第一篇：積極進(jìn)行大城管格局的城市管理體制體會

要使城市管理和諧發(fā)展、城市建設(shè)突出以人為本，就必須針對掣肘城市管理的重要因素進(jìn)行革新，使體制更加科學(xué)、管理更加規(guī)范、運(yùn)行更加正規(guī)。通過調(diào)查研究，我科認(rèn)為應(yīng)在以下幾方面努力：

一、建立完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制。

建立現(xiàn)代城市管理體制，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市文明進(jìn)步的必然要求。就我市而言，只有全面推進(jìn)改革，逐步形成市區(qū)銜接、部門協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對應(yīng)、執(zhí)法有力的城市管理體制，才能消除由于處罰權(quán)新體制與管理權(quán)、審批權(quán)老體制并存而產(chǎn)生的種種矛盾和弊端，使城市管理運(yùn)行順暢、高效。按照“城市管理重心下移”的理念，實行“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”格局，從組織機(jī)構(gòu)、考核機(jī)制、隊伍配置等方面著手，進(jìn)一步完善了城市管理體制機(jī)制，逐步形成以“條”宏觀管理、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、審批、檢查，“塊”直接負(fù)責(zé)，全民參與的管理模式。如在違法建設(shè)查處工作中，我們可以這么運(yùn)作，積極構(gòu)建三級網(wǎng)絡(luò)管理體制：行政主管部門負(fù)責(zé)巡查、發(fā)現(xiàn)和考核；各街鎮(zhèn)組建城管辦；村一級聘用協(xié)管員，做到了村里一有違法建設(shè)苗頭，協(xié)管員及時發(fā)現(xiàn)和報告給鎮(zhèn)，鎮(zhèn)就能及時靠上做工作，使違法建設(shè)消除在萌芽狀態(tài)；同時區(qū)還與有關(guān)部門、各街鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，把全年控制目標(biāo)細(xì)化分解，落實到街鎮(zhèn)、園區(qū)，同時實行部門、街鎮(zhèn)、村級聯(lián)合巡查，每個村成立一個制止違法建設(shè)辦公室、社區(qū)設(shè)立制止違法建設(shè)專職人員，并給村（居）配一名行政執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員，從而建立了從上到下的管理網(wǎng)絡(luò)體系。

二、要順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展趨勢，實行“大城管”管理體制。

以實行綜合執(zhí)法為突破口，進(jìn)行城市管理體制的改革，是一種發(fā)展趨勢，也是改革的方向。目前，深圳、寧波等市城市管理局，統(tǒng)管城市市政、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)等綜合管理和執(zhí)法工作。這種“大城管”的綜合管理體制，從根本上解決了機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、扯皮推諉、效率低下的弊端。我市應(yīng)結(jié)合自身實際，著手把整個城市管理體制的綜合改革提上議事日程，優(yōu)化整合職能，最終走向“大城管”管理模式。

三、建立數(shù)字化城管，為和諧城市管理奠定基礎(chǔ)。

數(shù)字化城管模式是現(xiàn)代城市管理理念的運(yùn)用和實踐。它是依靠現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，用單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理法相結(jié)合的方式，對城市空間進(jìn)行精確劃分和定位，運(yùn)用實時采集、傳輸城市管理信息的手段，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。它對于及時解決城市管理中的問題，促進(jìn)城市管理水平的提高具有很重要的現(xiàn)實意義。

如就我市可以如下運(yùn)作，市區(qū)在我市率先實施數(shù)字化城市管理新模式的建設(shè)工作，從空間層次上形成四個層面：第一個層面是××市區(qū)整個區(qū)域，城市管理的責(zé)任人是區(qū)政府；第二個層面是7個街道，責(zé)任人是街道辦事處；第三個層面是各個社區(qū)，責(zé)任人是社區(qū)居委會；第四個層面是劃段單元網(wǎng)格，責(zé)任人是駐地單位和管理責(zé)任人。該區(qū)改革原有城市管理體制，按照監(jiān)管分離的原則，建立城市管理監(jiān)督中心(管理監(jiān)控和評價機(jī)構(gòu))和城市管理指揮中心(協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu))，監(jiān)督中心負(fù)責(zé)收集城管監(jiān)督員發(fā)來的問題信息和接受市民舉報，分析處理信息后轉(zhuǎn)到指揮中心，指揮中心將監(jiān)督中心發(fā)來的信息分類后，交各個專業(yè)部門處理。

第二篇：理順城市管理體制 構(gòu)建大城管格局

理順城市管理體制 構(gòu)建大城管格局

區(qū)人大常委會第一調(diào)查小組

根據(jù)區(qū)人大常委會工作安排，在區(qū)人大常委會副主任李仕民的帶領(lǐng)下，第一調(diào)查組于10月25日至11月3日先后深入到開發(fā)區(qū)科技園、區(qū)公安分局、區(qū)城管局、回風(fēng)街道辦事處、區(qū)三小、南池市場、西客站等地點和單位，重點就“如何理順城市管理體制,構(gòu)建大城管格局”進(jìn)行了調(diào)查。現(xiàn)將調(diào)查情況匯報如下：

一、城管體制的歷程和現(xiàn)狀

（一）城管體制的發(fā)展歷程。我區(qū)的城市管理體制建設(shè)共經(jīng)歷了聯(lián)合執(zhí)法、委托代管、綜合協(xié)調(diào)三個階段。第一階段：聯(lián)合執(zhí)法。1997年4月，按照“建管分離”的原則，原巴中市委、市政府研究并報地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理辦公室，為政府序列正科級事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)科、宣傳教育科、監(jiān)督檢查科、集鎮(zhèn)管理科、綜合執(zhí)法科五個科室;1997年6月，成立了城管創(chuàng)衛(wèi)綜合執(zhí)法大隊，隸屬城管辦領(lǐng)導(dǎo)和管理，在城管、公安、工商、建設(shè)、衛(wèi)生、交通等職能部門選派人員聯(lián)合執(zhí)法。第二階段：委托代管。2001年9月，區(qū)人民政府將區(qū)城管辦人、財、物成建制委托區(qū)公安分局代管，由區(qū)政府參照公務(wù)員管理辦法來管理，城管辦主任由區(qū)公安分局副局長兼任，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)科、宣傳教育科、規(guī)劃管理科、協(xié)管員管理科、集鎮(zhèn)管理科、城管綜合執(zhí)法大隊。2003年9月，城管辦更名為城市管理局，其人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能職責(zé)不變。2005年7月，根據(jù)城市管理工作需要，區(qū)城管局機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，內(nèi)設(shè)辦公室、督查科、規(guī)劃科、協(xié)管員管理科、集鎮(zhèn)管理科、綜合執(zhí)法大隊。第三階段:綜合協(xié)調(diào)。2006年8月，區(qū)政府辦一名副主任兼任區(qū)城管局局長，區(qū)城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為辦公室、財務(wù)科、法制督查科、占道經(jīng)營管理科、廣告入城管理科、宣教科、集鎮(zhèn)管理科、綜合執(zhí)法大隊。履行著綜合執(zhí)法、協(xié)調(diào)管理城市的職能。

（二）城管體制的現(xiàn)實狀況。區(qū)城管局現(xiàn)有財撥事業(yè)編制44人，自收自支

2人，借調(diào)2人,履行著總攬全區(qū)城市管理工作，督查考核相關(guān)職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)管理工作和履職情況，依法對違反城市管理相關(guān)法律法規(guī)違規(guī)行為的查處和城管綜合行政執(zhí)法，占道經(jīng)營、戶外廣告設(shè)置（含店招、店牌等）的規(guī)劃、審批、管理，貨車、三輪車入城的審批和管理，負(fù)責(zé)市民的宣傳、教育、引導(dǎo)，非機(jī)動車（含摩托車）定點停放的日常管理，領(lǐng)導(dǎo)和管理城市協(xié)管員等職責(zé)。在實際工作中，區(qū)城管局僅履行了占道經(jīng)營管理、戶外廣告設(shè)置、車輛入城、宣傳教育和協(xié)管員管理的部分職能。其執(zhí)法依據(jù)是1997年6月10日原巴中市第13屆人民代表大會常務(wù)委員會第35次會議批準(zhǔn)的《巴中市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實施細(xì)則》。但所行使的相對集中處罰權(quán)未經(jīng)國務(wù)院、省人民政府批準(zhǔn)，區(qū)城管局的行政執(zhí)法地位仍然處于尷尬境地。公安、衛(wèi)生、工商、文體、交通、建設(shè)、環(huán)保、房管、教育、環(huán)衛(wèi)等部門各自履行法律法規(guī)賦予的城市管理職能。

二、現(xiàn)行城管體制存在的主要問題

（一）法律地位不適格。目前，全國、全省沒有統(tǒng)一制定有關(guān)城市管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，使城管局處于“國家無部委，省里無廳局”的境地。區(qū)城管局雖然履行著城市管理的行政職能，但其不是適格的行政執(zhí)法主體，沒有行政執(zhí)法的法律法規(guī)依據(jù)，管理中不能使用法律手段，導(dǎo)致城管局只能采取“死守、硬看、軟纏”的辦法進(jìn)行管理。

（二）執(zhí)法責(zé)任不明確。建立市場經(jīng)濟(jì)以來，城市成為一個極其復(fù)雜的社會綜合體和多功能的有機(jī)體，要維持正常的市場秩序，社會呼喚法制建設(shè)。從一定意義上講市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，已成共識。但在我國現(xiàn)行的法律體系中，有關(guān)城市管理的行政執(zhí)法主體分散，執(zhí)法隊伍龐雜，行政職能交叉，執(zhí)法責(zé)任不清，在工作中相互扯皮甚至制約的現(xiàn)象也有發(fā)生。如發(fā)生在城市道路上的違法行為，有時公安、工商行政、衛(wèi)生、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)等部門都可以去管理，正如群眾反映的“8頂大蓋帽，對準(zhǔn)1頂小草帽”。由于執(zhí)法職責(zé)不清，容易造成“有利時爭著罰，無利時不管它”，導(dǎo)致行政處罰一方面存在著重復(fù)處罰——“濫”，侵犯了

公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；另一方面存在著該管的不管---“軟“，影響了國家對社會的有效管理，損害了社會秩序和公共利益。

（三）執(zhí)法力量不充足。由于現(xiàn)有的城市管理執(zhí)法力量主要集中在區(qū)級，而城市管理的主要任務(wù)和工作難點又在街道辦事處、重點集鎮(zhèn)，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有執(zhí)法主體資格，形成“有權(quán)管的看不見，看得見的無權(quán)管”，導(dǎo)致城市管理工作無法落實到位。

（四）執(zhí)法行為不規(guī)范。由于城市管理執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高、城市管理經(jīng)費(fèi)撥付不充足等原因，城市管理中存在以收費(fèi)代替管理，以罰款代替執(zhí)法的現(xiàn)象。這不僅違背依法管理的初衷，而且不利于城管隊伍的廉政建設(shè)，更嚴(yán)重的是影響了黨和政府在人民群眾心目中的地位和形象。

三、理順城管體制的建議

根據(jù)我區(qū)城市管理的實際和依法行政的需要，建議由區(qū)人民政府常務(wù)會議制定一部城市管理的規(guī)范性文件，明確區(qū)城管局為城市管理的行政主管部門，授權(quán)區(qū)城管局相對集中行使城市管理中的市容環(huán)衛(wèi)、市場、交通、文化、公安等方面的部分法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定的行政處罰權(quán)，界定城市管理相關(guān)職能部門、城區(qū)街道辦事處和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)、權(quán)、利，建立自上而下的全方位覆蓋、全過程監(jiān)管的城市管理長效機(jī)制，形成相互協(xié)調(diào)、分工明確、齊抓共管的大城管格局。

（一）法律依據(jù)。我國《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”為更好貫徹實施這一原則性的規(guī)定，國務(wù)院于二○○二年八月二十二日制定了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》國發(fā)〔2002〕17號文件，明確了相對集中行政處罰權(quán)的范圍，即“實行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域，目前主要是城市管理領(lǐng)域。”四川省人民政府于二○○三年一月二

十日制定了《貫徹實施國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定的通知》川府發(fā)［2003］3號文件，對如何進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)作出了具體規(guī)定。

（二）外地經(jīng)驗。長期以來，湖南省岳陽市的城市管理處于“借法執(zhí)法”、“執(zhí)法無據(jù)”的被動局面，沒有專門的法律法規(guī)是困擾城市管理和城管執(zhí)法的最大難題，2006年9月，岳陽市人民政府制定了《岳陽市城市管理辦法》,作為該市城市管理最基本的規(guī)范性文件，對市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、市政設(shè)施和城市道路管理、燃?xì)夤芾怼⒌缆氛彰髟O(shè)施管理、公共客運(yùn)管理等城市管理工作進(jìn)行了規(guī)范，明確了市城管局是城市管理的行政主體，界定了該局12項行政許可項目，對妨礙城市管理、破壞城市基礎(chǔ)設(shè)施等行為作出了具體的處罰規(guī)定，是城市管理的主要執(zhí)法依據(jù)。另外，江蘇省揚(yáng)州市、湖南省衡陽市等也在此方面進(jìn)行了大膽地探索。

(三)管理模式。區(qū)人民政府界定區(qū)城管局的行政責(zé)任主體，明確區(qū)城管局與公安、工商、建設(shè)、衛(wèi)生、交通、城區(qū)街道辦事處等部門的職責(zé)和管理范圍，規(guī)范市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、市政設(shè)施和城市道路管理、燃?xì)夤芾怼⒌缆氛彰髟O(shè)施管理、公共客運(yùn)管理等城市管理工作。區(qū)城管局成立城市管理綜合執(zhí)法大隊，負(fù)責(zé)主要街道的管理，并指派城市管理綜合執(zhí)法中隊常駐街道辦事處和重點集鎮(zhèn)，接受區(qū)城管局、街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)小街小巷和集鎮(zhèn)的管理，以此形成城市管理主體合法、分工明確、責(zé)任落實、齊抓共管的大城管格局。（區(qū)十六屆人大常委會第八次會議參閱材料）

第三篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等。總之，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會福利性質(zhì)的社會性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素。總體環(huán)境與具體環(huán)境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時地會轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因為它與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計應(yīng)充分考慮，力求建立一個有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因為：一方面城市管理體制的運(yùn)行本身就是一個開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點來看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過技術(shù)來實現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對外界變化的適應(yīng)程度。現(xiàn)實工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區(qū)別對待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會心理系統(tǒng)。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統(tǒng)。它既包括個人的行為與動機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點來認(rèn)識城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場更不可取，利益驅(qū)動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場性。

其次，在價值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經(jīng)濟(jì)對城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該

體現(xiàn)出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡性。

相對精簡的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因為：

一、市場經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場機(jī)制與社會資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢在必然。

二、市場經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端。控制機(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責(zé)。

3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對象和外部環(huán)境的變化，相對靈活地作出調(diào)整。市場經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據(jù)。特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯綜復(fù)雜。再一方面是由于社會生活節(jié)奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統(tǒng)，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

從現(xiàn)狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴(kuò)張中，人們愈來愈重視城市建設(shè)的速度，越來越強(qiáng)調(diào)城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務(wù)意識沒有得到明顯增強(qiáng)，城市管理法制建設(shè)沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權(quán)力的運(yùn)作，管理中存在利益驅(qū)動，有利的多部門爭著管、不利的有關(guān)部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問題。為了加強(qiáng)城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也存在有時銜接不夠的問題，有關(guān)資源需要進(jìn)一步整合、機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步精簡。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向；同時城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門管理，不僅沒有法定依據(jù)，而且多一個與相關(guān)城市管理部門爭權(quán)、扯皮的機(jī)構(gòu)，有時是越協(xié)調(diào)越不順。三是城市管理體制中存在職責(zé)不清的問題。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區(qū)、街多級管理，結(jié)果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負(fù)責(zé)的部門。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理事權(quán)下放尚待進(jìn)一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過程中，是通過行政手段實現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問

題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，也存在職責(zé)分工不明確、市級對區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進(jìn)和完善的主要問題包括

（一）創(chuàng)新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關(guān)重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實施正確的城市發(fā)展目標(biāo)。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強(qiáng)行政管理服務(wù)意識，實現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進(jìn)法治城市建設(shè)。

（二）重構(gòu)城市管理模式

當(dāng)前廈門市城市管理模式主要是協(xié)調(diào)型，主要特點是各部門行使管理職責(zé)，城管辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。雖然目前存在各部門職責(zé)不清而協(xié)調(diào)又不力的缺陷，但是我們認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應(yīng)對癥下藥，在理順職責(zé)的同時，強(qiáng)化協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)的問題。國家一個建設(shè)部，而到了廈門就有了建設(shè)局、市政園林局、規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個部門，多個部門之間職責(zé)界面不清，同時多部門工作需要進(jìn)行必要的銜接，這都需要有一個綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機(jī)制，要實施長遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀調(diào)觀也需要一個綜合機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評工作也需要一個綜合機(jī)構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機(jī)構(gòu)。這個綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是：

（1）綜合機(jī)構(gòu)。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評、交通等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室進(jìn)行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實施；（2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴(yán)格依法辦事，實現(xiàn)城市管理目標(biāo)的實現(xiàn)。（4）法定機(jī)構(gòu)。通過立法明確該機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機(jī)構(gòu)時，還要注意這個機(jī)構(gòu)不應(yīng)是對外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設(shè)一個行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng)界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎(chǔ)上進(jìn)行充實調(diào)整，整合本市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的職責(zé)，由市政府設(shè)立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和計劃并組織實施，綜合組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負(fù)責(zé)城市管理考核及投訴處理工作，指導(dǎo)各區(qū)城市管理工作，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上擬定相關(guān)工作方案，報有關(guān)部門批準(zhǔn)后實施。

（三）理清城市管理職責(zé)

對城市管理中涉及的有關(guān)部門職責(zé)必須進(jìn)行梳理，對市、區(qū)兩級政府有關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行必要的厘清，還要對部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會自治及市場調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。

在理清管理職責(zé)時，我們認(rèn)為需要注意以下幾個問題：（1）職責(zé)法定性。對部門職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責(zé)界面及結(jié)合部進(jìn)行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責(zé)任單位；二是對法定職責(zé)不明的，需要明確主管部門；三是對職責(zé)重疊的，確定牽頭責(zé)任單位；四是對相關(guān)法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門職責(zé)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過法定形式予以調(diào)整。（2）合理適當(dāng)性。為了增強(qiáng)服務(wù)意識，對職責(zé)依法界定的同時，有必要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市管理職能，對城市管理部門職責(zé)進(jìn)行必要的調(diào)整，做到權(quán)責(zé)一致。行政管理職責(zé)該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應(yīng)予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應(yīng)當(dāng)適時修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將有關(guān)管理職責(zé)建立相應(yīng)信息數(shù)庫，同時建立相應(yīng)的城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投拆處理網(wǎng)絡(luò)，實行數(shù)字化城市管理。

目前廈門市正在進(jìn)行行政執(zhí)法依據(jù)梳理，該項清理工作需要進(jìn)一步總結(jié)，特別是對各部門之間、上下級之間的職責(zé)“結(jié)合部”、需要再清理，明確其職責(zé)界面。有些職責(zé)還需要經(jīng)過法定程序進(jìn)行必要的調(diào)整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機(jī)構(gòu)，就可由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)）來負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市管理職責(zé)理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學(xué)水平，建議將經(jīng)協(xié)調(diào)確定后城市管理職責(zé)信息編入管理數(shù)據(jù)庫，同時建立城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投訴處理網(wǎng)絡(luò)，向社會公開，接受監(jiān)督，實行城市數(shù)字化管理。

（四）完善城市管理執(zhí)法體制

城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權(quán)制度之后，有下列幾個方面需要進(jìn)一步予以完善：一是進(jìn)一步擴(kuò)大集中行政處罰范圍，對各區(qū)的行政處罰權(quán)范圍也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關(guān)于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責(zé)分工，應(yīng)盡快出臺辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責(zé)時，應(yīng)注意相關(guān)管理權(quán)限層級分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)問題。為了解決街道行政執(zhí)法權(quán)問題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊，街道執(zhí)法隊以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實施行政處罰。但是對街道執(zhí)法隊的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關(guān)于綜合執(zhí)法問題。為了提高執(zhí)法效率，常常實行有關(guān)行政部門集中進(jìn)行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴(kuò)大處罰權(quán)的做法進(jìn)行清理，對需要擴(kuò)大處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過立法程序、法定委托或者報省政府批準(zhǔn)等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工的具體辦法，報市政府批準(zhǔn)后實施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實解決有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。

第四篇：創(chuàng)新城管格局 整合監(jiān)管資源 完善管理體制

創(chuàng)新城管格局

整合監(jiān)管資源

完善管理體制

市城建局組建7個城區(qū)綜合監(jiān)管中心

為貫徹落實市第十二次黨代會和曾維書記到市城建局調(diào)研時重要講話精神，抓住新機(jī)遇，謀求新發(fā)展，完善城市管理體制，適應(yīng)大城管要求，盡快把我市城市建設(shè)管理工作提升到全國一流水平。市城建局以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，借鑒杭州、天津、成都等市的城市管理先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我市實際情況，進(jìn)一步完善行業(yè)管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、綜合監(jiān)管職能，組建和平、沈河、鐵西、皇姑、大東、東陵（渾南）、于洪等7個城區(qū)城市管理綜合監(jiān)管中心，下移城市管理重心，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，實現(xiàn)管理效能最大化。

在城市運(yùn)行過程中，一個城市管理問題往往同時涉及市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等多個部門，在按行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的體制下，各支監(jiān)管隊伍各自為戰(zhàn)，不能形成合力，造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。原來的巡視監(jiān)管方式存在很大的局限性，一是全部使用機(jī)動車巡視，車輛在城市道路上行駛的速度相對較高，難以發(fā)現(xiàn)市政設(shè)施、樹木、植物細(xì)微的動態(tài)變化和安全隱患；二是多名監(jiān)管人員乘坐同一巡視車輛，監(jiān)管責(zé)任不清，浪費(fèi)人力資源；三是巡視車輛與管理的設(shè)施量比較相對較少，只能保證主要街路的監(jiān)管工作，在巡視管理的同時處理突發(fā)事件的反應(yīng)速度受到一定的制約。市城建局打破原有按行業(yè)實施監(jiān)管的工作格局，整合市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等行業(yè)監(jiān)管隊伍，以區(qū)為單位組建城市管理綜合監(jiān)管中心，構(gòu)建市區(qū)兩級城市管理“一盤棋”的新格局。目前，各區(qū)監(jiān)管中心組建工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行之中，10月21日開始，各區(qū)監(jiān)管中心將按照“定人員、定區(qū)域、定責(zé)任、定頻次” 網(wǎng)格化管理工作體系，開展機(jī)動車和非機(jī)動車巡視相結(jié)合的復(fù)合式巡視監(jiān)管工作。非機(jī)動車巡視按照各區(qū)的市政設(shè)施量和管理職能，對每名巡視監(jiān)管人員的巡視監(jiān)管范圍進(jìn)行科學(xué)的詳細(xì)的劃定，具體到街路明細(xì)和分界線，明確巡視監(jiān)管范圍內(nèi)涉及園林綠化、市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀詳細(xì)的工作任務(wù)，按照規(guī)定的巡視頻次開展巡視監(jiān)管工作，使監(jiān)管工作從主要街路的巡視監(jiān)管延伸至對區(qū)管街巷路的各類問題處置的督查督辦。

下一步，市城建局將指揮中心和指揮調(diào)度系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，利用GPS技術(shù)，依據(jù)對每臺巡視監(jiān)管車輛劃定管理的區(qū)域、工作職能、工作責(zé)任、進(jìn)行定位管理，最大程度的發(fā)揮管理效能，工作中以就近處理為原則指揮調(diào)度監(jiān)管人員、車輛到現(xiàn)場進(jìn)行快速處置。同時，通過城建局指揮中心協(xié)調(diào)、指揮城市管理工作中各類動態(tài)問題、突發(fā)事件的應(yīng)急處置、政務(wù)活動市容環(huán)境綜合保障工作。

市城建局開展“迎全運(yùn)、創(chuàng)一流”工作，深化城市管理體制改革，組建區(qū)級城市管理綜合監(jiān)管中心，有效整合城市管理資源，將進(jìn)一步提高發(fā)現(xiàn)問題的及時率和各類問題處置效率，形成城市管理信息迅速共享，問題處置快速反應(yīng)，城市管理“無縫銜接”的精細(xì)化管理工作模式，加快城市管理“精細(xì)化、規(guī)范化、長效化”進(jìn)程。

二〇一一年十月十三日

第五篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財稅管理以及科技、文化、衛(wèi)生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發(fā)展建設(shè)的主導(dǎo)管理部門，即城市行政管理機(jī)構(gòu)體系。

一、當(dāng)前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國城市管理成績穩(wěn)步提升，管理體制改革也有很大的進(jìn)展，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，尤其在中國加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應(yīng)改革開放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統(tǒng)的城市管理體制過于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規(guī)范的有序進(jìn)行。現(xiàn)行的城 市管理體制在計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮著重要的作用，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，舊體制越來越顯示出他本來的局限性。

2、管理法規(guī)并不與之相匹配

國家制定的相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》

等型關(guān)法律的出臺，各地城市也相應(yīng)的制定了一些管理法規(guī)和行政規(guī)章。但有些指導(dǎo)性的法規(guī)尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對較少，在如今的城市現(xiàn)代化建設(shè)中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負(fù)荷不斷增加，由于管理措施相對落后，很

多城市出現(xiàn)了較多的環(huán)境問題。政府在城市建設(shè)上投入相對較多，但是卻在管理上投入相對較少，造成了管理工作跟不上，建設(shè)好的設(shè)施得不到應(yīng)有的維護(hù)。

4、社區(qū)管理職能較弱

城市社區(qū)管理職能與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在很大的差異。我國城市 社區(qū)的管理職能主要由街區(qū)政府承擔(dān)。區(qū)街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區(qū)街政府處在一個非常嚴(yán)重的條塊分離狀態(tài)。區(qū)街的職能權(quán)限非常的不完整，因此街區(qū)可稱為“不完整政府”。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)步伐的加快，城區(qū)管理的矛盾也就越來越大。

二、現(xiàn)行城市管理模式的缺陷

長久以來，我國逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設(shè)部門與管理部門等其他相關(guān)部門之間存在職能交叉，管理弱化等問題。目前，我國城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來的是建設(shè)委員

會。他的特點是：城市的管理職能與建設(shè)職能合一，行

政關(guān)系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會把大多

數(shù)的職能都放在了建設(shè)上，因此，相對來說管理的職能

較弱。

（2）綜合協(xié)調(diào)模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會執(zhí)行。他的特點是：管理協(xié)調(diào)性好，但是，城市管理職能缺乏常規(guī)性。城管辦不是政府職能部門，有的甚至還是臨時機(jī)構(gòu)或者事業(yè)單位，很難正常行使政

府部門的職責(zé)。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設(shè)城管辦，只設(shè)置市容

環(huán)境衛(wèi)生管理局，主管城市環(huán)境衛(wèi)生的工作。他的特點

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（4）實體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會是基礎(chǔ)，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來行使。他的特

點是：從管理的內(nèi)容上來說相對較具體實在，但從體制

上來說并沒有擺脫臨時常設(shè)機(jī)構(gòu)的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問題時有出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在以下幾點：一是“重建輕管”的思想意識從根本上沒有得到改變。在具體行動和工作中，往往用建設(shè)職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對不到位。現(xiàn)行的城市管理職能范圍相對狹小，管理嫩、管理內(nèi)容上單一，管理機(jī)構(gòu)不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛(wèi)生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設(shè)部門的事。三是職能不明確。職能交叉重復(fù)在政府部門之中經(jīng)常出現(xiàn)，是城市管理體制發(fā)育不良的重要原因。四是城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。就全國而言，城市的管理體制模式多種多樣，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。

二、國外城市管理組織模式

1.美國城市管理組織模式

世界各國的城市組織中，以美國的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類型：市經(jīng)理制、市長議會制、市委員會制和市行政長制。

（1）城市經(jīng)理制。市議會由議員若干人組成，負(fù)責(zé)決定市政方

針行政方面的工作由市議會聘請市經(jīng)理負(fù)責(zé)。市議會如同

商業(yè)團(tuán)體的董事會，負(fù)責(zé)制定業(yè)務(wù)政策，城市經(jīng)理等同于

公司的經(jīng)理，有權(quán)管理一切行政，并任免各部門負(fù)責(zé)人和

職員。這種體制在美國50萬人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長議會制。市長議會制起源很早，迄今世界上許多國家的城市仍沿用這種體制。市長議會制又分為弱市長制和強(qiáng)

市長制。所謂弱市長制，即市長只有名譽(yù)，缺乏行政權(quán)，政府各部門的首長，都由市民參與以投票的形式選出。市

長無法對下屬形式處分的權(quán)利，對市議會的決定雖有否決

權(quán)，但市議會大多數(shù)議員通過的決定，可使市長的否決權(quán)

無效。弱市長制的缺點在于，行政不統(tǒng)一，責(zé)任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過弱市長制在美國仍有少

數(shù)城市在實行此制。

強(qiáng)市長制是指行政集中于市長之手，同為民選產(chǎn)生，互相平衡。市民

有權(quán)任免市長，不受議會的制約。市議會只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務(wù)。強(qiáng)市長制的缺點在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯(lián)系，因而不能充分發(fā)揮城市的政治功能。強(qiáng)市長制雖不完善，但被大多數(shù)的城市采用

（3）市委員會制。市委員會是由民選出產(chǎn)生的5人委員會組成，擁有立法與行政權(quán)力，直接對選民負(fù)責(zé)。重大問題集體討

論合議。市委員會制符合精簡原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點在于，5人各行其是，意見不統(tǒng)一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長制。市行政長制是20世紀(jì)中葉在美國出現(xiàn)的一種

新制度，即市長由民選舉產(chǎn)生，為一市的領(lǐng)袖，其下設(shè)一

個行政長，協(xié)助市長處理市行政事務(wù)。但市行政長只有協(xié)

調(diào)各部門工作的權(quán)利，而不能監(jiān)督人事，法律及預(yù)算等重

大事宜，實際上是一般管理顧問。

根據(jù)美國市政統(tǒng)計年鑒表明，20世紀(jì)中后期美國中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬以上的大中城市實行的是市長議會制，不少亞洲國家如日本、韓國等也都采取了類似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機(jī)構(gòu)；另一方面為適應(yīng)市民的需要，擁有一定自治權(quán)，辦理地方公共事務(wù)，以達(dá)到為民服務(wù)的目的。

以英國為例，在英國。城市設(shè)市議會，市長由市參議員與參議員選舉產(chǎn)生。在英國不同地區(qū)，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個首都區(qū)，各區(qū)沒有區(qū)議會。區(qū)議會下設(shè)各個委員會，每個委員會下設(shè)總干事一名，負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會所管的行政工作。市議員任命市經(jīng)理，負(fù)責(zé)管理市政工作。首都區(qū)還設(shè)置聯(lián)合委員會，即總委員會，成員由各區(qū)指派代表組成。

歐洲不少國家城市行政體制中的“城市行政長體制”，對我國城市利用專業(yè)人才加強(qiáng)城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對城市進(jìn)行專業(yè)化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續(xù)性。這種城市管理模式目前已被愛爾蘭、德國、挪威等許多國家所采用，說明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。