第一篇：我國城鎮化的現狀

我國城鎮化的現狀、障礙與推進策略

2010-02-20 | 作者：發改委城市與小城鎮改革發展中心課題組 | 來源： 《中國黨政干部論壇》2010年第1期 | 【大 中 小】【打印】【關閉】

農民工仍是以勞動力流動而非舉家遷移定居為主，全國80%被統計為城鎮人口的農民工都是流動就業，舉家遷徙的農村人口僅占20%左右，這是我國城鎮化進程中區別于其他國家的一個鮮明的特點。自1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮，大戰略”，到黨的十六大決議提出繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，一直到這次中央經濟工作會議，一系列黨的決議、中央政府的規劃，一直把推進城鎮化進程作為我國21世紀的重要發展戰略目標之一。2007年，我國城鎮化率為44.9%，城鎮人口5.9億，比1997年亞洲金融危機時分別增長13個百分點和2億人，年均以2000萬人的速度遞增。

一、我國城鎮化的現狀和基本特點

(一)我國城鎮化進程的人口主體

1.流動就業的農民工是城鎮化的主體。2007年，全國有14個省的城鎮化率高于全國平均水平，京津滬三大直轄市的城鎮化水平超過70%，廣東超過60%，江蘇、浙江和東北三省、內蒙古超過50%，福建、山東、重慶和海南超過45%。沿海各省城鎮化率的提高，主要來自農民工進城不斷增加(分子變大)，浙江、北京、上海、天津和廣東，農民工對城鎮化的貢獻率分別為30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個百分點。內地各省城鎮化率的提高，主要來自農民工離鄉不斷增加(分母變小)，四川、河南、安徽和湖南農民工對城鎮化的貢獻率分別為9.5、10.6、13.3和16.6個百分點。

2.農民工流入經濟發達地區，加速了這些地區的城鎮化進程。2007年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和云南等8個地方凈流入的跨省農民工在100萬以上，其中京津都市圈凈流入593萬人，長三角城市群凈流入1265萬人，珠三角城市群凈流入1373萬人。河南、安徽、湖南、江西、湖北、四川、重慶、貴州和廣西等9個地方凈流出的跨省農民工在100萬以上，河南、四川和安徽3省更是達到500萬以上。

3.我國的城鎮化進程以流動就業為主要形式，并沒有完成農村人口向城鎮的定居或者“落戶”遷徙。在我國統計為5.9億的城鎮人口中，還有1.6億是農業戶籍人口，占到了城鎮人口的27%。如在勞動力流入大省浙江，被統計為城鎮人口的農業戶籍人口已經超過了非農戶籍人口，達53.6%。農民工仍是以勞動力流動而非舉家遷移定居為主，全國80%被統計為城鎮人口的農民工都是流動就業，舉家遷徙的農村人口僅占20%左右，這是我國城鎮化進程中區別于其他國家的一個鮮明的特點。

(二)我國城鎮發展在城鎮化進程中的作用

1.城鎮體系和結構有了較大的變化。2007年，我國共有655個城市，比1978年增長2.4倍。小城鎮數量達19249個，比1978年增長7.9倍。其中，200萬以上城鎮人口城市達36個，增長2.6倍;100萬—200萬城鎮人口城市達83個，增長3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮總人口的57.6%;縣城城鎮人口1.2億，占城鎮總人口的20.3%;小城鎮鎮區人口1.3億，占城鎮總人口的22.1%。

2.各類城市和小城鎮都對轉移農村勞動力做出了相應的貢獻。2008年，我國共轉移農民工2.25億，其中本鄉鎮以外就業的外出農民工數量為1.4億，占62.3%;本鄉鎮以內的本地農民工數量為8500萬，占37.7%。分地區看，東部地區吸收了67.6%的農民工，1.52億人;中部地區吸收了16.9%的農民工，3800萬人;西部地區吸收了15.5%的農民工，3500萬人。分城鎮類型看，各類城市吸收了52.9%的農民工，1.19億人;小城鎮吸收了47.1%的農民工，1.06億人。

3.城鎮總體人口規模依然偏小，發展空間廣闊。2007年，我國50萬以下城鎮人口的中小城市418個，占城市總數的64%。全國平均城市人口還不到52萬人。如果平均人口規模增加到100萬人，則可容納6.55億人，超過了現有城鎮人口的總和。我國縣城城鎮人口平均為7萬人，建制鎮鎮區人口平均為7845人。如果每個縣城平均人口增加到10萬人，那么可以容納1.6億城鎮人口;如果每個小城鎮平均人口達到1.5萬人，那么可以容納近3億城鎮人口。

(三)城鎮化的潛力還沒有完全釋放

1.城鎮化還處在加速發展時期。按照城鎮化的一般規律，城鎮化率達到30%后開始加速，達到70%后趨于平穩，城鎮化在30%—70%區間為加速發展期。我國2008年城鎮化率為45.7%，處在城鎮化加速發展期的前半期，距離70%還有一定的差距。城鎮化的快速發展還將持續很長一段時間，有可能為我國經濟的長期發展提供巨大的結構調整支持。

2.城鎮化的基礎設施建設還有較大的潛力。2007年，城市基礎設施投資6422億元，只占GDP的2.6%或全社會固定資產投資的4.7%，低于聯合國建議的占GDP的3%—5%或占全社會固定資產投資9%—15%的標準。如達到聯合國建議的高標準，未來我國城鎮基礎設施投資建設還應釋放出更大的經濟潛力。

3.城鎮化也將對擴大消費和內需產生積極影響。根據國家統計局數據推算，2006年，農民工的年均消費支出5556元，相當于城鎮人口年均消費水平的64%。農民工占當年城鎮人口的22%，但只占城市社會消費品零售總額的14%。因為農民工收入主要不在城里消費，消費只占收入的49%。而在城里的消費又以食品消費為主，占51%。如果是舉家遷移，并且恩格爾系數能降到43%左右(當年城鎮和農村分別為36%和43%)，那么農民工家庭的人均消費就可能增加到6500元左右，相當于城鎮水平的75%。這還不包括舉家遷徙后購買住房的消費。因此，從根本上解決在城鎮流動就業的農村人口舉家定居問題，有可能帶動城鎮低端房地產市場以及工業制成品市場的消費，并帶動農產品的商品消費。

二、當前我國城鎮化研究的主要觀點和意見分歧

雖然城鎮化已經列入了我國的經濟和社會發展戰略，但是在城鎮化問題上觀點和認識還有較大的差距，導致推進城鎮化進程的各項改革政策難以及時出臺。以下就涉及城鎮化問題的主要觀點和分歧做一個簡要介紹。

(一)關于城鎮化的重要意義

盡管對于城鎮化發展的重要意義，在理論界已經取得了共識，但是還是存在著一些較大的分歧，直接影響推進城鎮化的具體政策的制定。

1.城鎮化對于農村發展的重要意義。從上個世紀90年代起，這一問題就已經引起了一部分經濟學家和農村問題研究專家的充分重視。“減少農民才能富裕農民”這一重要論點的提出，實際上已經從根本上概括了城鎮化對于未來我國農村發展重要性的基本認識，也成為當前制定城鎮化政策的重要思想依據。但是也有一部分理論工作者認為，土地是農民最大的社會保障，擔心城鎮化會造成一部分農民無法承擔城鎮的失業之痛，還是希望在農村給進城務工就業的農民留有一個所謂土地作為社保的空間，只有把農民和他的土地永遠捆綁在一起，才不至于帶來人口流動造成的社會不穩定因素。這一觀點實際上也影響到了決策層面。

2.城鎮化對于拉動內需的重要作用。從1997年亞洲金融危機開始，到2008年的國際金融危機，國內外許多經濟學家都提出了城鎮化有利于拉動內需的重要結論。國際上一些著名的專家在指出21世紀的國際經濟走向時，把中國的城市化和美國的高科技并列為兩個最重要的因素。還有一些國際經濟學家在提出解決金融危機的有效辦法時，也都指出了中國城市化的重要作用。2008年以來，國內許多著名的經濟學家也紛紛提出通過城鎮化來拉動內需的觀點。有國內學者認為，按每增加一個城市人口需要50萬元投資額計算，增加4.5億城市人口就需要增加225萬億元投資。也有國際專家指出，在未來幾十年，中國經濟仍將可以保持8%到10%的增長速度，如果按8%的增速計算，將有3%來自農村勞動力向城市的轉移。一些農村政策研究專家也指出，城鎮化政策會使農民工把長期消費從農村轉向城鎮，帶動低端房地產市場的發展和工業制成品的消費。

3.城鎮化對于城市和小城鎮發展的作用。雖然理論界很少從這一角度提出問題，但是也有一部分專家指出，未來城市發展的活力，取決于城市人口結構的改變。主要的觀點集中在兩個方面，一是較多的城市研究專家認為，應該允許有技能的農村人才或農民企業家進入城市和較大的小城鎮，這樣會給城鎮帶來新鮮的血液和人才補給。但是按照這種觀點，城鎮化的發展速度會很慢，因為畢竟農村有技能、有知識的人才或企業家數量是極其有限的。二是一些城鎮化研究專家認為，農民工是城鎮最為活躍的人口主體，也是農村的人才和精英，他們進城定居，將給城市帶來活力，并將填充正在逐漸出現過剩的公共資源，彌補大城市養老金的缺口。但是這一觀點顯然還沒有得到大多數城市管理者的認同。

(二)關于城鎮化發展途徑的選擇

1.城鎮化和城市化的概念之爭。從事宏觀經濟研究的政策專家和學者們，大多愿意使用城市化的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮化道路聚焦于各類大中城市和城市群。

從事農村政策研究的部門和一些領導同志，根據我國的國情，傾向于采用城鎮化的提法，這也是目前中央既定政策的提法。理由是不能把未來農村人口轉移集中到各類城市，擔心出現拉美國家和印度等國的城市病，擔心城市貧民窟引發的一系列社會問題，擔心農村人口進入大城市會影響大城市的國際形象，降低城市競爭力。促進小城鎮發展是基于我國已經有近2萬個小城鎮，可以把城鎮化的矛盾分解到小城鎮，在這里進行配套的改革，會把不穩定的因素降到最低。

2.鼓勵農村人口向特大城市集中或者是采取多元化的城鎮化發展道路。許多專家學者運用各種數學模型和國際經驗比較，支持特大城市優先發展理論。還有觀點認為把特大城市和周圍的衛星城集合成城市群，有利于發揮城市的規模效益。

大中小城市和小城鎮協調發展，這是政策研究部門一致的看法。雖然看起來有些中庸，但是實際上也是對目前中國正在進行的城鎮化進程中的多元化道路給予了詮釋。

盡管在理論上有著這樣那樣的爭論，但是無論是學者還是政策研究工作者，幾乎都忽視了一個問題，就是我國目前無論是大城市還是小城鎮，對于外來農民工的進入都采取了嚴格的限制措施。

(三)關于城鎮化發展速度的討論

1.中國的城鎮化是滯后的。這種觀點占主流，認為我國的城鎮化水平低于世界平均水平，也低于許多經濟發展水平不如我國的發展中國家。中國城鎮化滯后于工業化發展是我國特有的發展模式，我國的城鎮化發展將是一個漫長的過程。許多國際上的經濟學家也同意這種看法，認為我國城鎮化水平與經濟發展的水平相比還是比較低的。雖然近幾年發展較快，總體上看速度還是偏低。

2.中國的城鎮化是冒進的。這是2007年出現的一個比較極端的觀點，認為近10年來中國城鎮化脫離了循序漸進的原則，超出了正常的城鎮化發展軌道，特別是土地城鎮化速度太快，冒進式的城鎮化發展模式后患無窮，城鎮化可能會帶來貧民窟。這一觀點從表面上看，是批評城鎮化進程太快造成了許多后果，但是實際上是對當前城市發展和建設中出現的許多不良現象進行了深入的批判。特別是反對形象工程和豪華的城市建設，反對大量剝奪農民的土地，浪費公共資源。

(四)關于城鎮化內涵的觀點分歧

城鎮化是要加快城鎮建設還是要促進人口轉移?雖然理論界已經明確城鎮化是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，也是城鎮基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區和人口的過程，但是，也有一部分學者在城鎮化的內涵里，增加了生態、環保、城市景觀的內容，從理論上增加了城市生活質量標準。這一觀點直接影響到了絕大部分城鎮的實際管理者，也直接影響到了近些年城鎮投資的導向。人口轉移雖然是理論上的目標，但是，城市管理者更愿意把精力放在對現有城鎮戶籍人口的服務上，或者是愿意加大對城鎮基礎設施建設和景觀建設的投資，這樣更能體現政績。

(課題組負責人系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵)

第二篇：我國城鎮化進程

改革開放以來，我國的城鎮化速率逐年提高，這對改善城鄉二元經濟狀況，縮小地區經濟差距有重大作用，隨著城鎮化水平的增長，與之緊密相連的房地產業也得到了國家越來越多的關注，房地產業不僅是國民經濟的支柱產業，而且也是推動城鎮化的重要動力，怎樣處理好城鎮化與房地產業發展的關系，使他們良性互動，相互促進協調發展，是現階段我國發展重要關注的焦點，這對我國經濟的發展、人民生活提高有重大的現實意義。

【關鍵字】城鎮化；房地產業；重要動力；協調發展

引言

隨著我國經濟的發展，我國城鎮化建設得到快速的推進，伴隨而來的房地產事業的需求也逐年增加，兩者之間相互作用相互影響，城鎮化的加快帶動了房地產業的發展，而房地產業的蓬勃又積極推動了城鎮化水平的提高；當前我國房地產業不健康發展，導致各地房價過高的問題嚴重阻礙了我國城鎮化進程的速率，因此，如何避免城鎮化進程和房地產業的發展的利益沖突，使他們相互促進，達到和諧共贏的局面是迫切需要解決的關鍵問題。1 城鎮化進程與房地產業的相互關系

城鎮化主要是指城鄉人口分布結構變換，越來越多的人口由分散的農村向城鎮集中，城鎮規模和數量不斷增多，而且城鎮空間更加文明和設施不斷完善，產業水平進一步提升，改革開放以來，城鎮化進程和房地產業都保持良好的上升趨勢，他們相互促進、相互影響，共同為我國社會進步和經濟發展做貢獻。

1.1 城鎮化速率的提高促進了房地產業的發展，城鎮化進程導致城市的數量和規模的增大，越來越多的農村人口和勞動力流向城市，住房需求擺在了首要位置，這直接導致了房屋剛性需求的變化，此外，人口的增加將會導致各種產業結構的變化的發展，工廠擴建，企業辦公、服務行業及房產投資等對房屋的需求也拉動了房地產業的發展，還有很多非住房消費如休閑場所、度假區等，這些都對人們的生活和消費結構產生了很大影響，促進了房地產業的廣闊發展。

1.2 房地產業的發展為城鎮化進程提供了物質基礎和保障，房地產業是我國國名經濟的基礎產業，它是社會生產、人民生活必不可少的生產生活資料，它通過城市功能結構的演化，對城市人口和市場結構進一步擴大，對改善居民居住壞境，促進城市發展有重要作用，只有房地產業的運行，才能建設良好的城市空間，為外來人口提供物質保證，為城鎮化進程的實施打好堅實的基礎，因此，只有以房地產市場的規范健康運行來穩妥地推進城鎮化才能達到和諧發展的目的。

1.3 房地產業與城鎮化發展具有利益沖突關系，城市化速率的提高，拉動了房產需求，使我國房地產業發展過熱，房產投資和投機日趨增多，直接表現就是房價過高，過高的房價不僅給房地產開發帶來了風險，而且與居民收入不相協調，造成外來人口買房難的問題，對大學生、農民工等群體在城市居住設置了關卡，這種現狀嚴重阻礙了城鎮化的進程，進而又反作用于房地產業的發展。城鎮化背景下房地產業發展的主要問題 1 沒有合理規劃城鎮建設，使房地產業的開發無序化，由于城市競爭加劇和房地產業巨大開發利益的驅動，出現了房地產開發的速度高于城鎮化規劃的速度，使房地產開發出現無序甚至失控，從而城鎮功能分區和布局不明確，這不僅對城鎮化的發展注入了不利因素，而且造成了資源、環境和經濟的不協調，從而影響了城鎮化進程和房地產業的健康發展。2 城鎮房地產市場體制不健全，造成產業結構失調，由于城鎮房地產利益的拉動，市場機制失調，導致房地產市場開發火熱，房地產價格混亂，從而盲目的進行房地產投資，因此占用了其他城市建設公共設施和相關產業的資源，影響了市場資源配置的能力，且城鎮房地產開發商大多實力小、規范化程度低，使房地產業走向批量大、檔次低的尷尬境地，影響了城鎮的發后續展。3 隨著城鎮化的發展，大量農村人口和勞動力涌入城鎮，政府發展經濟適用房優惠政策和廉租房的建設明顯偏少，使低收入家庭的住房需求卻難以實現，從而生活標準難以達到城鎮化的最低生活標準，從一方面又減少了房地產開發所需要的勞動力，影響了城鎮化的進程。促進城鎮化進程和房地產業共同發展的方法措施 1 切實保障房地產業的健康發展，房地產業的健康持續發展，不僅可以推動我國經濟的發展，還可以為城鎮化進程提供強大的經濟動力，當前中國對房地產業的宏觀調控日趨加強，對房地產發展過程中的投機、價格泡沫等問題打擊力度越來越大，作為房地產業本身也應該嚴格落實國家出臺的相關政策措施，借鑒國外的先進經驗來完善自己，打造自己的品牌，注重產品質量，提高服務標準，進而提高自己的市場競爭力，保障房地產市場的發展健康、有序，此外，在房地產開發的同時，也要加大對科技教育、基礎設施的投入，以及環境、資源的保護，使二者協調發展解決好二者發展過程中的利益沖突和投資風險，在城鎮化進程過程中，不可避免的要與房地產業開發發生利益沖突，只有房地產開發商有效解決好城鎮化過程中與政府、區域經濟和農村、農業、農民之間的利益沖突，才能是城鎮化的目標得以順利實現；另一方面，房地產開發過程中，投機和投資住房越來越熱，因此城鎮化進程下的房地產開發需要有長遠的規劃，避免城鎮開發不合理而面臨的財政風險，合理定位城鎮化目標，構建合理的城鎮體系，合理開發、合理定價，加快促進城鎮化進程。3 采取有效房地產開發管理，促進城鎮化進程，在縣域城鎮化過程中，有效地房地產開發管理措施能夠加速城鎮化的實現，首先調整與大中城市發展相適應的政策，取用與縣域房地產相適應的引入政策，其次加強房地產業務管理，提升房地產管理水平，符合國家相關的宏觀調控政策，擇優辦理房地產開發業務，加強和銀行的合作，做好貸款方案和貸后管理工作，建立綠色房地產業，保證縣域向城鎮化的健康有序轉變。4 加快房地產開發的法律法規建設，充分發揮市場機制的調控作用，合理構建城鎮房地產市場，城鎮化進程下的房地產法律法規不健全，導致了房地產業無序化發展，當前的任務就是要建立健全城鎮房地產開發法律法規，突破戶籍制度，處理好常住人口房地產市場和流動人口房地產市場的關聯，通過市場機制的調控作用，形成合理的人口流動速率和房地產價格市場，加大經濟適用房的建設，擴大廉租房的覆蓋范圍來為低收入群體提供保障性住房，實現公平公正的房地產開發環境，確保人人有住房，形成房地產開發層次結構，確保城鎮房地產市場的健康發展。結語

房地產業是我國經濟的支柱產業，在經濟飛速發展的今天，房地產業還將持續發展，而城鎮化進程的速率也不會停止，它們是不可逆轉的過程，我國當前的任務是要處理好二者的關系，加快經濟適用房、保障性住房的房地產市場開發，發展和完善二手房市場和房屋租賃市場，促進房地產住宅消費從剛性需求和改善型需求向有效需求轉變，才能使城鎮化建設與房地產業協調發展加大房地產業的宏觀調控，使它們相互作用、相互影響，最終達到互利共贏的目的，進一步促進我國經濟又好又快的發展。

[1]張勇等.論城鎮化進程中的利益協調，現代農業科技，2007(14)．

張奕河，鄭大川．城鎮化與房地產市場需求關系研究[J]．特區經濟，2009；(12).李東．淺談城鎮化建設和房地產業的發展[J]．今日財富，2008；(6).龍佳宜，鞠慧雅．我國城鎮化進程中房地產業存在的問題及對策建議[J]．北京房地產，2008；(12).尹中立.房地產調控與宏觀調控的矛盾與出路．固際經濟評論，2007(11)．

據上海證券報中央經濟工作會議亮點之一是要推進中小城市和小城鎮發展。但城鎮化有兩大前提條件：進城的農民要買得起房；通過農村土地流轉能為農民提供經濟保障。城鎮化對增加城市住房需求和調整供求關系等都將產生深刻影響。中央經濟工作會議剛剛結束。這次會議的亮點之一就是要加強中小城市和小城鎮發展，即要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，并放寬中小城市和城鎮戶籍限制。由此，城鎮化發展為中國經濟指明了一個發展方向，并有望繼續成為未來中國經濟增長的主要動力。確實，城市化進程早已成為中國經濟發展的主要動力之一。自1998年中國住房制度重大改革以來，城市化發展突飛猛進。由2004年統計資料顯示，百萬人口以上的城市在美國只有9個，在中國則有166個。聯合國人口發展報告也曾指出，中國的城鎮人口正在以每年25%速度增加，中國成了世界上城市化增長最快的國家。

中國的城市化進程，一方面，促進了不少城市的快速發展與經濟繁榮，并帶來或幫助成千上萬的中國農民擺脫了貧困；另一方面，戶籍制度限制和農村與城市的二元化結構等因素導致農村居民在城市中很難生根下來，成為城市經濟生產與消費的動力，從而減緩了城市化進程，抑制了以農村居民為主體的消費。有研究表明，在居民消費支出中，城市居民消費所占比重從1952年的31.1%上升到2008年的74.4%，但農村居民消費支出所占比重由1952年的68.9%下降到2008年的25.6%。

透過上述數據，一是受經濟快速發展及城市化率提高等因素影響，城市居民消費增長的占比遠高于中國城市化率增長，這意味著農村居民消費水平的相對降低；二是分化的二元城鄉結構，不僅不利于農村居民消費，而且也不利于農民分享中國改革的經濟成果；三是制度安排和城鄉二元分化結構導致了農村居民消費

水平過低。所以，只有改革不合理的戶籍制度及利益分配關系，增加農民收入，才能有效促進農民消費的快速增長。從這個角度分析，放寬中小城市的戶口限制，是推進城鎮化進程的重大改革舉措之一。

之所以說加快城鎮化進程將成為現在和將來中國經濟發展之動力，是因為 “城鎮化”主要包括兩方面內容：一是城市基礎設施建設，即通過大規模的城市基礎建設來帶動城市經濟發展；二是基本住宅建設，以住房產業為龍頭來帶動整個經濟發展。此外，城鎮化還有助于集約性使用土地和解決當前土地矛盾問題。值得注意的是，以農民進城的方式帶動房地產業發展，必須基于農民有支付能力去購買他們希望進入城市的住房。但近幾年來房地產市場的繁榮與火爆，導致各地城市的房價全面飆升，不要說大中型城市房價的快速飆升，就連中小城市的房價也出現快速上漲。

據中國社會科學院的2010年《經濟藍皮書》，85%以上城鎮家庭無能力購買當前房價高企的住房。因為，城市居民的房價收入比已達到8.31倍，農村居民的房價收入比更是高達29.44倍。如果說城市中都有85%以上家庭購買不起住房，那么要想讓農民進城購買所需要的住房只能是“天方夜譚”了。所以，加速城鎮化進程，最為關鍵的前提條件之一是要使進城的農民購買得起住房。

事實上，要讓進城農民真正能在城市中“生根落地”，不僅需要有適度的房價以符合他們的購房支付能力，而且還要推進農村土地制度改革和土地流轉，由此形成有效的農村土地市場。因為，農村土地市場不僅可以增加土地供給或給土地定價，而且也可以為農民進城提供一種經濟保障。

在筆者看來，只有在上述兩個前提條件得到滿足的情況下，放寬中小城鎮居民戶口限制才能達到推進城鎮化的預期效果。否則，這個制度改革所能起到的作用將是十分有限的。

放寬中小城鎮居民戶口限制的城鎮化，對我國房地產市場的影響也是多方面的。確實，通過放寬中小城市和城鎮戶籍限制、解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮落戶，這樣的城鎮化進程將增加農民對城市住房的很大需求，但前提條件是城市房價應當接近當下農村居民的購房支付能力。還有，農村土地要能夠流轉，并能成為農村居民生活的一種經濟保障。這樣，如果農村土地能夠流轉的話，土地資源就能起到增加住房供給的作用，并能改變當下我國房地產市場的供求關系。當然，這個市場方向究竟會向何處發展，還要看下一步政策細化而定。（作者 易憲容 中國社會科學院金融研究所研究員）

第三篇：城鎮化進程 及現狀

中國城市化進程即中國農村轉化成城市的過程。從十九世紀下半葉，到二十世紀中葉，由于受到世界列強的侵略，以及受到軍閥割據的困擾，導致中國城市化的發展不均衡。自50年代中期以后建立了城鄉二元分割的社會結構，使得城市化長期處于停滯狀態。由于中國的城市化長期處于停滯狀態。改革開放以后，中國城市化進程明顯加快。如何依照可持續發展理論，積極穩妥地推進城市化進程，是21世紀中國必須面對的一個重大課題

1978年以前 1.城市化水平。

從1949年建國到1978年“三中全會”以前，中國大陸的城市化相當緩慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中發展中國家由16.2%上升到30.5%，但是中國大陸僅由11.2%上升到19.4%。這種城市化的緩慢并不是建立在工業發展停滯或緩慢的基礎上，正相反，改革開放前的29年，中國大陸的工業和國民經濟增長速度并不算慢，工業總產值1978年比1949年增長了38.18倍，工業總產值在工農業總產值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72.2%；社會總產值增長12.44倍，其中非農產業在全社會總

上海 產值中的比重，則由1949年的41.4%上升到1978年的77.1%；國民收入總額則從1949年的358億元增長到1978年的3010億元(按當年價格計算)，提高7.41倍，其中非農產業在國民收入構成中的比重，也由1949年的31.6%上升到1978年的64.6%。從1950年到1973年，世界GDP總量年均增長4.9%，人均GDP增長2.9%，其中中國大陸GDP年均增長5.1%，人均增長2.9%，高于和等于世界平均水平，高于同期發展中國家平均水平。

2.城市化特點。

改革開放以前，中國的城市化呈現出以下幾個特點：(1)政府是城市化動力機制的主體。(2)城市化對非農勞動力的吸納能力很低。(3)城市化的區域發展受高度集中的計劃體制的制約。(4)勞動力的職業轉換優先于地域轉換。(5)城市運行機制具有非商品經濟的特征。

這種城市化的結果，是形成了城鄉之間相互隔離和相互封閉的“二元社會”。這里所說的二元社會結構，是指政府對城市和市民實行“統包”，而對農村和農民則實行“統制”，即由財產制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫療制度、就業制度、養老制度、勞動保險制度、勞動保護制度、甚至婚姻制度等具體制度所造成的城鄉之間的巨大差異，構成了城鄉之間的壁壘，阻止了農村人口向城市的自由流動。

1978年以后

1978年改革開放以后的城市化，是在國民經濟高速增長條件下迅速推進的，城鄉之間的壁壘逐漸松動并被打破，特別是鄉鎮企業的發展，使得中國的城市化呈現出以小城鎮迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。

1.城市化進程。

改革開放以來，中國的城市化進程大致經歷了以下三個階段：

1）1978-1984年，以農村經濟體制改革為主要動力推動城市化階段。這個階段的城市化帶有恢復性性質，“先進城后建城”的特征比較明顯。第一，表現在大約有2000萬上山下鄉的知識青年和下放干部返城并就業，高考的全面恢復和迅速發展也使得一批農村學生進入城市；第二，城鄉集市貿易的開放和迅速發展，使得大量農民進入城市和小城鎮，出現大量城鎮暫住人口；第三，這個時期開始崛起的鄉鎮企業也促進了小城鎮的發展；第四，國家為了還過去城市建設的欠帳，提高了城市維護和建設費，結束了城市建設多年徘徊的局面。這個階段，就人口來看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點。2）1985-1991年，鄉鎮企業和城市改革雙重推動城市化階段。這個階段以發展新城鎮為主，沿海地區出現了大量新興的小城鎮。

3）1992-2000年，城市化全面推進階段，以城市建設、小城鎮發展和普遍建立經濟開發區為主要動力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42個百分點。

進入90年代以后，中國城市化，已從沿海向內地全面展開。1995年底與1990年相比，建制市已從467個增加到640個，建制鎮則從12000個增加到16000多個；從人口來看，城市化水平也從1990年的26.41%提高到28.62%。

2.城市化政策的變化。

1978年以后，在經濟高速增長而城鄉戶籍分隔的背景下，積極發展小城鎮就必然成為可供政府選擇的最佳城市化政策。中國的城市化終于由被壓制轉為松動和放開，過去那種控制城市人口增長和城鄉分隔的政策被鼓勵小城鎮發展的政策所取代。1980年，在當時城鄉分隔、大城市基礎設施滯后的情況下，全國城市規劃工作會議提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展總方針。為貫徹上述政策，80年代初，開始實行市地級市管理縣級市制度，地級市數量增加較快，1983-1998年間，共有100多個縣級市升格為地級市，其中僅1983-1985年的3年里，地級市的數量凈增加50個。

1983年，加強小城鎮建設，以小城鎮為主，大中小城市為輔解決農村剩余勞動力問題。

1984-1986年“撤社建鄉”，并降低建制鎮標準，3年里建制鎮數量增加7750個；1992-1994年，國家對鄉鎮實行“撤、擴、并”，結果3年里建制鎮又增加7750個。這6年里建制鎮增加數相當于1979-1999年間(21年)凈增加數的71%。

1986年國家有關部門修訂“建市”標準后，縣級市也增加很快。1986-1996年的11年間，縣級市數量凈增加286個。1992年，國務院再次修訂小城鎮建制標準，促進了小城鎮的發展。

1993年10月，建設部召開全國村鎮建設工作會議，確定了以小城鎮建設為重點的村鎮建設工作方針，提出了到21世紀末中國小城鎮建設發展目標。會后，經國務院原則同意，建設部等6個部委聯合頒發了《關于加強小城鎮建設的若干意見》。1995年4月，國家體改委、建設部、公安部等11個部委聯合下達《小城鎮綜合改革試點指導意見》，并在全國選擇了57個鎮作為綜合改革試點。1997年6月10日，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》的通知。通知認為，應當適時進行戶籍管理制度改革，允許已徑在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展。農村新生嬰兒可以隨母或者隨父登記常住戶口。此后，許多小城市為促進經濟發展，基本放開了戶籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等，也放松了外地人口進入本市的限制。

1998年10月，中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，進一步提升了發展小城鎮的重要地位。2000年7月，中共中央、國務院發出《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。《意見》指出，加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟。抓住機遇，適時引導小城鎮健康發展，應當成為當前和今后較長時期農村改革與發展的一項重要任務。

2000年10月，中共中央在關于“十五”規劃的建議中提出：“隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快，中國推進城市化條件已漸成熟，要不失時機實施城鎮化戰略。”為了加快城鎮化，2001年5月，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，2001年5月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》。《意見》指出：小城鎮戶籍管理制度改革的實施范圍，是縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮；凡在上述范圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口；已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口。這標志著小城鎮已經廢除了城鄉分隔制度。有些地方甚至采取了鼓勵農民到小城鎮居住和創業的政策。

綜上所述，改革開放以來，中國城市化政策的變化，主要體現在兩個方面，一是由過去實行城鄉分隔，限制人口流動逐漸轉為放松管制，允許農民進入城市就業，鼓勵農民遷入小城鎮；二是確立了以積極發展小城鎮為主的城市化方針。

發展現狀

2012年8月17日國家統計局今日發布報告顯示，十六大以來中國人口總量低速平穩增長，人口生育繼續穩定在低水平，人口文化素質不斷改善，城市化水平進一步提高，人口婚姻、家庭狀況保持穩定。報告顯示，2011年城鎮化率達51.27%。

城市化水平穩步提高 十六大以來，中國城鎮化發展迅速，2002年至2011年，中國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。2011年，城鎮人口比重達到51.27%，比2002年上升了12.18個百分點，城鎮人口為69079萬人，比2002年增加了18867萬人;鄉村人口65656萬人，減少了12585萬人。

歷次普查城市化水平-柏加鎮信息網 歷次人口普查城市化水平

根據中國六次人口普查數據，歷次人口普查城市化水平依次為：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。

質量不高

從宏觀層面來看，城市化的質量不高突出表現為三個方面：

一是人口，1.6億多農民工不能市民化，仍然處于半城市化的狀態，沒有享受或者沒有完整地享受城市居民應該有的國民教育、醫療衛生、社會保障、低保、社會救助、住房保障。特別是沒有享受到住房保障這些公共服務，還有選舉權和被選舉權這樣一些政治權利。如果扣掉2億多以農民工為主體的沒有真正融入城市化的人口，中國實質的城市化率只有36%。

二是布局，布局的混亂主要表現在一些城市不顧及資源環境承載能力的物理極限，盲目地擴張城市功能，放大城市規模，增大經濟總量。這樣使全國大跨度的調水、輸電、輸氣，治污的壓力越來越大，其中水帶來的問題尤為突出，全國657座城市400多座城市是缺水的，必須依靠地下水維持生產生活，其中110座屬于嚴重缺水，嚴重缺水就必須靠超采地下水維系生產生活。當然地下水是可以采了，但是地下水如果過度超采會帶來地面沉降，部分城市地面沉降的面積越來越大，國土資源部正在做一個治理措施的全面規劃。

三是城市形態。對全國有代表性的55座城市20世紀70年代以來擴張過程的遙感監測表明，平原地區的城市多數以原來的城市中心區為中心進行環形擴張了。

城市化率偏低

日本經濟快速發展過程中，農業人口下降了65%；美國經濟快速發展過程中，農業人口下降了72%；而中國在1985~1990年期間，從農業人口轉移出去的人口，即使包括臨時流動人口在內，也不超過10%，如果不計算農民進城打工的人數，真正轉移出去的農業人口僅有10.5%，這將大大限制中國經濟總量的進一步擴張。

統計數據表明，在200年前的1800年，當時全世界的城市化率僅有3%，到1850年達到7%，1900年為15%，到2000年，全世界的城市化率達到48%。

2000年，中國的城市化水平為36.2%，比1978年提高18.3個百分點，但由于受到傳統體制和戶籍制度改革滯后的影響，中國城市化發展仍然嚴重滯后于工業化發展和經濟發展水平。在中國所處的發展階段下，城市化率偏低將成為制約經濟發展、影響社會穩定與實現現代化目標的“巨大瓶頸”，成為限制中國在經濟全球化中保持競爭優勢的“巨大瓶頸”，也將成為中國提高國家綜合實力和知識經濟時代新一輪財富集聚中的一大困難。

問題挑戰

在2050年之前，中國的城市化率必須從36%提高到70%以上，這就意味著每年平均需增長1%左右的城市化率（即每年約1000至1200萬人從農村轉移到城市）。在這個過程中，下列挑戰不可避免：

人口問題

人口總量、勞動就業人口總量、老齡人口總量高峰相繼來臨，由此產生的城市的生存保障問題，解決勞動力的就業機會問題，全國社會保障體系的完善問題，老齡化社會引發的一系列問題等，都是城市化進程面臨的巨大挑戰。

環境能源

能源和自然資源的超常規利用對中國城市化的壓力。從2011起到2050年之間，中國城市要達到資源和能源消耗速率的“零增長”和“負增長”的要求，要實現聯合國提出的城市“四倍躍進”的目標（即能源消費總量在2000年的水平上降低一半，而GDP要在2000年的基礎上增加一倍），要全面達到城市土地利用的合理平衡，要全面達到城市的能源清潔化并逐步將能源結構中煤炭所占四分之三的比重，下降到40%以下，都是嚴重挑戰。

中國城市的生態環境（大氣環境、水環境、固體廢棄物環境、社區環境和居室環境）仍然處于局部改善、整體惡化的狀態。

城市化對自然地理環境和人文地理環境的影響

1）城市化過程對自然地理環境的影響：

其中基本要素有4大類，分別為地形、氣候、水文、生態。

地形：對原來的地形進行改造，使之趨向平坦或起伏更大（如摩天大樓）。容易造成水土流失、滑坡、泥石等地質災害。

氣候：強烈改變了下墊面的原有性質，使氣溫、降水等要素發生變化，使城市產生熱島效應，也影響了日照、風速和風向。形成城市熱島效應，將城市大氣污染帶到郊區，也將郊區大氣污染帶到城區，擴大了污染物的污染范圍，加快了凈化速度。

水文：市政建設破壞了原有的河網系統，使城區水系出現紊亂，也使降水、蒸發、徑流出現再分配。易使城市在暴雨時排水不暢，造成地面積水，也使水質、水量和地下水運動出現變化；過量抽取地下水導致地面沉降。

生態：城市的生產生活污染、交通工具、尤其是工業“三廢”，破壞了所在地區的環境生態，也影響了生物的多樣性。城市生態系統成為一個脆弱的系統。城市是人類對自然地理環境影響和改變最大的地方。

2）城市化過程對人文地理環境的影響：農村轉變為城市，農業用地變成城市建設用地，居民就業方式由第一產業轉變為第二、三產業。人口由分散變的密集，信息更加發達，文化觀念得到提升，教育程度變高。

保護和改善城市環境的主要措施：（1）建立衛星城，開發新區；（2）改善城市交通和居住條件；（3）保護和治理城市環境、擴大綠化面積。

基礎設施

城市基礎設施建設的速度和質量對于中國城市化亦有壓力。到2050年前后，中國城市發展所需要的基礎投入，大約在40萬億~45萬億元人民幣的數額，相當于每年平均投入8000億至9000億元人民幣，這大約是2001年GDP總量的十分之一。只有基礎設施的健全與完善，城市才能擔當起新一輪財富集聚的經濟增長點。

城鎮平衡

加速不同地區間城市發展的平衡和地區內城鄉之間的共同富裕。如何實現區域之間城市發展的平衡，并最終達到克服社會的二元結構，實現國家整體的共同富裕，是長期任務。

國家信息化

國家信息化進程的急速推進和國際競爭力的培育。城市信息化水平是其綜合實力和國際競爭力的基本標志，2011年中國城市的信息化水平只是發達國家的8%至10%左右，離現代化的要求尚有遙遠的路程。

發展措施

如何克服中國城市化進程中表現出的各種問題，是城市化戰略推行的中心思考。以下六項基本措施是未來中國城市發展的要點。

一、適應經濟全球化和信息時代的要求，盡快修改《城市規劃法》，放松對大型、超大型城市的規模控制，構建2—3個世界級城市，作為我國城市體系的龍頭。同時要十分加強城市功能與基礎設施的完善、積極投入數字城市的建設、傳統產業的信息化改造、城市服務體系的提升等，將中國城市的競爭力置于國際的大背景之中。

二、將中國城市的發展視作一個有機聯系的整體系統。城市化進程中的規模設計應統籌考慮城市大中小分布的系列譜和不同規模城市的“生態位”，不能人為地強調只能發展城市體系中的某個部分而忽略另一個部分。應當進一步調整全國城市布局，優化城市功能和加強產業轉移力度，放大城市擴散效應，將其真正塑造成帶動區域經濟發展的龍頭。中國超大型、特大型城市現有32個，其中東部16個，西部6個．中部10個，基本覆蓋全國。可以在珠江三角洲地區建立以廣州、深圳為核心的城市群，在長江三角洲地區建立以上海、南京、杭州為核心的城市群，在環渤海地區建立以北京、天津為核心的城市群，作為進入國際競爭前沿的中國高地。

三、認真規劃國家大城市的規模和數量，加強城市基礎設施建設和第三產業發展，將其塑造成國際級和國家級的人才中心、貿易中心、物流中心、金融中心、技術中心、信息中心、文化中心等，充分發揮城市的集聚效應、輻射作用、帶動作用。大城市在城市體系重復發揮了城市的規模效益、經濟效益和社會效益，是國家城市化戰略的核心主力。

四、加大中小城市的建設步伐，重點提升城市建設的質量，尤其要加大城市基礎設施建設、城市服務業和社區建設的力度。中小城市是中國城市體系的中堅力量，其發展狀況直接影響到中國城市化進程的目標。

五、根據各地經濟發展水平選擇合適的路徑，對于鄉鎮企業比較發達且分布比較集中，城鎮密度比較高的地區，鼓勵城鎮集中合并，選擇以中心城鎮為中心、衛星城鎮分布周圍的方式發展小城鎮。對于鄉鎮企業不發達地區，首先大力發展經濟、培育實力，為城鎮的建設創造條件。對于有大型企業的地區，可以在其周圍建立城鎮，但一定要注意城鎮的區位分布，注意其他配套產業的發展，防止企業風險轉化為城鎮風險。

六、改革戶籍管理制度，逐步打破“二元結構、城鄉分治，一國兩策”的體制，積極引導，加強管理，實現人員自由流動，縮小城鄉差別，實現城鄉一體化。

第四篇：鄲城縣城鎮化現狀

河南周口市鄲城縣城鎮化現狀、問題及建議

城鎮化是社會現代化進程中面臨的一個重要結構轉換。城鎮化一方面取決于經濟的發展，特別是農業的發展水平、工業化的程度和第三產業的發展狀況，另一方面又可帶動和推進社會經濟的發展，同時也是衡量經濟發展水平的重要標志之一。黨的十七大報告指出：“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城市化道路”，要實現這一宏偉的戰略目標，難點在解決“三農”問題，重點在轉移農村富余勞動力，關鍵在提高就業，出路在推進城市化進程。加快城鎮化進程是促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措，有利于擴大社會有效需求，為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，對于促進農村勞動力轉移，帶動農業和農村經濟發展，增強農村消費能力，帶動服務業的發展，加快實現淮陽縣統籌城鄉綜合配套改革發展，全面建設小康社會具有極為重要的意義。

一、鄲城縣城鎮化現狀

周口市人口與城鎮化抽樣調查數據顯示：2011年鄲城縣總人口為134.58萬人，城鎮化率為29.7%，城鎮人口為39.97萬人。通過對比，全縣城鎮化發展狀況主要表現在以下幾個方面：

1、城鎮人口、城鎮化率不斷上升。2011年全縣城鎮化率達29.7％，較2010年（25.9%）增長3.8個百分點。近年來，鄲城縣以科學發展觀為指導，以統籌城鄉發展、加快基礎設施建設、改善人居環境為目標，堅持縣城和小城鎮協調并進的方針，城鎮體系日趨完善，基礎設施建設全面加強，城鎮管理水平逐步提高，城鎮化在縣域經濟發展中的拉動作用越來越明顯。近幾年是全縣歷史上城鎮化進程最快的時期，從近幾年的人口與城鎮化調查數據來看：2006年、2007年、2008年、2009年、2010年和2011年鄲城縣人口城鎮化率分別達到9%、13.63%、16.05%、23.91％、25.9%、和29.7%；城鎮人口分別為11.87萬人、17.99萬人、21.32萬人、31.90萬人、34.70萬人和39.97萬人，呈現逐年增長趨勢。

2、城鎮化水平明顯偏低。2008年、2009年、2010年和2011年，鄲城縣的城鎮化率分別為32.5%、34.3%、36%和37.7%，分別低于全省平均水平16.3個、10.4個、10.1個和8個百分點，由此可以看出，鄲城縣的城鎮化水平明顯偏低。

二、城鎮化水平偏低的原因

1、城鎮化起點低，起步慢，城鎮規模小。

2、城鎮人口承載力嚴重超載，拉力小、輻射力弱，吸納農村剩余勞動力能力有限。

3、人口基數大、素質低，農村人口比重高，人均社會經濟指標低，縣平均人口規模大。

4、經濟實力不強，對經濟發展的貢獻和支撐不足。經濟實力不強，重要原因在于城區為數不少的各類“大國有”、“小國有”企業現代企業制度沒有完全建立起來，企業改制不徹底，企業效益不佳，產品缺乏競爭力，市場占有率低，吸納人員就業的機會較少。

5、城鎮體系不完善基,礎設施水平低。城鎮體系包括管理機制、社區服務等諸多方面。在這些方面，由于城鎮體系的不完備,影響了農村人口向城區的轉移和城區人員的就業。

6、城鎮管理水平有待提高，經營手段不多。把城鎮規劃好、建設好、管理好、經營好，是提高城鎮綜合發展水平，增強吸引力、輻射力的關鍵。從鄲城縣現實情況看，由于城鎮管理體制、管理水平等原因，存在著城鎮化建設水平不高，功能分區不明顯，城鄉互動不協調，“空殼市場”，社區服務滯后，社會保障不健全，經濟、社會、環境欠協調等一系列問題。

三、加快鄲城縣城鎮化建設的建議

當前和今后一個時期，鄲城縣的城鎮化工作在新的經濟發展階段正面臨著前所未有的新形勢、新要求。從外部環境看，國家把城鎮化作為貫徹科學發展觀、統籌城鄉發展的戰略舉措，省委、省政府把加快城鎮化作為全面建設小康社會、奮力實現中原崛起的三大基本途徑之一；從自身條件看，全縣經濟社會持續快速發展，實力逐步增強，廣大人民群眾關心、支持、參與城鎮建設的氛圍日益濃厚，特別是各級領導干部對城鎮化認識的層次和水平不斷提高；從客觀經濟規律看，目前，鄲城縣城鎮化率已接近30%這一關鍵點，正處在城鎮化加速推進階段,城鎮化建設任重而道遠，真正把加快城鎮化進程作為發展生產力、調整經濟結構、縮小“三大差別”、解決“三農”問題的重要途徑，以工業化帶動城鎮化，以城鎮化促進工業化，推動農業產業化，實現三者良性互動，充分發揮方方面面的積

極性，千方百計加快城鎮化進程。

1、要著力完善城鎮規劃和城鎮體系。樹立“富規劃、窮建設”的理念，寧可多花一點錢把規劃做好，按照因地制宜、突出特色、形成優勢、滾動發展的思路，堅持高起點、高標準，搞好城鎮建設的科學規劃設計。繼續堅持縣城和小城鎮協調并進的方針，逐步形成以城關鎮為龍頭、建制鎮為骨架，點線面有機結合的新型城鎮體系。要充分發揮規劃的調控作用，積極推進新城區建設，深入推進城區精細化管理，使城區管理更科學、更規范、更有效。

2、發展城鎮經濟，強化產業支撐。城鎮經濟的發展，離不開二、三產業的壯大和特色產業的支撐。在現階段，推進城鎮化的著力點，主要還應放在增強城鎮經濟實力上，以經濟發展促進城鎮化。要加大傳統產業的技術改造力度和產業轉型，要立足自己的定位，大力發展信息咨詢、社區服務等第三產業，提高服務水平。

3、要著力提升城鎮競爭力。推進城鎮化的過程，也是產業結構不斷優化升級的過程。城鎮發展一定要與產業結構調整、新型產業培育密切結合起來。要促進產業集聚，科學調整和確定城鎮生產力布局；要加快推進產業集聚區建設，培育縣城和小城鎮產業特色；要加快發展城鎮第三產業，尤其是旅游業，提高鄲城縣在周口經濟發展中的知名度。

4、著力抓好城鎮基礎設施和公共服務設施建設。城鎮基礎設施和公共服務設施建設事關民生這一根本問題，要構筑完善城鎮交通體系，要加快市政公用設施建設，要加強城鎮生態環境建設。

5、搞好廉租住房和經濟適用住房建設，著力推進老城區改造。一方面，要進一步建立健全廉租住房制度，另一方面，要不斷改進和規范經濟適用住房制度，強化目標管理，完善住房保障模式和管理機構，不遺余力地推進老城區改造。在勞動就業、社會保障、土地轉換、社區管理等體制機制方面及時出臺政策措施，杜絕“三無人群”的出現。

6、繼續控制人口總量增長，提高人口素質，增強城鎮綜合競爭力。繼續控制人口總量增長，根本在于落實“控制人口數量，提高人口素質”的基本國策，進一步降低農村人口出生率，堅持少生優生的方針，促使鄲城縣人口走上健康和良性循環的軌道，為全縣人口素質的改善和提高奠定良好的基礎。人口文化素質

也在一定程度上推動著城鎮化進程。文化素質的提高有時比經濟發展的意義更深遠。城鎮化的內涵，不僅僅指建造幾幢高樓大廈、修建幾條寬敞道路，更重要的是人的文化素質的提高、思想觀念的開放。要使廣大的農村，在生活水平、生活觀念、消費方式上越來越向城鎮靠攏，使進入城鎮的農民“進得來”、“留得住”，文化素質在其中起著關鍵的作用，成為決定城鎮競爭力的一個重要砝碼。在人口素質導向方面，則要優先讓具有較高文化程度和具有非農產業經驗的農民進城，以保證城鎮非農產業對勞動力素質的要求和農業勞動者進城后具有較好的適應性，為勞動力資源通過市場機制達到最優配置創造條件。

第五篇：我國城鎮化土地利用的現狀、問題、與對策

我國城鎮化土地利用的現狀、問題、與對策

摘 要：通過分析我國城鎮化進程中的現狀，指出我國目前城鎮化進程中土地利用中的主要矛盾和需要解決的問題，提出其應對措施，并指出土地整理是推進我國城鎮化進程的有效方法，強調只有做到在保證經濟建設必須用地的同時，實現耕地的總量動態平衡，才能實現土地資源的可持續利用和經濟、社會的可持續發展。

關鍵詞：城鎮化進程、耕地保護、土地整理

一、對城鎮化的基本認識

城鎮化是隨著社會經濟進步而產生的農村和城鎮聚集，農業人口向非農業人口轉化，城鄉生產要素、產業結構互動和重組的過程。城鎮化意味著城市規模的擴大和城市人口的增多，意味著社會投資向工商業的比重加大。土地作為一種必要的生產要素，由于其本身的稀缺性，也會由農用地向建設用地轉化。推進城市化進程，加快城市發展已成為我國經濟發展的重要內容。城市化的發展必然會使城市數量增加和用地規模的擴大。

二、城鎮化的發展現狀

二十一世紀，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城鄉結合也進入快速發展的新時期。作為城市與農村結合的過渡，城鄉結合是城市的邊緣區，也是農村的邊緣區，市城鄉用地的焦點區域和城市擴增的前沿陣地，也是城鄉用地矛盾最為激烈的集中區。城鄉二元制土地管理制度造成部分地區無管制，部分地方雙管制等矛盾普遍存在。由此引發土地利用無序現象十分嚴重，主要表現有：違法占地、亂占亂用、黑市交易、規劃失控、管理混亂、污染嚴重等等，對城市經濟發展、社會和諧都產生了嚴重影響。

三、我國城鎮化發展中土地利用存在的問題

我國小城鎮建設土地利用的問題人口多、人均耕地少、耕地后備資源不足是我 國的基本國情。我國城鎮建設進程中土地利用面臨的突出問題：

一方面人 口不斷增加，為確保糧食安全，解決十幾億人口吃飯問題，現有耕地數量不能再減少 ；

另一方面，我國正處在工業化中期，隨著經濟建設 的發展及工業化、城市化的進程，不可避免地還要 占用部分土地，而宜耕后備土地資源的開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和生態環境等諸多 因素的限制，潛力十分有限。土地利用問題是小城鎮建設的核心問題之一，改革開放以來，隨著我國城鎮化步伐加快，小城鎮數量猛增，伴隨而來的土地利用矛盾和問題越來越突出，并逐漸成為小城鎮建設與發展不可忽視的制約因素 城鎮化發展帶給土地利用的問題具體表現：

1、耕地數量減少耕快。隨著人口的增加，耕地減少，人地矛盾突出，社會經濟發展和城市化水平提高，使建設用地、工礦企業用地、交通拓展用地、農村私房建設不斷增加，不僅占用了一定數量的耕地，且多數用地為優質 良田。

2、土地浪費嚴重。土地利用不合理現象嚴重，土地利用方式單一，經營管理粗放，土地利用結構調整，農民在強大的負擔面前，面對經濟效益低下，棄耕、拋荒現象時有發生。

3、耕地質量下降。重用輕養，短期行為明顯，對農用地的投入減少，加之局部地區的水土流失，部分災毀耕地難以得到及時恢復，進一步加劇了耕地總體質量惡化。

4、土地利用規劃相對滯后，我國小城鎮 的大發展早，而我國的土地利用規劃編制與實施工作則相對較慢國家土地管理局成立之后，且長期缺乏嚴密科學規范，與城市規劃脫節，土地利用規劃缺乏應有的權威性、指導性和實效性。土地利用規劃的滯后是目前我國小城鎮建設 中缺乏統籌和長遠考慮，遍地開花，盲目貪大求全，追求高標準，造成小城鎮用地規模失控的重要原因之一

5、偏重規模擴張導致土地資源粗放利用嚴重。在小城鎮建設中，各地一窩蜂建開發區、新區 但囿于當地經濟實力，許多開發區資金、項 目不到位，致使大量土地“ 圈而不用”，土地長期閑置。部分地區雖然開發項 目得到落實，但由于地價低廉，因而建設用地大手大腳。在城鎮規劃中對于工業、商業、住宅等各功能區分布不合理，混雜現象很普遍。對生態和環境保護重視不夠，生活環境反而較大城市差。

6、建設用地利用結構不合理。目前我國大多數小城鎮在用地結構方面普遍存在居住用地比重過大、公共設施用地和綠化比重偏少、公共服務設施配套不完善等問題。在小城鎮用地 布局方 面，存 在著鄉鎮企業、村莊和小城鎮布局過于分散、城鎮內部道路建設不規范、功能分區不明顯、建筑密度和容積率低、建筑物布局零亂等問題，導致小城鎮土地用地結構不合理、土地利用率低下、城市集聚效益降低、生態環境較差、城市的自然人文景觀缺少特色。

7、城鎮建設占用影響了耕地保護和糧食安全。隨著城鎮建設占用耕地越來越嚴重，依賴耕地的糧食生產及其引發的糧食安全再次受到國人關注。1996—2005年間全國糧食總產量除在1998年達到歷史最高的51 229．53萬噸后，一直處于下降態勢，并于2003年達到20世紀90年代以來的最低谷(43 069．53萬噸)，2004年后開始緩慢恢復，但總體上來說，1996～2005年間全國糧食總產仍以下降為主。雖然糧食生產影響因素很多，但在糧食生產技術未出現較大革新之前，耕地面積減少毫無疑問是引起糧食產量下降的最主要原因之一。

四、我國城鄉化土地利用的對策

作為民生之本、發展之基和財富之母，土地利用所產生的社會財富應該為相關當事人所公平分享，否則將有損持續發展之土地基礎，也有違和諧社會建設初衷。

1、建立完善的土地利用總體規劃體系。

地資源是有限的，如何利用有限的土地資源是有關國計民生的大事。尤其足我圈這樣疆土廣大的國家，更應該重視有計劃地開發利用土地，結合各地的國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，進行總體規劃，避免重復建設，浪費土地資源。小城鎮建設不僅關系到自身發展，而且事關 區域乃至全國人 口、資源、環境與社會經濟發展全局。小城鎮發展戰略不僅要因地制宜、科學選擇以充分發揮地方優勢，而且要始終堅持法定的規劃原則。以小城鎮土地利用總體規劃、基本農 田保護規劃為龍頭，以區域土地利用綜合效益最大化為目標，科學、合理地確定小城鎮用地規模 和布局。這就需要在小城鎮建設過程中充分發揮土地利用總體規劃對小城鎮發展 的引導和調控作用，堅持用途管制制度，在節約、集約用地 的同時，加大土地整理力度，努力促進農村人 口向小城鎮集 中，鄉鎮企業向工業小區集 中，耕地向規模經營集 中，使原來分散的小企業經過搬遷，舊村莊經過撤并復墾出一定數量的耕地。根據《 中華人民共和國土地管理法》 的規定，在我 國土地利用總體規劃應按照原則編制 ： ①嚴格保護基本農田，控制非農業建設 占用農用地； ②提高土地利用率； ③統籌安排各類、各區域用地 ； ④保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用； ⑤占用耕地與開發復墾耕地相平衡。此外，下級土地利用總體規劃應當依據上一

級土地利用總體規劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，而城市建設用地規模應 當符合 國家規定 的標準，充分利用現有建設用地，不 占或者盡量少 占農用地。城市的總體規劃和村莊、集鎮 的規劃，應 當與土地利用總體規劃相銜接，規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定 的建設用地規模。依據以供給確定需求和用途管制制度，自上而下、層層控制，有選擇、有重點、合理有序地漸進發展小城鎮。在城鄉用地總量的調控上必須做到農村居 民點整理補充耕地大于城鎮建設 占用耕地。過去雖也這樣強調，但完成的并不好。建議新規劃應大力開展農村居民點整治工作，在農村居民點整理上要引人激勵機制，一是允許新增建設用地有償使用費用于農村居 民點整治(不應再過于強調出耕地 比率)，二是城鎮用地指標與農村居民點整理指標應直接掛鉤，農村居民點整理新增耕地，經批準后可直接轉換為城鎮發展 占用耕地指標。在編制完善土地利用總體規劃的同時，樹立城鄉用地規劃一體化的觀念，將小城鎮規劃納入村鎮居民點體系規劃之中，并充分考慮村鎮體系規劃和小城鎮的城鎮規劃對土地利用總體規劃的影響和制約作用，建立起統一協調的小城鎮區域規劃體系，避免小城鎮土地利用總體規劃與其他相關規劃脫節，防止小城鎮建設片面追求外延式發展規模，用地粗放、浪費土地和亂 占、濫用耕地的現象，使小城鎮建設步入有序的可持續發展軌道

2、堅持注重土地數量增加和質量提高并重。

在有利于生態環境優化的前提下，應力爭耕地數量的增加和質量的提高并重，保證補充的耕地質量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態平衡不是數量的平衡，而是數量和質量的雙平衡。首先，國家有關部門應能制定出相應的可操作 的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循 ； 其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定。凡是對整理對象的土地其適宜性評價為不宜用作耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理 ； 凡是通過土地整理，用作補充耕地的地力或耕地的總生產能力與已占用的耕地是不相對等的，政府部 門在驗收時堅決不予驗收合格。

3、實施土地用途之間的置換。

農用地之間置換。通過土地開發整理，不斷改善農業生產條件，保護和改善生態環境，按照土地利用總體規劃分區實施土地用途管制的要求，合理調整土地利用結構，優化配置農用地資源，對開發整理出的土地能作為耕地的不得用于其他用途，通過土地置換，應把 園地、林地、漁池和建設用地按土地用途分區重新配置，采取園地、林地上山，漁池下灘等措施。

建設用地之間的置換。將零星分散于耕地中的農村居民點用地、鄉鎮村工礦用地，通過土地置換，調整到舊村改造和鄉鎮工業小區閑置土地內，提高建設用地的利用效率。建設用地與農用地之間的置換。按照土地利用總體規劃，在確保項 目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，并力爭有所增加，質量有所提高的前提下，鼓勵農 民在中心村、集鎮集 中建房，鄉鎮企業搬遷入工業小區，在土地利用總體規劃確定的村莊建設用地圈內選址建設。新址 占地面積應少于舊址面積，不得 占用基本農 田，確需占用耕地的，經縣級以上土地行政主管部門調查核實和批準，可以與騰出采的舊址(如舊宅、舊地)整理后增加的耕地進行置換，其建設用地可以不 占用建設占用耕地計劃指標

因地制宜，科學地選擇區域小城鎮發展模式和用地模式小城鎮是區域經濟發展到一定階段的產物，小城鎮的發展是區域經濟發展在空間上的綜合體現。在小城鎮發展過程 中，由于小城鎮所處的 自然條件和地理區位條件的優劣，社會經濟發展水平的不平衡，小城鎮的發展存在著明顯的階段性、區域差異性和等級體系特征。從 區位因素分析，目前我國城鎮可以歸納為位于大中城市郊區的“ 城郊型”，位于重要交通干線或重要交通干線

交叉部位的“ 交通型”，位于邊境線附近的“ 邊界型”，以及若干類型兼而有之的“ 復合型” 4 種類型。從形成的動因分析，有通過鄉鎮企業倔起而逐步發展起來的“ 鄉鎮企業型”，有通過外來加工發展起來 的“ 加工貿易型”，有商業貿易集散地發展起來 的“ 商貿集散地型”，還有依托發達的工業或支柱產業發展起來 的“ 支柱產業型” 等。不同類型的小城鎮遵循不同的客觀發展規律，對應不同的土地政策和土地利用模式； 不同類型的小城鎮用地指標，應根據小城鎮發展的用地需求特征區別對待

結語

城鎮化和耕地保護在社會經濟發展 中都 占有極其重要的地位，二者之間既相互制約又相互促進，在實際工作 中要注意處理好耕地保護和城鎮化兩者之間的關系，做到健康、協調發展。只有解決我國“ 吃飯” 與“ 建設” 的用地矛盾，加大土地整理的力度，做到在保證經濟建設必須用地的同時，實現耕地的總量動態平衡，才能實現土地資源的可持續利用和經濟、社會的可持續發展。中國城鎮化快速發展階段正面臨日益嚴重的土地利用問題，而對這些問題從主客觀方面進行原因探析，進而采取有利于問題解決的針對性措施，對于穩固城鎮化的土地資源基礎、促進城鎮化健康發展乃至確保國民經濟穩定健康發展都不無裨益，這也正是我們接下來將要開展的工作。