第一篇：完善地方政府財政收入分配機制的思考

完善地方政府財政收入分配機制的思考

《經濟縱橫》2010年第4期

摘要：由于地方稅體系尚不完善、地方政府缺乏正式收入的收入自主權及過大的非正規收入自主權等，導致中央和省級政府之間的收入分配與規范化的分稅制異化。應通過優化地方稅體系、規范地方政府收入分配行為、進一步實施稅費改革、制定《稅收基本法》和適時允許地方政府舉債等措施完善地方政府財政收入分配機制。

關鍵詞：收入分配；地方稅；立法權：舉債

一、地方政府財政收入分配存在的問題

1994年分稅制改革，根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅：將維護國家利益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入，分稅制改革在一定程度上理順了中央財政與地方財政的關系，但在地方財政收入分配中仍存在一定問題。

(一)地方稅體系尚不完善

一是地方稅范圍界定不科學。如，地方企業所得稅是地方固定收入，但又將地方金融企業所得稅劃為中央收入；原則上將營業稅和城市維護建設稅劃為地方固定收入，但又將鐵道、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業稅和城市維護建設稅劃歸中央。二是地方稅主體稅種缺位，規模過小，難以滿足地方政府支出的需要。現行分稅制雖然劃歸地方的稅種不少，但大都稅源分散，征收成本高，難度大，收入彈性低的稅種，地方稅收入一般只占全國稅收總收入的20%左右，從而加大了地方財政對中央返還收入和上級補助的依賴程度，使地方財政平衡的難度加大。三是地方稅種改革不到位。原有的一些地方稅種改革遲遲出不了臺，如，土地使用稅、物業稅、城市維護建設稅、教育費附加等。

(二)地方政府缺乏正式收入的收入自主權

1994年的分稅制改革，中央與地方重新調整了事權職責與支出范圍，但收入權并沒有相應下放到地方。地方政府無權立法設立新稅種，只能對少數稅種有是否征收權(如屠宰稅和筵席稅)和稅率的調整權。這一方面加大了地方政府的支出責任，另一方面地方政府又無財力作保證，無疑不利于地方政府提高公共服務的水平。地方稅收入規模過小，使地方政府支出過分依賴中央轉移支付和地方非稅收入。在目前中央政府的轉移支付方法不夠規范和數量不足以彌補地方政府支出缺口時，地方政府只好將目光更多地轉向了非稅收入，尤其是土地出讓收入，由此造成基金、收費迅速膨脹，擾亂了正常的國民收入分配秩序，給老百姓帶來了難以承受的負擔。目前，政府收入除稅收以外，納入預算的規范性收入有：企業收入、教育費附加及其他雜項收入。介于規范性和非規范性之間但仍可精確計算的有：預算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等。純屬制度外且無法加以統計的收入有：由各地方、部門“自立規章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。由于非稅收入大多缺乏規范性，地方政府對此又無自我約束機制，結果出現地方政府收入嚴重超越地方經濟發展基礎的現象，削弱了經濟增長的后勁，造成未來地方稅稅源的嚴重不足。

(三)地方政府非正規收入自主權過大

一般認為，缺乏正式的稅收自主權，會使地方政府以各種不同的方式實施

“非正式的”收入自主權。主要表現在：在法規規定范圍之外的各種收費。地方收費是預算外資金的主要來源，而預算外資金占地方預算的比重又相當大。這些非正規收入問題已成為關注的焦點之一。然而，對于這些收費對經濟福利造成的實際損失有多大，卻不清楚。為人所知的只是這些收費對地方收入的貢獻很大，并繼續提供所需的資源，對滿足地方政府基本支出需要發揮了重要的作用。我國地方收費主要被作為一般性資金來源使用。盡管收費在地方預算安排上具有重要作用，但在那些為地方公民提供服務的項目上，地方政府卻沒有普遍通過收費來補償成本。地方政府另一種不同類型的非正式收入自主權表現在給企業的稅收減讓和優惠上。

(四)缺乏省以下政府正式的收入分配制度

由于1994年分稅制改革未觸及省以下政府的收入分配制度，造成了目前實踐中各省以下政府收入分配體制各不相同的局面。這種非正式的省以下政府稅收安排，為省級政府提供了預算的靈活性，并有助于實現地方政府間的收入均衡。但同時也帶來一些問題。它使地方政府沒有收入自主權。同時，缺乏正式的分配機制也使地方政府的收入可預測性下降，使其安排計劃和支出預算的能力下降。缺乏正式的收入分配機制，也促使地方政府將財源隱藏在預算外資金中。

(五)中央和省級政府之間的收入分配方式存在的問題

第一，地方政府之間收入分配不均衡。這是由于中央政府與地方政府根據收入來源(稅收征收地)分享增值稅造成的。這往往導致資源的不公平分配。目前的增值稅收入分享安排因有利于富裕省份，而導致省際間收入分享不均衡問題加重。第二，增值稅征收范圍問題。即屬于地方政府的來自增值稅未覆蓋的其他一些部門的“營業”稅或銷售收入稅的存在。從稅收政策角度看，顯然應該取消營業稅，而將增值稅的范圍擴展到以前征收營業稅的部門。按銷售收入征稅是不符合效率原則，在增值稅體系下對服務業征收更加有效率。第三，企業所得稅的歸屬問題。企業所得稅是一種不穩定的稅收來源，所以并不適合地方政府。企業所得稅的稅收負擔很可能會轉移到其他地區的納稅人身上，這將有損于收入分配的公平原則。

(六)完全劃歸地方政府的稅收中存在的問題

完全劃歸地方政府的稅收，一般不能向地方政府提供足夠的收入來源。事實上，這些稅收中的一部分可被視為“麻煩”稅收，因為這些稅收帶來的少量收入可能不能抵消管理成本。中國稅制結構的合理化可能要求取消一些目前屬于地方的稅收。如，應取消1994年改革后劃歸地方的在旅館、飯店、娛樂、運輸、通信或建筑行業征收的營業稅，并用常規的增值稅來代替。目前有兩種屬于地方政府的稅收，從長遠看，具有向地方政府提供充足的收入來源的能力，這就是個人所得稅和財產稅(物業稅)。

二、完善地方政府財政收入分配機制的思考

(一)完善地方稅體系

第一，要擴大地方稅規模。一是適時出臺稅制改革方案中已定的稅種，并適當擴大計稅范圍和提高稅率。如，物業稅、車船稅和城市維護建設稅等。二是對已設立但還沒有出臺的稅種，如，遺產稅應盡快立法開征；對經濟發展要求設立的稅種，如環境稅(碳稅等)，應在理論和實踐廣泛論證的基礎上立法開征。此外，應大力開展對地方收“費”和“基金”的治理整頓，不合理的要予以取締，具有稅收性質的，可改“基金”或“費”為稅。如排污費，可改成環境污染稅。

(二)適當擴大地方政府的“稅權”

地方稅收自主權可表現為可自主決定開征新稅種、定義和改變已有稅種的稅基和稅率等。從執行和管理費用以及對中央政府保持宏觀經濟穩定看，以上選擇中最小的成本是將稅收自主權定義為對一些在全國范圍內具有相同稅基并且數目固定的地方稅可自主選擇不同的稅率水平。另一方面，加強房產稅并逐步將其轉化為現代的物業稅(不動產稅)，但需要解決一些問題。首先，開征此稅會加重企業和個人的稅收負擔，會有一些個人阻力。其次，為使管理更公平，需要在管理上有顯著的改進。最后，在未建立成熟不動產市場的情況下，不動產稅能否發揮其作用仍然未知，應進行科學的論證。

(三)改進增值稅和企業所得稅的收入分享制度

增值稅和企業所得稅收入在中央和地方政府間的分享仍有一些缺陷。建立在稅收來源基礎上的增值稅分享制度(包括對中央新增加的增值稅30%部分的稅收返還)，導致地方政府間不公平和低效率的收入分配。現行的增值稅共享制度，是產生地方政府之間不斷增強的不均衡及地方政府之間競爭加劇的主要原因。可考慮借鑒其他轉軌國家的做法，將增值稅都作為中央收入，然后對這些收入以人均或其他分配方式為基礎在地方政府間分享。在短期內，政府可考慮逐步停止稅收返還的做法，并為增值稅設計一個固定的比例以實現均等化的目的。

(四)繼續實施“稅費改革”，規范政府分配行為

我國實施的“稅費改革”主要措施集中在兩個方面：一是重塑財政在政府收入活動中的唯一主體地位，實現財政對政府財力的統籌支配。取消在體制轉軌時期形成的政府各部門各單位的多元財力支配主體和獨立于財政的利益格局，徹底還權于財政。把所有屬于政府收入范圍的財政資金，全部納入預算管理，實現政府收入、財政收入和預算收入的統一。二是規范財政收入分配形式，重塑稅收收入在財政收入中的主導支配地位，實行以稅為主，稅費歸位。旨在將預算外資金轉為正常預算的“稅費改革”政策，應進一步完善，并與其他政府間財政關系改革協調起來。對預算外資金，特別是地方政府需要進行控制和統一支配。由于地方政府沒有真正意義的稅收自主權，而多征收收入又有可能被中央收回，地方政府在預算支出上的權力又受到限制，結果必然造成地方在收費和預算外資金使用方面的超常增長。即使在地方大量使用收費和預算外資金，對政府責任和預算管理造成損害，但這些措施也增加了地方收入，這在一定程度上使一些基本服務的資金得到保障。收費的使用也有利于彌補一些公共服務部門的成本，這使公共支出的總效率得到提高。

(五)制定《稅收基本法》，以法律形式規范中央與地方的關系

提高我國稅收立法質量，應從總體上構建以《憲法》為統率，《稅收基本法》為主導，《稅收實體法》和《稅收程序法》為兩翼的三位一體的完善稅收立法體系。《稅收基本法》是國家稅收運行過程中的最高法律，它可以規范、約束和協調各單行稅種的法規、規則等，不僅應包括如何劃分中央政府與地方政府的稅收管理權限問題，而且應包括如何確定各級政府的征稅權、稅法解釋權和執行權、稅目和稅率的調整權、稅收加征和減免權、稅收征收程序、稅收檢查處罰程序等。在各級政府稅權劃分問題上，既要遵循中央統一領導、分級管理的原則，又要充分調動地方政府的積極性，充分體現依法治稅的原則。從世界各國的稅收管理體制經驗看，依法治稅是我國的必由之路，而制定《稅收基本法》是我國依法治稅的重要標志。在《稅收基本法》下制定《地方稅收通則》，規范地方稅收的立法權、管理權和管理體制。《地方稅收通則》是地方政府稅收工作的指導性法規，能規范各級地方政府的稅收行為，以避免出現“一統就死，一放就亂”的現象。

《地方稅收通則》應具有高度的概括性，并賦予地方政府充分的管理權，以便各級政府在《地方稅收通則》的框架下因地制宜地制定地方稅收政策，發展地方經濟。但制定《地方稅收通則》應與《憲法》、《稅收基本法》保持高度一致，不應與其抵觸。

(六)適時允許地方政府舉債

改革后的分稅制預算管理體制，在一定程度上可以較好地處理中央與地方的財政關系。但問題不容忽視。我國《預算法》第28條明確規定：“地方各級預算按量人為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”地方政府是不允許列赤字的，即使有赤字也不允許舉債來彌補赤字。但實際上，我國地方政府的各級預算是不平衡的，他們往往以各種變通的手法，或多或少的存在著“隱形舉債”的問題。這些“隱形舉債”對地方政府提供公共物品和服務、發展地方經濟起到了一定的作用。但地方政府的“隱形舉債”的風險較大，由此可能會引發財政風險，以致財政危機。可以看出，與其讓地方政府“隱形舉債”放任自流，不如加以正確引導，化解潛在的財政風險。因此，本文認為，應允許地方政府舉債，理順政府間財政關系，但應對其加強監控和管理。在政策制定之前，必須結合中國國情，先行制定一些過渡性措施，然后逐步把地方公債納入規范化軌道。

崔志坤 安徽財經大學財政與公共管理學院

第二篇：財政收入分配

財政收入分配職能的實現方案設計

一．我國收入分配現狀

目前，我國經濟發展中面臨很多突出問題，如國民收入不平衡，人力資本投入不足，土地開發沖動與調控目標相互矛盾，居民收入占GDP 比重持續下降從而制約了居民消費需求的擴大等。此外，由于市場秩序不規范、競爭條件不平等等原因，使得不少生產性企業效率低下，轉而從事炒房、炒股等分配性努力，扭曲了資源配置格局和利益關系。這些問題的存在，已嚴重影響到我國經濟的健康發展。世紀90 年代以來，我國國民收入分配格局發生了巨大變化。我們對此進行的測算結果顯示：國民收入初次分配格局中，企業所得增長較快，居民所得增長較慢，政府所得波動不大；再分配格局中，由于各種制度外收入和土地出讓收入的快速增加使政府所得份額上升明顯，企業在再分配格局中居于弱勢地位，居民所得繼續呈下降趨勢。各主體內部分配結構的變化特點是：政府部門內中央政府和地方政府的收支結構不平衡，地方政府的非預算收入激增；企業部門內部壟斷行業利潤增加大于競爭性行業，利潤向少數行業集中；居民勞動報酬份額不斷下降且會在較長時間內延續，居民部門內收入差距持續擴大。改革開放以來，政府、企業、居民三者分配關系的演變大體分為向居民傾斜（1978—1995 年）和向政府、企業傾斜（1996 年以后）兩個階段。2000—2007 年，城鎮居民可支配收入占國民可支配收入的比重從65.5%下降到57.5%，下降8 個百分點，政府和企業占比則分別提高5.2 個和2.8 個百分點。這一期間，居民收入差距呈擴大態勢，不同行業就業人員之間（尤其壟斷性行業與競爭性行業之間）收入差距更是不斷擴大，低收入群體收入增幅明顯放緩。就此看，不是城市經濟發展太快了，不是房地產業發展太快了，而是城市普通居民（包括企事業單位職工、普通公務員）尤其是低收入群體的收入增長水平，遠遠落后于城市化發展進程和內生性有效需求的提升要求。

通過我國初次分配和再分配格局與世界部分國家的對比，可以得出以下幾個結論：政府在初次分配和再分配格局中收入比重都較大。這反映了我國政府部門干預經濟的程度較高。相對于企業和居民而言，政府在市場上的地位不僅是市場秩序的維護者、公共產品的提供者，更表現為強勢的市場參與者和利益競爭者。從分配格局上看，政府部門對經濟的強勢干預對企業部門的影響要大于對居民部門影響。企業所得在初次分配中比較適中，而在再分配中居于弱勢地位。主要是由于來自政府部門（尤其是地方政府部門）的非規范的各種費用負擔較重，導致以制度外收入為代表的各種收入流入政府部門而提高了政府在再分配中的份額，并降低了企業所得份額。約束某些政府部門的非規范收入并使之透明、公開、公正，積極推進“費改稅”改革，對企業顯得尤為必要。居民所得在初次分配和再分配中份額都較低。居民初次分配份額較低，意味著勞動收入份額較低，相對應的資本收入份額會較高。由于資本所得的投資傾向要高于勞動所得，而消費傾向低于勞動所得，所以初次分配格局中居民份額較低就決定了我國今后幾年的發展模式將仍然以投資和出口帶動型為主，而非消費拉動型。居民再分配份額較低反映了政府收入調節職能的缺位和作用的不完善。2000～2006 年，我國國家財政社會保障支出由526 億元增至2121.5 億元，在GDP中的比重由3.31%增加5.28%，而2006 年美國政府僅社會保險福利支出一項占GDP 的比重就高達12%。我國政府收入調節職能尚需加強。國民收入分配向政府傾斜的失衡現象為我國經濟可持

續發展埋下隱患。政府所得對企業所得的擠壓，使得企業持續擴大投資動力不足，使國內投資出現政府主導傾向，受政府部門政治周期的影響，經濟發展波動幅度會增大，最終會影響經濟增長效率。政府所得對居民所得擠壓，一方面政府財政收入快速增長擠壓了居民收入增長空間；另一方面政府的轉移支付和社會保障支出相對滯后，居民不得不更多地自己考慮醫療、養老和教育等支出，兩方面導致居民消費傾向下降，儲蓄傾向上升，從而影響了國內居民消費。國內消費需求不足使得我國經濟增長對國外需求依賴性增加，會在一定程度上影響到我國經濟的可持續發展。

二．現存制度問題

這些現象的出現說明了我國在收入分配制度上還有一定的欠缺。2010年5 月10 日，《經濟參考報》“深度”版刊登的《我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”》的一組調研報道引發了社會巨大反響。在引發社會對收入分配不公詬病的幾大因素中，理應成為調節收入差距的稅收杠桿被認為并未發揮應有的作用，甚至在某種程度上還拉大了貧富差距。《經濟參考報》記者進一步的調查表明，由于目前的稅收監管在富貴階層面前存在一定的“盲區”，由此造成了貧富階層實際稅負不公。有關專家指出，如果不首先解決對高收入者的稅收監管難題，出臺再好的政策也將是一紙空文。應在加強稅收征管的同時，設計更合理的稅制結構以改變目前稅收在收入分配差距上出現的“逆調節”，避免“該收的收不上，不該收‘挖地三尺’”的稅收困局。

其實許多富人是靠偷稅漏稅迅速發家的。除了通過虛報收入、不開發票等虛假手段逃稅，一些納稅人還利用現有的稅收制度漏洞“合理合法”逃稅，如長期不分配企業利潤，納稅人還通過多頭“收入”來逃避稅收等等。不少稅務還對一些小餐館收稅只簡單數桌子、點人頭。不少稅務干部承認，為了完成稅收目標，他們只能把著力點放在容易征管的企事業單位和小企業、小攤販身上，該收的不該收的都想方設法收上來，“挖地三尺”收“過頭稅”的情況并不少見。這幾年稅收征管的矛盾和摩擦越來越多，主要來自于與小戶的稅收征管矛盾。“事實上，我們也覺得不合理。”基層稅務干部無奈地表示。該收的收不上，但稅收的任務卻是層層下達，年年增長。為此，稅務部門就只好對不該收的稅“挖地三尺”。這就造成稅收對中低收入者管控苛刻，甚至出現收“過頭稅”的情況。據介紹，目前稅收征管對小規模納稅人管得過死，扼制了中小企業的發展。目前國稅增值稅中小規模納稅人起征點已由過去2000 元調整到現在5000 元。但隨著經濟的發展，目前5000 元的起征點對很多小規模納稅人而言也顯得過于苛刻。

富者愈富，窮者愈窮。稅收“逆調節”亟待扭轉。如今的富人收入越高，越有資源和關系偷逃稅款，由此進一步增加其財富集聚的速度。而本應獲得稅收支持的中小企業和小商販，卻被迫課以重稅，發展速度和步伐緩慢。這無疑會導致富者越富，窮者愈窮，不利于縮小收入差距，調節收入分配。有稅務干部表示，目前稅收征管的難點主要是企業老板、自由職業者等高收入群體。一方面，由于這些企業和個人善于利用目前市場交易和稅收征管的漏洞，進行避稅逃稅。另一方面，由于一些企業對解決地方就業發揮了較大作用，因而不同程度受到了地方保護，也影響了稅收征管。這就造成原本國家該拿的拿不到，個人應繳的卻不用繳，國家與個人口袋分配失衡，稅收調高的杠桿未能發揮有效作用。

炒房現象已不是什么新鮮的事了。城市房地產業發展，近年來出現的種種異象以及對于房價問題產生的太多爭議，事實上正是我國收入分配制度領域多重矛盾的一個集中表現。如果不加快改革收入分配制度，僅僅從高壓的行政手段和財

稅措施解決目前高企的房價問題，不僅會產生很多經濟運行后遺癥，也最終不能提高城鎮居民的財產性收入、不能解決普通城市居民的住房問題。當前，從提高經濟效率、增強發展后勁著眼，從維護社會穩定、提高民生保障水平、實現和諧發展的角度考慮，都需要盡快把完善收入分配制度作為重要抓手。三．制度改進方案

調整國民收入分配結構，是推進經濟結構調整、轉變經濟發展方式的重要內容。黨的十七大報告明確提出，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準。我們應從深入貫徹落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變的高度，從保障和改善民生、促進社會和諧的高度，充分認識提高職工工資、解決收入分配問題的重要性。

改革開放以來，隨著我國經濟持續快速發展，職工工資收入水平逐步提高。但在國民收入分配中還存在著普通職工工資收入水平偏低、低收入職工比重過大的突出問題，制約了我國經濟發展方式和企業發展方式的轉變。收入是決定消費的根本因素，消費需求不足歸根到底是由于勞動報酬占比偏低。我們必須充分認識加快提高職工工資的重要性。

提高職工工資收入首先要提高最低工資標準。最低工資制度是政府調節企業工資分配、保障低收入勞動者取得合理報酬的重要手段。目前，最低工資制度在實施中面臨不少問題。一是最低工資制度剛性不強。雖然我國最低工資制度在勞動法和勞動合同法中均有規定，但具體實施主要是通過國務院相關部門的政策性文件來指導的，約束力較小。二是最低工資調整機制不健全。最低工資如何設定、如何調整，有關法律規范中只有原則規定，各地在確定最低工資標準時參考因素不一，一些地區沒有根據經濟社會發展及時調整最低工資標準。三是一些用人單位規避最低工資制度。相當多的企業把法律規定的最低工資作為職工“標準工資”，一些企業以食宿費、福利費充抵工資，有的企業采取延長勞動時間、提高勞動定額等手段變相違反最低工資規定。四是最低工資標準偏低且提高較慢。最低工資與平均工資的比例，是衡量最低工資水平的重要指標。目前絕大部分省區的最低工資標準低于當地平均工資的40%，而國際上一般為40%至60%。同時，最低工資增速大大落后于經濟增速和職工平均工資增速，這也是普通職工和農民工工資偏低、低收入職工比例偏大的重要原因。五是近1/3 的職工工資徘徊在最低工資標準附近。據全國總工會2009 年底的調查，職工月工資與當地最低工資標準相比，低于當地最低工資標準的占4.8%，高出當地最低工資標準50 元以下的占10.9%，高出50 元至100 元的占12.5%，三者合計占28.2%。考慮到超時勞動的普遍存在，制度工時內實際工資在最低工資標準附近的職工更多。

加快建立健全最低工資標準。正常調整機制提高職工工資不能僅僅依靠市場機制，而需要充分發揮政府的主導作用，形成最低工資標準正常調整機制，促進最低工資水平持續穩定提高。

提高最低工資制度的立法層次。盡快制定最低工資條例或修改最低工資規定，適時研究制定最低工資法，對最低工資制度作出更具體、更明確的規定。加大監管力度，強化對違反最低工資制度的制裁措施，及時糾正和嚴格查處壓低實際工資、變相違反最低工資制度的行為。建立最低工資標準定期上調機制。應明確規定，除特殊情況外，最低工資標準每年調整一次，每次調整不應低于GDP 和職工平均工資增長率。提高最低工資占社會平均工資的比例。制定時間表，促使各地最低工資標準普遍達到社會平均工資40%—60%的水平，確保最低工資標準

跟上經濟社會發展。各地在研究確定最低工資標準的上調幅度時，應充分考慮醫療、教育、住房、養老等方面支出增長的因素。充分發揮勞動關系三方協商機制的作用。由政府牽頭，勞動行政部門、工會、企業共同組成三方委員會，適時提出最低工資標準調整意見和實施方案。研究確定特殊形式、特殊行業的最低工資標準。完善對實行計件工資制、提成工資制等特殊工資形式的勞動者的最低工資保障制度。研究制定部分勞動密集型行業的最低工資標準，以更好地體現最低工資標準的適用性。

我們需要像治理房市亂象而實施多管齊下的精準政策一樣，多層面、多環節、多角度系統認識已經形成的社會階層多元化的收入分配格局，抓緊制定調整國民收入分配格局的政策措施，深化壟斷行業收入分配制度改革，進一步規范收入分配秩序，切實解決收入分配領域中的問題。需要把握的原則是，既要增進公平，也要兼顧效率；既要尊重歷史，又要考量現實；既要重新審視財稅體制改革過程中存在的傾向性問題，又要深刻評估我國城鎮化、工業化、市場化的方向。

參考文獻：《從國際視角看我國國民收入分配格局》--常興華

《完善最低工資標準調整機制--調整收入分配結構的必要手段》--李濱生

《稅收監管“逆調節”加劇收入分配不公》--記者 楊玉華 馮雷丁文杰

財政收入分配職能的實現

方案設計

班級:0809121 成員:01 袁永

06 張兵

李炎

第三篇：關于健全完善鄉鎮衛生院工作人員績效考核分配機制的思考

關于健全完善鄉鎮衛生院工作人員績效考核分配機制的思考

醫改是世界性難題，其難點之一就是如何處理好公平與效率的關系。醫藥衛生領域最大的特點是信息不對稱性，一般患者難以掌握醫生和醫療機構以及診療行為的情況，做哪些檢查、如何用藥、怎樣診治，患者缺乏知情權和決策權。診療行為是否科學、規范、高效，取決于醫務人員業務素質和技術水平，取決于醫務人員職業道德素養，取決于醫務人員的利益導向機制。而醫務人員利益導向機制主要由績效考核和分配機制來決定。我省實施基層醫藥衛生體制綜合改革（以下簡稱基層醫改），基層醫療衛生機構回歸了公益性，在基層初步實現了把基本醫療衛生制度作為公共產品向人民群眾提供的目標，人民群眾得到了實惠。同時，由于基層醫改徹底破除了“以藥補醫”機制，建立在此基礎上的績效考核和薪酬分配機制也發生了重大變革。通過實行“兩考核、兩掛鉤”的績效考核和分配新機制，并全面實施績效工資政策，醫務人員合理待遇得到保障，平均工資收入明顯提高。但是，由于效率不高是公益性事業機構普遍存在的問題，如何制定科學、簡便、易行、管用的績效考核和分配機制，努力調動骨干醫務人員積極性，成為鞏固完善基層醫改的重要課題。

一、基層醫改前鄉鎮衛生院內部考核分配情況

實施基層醫改前，“以藥補醫”是基層醫療衛生機構的重要補償機制。基層醫療衛生機構內部績效考核和分配機制也是與“以藥補醫”緊密聯系、密切相關。鄉鎮衛生院工作人員收入一般由四個部分組成：一是與個人職稱掛鉤的基本工資。鄉鎮衛生院按照人事部門核定的工資標準，確定工作人員的檔案工資。從鄉鎮衛生院調查的情況來看，一般按檔案工資40—60%發放。二是與個人業務量掛鉤的處方提成。鄉鎮衛生院確定收入目標，并分解到科室，科室根據情況，再分解到個人。完成收入任務的，按月或按季，根據個人總處方額的2—5%發放提成收入。三是與個人工作量掛鉤的加值班費。根據加值班情況，發放加值班費。四是與個人開藥額掛鉤的藥品回扣。這部分收入屬于有處方權醫生的“灰色收入”，由醫藥公司或醫藥代表根據醫生銷售的某一種或幾種藥品的數量，計算支付藥品回扣。在前三部分收入中，處方提成收入是鄉鎮衛生院工作人員特別是醫生的主要收入來源。2008年，阜南縣朱寨衛生院發放在職人員工資總額86.9萬元，其中58萬元以職工創收提成的形式分配，占工資總額的67%。

在與“以藥補醫”相關聯的利益導向機制下，個人收入直接與經濟效益掛鉤，鄉鎮衛生院及其人員創收的積極性較高，收治患者的主動性較強，甚至超范圍執業、超能力接診。一方面，為獲得更多的提成收入，鄉鎮衛生院和醫務人員偏好開“大處方”和藥品回扣多的藥品，加重了患者負擔。另一方面，受利益驅使，醫務人員合理用藥意識淡化，過度醫療、濫用藥物問題比較突出，患者做了不必要的檢查，吃了無需吃的藥，身心健康受到嚴重影響。此外，鄉鎮衛生院為了多創收，不顧自身條件，經常截留病人擅自開展超范圍手術，給群眾就醫安全埋下隱患，導致醫療事故和醫患糾紛逐年上升，影響了社會和諧穩定。

二、基層醫改后鄉鎮衛生院內部考核分配情況

基層醫改分配制度改革的目標是建立科學公平、體現績效的考核分配機制，主要內容是以服務數量、質量、效果和居民滿意度為核心的基層醫療衛生機構績效考核補償機制和以按崗定酬、按工作業績取酬為核心的內部分配激勵機制。按照皖政〔2010〕66號文件要求，省衛生廳、財政廳、人社廳印發了《安徽省基層醫療衛生機構及其工作人員績效考核評價細則（試行）》，各地都按要求制定了績效考核實施細則和績效工資實施辦法，開展了績效考核，兌現了績效工資，醫務人員平均工資收入增加500元左右。實施績效工資后，鄉鎮衛生院工作人員收入一般由四個部分組成：一是固定的基本工資收入。根據國家規定的事業單位工資標準和工作人員的職稱情況，確定個人的基本工資。二是浮動的績效工資收入。由基礎性績效工資和獎勵性績效工資組成，國家規定基層醫療衛生事業單位的兩者比例為6：4，為進一步調動積極性，我省允許各地自行調整績效工資內部分配比例，合理拉開收入差距。蕪湖縣、定遠縣等30余個縣（市、區）調整了績效工資內部分配比例。三是專項獎勵和補助。定遠縣每年評選“首席醫師”和“服務標兵”，每月分別獎勵1000元和200元；銅陵縣、東至縣、鳩江區、金安區等縣區建立院長獎勵基金，對工作量大、關鍵崗位成績突出的人員進行獎勵。四是超收返還獎勵。天長市、無為縣等30多個縣（市、區）出臺了超收返還政策，超收部分的30—50%用于獎勵鄉鎮衛生院負責人和臨床一線職工，以充分調動醫療業務骨干的積極性。

三、現有績效考核分配機制存在的問題

現有績效考核分配機制充分體現了回歸公益性的要求，但由于鄉鎮衛生院的特殊性，在調動積極性方面仍然存在著一些問題。主要體現在：一是部分地區績效工資總量偏低，調控余地不大。鄉鎮衛生院績效工資水平參照當地教師績效工資標準和公務員規范津補貼標準，受財力制約，皖北等部分欠發達地區規范津補貼水平偏低，導致績效工資總量不高，年人均僅1萬元左右，即使后來提高到1.5萬元，如果按照績效工資6：4的內部分配比例，實際上每年考核浮動的部分僅為6000元。即使一般職工每年只得到績效工資平均數的一半即3000元，業務骨干得到績效工資平均數的2倍即12000元，差距也只有9000元。而以前鄉鎮衛生院業務骨干與一般職工的實際收入差距在1—5萬元之間。二是機構考核直接影響人員考核，任務核定不科學。按照前三年醫療服務情況，核定鄉鎮衛生院的收支，沒有考慮機構的服務能力與效率，容易出現“鞭打快牛”的現象，影響機構和工作人員的積極性。原先業務開展得好的機構，工作壓力更大；原先業務開展得不好的機構，工作壓力反而較輕。這既不符合注重公平的要求，也不符合講究效率的原則。完成任務壓力大的機構，收支差額缺口大，績效工資難兌現，“破罐子破摔”；完成任務壓力小的機構，“小富即滿”，依賴于財政補助，工作主觀能動性不強。三是各地績效考核政策制定有差別，執行效果不同。全省只有近三分之一的縣（市、區）調整了績效工資內部分配比例，制定了超收返還政策，只有部分地方實施了院長獎勵基金、業務骨干專項補助等政策。蕪湖縣鄉鎮衛生院同樣職稱人員月均獎勵性績效工資差距500元以上；院長獎勵基金差距1200元左右；加值班費差距1000元左右。實踐證明，提高了獎勵性績效工資比重、實施超收返還、專項獎勵和補助政策的地方，鄉鎮衛生院工作人員積極性就高，服務效率和質量就好。否則則反之。四是績效考核細則過于具體和明細，落實情況不好。《安徽省基層醫療衛生機構工作人員考核評價細則》雖然詳細規定了十一類崗位的考核標準，但由于評分標準過細，考核工作量過大，操作性不強；定性標準過多，許多評價指標依賴于考核人員的主觀判斷，容易導致“和稀泥”和“當老好人”情況的發生，不能真實反映工作人員的實際工作量和服務質量等情況。五是部分人員的積極性受到影響，工作動力不強。俗話說，在城市看病，要選醫院；在農村看病，要選醫生。鄉鎮衛生院的發展主要是依靠于負責人和醫療骨干的努力，負責人和醫療骨干的積極性，對于機構的服務能力和服務質量，起著決定性的作用。實施基層醫改后，鄉鎮衛生院用人、分配、藥品設備耗材采購、財務、基建等方面行為逐步規范，負責人的權力明顯削弱，自主權受限，導致積極性下降，對于抓好機構發展的動力不足。醫療業務骨干由于藥品回扣、業務提成等灰色收入被取消，現有績效工資政策傾斜程度不夠，導致實際收入較改革前有一定程度的降低，積極性受到影響。一般職工由于工資收入得到保障，與工作數量、質量關系不大，干多干少一個樣，容易引發“大鍋飯”問題。

四、健全完善績效考核分配機制的重要性

鄉鎮衛生院是基層醫療衛生服務體系的主體，承擔著城鄉居民常見病、多發病的診治任務，應當成為基層群眾看病就醫的首選。鄉鎮衛生院的服務效率，不僅影響群眾看病就醫的方便程度，而且關系到群眾看病就醫的費用，事關基層醫改給人民群眾帶來的實惠。如果不努力調動鄉鎮衛生院工作人員積極性，提高醫務人員服務的積極性、主動性，提升服務質量和效率，病人就會流向縣級以上醫院，不僅增加了縣級以上醫院的負擔，甚至在一定程度造成了新的“看病難、看病貴”，偏離了基層醫改的初衷。據新農合統計數據，2011年上半年全省參合農民在鄉鎮衛生院的住院人數同比下降20%左右。與此同時，部分民營醫院趁虛而入，以收入提成、定額回扣等方式，拉攏部分缺乏職業道德的醫生、鄉村醫生、村計生專干等，慫恿他們當“醫托”，將病人轉移到民營醫院，并通過虛增費用等方式，套取新農合補償資金。不但擾亂了醫療市場秩序，形成不正當競爭；而且給新農合統籌基金的管理和運行造成了極大的風險，嚴重損害了國家和群眾的利益。這些問題不解決，就難以鞏固提升基層醫改成果，難以有效滿足人民群眾的基本醫療需求。

五、健全完善績效考核分配機制的建議

健全完善績效考核分配機制的總體思路是：在堅持公益性的前提下，創新績效考核方式，實行多重激勵辦法，調動醫療業務骨干積極性，提升服務質量和效率，使病人留在基層就近方便看病就醫，降低醫療費用，滿足群眾基本醫療衛生需求。

健全完善績效考核分配機制的主要原則：一是要保證人民群眾得到實惠。群眾常見病、多發病在鄉鎮衛生院能夠得到有效診治，鄉鎮衛生院服務能力、質量和效率高于基層醫改前的水平，人民群眾在鄉鎮衛生院看病就醫的費用不高于基層醫改前。二是要充分體現技術勞動價值。鄉鎮衛生院工作人員收入要與個人實際業務能力、技術水平等掛鉤，與個人具體開展的診療行為技術含量、難易程度、數量、質量和群眾滿意度密切相關。調整一般診療費標準，體現醫務人員技術勞動價值。三是要合理拉開個人收入差距。按照工作技術含量、實際工作量、工作質量等情況，拉開不同機構人員、不同崗位人員、相同職稱人員之間的收入差距，形成合理競爭，鼓勵爭先創優，激發工作活力。四是要向基層醫務人員傾斜。采取多種方式，提高基層醫務人員的工資水平和福利待遇。保證基層醫務人員的平均工資水平高于改革前，努力使基層醫務人員的合理收入與改革前基本持平，努力做到基層醫務人員與縣級以上醫務人員同工同酬。五是堅決防止過度醫療行為。切斷病人醫療費用與醫務人員收入的利益聯系，避免回到“開單提成”的老路上，防止濫用藥物、過度醫療行為的發生。

為此，從以下四方面入手，健全完善績效考核分配機制：一是實施四級激勵方式，做大收入分配資金總額。第一級為調整績效工資內部分配比例，要求醫療服務人次明顯下降的縣（市、區）按照縣內平衡的原則，調高獎勵性績效工資所占比例。基礎性績效工資也要進行考核，按照考勤情況按月發放。加值班費在鄉鎮衛生院獎勵性績效工資總額中提取，按加值班情況按季發放。第二級為全面實行超收返還政策。對于醫療服務收入超過醫療服務支出的部分全額返還給鄉鎮衛生院，規定使用比例，原則上30%用來獎勵鄉鎮衛生院負責人和臨床一線醫務人員。同時對控制醫藥費用作出規定，對于次均門診費用、次均住院費用增長超過一定比例的鄉鎮衛生院，超收部分不得返還。第三級為專項獎勵和補助政策。鼓勵各級財政設立對醫務人員的專項獎勵基金和補助政策，對業務骨干進行激勵。第四級為評先評優獎勵。由縣級人民政府或衛生部門對于醫德醫風高尚、業務水平優良的醫務人員進行表彰，并給予一定的物質獎勵。二是注重服務能力考核，鼓勵鄉鎮衛生院留住病人。根據新農合統計數據，考核當地鄉鎮衛生院實際服務能力和水平情況。按季度統計轄區內居民在鄉鎮衛生院門診和住院人次占轄區居民門診總人次和住院總人次（其中剝離鄉鎮衛生院基本醫療服務執業范圍以外的人次）的比例，體現鄉鎮衛生院在服務轄區居民中的作用。把這一指標作為縣級衛生等部門考核鄉鎮衛生院，確定鄉鎮衛生院績效工資總額和獎勵補助金額的重要依據，引導鄉鎮衛生院提高技術水平，改善服務質量，盡可能地服務基層群眾。三是突出服務效率考核，體現鄉鎮衛生院及人員服務能力。根據相關統計數據，按季統計計算鄉鎮衛生院人均服務門診人次（鄉鎮衛生院門診總人次除以在編總人數）、住院人次（鄉鎮衛生院住院總人次除以在編總人數）、醫生人均服務門診人次、住院人次等指標，作為鄉鎮衛生院考核指標和縣內統籌調劑鄉鎮衛生院人員編制的依據之一，使人均服務人次多的鄉鎮衛生院，人均績效工資總額和獎勵補助高。在鄉鎮衛生院，病人一般慕名看醫生，因而技術水平高的醫生服務人次多。醫生、護士實際服務門診人次、住院人次，作為鄉鎮衛生院獎勵性獎勵工資和超收返還的重要依據之一，使服務人次多的醫生、護士獲得的收入高。四是按照分級診療規范，科學計算醫務人員工作量。按照醫療機構手術分級管理規范要求，對于鄉鎮衛生院能夠開展的手術，根據技術含量、難易程度和勞動強度，換算成相應的門診人次和住院人次，科學確定醫務人員實際工作量。五是借助信息化手段，推進鄉鎮衛生院績效考核。科學制定基層醫療衛生機構信息系統，把績效考核模塊作為其中重要組成部分，貫穿于診療行為全過程，對鄉鎮衛生院及工作人員服務數量、質量、效果和居民滿意度評價進行直接采集，根據績效考核體系進行量化統計，與基層醫務人員的崗位、收入掛鉤，并為衛生部門對鄉鎮衛生院的考核、資金發放和鄉鎮衛生院內部的分配和獎懲提供客觀依據，提高衛生服務管理工作水平，提升公共衛生等財政補助資金分配的科學性。

第四篇：完善考核機制的思考

完善考核評價機制的幾點思考

近年來，果洛州在建立完善科學合理的黨政領導班子和領導干部考核評價機制方面做了大量的探索工作，進行了積極創新，取得了一定成效。

一、黨政領導班子和領導干部考核評價工作的主要做法

1、考核評價的內容不斷完善。近年來，我州積極探索和實踐多層面、多渠道考核領導班子和領導干部的有效途徑，不斷完善考核評價指標和內容，使領導班子和領導干部的考核評價指標和內容更加趨于全面和準確。對領導班子注重從政治方向、精神面貌和圍繞中心、維護大局、分工協作抓落實、處理利益關系、務實創新、處置突發事件的能力；經濟建設、文化建設、社會建設以及黨風廉政建設等方面情況進行考核。領導干部注重從政治態度、思想品質，工作思路、組織協調、依法辦事、工作作風，履行職責成效、解決復雜問題能力，廉潔自律等方面進行考核。對各縣領導班子和領導領導干部突出考核其在推進經濟社會發展、維護穩定、社會管理創新等方面的成效，對州直部門領導班子和領導干部重點考核其發揮職能作用和為經濟建設服務的情況，使考核評價更具體、更詳實。

2、考核評價指標體系不斷更新。指標設置周嚴精密，體現個性特點。主要經濟指標、生態保護、民生改善指標力爭與省上下達的指標相銜接，與上級部門之間的數據相吻合。對不同層次、不同類型的領導班子和領導干部，實行不同的考核要求，考核評價工作逐步形成了一套規范的具有針對性的考核評價指標體系。設置民主測評、民意調查內容和實績分析指標，充分考慮不同層次部門和不同崗位的差異性，盡量平衡衡量尺度，避免導致評價結構不合理，多從定性定量的指標體系來把握，以準確反映領導班子和領導干部的個性化特征，把握住深層次的潛能、潛績與顯能、顯績的關系。

3、考核評價的方法不斷創新。把自上而下的組織考察同自下而上的民主測評相結合，在領導班子和領導干部考察考核中，抓好述職述廉、民主測評、個別談話、綜合分析等關鍵環節，做到環節不少，程序不漏，確保了考察考核的質量，同時增加了實績公示、群眾滿意度調查、征求上級領導和上級部門意見等程序，為州委準確使用干部提供了真實可靠的依據。

4、民主參與的程度不斷提高。干部思想政治素質高不高、作風好不好、政績突出不突出，群眾自有定論。在領導班子和領導干部考核評價中，充分發揚民主，走群眾路線，堅持公開、公正、透明原則，認真落實群眾在考核評價中的知情權、參與權、選擇權和監督權。為了保證考核結果的準確性，在拓展考核層面上狠下功夫，努力實現考核的準確性，鼓勵廣大黨員、干部群眾、黨代表、人大代表、政協委員、退休老干部積極參與考核評價工作，對本地區本部門的工作成績、服務質量、社會影響全方位進行評價，擴大了參與考核評價的范圍，在一定程度上促進了各個部門的服務質量和工作態度，提高了干部考核的公信度。

5、考核結果的運用不斷加強。堅持把考核結果作為干部提拔任用的重要依據，根據考核評價結果，科學配備領導班子，努力打造高素質領導班子和干部隊伍，提高領導班子的整體合力，以知識水平、專業、資歷、個性特征與崗位、職位特點相匹配為標準來整合領導班子，努力建設年齡結構梯次合理、專業結構互補、性別比例協調的黨政領導班子，使班子每個成員都能發揮現有能力，增強了領導班子整體合力。

二、我州當前領導班子和領導干部考核工作存在的問題及成因分析

1、缺乏對考核工作的調查和理論研究。干部考核工作是一項政策性很強的工作，如何使其做到規范化、科學化，發揮其應有的作用，如何建立科學的考核指標體系，如何做到定性考核和定量考核相結合，需要研究和探討的問題很多。實際當中，缺乏對考核工作的做法和經驗總結，以及對一些問題的深入思考和分析。

2、考核內容不夠全面，存在以偏概全現象。雖然近年來，領導班子和領導干部考核內容不斷得到完善，但在具體的考核操作中仍然存在一種傾向，就是“績”的考核，側重經濟社會發展指標考核，平時注重收集各項指標完成情況，黨政建設考核指標設置定性的多、定量的少，共性的多、個性的少，缺乏對不易量化考核目標的綜合評價分析。

3、信息獲取不夠對稱，不同程度影響考核結果。重集中輕平時，多是注重年終考核，根據領導班子和干部隊伍建設需要，組織不定期的日常考核制度尚未形成，重靜態輕動態，平時考核的機制不健全不完善。從考核自身來說，平時不算賬，年底總算賬，難免會出現以領導干部短期工作成績或年底考核依據的“近因效應”，致使考核工作缺乏規范化和科學化。

4、缺乏專業的考核評價隊伍。對領導班子和領導干部考核多集中在年末一個月內，時間緊、任務重、工作量大。所以每年都要臨時抽調部分人員參與考核工作，參加考核的工作人員，缺乏系統、詳細的業務培訓，往往對考核工作把握不是很準確。考核人員業務能力不強，知識結構不全面，對考核對象所在崗位職責了解不夠，不能科學準確地評價干部的德才和實績。考核人員自身存在的這些問題在一定程度上影響了考核評價的質量。

三、進一步完善考評機制的幾點思考

（一）緊扣工作中心，建立健全促進科學發展的考核評價機制

1、牢固確立圍繞中心的指導思想。健全領導班子和干部考核評價機制，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照省委省政府確立的總體戰略部署，進一步完善領導班子和領導干部的考核內容，改進考核方式，擴大考核民主，加強綜合分析，強化結果運用，充分發揮考核的導向、激勵和監督作用，引導各級領導班子和領導干部牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，不斷提高領導和推動科學發展的能力，促進果洛經濟社會又好又快發展。

2、始終堅持六個方面的基本原則。堅持突出考核領導班子和領導干部的思想政治素質和推動科學發展的能力。堅持以人為本、注重實績。引導干部創造經得起實踐、群眾和歷史檢驗的政績。堅持民主公開、競爭擇優，充分落實人民群眾對干部考核工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。堅持統籌兼顧、分類指導。注重把握不同部門、不同類型干部的特點，增強考核工作的針對性和實效性。堅持實事求是、科學分析。注重定性與定量相結合，全面、客觀、公正地評價領導班子和領導干部，增強考核工作的科學性和真實性。堅持于法周延、于事簡便，力求簡明實用、可操作性強。

3、充分突出科學發展的根本導向。堅持把服務科學發展作為根本導向，把選好配強領導班子作為根本任務，把擴大考核民主作為基本途徑，把綜合考核評價作為基本方法，著力探索和完善組織評價、群眾評價、社會評價和自我評價四位一體、有機聯系、互為印證的干部考核評價工作新格局，建立健全實績考核與群眾滿意度測評相結合、集中考核與平時考核相結合、考核評價與結果運用相結合的制度體系，構建適應科學發展要求、體現各地各部門和崗位不同特點的干部考核評價新機制，為促進科學發展提供可靠的制度保障。

（二）合理制定考核標準，完善考核標準體系。

1、制定科學的評價標準，是考核工作的關鍵環節，是客觀、公正、準確地評價領導班子和領導干部工作實績的重要基礎和前提。對不同地區和部門班子的考核，要按不同基礎、不同條件、不同工作難易程度和不同綜合實力分類，對基礎條件較好，完成工作任務比較容易的地區，考核權重可以適當調低；對于基礎條件差，完成工作任務難度大的地區，考核權重可以適當調高，對同一類型的進行橫向比較考核。

2、建立科學的考核辦法，全面正確地評價工作實績。堅持“軟指標”與“硬指標”并重，定性考核與定量考核相結合。既重視有形的硬任務，也不忽視無形的“軟指標”，進一步加大“軟指標”的考核權重，不搞“單出頭”。具體到地區和部門領導班子，考核以主要工作目標（目標責任績效）為主、共性工作目標（社會穩定、精神文明建設、黨的建設、廉政建設）等方面兼顧；堅持結果與過程并重的辦法，根據崗位職責和工作分工，對即定實績考核的同時，注意對實績取得過程的考核，尤其是對主觀努力程度、發揮作用等方面情況進行重點考核。堅持全局與局部并重，不僅要看履行崗位職責所取得的成績，更要看其能否站在全局的高度來維護大局。堅持實績與成本并重，對政績的評價引入成本分析，正確評價政績帶來的現實成效與長遠影響，避免不計成本和代價的重復建設、資源浪費、環境破壞等。

3、科學合理地設置考核評價主體，建立全方位的考核評價體系。要堅持組織認可和群眾公認相結合的原則，多元設置考核評價主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價的主體體系中來。一是上級考核評價。上級主要領導及相關職能部門對考核評價對象負有領導、管理、監督的重要職責，是必不可少的考核評價主體。二是同級考核評價。同級領導與考核評價對象工作職責比較接近、工作關系比較密切，對考核對象政績取得有一定鑒別權。三是下級考核評價。下級是考核對象實績的主要施行者和落實者，情況最清楚，感受也最深。四是群眾評價。群眾是被考核對象的服務主體，最能發現問題，評價最為客觀真實。

4、改革創新，建立長效保障機制。加強領導，要將考核工作納入黨委、政府重要議事日程，實施定期安排、定期考核、定期評定、定期通報、定期檢查，使考核工作經常化和制度化。組織部門是實施綜合考核評價抓總的職能部門，組工干部是考核評價工作的組織者、實施者。要培養一支懂專業的考核隊伍，勇于改革，大膽創新。作為一項長期性的工作，不論是考核目標體系，考核評價辦法，還是考核的組織與管理，都需要在實踐中不斷改進，逐步完善，一些內在規律還需要在實踐中把握和探索。（作者 李華慶）

第五篇：進一步完善地方政府融資機制的對策建議范文

建言獻策 | 進一步完善地方政府融資機制的對策建議

文 | 中國財政科學研究院金融研究中心課題組

從2015年起，隨著新修訂的《預算法》生效，我國地方政府融資呈現出新的格局，即主要包括通過發行地方政府債券融資和采用政府和社會資本合作模式（PPP）進行公共基礎設施和公益性項目建設。總體來看，一系列新規接連出臺，對規范地方政府舉債、融資，建立地方政府債務管理制度和防范財政金融風險意義重大，但也存在著一些值得探討和改進的地方。需進一步創新思路，加大改革力度，盡快建立起規范透明的地方政府融資機制。

01 在新規框架下不斷調整和創新地方政府融資機制

（一）適度擴展地方政府債券規模，加快地方政府債務融資方式轉型。面對地方政府巨大的融資需求和債務壓力，2015年的發債規模遠遠不能滿足現實需求，因此中央政府應該積極拓展地方政府債券新增發行規模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能奠定基礎，降低地方政府融資成本，實現“債務新規”的政策目標。從長遠來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，應不斷創新信息交流渠道，克服信息偏在。

（二）進一步推進PPP的制度供給。一是盡快由國家層面立法，出臺《政府與社會資本合作法》（基本法），從原則、目標取向、保護社會資本基本利益、維護公眾利益等大的方面提綱挈領地進行制度規范，強調權威性和打破部門利益障礙。二是國家層面派出專門機構或組織梳理和調整各部門各地方有關PPP的法規和管理辦法，協調PPP項目進展過程中“法規打架”、法規適用等問題，并進一步完善提高法規的操作性、解決實施等問題。三是在財政部《操作指南》和發改委《特許經營管理辦法》的基礎上，進一步整合資源，圍繞PPP項目推進過程中出現的困難，建立多部門協作的政策支持體系，對項目全生命周期的建設運營管理給予恰當的制度、融資、監管等方面的系統的政策支撐。四是全社會要共同努力倡導契約精神、依法治國以及誠信的營商環境，創建PPP機制所必要的市場環境。

（三）通過資產證券化方式提高政府部分資產流動性。在經濟發展持續下行壓力加大的背景下，“存量資產證券化”的發展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產變現會極大促進各級政府的改革進程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務壓力。從國家層面看，要充分警惕規避美國等發達國家由于資產證券化帶來的金融風險。一是從制度規范入手，嚴格入池資產質量，簡化產品結構設計。我國資產證券化市場才剛剛開始，有待完善，信息不對稱、知識儲備不足現象突出。二是強化信息披露。完善信息披露是擴大投資者群體和促進二級市場流動性提高的重要一環。具體來說，應充分披露每個基礎資產抵押擔保情況，評級機構需要充分披露評級方法、假設、流程以及利益沖突相關信息，充分披露進行壓力測試的現金流和抵押信息，投資者需要充分了解該證券風險特征和機構特征。另外，可以充分發揮自貿區先行先試的制度優勢，通過融資租賃等方式，將部分資產通過交易平臺面向資本市場融資和變現。

（四）積極構建政府資本性支出的基金化模式。在進一步加強對基金的規范化管理前提下，通過產業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用。為了吸引更多的社會資本投資地方基礎設施建設項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設立引導基金的方式，用于投資包括交通、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業在內的地方項目，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合伙人持有的基金份額可由政府與社會資本協商確定。

02 進一步科學化精細化地方政府債券融資的管理機制

（一）適度下放債券融資權，解決好怎么借的問題。新預算法已經授予地方政府債務融資權，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現實而言，在我國目前加速推進城鎮化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實中央決策、執行具體任務的主角，面對數以萬億計的城鎮基礎設施投資需求，僅靠現有的財力顯然孤木難支。因此，應創造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。基于此，應當根據地方發展實際情況，首先在法律層面有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進而在制度規范上明確舉債規模和程序，制定地方政府發債的管理制度，做好地方政府債券發行額度管理、發債市場建設、發債技術規范和配套措施。采取由中央確定總量基礎上的市場調控性地方債制度，省級和縣級政府在公開市場捆綁發放地方債，地級市政府獨立發行市政債，構建以市政債為主體的公共投融資體系。

（二）合理劃分地方政府債券融資的管理事權，解決好怎么管的問題。目前實行發行限額和納入預算的雙重管理模式，待條件成熟時逐步過渡到余額管理。對已經認定的地方政府存量債務，要通過發行債券逐步置換，力爭在五年內全部置換完畢。根據2015年的實踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，可以考慮：首先在新增債券融資規模和結構的決定方面下功夫，中央政府要主動作為，進一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調”機制，構建高效的政府間融資需求信息交流和對接渠道，科學合理地設定新增債券規模和結構，盡可能使之與地方政府的正當融資需求相吻合。其次，在存量債務置換方面，考慮到地方政府的余額規模已經確定，可以考慮明文確定將置換債的規模、結構和置換方式等方面的權限下放增強各級政府的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監督，以適應實際情況的變化。在置換過程中，還要注意確保在建項目后續融資，避免出現“半拉子工程”，影響投資效果。再者，要通過專門規定，明確地方政府及其領導對舉借債務的責任和風險防控責任，有效落實責任追究制。

（三）落實責任，做好預案，解決好怎么還的問題。首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業的關系。誰借誰還，風險自擔。中央不負責救助，以硬化預算約束，防范道德風險。進一步規范地方政府融資平臺轉型和功能定位。界定好地方政府債務與企業債務的邊界，避免企業債務風險向政府轉移，建立地方財政風險防范機制。其次，要督促地方政府構建規范透明的償債機制和違約責任，構筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級政府有責任做好債務危機處置的應急預案，并且根據形勢的變化進行持續的動態更新，防止局部危機變為區域性和系統性危機。

（四）逐步構建地方政府中長期投融資規劃管理制度。地方政府的投融資決策應該基于區域社會經濟發展的客觀需要，立足當前，慮及長遠，規范有序，公開透明。這不僅關乎到地方政府投融資的健康發展問題，也為中央政府合理確定地方政府債務需求總規模和結構奠定基礎條件。為此，建議結合中長期財政規劃的編制，地方政府也應該相應編制中長期投融資規劃，滾動完善，以此為綱領，投、借、管、用、還相結合，提高投融資管理的效率。

（五）加強信息基礎設施建設，為科學化精細化管理地方政府債務提供基礎條件。我國中央政府承擔大量的地方政府債務融資管理事務，客觀上存在著信息不對稱的難題，需要不斷創新地方政府債務融資管理的信息搜集、整理、分析技術，不斷克服“信息孤島”問題，促進信息公開、透明和共享。為此，一是要構建和完善地方政府債務管理信息網絡；二是要實現信息的公開透明，便于社會監督；三是要實現信息共享，打破信息壟斷；四是對信息披露嚴重失真的地方，給予責任人嚴格的懲罰，確保信息不至于因人為原因失真。

03 守住債務風險底線，完善債務風險衡量、預警、處置和防范機制

（一）按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務綜合報告制度。這是評估地方政府債務風險的基礎，促進地方政府改善治理，提高政務的規范性和財政的透明度，規范債務管理。改革政府會計制度，編制并披露地方政府資產負債表。用現代的權責發生制會計標準編制政府資產負債表。對政府債務進行確認、計量和報告。通過編制和披露政府資產負債表，可以摸清政府“家底”，具體分析政府資產與負債的結構、比例、期限，揭示政府債務風險。另外，可以盤點每個地方政府有多少資產是真正可以變現的，有多少資產是可以通過具體金融手段（如資產證券化）變現的。這樣對地方政府的償債能力會有切實的了解。

（二）建立地方政府債務風險預警機制。引入地方債務的市場評級制度，由專業評級公司對各地方債進行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和信息披露制度，構建地方債務監控指標體系。逐步構建地方政府債務融資合理空間的評估體系。一是反映地方政府承受能力的相關指標，如赤字率、債務率、債務負擔率等；二是反映地方政府償債能力的相關指標，如債務依存度、償債率等；三是反映地方債務結構狀況的相關指標，如期限結構、償還期結構等，對此可進一步做出明確規定。

（三）構建系統化的政府性債務風險監管框架和責任機制。建立地方債務風險早期預警系統，事前規范以及早期預警系統可以幫助減緩財政風險。在這方面需要研究設置風險監控指標體系，如：債務率、新增債務率、償債率、利息支出率、債務依存度、資產負債率、負債率、短期債務占比和擔保債務占比等。此外，還應加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務資金支持的項目收益、當地財政收支盈余、預備費的結余部分等，均按規定進入償債基金。償債資金要實施封閉管理，嚴禁不當提取和使用。

（四）建立地方政府債務風險應急處置機制，妥善處理存量債務，防范債務風險。運用大數據信息，研究并分階段建立債務風險預警體系和應急處置系統。出現債務風險時，政府能夠迅速反應及時規避，至少使風險降到最低。對各級地方政府領導作出的轄區內投融資規劃嚴格審批，防范任期結束后遺留大量債務，使存量債務最小化。

04 加快配套制度建設，推進地方更好適應政府融資新規則

（一）清晰劃分投資權，約束地方政府投融資沖動。首先要轉變政府職能，厘清政府與市場關系，明確政府投資的邊界和投資的有效性，盡可能讓市場發揮資源配置的決定性作用。其次，要科學地劃分各級政府的投資范圍和投資領域，各投各的，各負其責。涉及到共同投資的，也要明確各自的投資權利、責任，并構建與之相適應的規范的融資機制；再者，要加強地方政府投資決策的科學機制、約束機制和問責機制的建立和完善。若投資端管控不好，行為失當，必然會造成融資端的困境，風險叢生。

（二）完善政績考核制度，給予地方官員明確的施政導向。按照十八屆五中全提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，國家層面應當首先考慮加快出臺一套科學、客觀、標準化的法規性政績考核標準，建立一個全面的指標體系，對各個領域所占的權重分進行科學衡量。雖不要求GDP總量，但對GDP結構的考察應納入指標體系；加大對資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等綠色指標的權重。提升地方政府理性并強化行為約束，引導地方政府從經營性和競爭性領域退出，向服務型政府轉變，從源頭控制政府債務規模膨脹。

（三）改革預算管理制度，地方政府實現復式預算。地方政府作為地方基礎設施建設主體和區域性公共服務提供主體，承擔著大量的資本性投資責任。為了便于防范投資擠占經常性支出，便于精確計量資產負債關系和防范財政風險，可以考慮結合預算制度改革，將經常性預算和投資性預算分別記賬，納入不同的預算。因此，推動地方政府實行復式預算，在經常性預算之外，單獨設立資本性預算，實行權責發生制會計制度。在復式預算制度下，地方政府的債務，無論是一般債券還是專項債券均納入資本預算，按照資產負債框架管理，債券發行規模不計入經常性預算的赤字口徑，不受赤字規模限制，實行余額管理（即限額管理）。

（四）加快政府間財政體制改革，適當增強地方財政能力。經濟新常態下，地方政府的收支壓力日益加重，亟待把握今年全面推開“營改增”改革的時機，調整稅制結構，考慮完善以直接稅為主（不動產稅等）的地方主體稅種設置，使地方政府在治理轄區、推動地方發展有足夠的可持續的收入來源，也可緩解地方債務壓力。政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權和支出責任劃分狀況、地區間財力差異程度等因素。“營改增”后，地方主體稅種缺失，借鑒國際經驗，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，政府收入的劃分應堅持以下原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實增加各層級的專享收入規模；三是要擴大直接稅和地方稅。實際操作中要與稅制改革和地方稅體系建設相銜接，如考慮做大資源稅、環境稅、房產稅和其他類型財產稅，增加直接稅比重，支持地方稅體系建設。賦予地方一定稅權，主要是一些地方稅的選擇權、稅率調整權和特定約束條件下的因地制宜設稅立法

原載于《中國財政》2017年第3期