第一篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉變經濟發展方式，根據國務院批復的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的戰略部署，以產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控為原則, 結合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發育程度高、擁有經濟特區立法權等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，促進科學合理用地和經濟社會全面協調可持續發展。

二、基本思路

（一）完善國有土地產權制度，夯實土地管理制度改革基礎。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，健全土地權利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權利人合法權益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產權清晰、規則一致、競爭有序的統一土地市場，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用,健全土地收益分配調節。

（三）創新土地資產資本運作機制,完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產、資本“三 1

位一體”的理論體系，探索土地資產資本轉化途徑和方式，為創新土地調控和管理模式奠定基礎。

（四）加強土地節約集約利用, 創新土地二次開發利用機制。落實節約優先戰略，推進城市土地二次開發利用，深入探索土地節約集約利用新模式，建立節約集約用地長效機制。

（五）強化土地調控與監管，促進政府職能轉變。適應政府職能轉變的要求，加強宏觀調控和監管，綜合發揮法律、經濟、行政和科技手段的作用，完善上下聯動、部門協調的工作機制，實現各級政府對城市土地利用的調控和監管。

（六）推進區域合作，統籌協調區域土地利用。圍繞國家對深圳作為國家經濟特區、全國性經濟中心城市和國際化城市的發展定位要求，強化區域合作，促進區域土地資源的統籌協調和合理利用，協調區域土地利益平衡。

（七）加強土地立法，完善土地管理法治環境。充分發揮深圳經濟特區立法權優勢，完善土地法制建設，保障土地管理制度改革，研究建立土地審裁制度，促進社會和諧與公平。

三、進度安排

按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、結果可控的要求，總體設計、全面推進、分步實施、重點突破。改革工作區分近期（2011-2014年）和中遠期（2015-2020年）兩個階段。近期重點破解城市發展用地瓶頸，對改革涉及的基礎性配套制度進行全面研究和探索，并以光明新區、坪山新區、前海深港現代服務業合作區為重點試點地區，綜合探索規劃、土地、建設管理制度。中遠期重點在深化研究的基礎上，深入推進試點實踐工作，認真總結實踐過程中的成功經驗，探索完善土地管理體

制機制，推進土地政策創新，充分發揮深圳經濟特區立法權優勢，通過立法保障改革創新成果，全面推進土地管理制度改革。

四、實施保障

（一）加強領導，穩步推進。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領導小組，加強對改革工作的組織實施。對于土地管理制度改革的重大事項，及時報請國土資源部和廣東省。抓緊制定土地管理制度改革的具體實施方案，統籌規劃、全面推進、分步實施、重點突破。

（二）加強監管，定期評估。深圳市人民政府組織對改革方案實施成效進行定期評估，并上報國土資源部和廣東省。國土資源部和廣東省對深圳土地管理制度改革探索實踐工作給予指導和監督檢查。

（三）依法實施，規范管理。土地管理制度改革的有關內容超出國家有關規定且不屬于經濟特區立法權權限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批；超出國家有關規定且屬于經濟特區立法權權限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請深圳市人民代表大會及其常委會制定經濟特區法規；不超出國家有關規定的，由深圳市人民政府制定規章或規范性文件予以規范。

第二篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

? 為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會和中國共產黨成立90周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉變經濟發展方式和土地利用方式，提升發展質量和可持續性，努力當好推進科學發展、促進社會和諧的排頭兵，根據國務院批復的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一.總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持社會主義土地公有制，堅持中國特色社會主義市場經濟的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的戰略部署，圍繞城鄉一體化、全面城市化和農業現代化發展目標，以產權明晰、市場配置、節約(集約)，科學調控為原則，結合深圳高度城市化、土地全部(國有)、市場發育程度高、擁有經濟特區立法權等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化，土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學合理用地和經濟社會全面協調可持續發展。

二.改革重點

(一)完善國有土地產權制度，夯實土地管理制度改革基礎。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，健全國有土地權利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權力人合法權益。

(二)深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產權清晰、規則一致、競爭有序的統一土地市場，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，健全土地受益分配機制。

(三)創新土地資產資本運作機制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源資產、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產資本轉化途徑和方式，為創新土地調控和管理模式奠定基礎。

(四)加強土地節約集約利用，創新土地二次開發利用機制。落實節約優先的要求，推進城市土地二次開發利用，深入探索土地節約集約利用新模式，建立節約集約用地的長效機制。

(五)嚴格耕地保護，建立補償機制。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，逐步建立健全農用地特別是耕地保護補償機制

(六)強化土地調控與監管，促進政府職能轉變，適應政府職能轉變的要求，綜合運用法律、經濟。行政和科技手段，完善上下聯動、部門協調的工作機制，加強對土地利用的調控和監管。

(七)推進區域合作，統籌協調區域土地利用，結合國家對深圳作為經濟特區、全國經濟中心和國際化城市發展定位要求、深化區域合作，促進區域土地資源的統籌配置和合理利用

(八)加強土地立法，完善土地管理法治環境。充分發揮深圳經濟特區立法權優勢，完善土地法制建設，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內容及進度

按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中遠期(2016—2020年)兩個階段推進改革。

(一)近期實施內容

?近期重點對改革涉及的基礎性配套制度進行全面研究和探索，以光明新區、坪山新區、前海深港現代服務業合作區為重點試驗區，在土地用途管制，土地有償使用，土地二次開發與節約集約利用、土地產權制度等方面開展試點工作。

1.健全土地權利體系。完善國有土地權利體系，細化地上、地表、地下土地使用權權利設定，探索三維地籍管理方法，明確各類土地使用權的取得與滅失條件、權利主體與客體、權益內容與限制以及分配規則等。開展土地使用權使用期滿后續期相關權益研究。

2.完善土地有償使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴格限定劃撥用地范圍，探索實行國家機關辦公、基礎設施、社會事業等用地的有償使用。完善國有土地使用權出讓制度，在招標拍賣掛牌出讓的基礎上，按照公開、公平、公正的原則，創新國有土地使用權公開出讓方式及制度。

3.實行差別化土地供應和地價管理標準。實行適應城市發展轉型和產業結構優化升級的差別化供地政策，完善體現差別化供地的地價控制標準，健全國有土地使用權供應體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式。對產業用地的供地方式和供地年限探索實行差別化管理，并建立操作規范。

4.健全土地節約集約利用機制。探索建立推進節約集約用地工作的綜合評價體系，逐步開展對各行政轄區、各類功能區、建設項目用地以及各行業、不同用地主體的多層次土地節約集約利用評價。健全各類建設用地標準體系，完善節約集約用地考核指標體系。建立晚上節約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監管機制、責任機制。

5.創新土地二次開發利用機制。探索監理規劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發利用機制。在廣東省“三舊”改造政策基礎上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤或存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系。

探索在城市重點發展區域建立以存量土地為主，以結構優化、功能提升、利益共享為目標的整體開發模式。

6.創新土地利用調查和規劃體系。以國家土地分類標準為基礎，探索制定適應城市發展和管理需求的高度城市化地區土地分類和調查標準。探索建立市域和功能片區雙層土地利用規劃管理體系。在各功能片區設置方案經廣東省人民政府同意后，依據市級土地利用總體規劃，編制功能片區土地利用總體規劃，由深圳市人民政府審批和調整，報廣東省國土資源廳備案后組織實施。進一步探索編制功能片區土地利用空間管制規劃，明確城市用地、工業用地、農村居民點用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據。

7.完善土地利用計劃管理方式。探索建立建設用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系。流量指標實習城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠近統籌的方式，由深圳市人民政府依據土地利用總體規劃自助安排土地利用計劃總量指標，形成年初整體報廣東省人民政府和國土資源部備案、年內自主配置使用、年末評估考核的計劃指標體系管理模式。

8.改革建設用地審批方式。除國家和省級單獨選址建設項目按國家和省相關規定報批外，在深圳市土地利用總體規劃確定的中心城區范圍內，國務院批審農用地轉用方案后，按照廣東省人民政府的授權，由深圳市人民政府審核農用地轉用實施方案；在中心城區范圍外，已由廣東省人民政府授權深圳市人民政府審批功能片區土地利用總體規劃的，由深圳市人民政府批準農用地和未利用地轉用，統籌安排建設項目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機制，依照海洋功能區劃和土地利用總體規劃科學開展圍填海造地，探索創新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強供地管理。

9.加強耕地和生態用地保護。按照數量、質量和生態三方面管護的要求，加大耕地特別是基本農田保護力度，建立耕地和基本農田保護補償制度，確保耕地占補平衡和基本農田數量不減少、質量有提高。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，完善并創新農用地生態補償機制，健全生態用地保護的經濟鼓勵和制約機制。

(二)中遠期實施內容

在近期工作基礎上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創造經驗，深化中遠期改革研究，不斷總結試點經驗，積極推進改革實踐，適時通過立法鞏固改革成效，形成科學合理、規范有序、符合實際的土地管理體制機制。

? 1.完善土地登記制度，建立不動產統一登記制度，明確不動產統一登記的機構，規范登記內容和程序。

2.建立和完善土地權屬爭議調解和司法處理機制。探索在行政體制內配置土地權屬爭議調解機構、人員、經費的方式，以及不同行政層級調解機構的分工和運行機制間的銜接。

3.深化土地收購收回制度改革。引入市場機制，創新土地收購模式和多元化補償方式，開展換地權益書等權益證書探索。健全土地使用權收回制度，明確收回條件、收回程序等。創新建設用地使用主體推出機制，探索實行優先購買權制度。

4.加強市場(實體)管理和服務體系建設。完善土地有形市場，拓寬交易平臺服務范圍和方式，創新交易品種，規范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環境。加強土地市場服務體系建設，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、土地登記信息查詢等服務系統及相應的服務機構，擴大土地交易所、經紀人等服務網絡。

5.加強土地收益分配調節。探索完善土地收益分配制度，創新分配機制，探索改革土地使用權轉讓增值收益分配辦法，完善土地租(價)稅費體系，開展不動產稅和閑置稅研究，探索提高新增建設用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費約束機制，探索建立促進土地節約集約利用的稅費調節機制。

6.創新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設計不同類型的土地金融產品，在條件成熟時推行土地資產證券化。研究制定土地資金資產經營政策、收入分配調節以及投融資等政策。

7.加強區域一體化土地利用和保護。探索與周邊城市建立區域性土地利用調控機制，整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地，推進區域土地資源的合理配置。構建促進產業升級轉型的區域土地政策體系，統籌協調區域產業用地配置，探索建立產業轉移工業園土地管理新模式。建立健全區域生態補償機制，共同維護區域生態安全。協調區域產業用地配置，探索建立產業轉移工業園土地管理新模式。建立健全區域生態補償機制，共同維護區域生態安全。

8.開展土地資本化理論和管理研究、探索不動產信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式，進一步豐富和完善土地資本化的相關理論。

9.積極借鑒和創新土地管理經驗。積極參與國土資源部具有先導性和戰略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區的土地管理經驗，在前海等深港合作重點地區積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規則銜接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治環境。充分發揮經濟特區的立法權優勢，有序推進土地產權、市場配置、存量土地管理、不動產統一登記等方面的立法工作，推動土地管理制度改革步入法制化軌道。

11.探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經驗，會同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規劃實施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進社會和諧公平。

第三篇：深圳市土地管理制度改革總體方案》內容解讀(一)

《深圳市土地管理制度改革總體方案》內容解讀

（一）(一)加強土地產權制度改革，著力構建產權明晰的土地管理新局面

1、關于明晰土地權益

【面臨問題】

一是農村城市化歷史遺留問題涉及土地的權屬狀況紛繁復雜。我市經過1992年和2004年兩次城市化土地統征(轉)，實現全市域土地的全部國有化，但是在土地征(轉)過程中存在許多歷史遺留問題。征地歷史遺留問題主要表現在：部分土地已經實施征地補償，但政府尚未全部納入儲備和管理；部分政府已征土地尙沒有完善征地補償手續；仍存在一定數量的政府應予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數量的政府應予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數量的土地沒有按照國有建設用地規范化管理，仍然停留在用地批文狀態。轉地歷史遺留問題比較突出的有：仍有部分土地沒有完善轉地補償手續，補償工作不徹底；規定交由城管、水務、農業和儲備中心管理的土地，仍沒有清晰移交等。二是原農村土地的權益內涵不清晰。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》中“近期實施內容”第1點“健全土地權利體系”中提出“明確各類土地使用權的取得與滅失條件、權利主體與客體、權益內容與限制以及分配規則”。指出了在產權管理方面的核心任務就是首先要明晰權益，并結合土地二次開發模式豐富土地確權方式，探索權益實現的多元化路徑，最終明確土地權屬，其中改革的難點和重點就是原農村土地權益的實現問題，改革的路徑為：首先，在國家、廣東省和深圳市相關政策規定基礎上，加快建立健全國有土地產權管理政策體系，重點明晰原農村土地使用權歸屬、權益內容以及分配規則、實現方式等，推進并完善涉及非農建設用地、征地返還地、征(轉)地歷史遺留問題以及違法建筑處理相關政策的制定，加強對各類土地政策中涉及建筑處理相關政策的規定，加強對各類土地政策中涉及土地權益認定規范的統籌以及確權工作程序、規則的制定，開展農村城市化后土地權益重構政策研究，分類研究制定國有土地產權管理政策；其次，推進原農村土地產權制度創新、以實現城市發展為根本目標，以土地利益合理分配為核心，以政策統籌、整體核算為基礎，創新土地產權管理制度，豐富原農村土地依現狀、依改造等不同確權路徑，探索涉及農村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權益市場化實現形式，在房地合一登記體系內探索房地權利分離條件下的管理制度，并積極構建用地、安置房、經濟補償、土地權益書、作價入股等相結合的安置與補償模式，通過項目開發、土地儲備、城市更新和城市發展單元規劃等手段，綜合運用規劃、土地、經濟等其他政策，統籌解決社區農村城市化遺留問題和社區轉型發展問題，破解確權難題，綜上所述，對不同權利主體的權益給予清晰界定，繼而明確權屬，實現規范的土地權屬管理，這是原農村土地國有化后土地產權管理制度上的重大探索創新。、2、關于完善國有土地空間權利體系

【面臨問題】

深圳面臨土地、空間、資源、環境等難以繼的局面，城市發展目標要求深圳必須轉變經濟發展模式，在空間上主要體現為土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，從國家層面上而言，土地空間使用權盡在《物權法》中有原則性的規定，權力體系尚未細化，難以實現土地空間的精細化管理，近年來，我市積極開展三維地籍管理平臺建設，但是也僅完善了土地立體化空間管理。

【改革思路】

《總體方案》“近期實施內容”中“健全土地權力體系”中提出“完善國有土地權利體系，細化地上、地標、地下土地使用權權利設定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面構建土地空間使用權法律框架，結合城市規劃管理和土地管理要求，在吸收借鑒國內外經驗基礎上，研究細化土地使用權空間權力體系，系統研究土地空間使用權的權利性質與便捷，主體與客體及權利義務，細化空間使用權權利、豐富空間使用權各項權能，界定空間使用權權益，為開展土地空間權確權登記試點提供指導，推進土地空間權確權登記試點實踐，對空間使用權取得、登記、流轉、抵押等環節予以規范，制定空間使用權實體性政策和程序性政策，急救提東土地空間使用權相關立法工作，另一方面，探索研究土地空間立體化硬功技術標準。依托土地空間立體化應用理論體系及技術方法，制定空間使用權技術規范，進一步完善土地空間使用權測繪，等級技術規范，制定三維視角下的土地空間使用規范。

3、關于完善土地登記制度

【面臨問題】

一是國有未出讓土地沒有實行同一等級管理。根據城市化轉地相關政策規定，轉地完成后農業用地(含基本農田)、水庫、水源保護區、河道及海堤范圍內用地，城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地和林業用地，儲備土地分別一腳農業、水務、城管和市土地儲備機構等部門實施劃線移交管理，各類用地涉及多個職能部門，但各職能部門的管理范圍沒有清晰界定，存在交叉管理和職責不清現象，使用權、管理權等得不到有效落實，特別是國有儲備土地的資產資本運作需要登記發證為條件，但是當前國有儲備土地的登記狀況不理想，直接影響了儲備土地管理。

二是部分國有合法用地尚未完全納入土地登記管理。根據有關數據，部分合法用地比如市政道路、公共設施和市政設施等，急于用地類型的特殊性，未完全按照權屬管理的要求進行日常管理，均為完全納入土地登記，這不僅不利于保障權利主體的權益，也無法引入社會管理方式，無法按照市場化運作模式進行管理，土地資本化屬性未能實現，同時從技術上和政策管理上軍給地籍數據管理和信息化建設帶來了隱患，另外，原農村合法用地也由于缺乏政策引導和政策激勵，未進行登記管理，而除合法意外的用地則大多因土地產權不清等問題，基本有利于產權登記管理之外。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中觀其實施內容”第一點“完善土地登記制度”中提出“建立不動產統一登記制度，明確不動產統一登記的機構，規范登記內容和程序”，通過土地總登記，實現產權明晰，保護權益，流轉通常的土地產權管理制度，主要做法包括：一是推進土地總登記試點實踐工作。充分學習和借鑒北京、天津等相關城市土地總登記經驗，實踐探索登記發證，登記造冊等多層次土地登記制度，完善土地總登記的內容規則和程序，研究制定土地總登記工作規程。二是有序推進國有為出讓土地總登記。探索土地統一等級制度，將農業用地(含基本農田)、水庫、水源保護區、河道及海堤范圍內用地、城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地、林業用地等國有為出讓用地均登記到政府名下實行造冊備案管理，并實現動態更新，加快推進儲備土地總登記工作，加快將全市應納入而未納入庫的儲備土地清理入庫，理清儲備土地上的權屬和經濟糾紛，處理違法用地行為，實施儲備土地的全覆蓋登記。三是完善促進不動產統計登記的政策體系。完善促進不動產統一登記的相關激勵性和強制性政策，構建推動不動產統一登記的制度環境。

4、關于土地權屬爭議調解和司法處理機制

【面臨問題】

我市全面推進土地確權登記會涉及大量土地權屬爭議調解案件的增多，土地爭議調解機制的健全和完善是土地管理日常工作的一個重要內容，但是，目前土地權屬爭議調解工作缺乏專門機構，人員和經費支持，尚未形成常態化機制，沒有進行規范化管理，發揮作用有限。難以滿足需求，此外，土地權屬爭議的解決機制包括當事人協商、調解機構調解、象征機關裁決，人

民法院司法審判等多層次手段，但各機制之間相互獨立，缺乏有效的協調與銜接，程序復雜、周期過長、效率較低、裁決結果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中遠期實施內容”第二點“建立和完善土地權屬爭議調解和司法處理機制”中提出“探索在行政體制內配置土地權屬爭議調解機構、人員、經費的方式，以及不同行政層級調解機構的分工和運動機制，建立土地使用權爭議事項當事人下上、調解機構調解、人民法院司法審判等解決機制。

第四篇：中共深圳市委 深圳市人民政府關于貫徹落實《深圳市土地管理制度改革總體方案》的通知

中共深圳市委 深圳市人民政府關于貫徹落實《深圳市土地管理

制度改革總體方案》的通知

文號：深發〔2012〕3號

各區委、區政府，各新區黨工委、管委會，市委各部委辦，市直各單位，市各人民團體，中直和各省（區）市駐深各單位，市屬各企業：

2012年2月29日，國土資源部和廣東省人民政府共同批復了《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。《總體方案》是貫徹落實科學發展觀、踐行節約優先戰略、促進經濟社會發展與土地資源利用相協調的重要舉措，是新一輪土地管理制度改革的重要指導性文件。

深圳經濟特區建立30多年來，積極為國家土地管理制度改革探索實踐經驗。20世紀80年代，以土地有償使用制度改革為核心的土地管理制度改革，拉開了深圳改革的序幕，創造了經濟特區體制機制優勢。作為全國唯一一個沒有農村建制的城市，深圳也承載著先行先試、探索高度城市化城區土地管理新模式的重大歷史使命。當前，我市土地資源極其稀缺，現行土地管理制度已經無法適應經濟社會發展的新要求。面對未來三十年城市發展的新形勢和新任務，進一步深化土地管理制度改革，是深圳努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵的應有之義，是轉變土地利用方式、破解城市發展土地困局、創造深圳質量的現實需要，是加快推進城市發展轉型、提升城市發展質量的必然選擇。

各區（新區）、各部門、各單位要高度重視《總體方案》的貫徹實施，充分認識貫徹實施《總體方案》的重大意義，把思想和行動統一到中央和省的部署要求上來，進一步增強使命感、責任感和緊迫感。要深刻領會、準確把握《總體方案》對深圳土地管理制度改革新的戰略定位和目標任務，全面落實《總體方案》提出的總體目標、改革重點和改革進度。要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發展觀，全面落實胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的重要講話精神，按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的總體要求，結合本地區、本部門實際，積極開展土地管理制度改革工作。要把土地管理制度改革工作納入重要議事日程，作為當前的頭等大事來抓，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，加強對改革的統籌協調謀劃和組織實施，明確責任人員，制定具體工作計劃，分步組織實施，不斷提高土地管理工作水平。要明確工作重點，以產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控為原則，重點圍繞完善國有土地產權制度、深化土地資源市場化配置、創新土地資產資本運作機制、加強土地節約集約利用、嚴格耕地保護、強化土地調控與監管、統籌協調區域土地利用、完善土地管理法治環境等內容，深入改革創新，探索建立高度城市化地區土地利用和管理新模式。要建立《總體方案》實施成效的論證評估機制和重大事項請示、報告制度。

各區（新區）、各部門、各單位要以《總體方案》的實施為突破口，立足新起點、抓住新機遇，進一步提振信心、激發斗志，進一步解放思想、開拓創新，進一步弘揚特區精神和大運精神，敢闖敢試、敢為天下先，想干、敢干、快干、會干，以土地管理制度改革的突破帶動城市綜合配套改革，再創經濟特區體制機制新優勢，努力為加快建設現代化國際化先進城市作出新的更大的貢獻！

中共深圳市委 深圳市人民政府

二〇一二年三月三十日

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會和中國共產黨成立90周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉變經濟發展方式和土地利用方式，提升發展質量和可持續性，努力當好推進科學發展、促進社會和諧的排頭兵，根據國務院批復的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008～2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一、總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持社會主義土地公有制，堅持中國特色社會主義市場經濟的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的戰略部署，圍繞城鄉一體化、全面城市化和農業現代化發展目標，以產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控為原則，結合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發育程度高、擁有經濟特區立法權等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學合理用地和經濟社會全面協調可持續發展。

二、改革重點

（一）完善國有土地產權制度，夯實土地管理制度改革基礎。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，健全國有土地權利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權利人合法權益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產權清晰、規則一致、競爭有序的統一土地市場，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，健全土地收益分配調節機制。

（三）創新土地資產資本運作機制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產資本轉化途徑和方式，為創新土地調控和管理模式奠定基礎。

（四）加強土地節約集約利用，創新土地二次開發利用機制。落實節約優先的要求，推進城市土地二次開發利用，深入探索土地節約集約利用新模式，建立節約集約用地的長效機制。

（五）嚴格耕地保護，建立補償機制。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，逐步建立健全農用地特別是耕地保護補償機制。

（六）強化土地調控與監管，促進政府職能轉變。適應政府職能轉變的要求，綜合運用法律、經濟、行政和科技手段，完善上下聯動、部門協調的工作機制，加強對土地利用的調控和監管。

（七）推進區域合作，統籌協調區域土地利用。結合國家對深圳作為經濟特區、全國經濟中心城市和國際化城市的發展定位要求，深化區域合作，促進區域土地資源的統籌配置和合理利用。

（八）加強土地立法，完善土地管理法治環境。充分發揮深圳經濟特區立法權優勢，完善土地法制建設，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內容及進度

按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的要求，分近期（2011～2015年）和中遠期（2016～2020年）兩個階段推進改革。

（一）近期實施內容。

近期重點對改革涉及的基礎性配套制度進行全面研究和探索，以光明新區、坪山新區、前海深港現代服務業合作區為重點試驗區，在土地用途管制、土地有償使用、土地二次開發與節約集約利用、土地產權制度等方面開展試點工作。

1．健全土地權利體系。完善國有土地權利體系，細化地上、地表、地下土地使用權權利設定，探索三維地籍管理方法。明確各類土地使用權的取得與滅失條件、權利主體與客體、權益內容與限制以及分配規則等。開展土地使用權使用期滿后續期相關權益研究。

2．完善土地有償使用制度。除軍事用地、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴格限定劃撥用地范圍，探索實行國家機關辦公、基礎設施、社會事業等用地的有償使用。完善國有土地使用權出讓制度，在招標拍賣掛牌出讓的基礎上，按照公開、公平、公正的原則，創新國有土地使用權公開出讓方式及制度。

3．實行差別化土地供應和地價管理標準。實行適應城市發展轉型和產業結構優化升級的差別化供地政策，完善體現差別化供地的地價控制標準，健全國有土地使用權供應體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式。對產業用地的供地方式和供地年限探索實行差別化管理，并建立操作規范。

4．健全土地節約集約利用機制。探索建立推進節約集約用地工作的綜合評價體系，逐步開展對各行政轄區、各類功能區、建設項目用地以及各行業、不同用地主體的多層次土地節約集約利用評價。健全各類建設用地標準體系，完善節約集約用地考核指標體系。建立完善節約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監管機制、責任機制。

5．創新土地二次開發利用機制。探索建立規劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發利用機制。在廣東省“三舊”改造政策基礎上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤活存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系。探索在城市重點發展區域建立以存量土地為主，以結構優化、功能提升、利益共享為目標的整體開發模式。

6．創新土地利用調查和規劃體系。以國家土地分類標準為基礎，探索制定適應城市發展和管理需求的高度城市化地區土地分類和調查標準。探索建立市域和功能片區雙層土地利用規劃管理體系。在各功能片區設置方案經廣東省人民政府同意后，依據市級土地利用總體規劃，編制功能片區土地利用總體規劃，由深圳市人民政府審批和調整，報廣東省國土資源廳備案后組織實施。進一步探索編制功能片區土地利用空間管制規劃，明確城市用地、工業用地、農村居民點用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據。

7．完善土地利用計劃管理方式。探索建立建設用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系。流量指標實行城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠近統籌的方式，由深圳市人民政府依據土地利用總體規劃自主安排土地利用計劃總量指標，形成年初整體報廣東省人民政府和國土資源部備案、年內自主配置使用、年末評估考核的計劃指標體系管理模式。

8．改革建設用地審批方式。除國家和省級單獨選址建設項目按國家和省相關規定報批外，在深圳市土地利用總體規劃確定的中心城區范圍內，國務院批準農用地轉用方案后，按照廣東省人民政府的授權，由深圳市人民政府審核農用地轉用實施方案；在中心城區范圍外，已由廣東省人民政府授權深圳市人民政府審批功能片區土地利用總體規劃的，由深圳市人民政府批準農用地和未利用地轉用，統籌安排建設項目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機制，依照海洋功能區劃和土地利用總體規劃科學開展圍填海造地，探索創新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強供地管理。

9．加強耕地和生態用地保護。按照數量、質量和生態三方面管護的要求，加大耕地特別是基本農田保護力度，建立耕地和基本農田保護補償制度，確保耕地占補平衡和基本農田數量不減少、質量有提高。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，完善并創新農用地生態補償機制，健全生態用地保護的經濟激勵和制約機制。

（二）中遠期實施內容。

在近期工作基礎上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創造經驗，深化中遠期改革研究，不斷總結試點經驗，積極推進改革實踐，適時通過立法鞏固改革成效，形成科學合理、規范有序、符合實際的土地管理體制機制。

1．完善土地登記制度。建立不動產統一登記制度，明確不動產統一登記的機構，規范登記內容和程序。

2．建立和完善土地權屬爭議調解和司法處理機制。探索在行政體制內配置土地權屬爭議調解機構、人員、經費的方式，以及不同行政層級調解機構的分工和運行機制，建立土地使用權爭議事項當事人協商、調解機構調解、人民法院司法審判等解決機制，并加強各種解決機制間銜接。

3．深化土地收購收回制度改革。引入市場機制，創新土地收購模式和多元化補償方式，開展換地權益書等權益證書探索。健全土地使用權收回制度，明確收回條件、收回程序、補償標準等。創新建設用地使用主體退出機制，探索實行優先購買權制度。

4．加強市場（實體）管理和服務體系建設。完善土地有形市場，拓寬交易平臺服務范圍和方式，創新交易品種，規范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環境。加強土地市場服務體系建設，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、地價評估、市場咨詢、投資策劃、土地登記代理、土地登記信息查詢等服務系統及相應的服務機構，擴大土地交易所、經濟人等服務網絡。

5．加強土地收益分配調節。探索完善土地收益分配制度，創新分配機制，探索改革土地使用權轉讓增值收益分配辦法。完善土地租（價）稅費體系，開展不動產稅和閑置稅研究，探索提高新增建設用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費約束機制，探索建立促進土地節約集約利用的稅費調節機制。

6．創新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設計不同類型的土地金融產品，在條件成熟時推行土地資產證券化。研究制定土地基金資產經營政策、收入分配調節以及投融資等政策。

7．加強區域一體化土地利用和保護。探索與周邊城市建立區域性土地利用調控協調機制，整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地，推進區域土地資源的合理配置。構建促進產業升級轉型的區域土地政策體系，統籌協調區域產業用地配置，探索建立產業轉移工業園土地管理新模式。建立健全區域生態補償機制，共同維護區域生態安全。

8．開展土地資本化理論和管理研究。探索不動產信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式，進一步豐富和完善土地資本化的相關理論。

9．積極借鑒和創新土地管理經驗。積極參與國土資源部具有先導性和戰略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區的土地管理經驗，在前海等深港合作重點地區積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規則相銜接的土地管理制度。

10．完善土地管理法治環境。充分發揮經濟特區的立法權優勢，有序推進土地產權、市場配置、存量土地管理、不動產統一登記等方面的立法工作，推動土地管理制度改革步入法制化軌道。

11．探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經驗，會同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規劃實施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進社會和諧公平。

四、改革保障措施

（一）加強宏觀指導。國土資源部、廣東省人民政府共同指導推進深圳市土地管理制度改革工作，采用部省合作支持指導深圳市開展土地管理制度改革、試驗與示范的方式進行。深圳市土地管理制度改革中遇到的重大事項，及時報告或請示國土資源部和廣東省人民政府。

（二）強化組織實施。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領導小組，加強對改革的統籌謀劃和組織實施，抓緊制定土地管理制度改革的具體實施方案，統籌規劃、全面推進、分步實施、重點突破。

（三）科學論證評估。深圳市人民政府要進一步解放思想、大膽設想、科學論證、積極探索，重視重大改革措施的評估，努力減少改革風險，確保改革有序、有效開展；要定期組織開展改革總體方案實施成效的評估，根據評估結果不斷完善改革的探索和實踐。深圳市要將改革進展情況報國土資源部和廣東省人民政府備案，國土資源部和廣東省人民政府對深圳市土地管理制度改革開展評估，對改革實施情況進行考核，對相關成果及時總結、規范和提升。

（四）加強立法保障。土地管理制度改革的有關內容超出國家法律和政策有關規定且不屬于經濟特區立法權權限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批；超出國家有關規定且屬于經濟特區立法權權限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請深圳市人民代表大會及其常務委員會制定經濟特區法規；不超出國家有關規定的，由深圳市人民政府制定規章或規范性文件予以規范。

第五篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陳怡芳

中國財經報網 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像現在這樣每年都獲取大規模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結。

黨的十八屆三中全會決定部署全面深化各領域改革。其中，土地管理制度的改革，必將對我國未來社會發展和經濟建設產生深遠影響。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全會決定涉及土地管理制度改革內容十分豐富，涉及多方利益調整，改革力度前所未有。

（一）打破城鄉建設用地“二元”結構，建立城鄉統一的建設用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設用地市場，農村集體經營性建設用地不能在市場交易，城鄉建設用地出現“二元”結構。三中全會決定提出，農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下，可以在城鄉統一的建設用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市、同權同價。這項改革，建立了統一市場，打破了“二元”結構，有利于實現農村土地價值最大化。

（二）縮小政府征地范圍，規范政府征地程序。按照三中全會決定，政府將縮小征地范圍，今后城市建設用地不必全部由政府先征為國有再向社會供地。同時，無論是政府還是其他用地單位，都要注重保障農民利益，按照市場化原則補償被征地農民，健全被征地農民社會保障制度，多渠道安置被征地農民，確保被征地農民長遠生計。

（三）擴大國有土地有償使用范圍，提高工業用地價格。改變現行劃撥用地范圍過寬造成國土資源浪費和粗放利用現象，今后除公益性用地繼續采取劃撥方式供應以外，其他用地都將采取有償方式供應，通過市場配置實現國土資源價值。同時，改變現行工業用地價格偏低狀況，提高工業用地價格，促使工業企業更加

高效利用土地。

（四）完善土地二級市場，發揮土地權能效用。農村集體土地使用權確權后，允許用于租賃、轉讓、抵押；賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，促進農村集體土地使用權有序流轉，放大土地權能效應。

土地管理制度改革影響深遠

土地管理制度的改革，將極大激發農業生產活力和農業發展內生動力，改變國家、集體、農民在土地利益方面的分配格局，其影響廣泛而深遠。

（一）政府供地范圍和土地出讓收入規模都將大幅縮小。政府征地范圍的縮小，將使政府土地儲備和土地供應范圍大幅縮水。今后，政府不可能再像現在這樣每年都獲取大規模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結。

（二）農村集體經濟組織和農民來源于土地收入將大幅增加。農村集體經濟組織和農民有望通過土地管理制度改革，從土地上獲取更多、更穩定、更長期的財產性收入，公平分享改革發展帶來的成果，城鄉居民收入差距有望逐步縮小，農村居民消費能力將明顯增強。

（三）農民和農業生產經營者融資渠道會變得更加便利。農村集體土地使用權、農村土地承包經營權、農民住宅可以抵押、擔保，將改變現行農民和農業生產經營者融資難的狀況，有利于他們從銀行業金融機構和資本市場獲得更加便利的融資，激發農業生產動力和活力，改善農業生產經營條件。

（四）新型農業經營體系有望得到快速培育和發展。土地管理制度改革后，農村土地承包經營權將向專業大戶、家庭農場、農業合作社等聚集，有利于促進農業產業化、集約化，提高農業生產能力和生產效率，培育和發展新型農業經營體系，加快建立現代農業。

（五）城鎮化建設用地供需矛盾將得到有效緩解。農村集體經營性建設用地允許入市交易，增加了城市建設用地的供應渠道，為城鎮化發展創造了更加便利條件，將有效緩解城鎮化建設過程中的用地供需矛盾。同時，農民住宅有序流轉，有利于增強進城務工農民在城市的居住能力，助推農民工盡快轉化為市民。

（六）經濟建設和社會事業發展將更加注重集約節約用地。提高被征地農民補償標準、提高工業用地價格以及非公益性用地實行有償使用，將有利于優化土地利用結構，迫使今后在經濟建設和社會事業發展用地方面更加精打細算，不再像過去那樣粗放利用土地，而是更加注重集約節約用地。

改革落地需要相應配套措施

三中全會決定勾勒了土地管理制度改革的基本路徑，但要真正實現這一路徑，確保土地管理制度改革落地，則還需要做大量深入細致的工作。

（一）做好農村集體經營性建設用地和農村土地承包經營權等確權工作。必須抓緊做好農村集體土地經營性建設用地、農村承包經營權、農村宅基地、農民住宅等權屬的登記和確權工作，做到相關權屬清晰，為流轉交易創造條件。

（二）盡快劃定農村集體經營性建設用地交易符合規劃和用途管制范圍。在規劃方面，應明確包括城市規劃、土地利用規劃、產業規劃、環境保護規劃等，確保用地科學性、協調性、可持續性。在用途管制方面，則要明確可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范圍明確了，才能操作實施。

（三）進一步明確農村集體經營性建設用地入市管理程序。農村集體經營性建設用地如何進入市場，需要制定具體的入市管理程序。可以考慮，由農村集體經濟組織提出入市申請，經市縣國土資源部門審查是否符合規劃和用途管制條件，并經土地評估機構估價后，在市場上公開交易流轉。

（四）研究制定農村集體經營性建設用地交易稅收征管政策。農村集體經營性建設用地入市交易，將分別涉及耕地用占稅、城鎮土地使用稅、營業稅、所得稅等多個稅種。目前，上述稅種基本不涉及農村集體經營性建設用地交易行為，因此，需要通過修訂相關稅收法規予以明確，制定相應的適用范圍、稅率和稅收

政策。

（五）加強農村集體經營性建設用地收益分配使用管理。農村集體經營性建設用地收益依法納稅后，將分別歸農村集體經濟組織和農民所有。由于農村集體經濟組織管理能力較差，如果收益分配和使用管理不當，可能直接損害農民利益。因此，有必要考慮委托鄉鎮財政部門代管收益，確保收益在農村集體經濟成員之間公平合理分配。同時，建立收益分配使用管理公示制度，自覺接受農民監督。

（六）抓緊修訂和制定土地管理相關法規和制度。目前，需要修訂的法規制度，包括《土地管理法》及其實施條例、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《劃撥用地目錄》等；需要制定的法規制度，包括《農村集體土地上房屋征收與補償條例》《農村集體經營性建設用地收益分配使用管理辦法》等。

（作者系財政部綜合司副司長）