積極盤活城鄉存量建設用地，堅決守住耕地保護紅線。加快修改土地管理法，推進征地制度改革，明確區分公益性用地和經營性用地。改革土地征用補償方法，對經營性用地實行市場定價；對國家征用的公益性用地，補償標準應參照市場價格。加快農村集體建設用地使用權流轉的改革試點，逐步使農村建設用地市場化。

協調推進城鎮化和新農村建設。城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，是中國特色城鎮化道路的重要特點，應從戰略上協調好二者的關系，促進城鄉協調發展和共同繁榮。我國不能像西方一些發達國家那樣，待實現工業化和城鎮化后再去推進農業現代化；也不能走一些發展中國家那種大量進城農民淪為城市貧民的發展道路，不能在城市周邊形成大量貧民窟。必須立足國情，確保在農村不凋敝、農業不衰退、農民不破產的情況下推進工業化、城鎮化。在推進城鎮化的同時應深化農村改革，穩定和完善農村基本經營制度，提高農民的組織化程度，培育現代農業經營主體，加快傳統農業向現代農業轉變進程，加快農村二、三產業發展步伐；加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質；加強農村新型社區建設，努力把現代文明引向農村，逐步實現農業現代化。

第五篇：成都市統籌城鄉發展的經驗和做法

成都市統籌城鄉發展的經驗和做法

秦代紅

成都從2003年開始統籌城鄉發展。這項工作涉及到各個領域，涉及到思想觀念、領導方式、領導方法、體制機制、利益格局的重大調整，不是一個簡單的變革問題。

統籌城鄉發展主要是要解決三個問題，一是農村市場的經濟化，二是城鄉社會的公平，三是城鄉居民個人權利的保護和管理。最終目標在城鄉發展中體現。黨的十七屆三中全會指出，關鍵是要促進生產要素在城鄉之間自由流動，在這個過程中，實質上是要處理好政府、市場、個人的關系的問題，而最核心的問題是什么？保護好、尊重好、發展好農民的各項權利，包括農民的財產權、農民接受公共服務的權利、農民的知情權、決策權，調動農民的積極性，這是統籌城鄉發展的一個關鍵問題。在這個過程中，要對過去的體制進行改革，這就需要有政府的力量，才能打破原來二元體制下形成的一些條條框框。圍繞上述三個問題，成都七年來進行了一些探索和實踐。

關于經濟市場化的問題

從2008年開始，成都市進行了農村產權制度改革，改革的核心只有四個字：還權賦能。黨和政府各項規定、法律法規規定了各項權利，該給農民的還給農民，包括土地使用權、宅基地使用權、民權等等，方式是從2008年開始對這些權利實行政府買單，建立登記系統，在法律層面保障權利的落實。

在這個過程中，又搭建了成都產權交易所實施平臺，如果需要，農民手中的權利就可以在交易過程中實現它的價值。政府只是搭建平臺，不強迫農民必須做這件事。

那么，在這個過程中怎樣保護好耕地呢？對于耕地保護問題，我們有這樣一個基本認識：保護耕地是全社會的責任，不應單單由農民來承擔。因此，在繼續進行改革的同時，從2008年開始成都市每年從財政中拿出28億元來保護耕地。成都市有600多萬畝耕地，一般耕地是400元，其中360元給農民，只要你有承包地，不管流轉不流轉，耕地保護在你頭上，你就永遠拿著這個錢。這個錢有兩種用途，一種是已經參加了養老保險的，或者男的達到60歲，女的55歲以上，可以直接取錢；第二，我們希望農民能用這個來作為參加養老保險的個人繳費。根據我們的測算，成都市如果買城鄉居民社保，最低檔是每年700—800元，家中有一人有兩百畝地就可以不出錢就有養老保險。

我們還完成了對農業的瓜分問題，完善了風險問題，對重慶的主要農產品建立了農業保險體系，同時建立了流轉擔保體系?？紤]到農產品流轉之后，一旦經營失敗，存在該由誰來買單的問題，所以建立了產權流轉的擔保體系。如果你要留住土地，農民給業主，業主要交一部分擔保金，在過渡期之后利息全都給業主，一旦你虧損，就由產

權擔保公司對農民承擔損失。對于市場風險，相當于政府出一點，企業出一點，農戶出一點，分攤風險。

關于城鄉公共服務均等化問題

主要圍繞以下幾個方面開展工作。一是城鄉一體化的社會保障的推進，經過七年逐步形成了城鄉一體的保險、教育、衛生等體制。但是，從整體上來說，還有一部分人居住在農村，這部分人怎么享受基本的公共服務是個關鍵問題。為了解決這一問題，2009年，我們進行了村級公共體系改革，改革有五個內容。第一個內容就是建立分類供給機制，村級公共服務應該有什么內容，這些內容該由政府、事業主體還是個體承擔，我們對每個村進行了分類。三是形成了一套民主管理、民主決策的機制。所有錢的使用都要符合三條規定，首先不準拿來罰，不準拿來私分，不準拿來還債；其次這個錢怎么用，不準兩委說了算，還要村民委員會也就是村民說了算；還有一條是人才隊伍機制，有了錢之后，群眾就通過這個機制購買服務。兩年多來，成都市2000多個村的每個村，通過把有錢辦事和民主意識有機結合，錢財的使用幾乎沒有出現任何問題。

關于管理民主問題

在統籌城鄉發展過程中催生了農村產權改革，催生了農民民主意識的產生。舉例來說，成都有個縣過去承包經營權沒有規劃，地也沒有規劃，現在地要固化了，沒地的人怎么辦？所以首先要找一個集點，哪些人可以參與分地。集點出來以后，有的老百姓說，我懷了娃娃怎么辦？他們經過反復討論，最后形成一個方案，以2008年4月30號下午5點為界，經鄉鎮以上的醫院證明你懷的小孩是七個月以上，就可以參加這次調節。對于土地承包，誰都不能隨意動，但都是承包人，都是共同的群體的利益，對地的調整就有權利了。

這個辦法怎么操作？直接靠農民來做。我們概括起來就是農村產權改革完全由農民做了主，村級公共服務改革、財政下鄉由農民決策，用這種形式來調動農民的民主意識，調動了之后，通過資金項目的使用，把這種民主意識長期延續下來。農民要學會使用民主意識的權利，維護自己應得的利益，這是一個根本的東西。為此，我們構建這個體系時，形成了兩會加一委，兩會就是村民大會和村民議事會，村民委員會相當于執行機構。

第二個治理機制解決的問題是自己組織或者經濟組織的群體，村上沒有村集體經濟，就靠市場行為，靠合作社，根據群眾自愿的要求，在產權明晰的基礎上，群眾自愿組織整合起來，形成一個市場主體。

（作者為成都市統籌城鄉工作委員會副主任）

文章來源：《中國鄉村發現》第13期湖南人民出版社