第一篇：農村土地流轉的制度保障問題探究

農村土地流轉的制度保障問題探究

林桂紅

摘要：土地問題是“三農”問題的核心，解決“三農”問題的關鍵在于農村土地制度創新。農村土地管理制度改革涉及農 民切身利益和整個社會的和諧穩定。加快農村土地流轉是統籌中國城鄉發展的重要舉措。目前我國農村土地使用權流轉有了一定程度的發展，但是其保障制度仍很不完善，這是阻礙農村土地健康有序流轉的主要因素。為了切實有效地維護農民的土地權益，促進農村土地使用權健康有序地流轉，更好地解決“三農”問題，必須加大力度完善有關土地流轉的法律及配套制度。

關鍵詞：農村土地，流轉，存在問題，制度保障

農村土地流轉是指在土地承包權不變的基礎上，農戶把土地以一定的條件流轉給第三方經營。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》對加強土地承包經營權流轉管理和服務工作、健全土地承包經營權流轉市場提出了明確的要求，為中國農村土地流轉明確提供了根本依據，維護了新時期農民的權益。土地問題是“三農”問題的核心，解決“三農”問題的關鍵在于農村土地制度創新。黨中央允許和推進農村土地承包經營權流轉，是農村地權制度的又一次重大改革，這涉及農民切身利益和整個社會的和諧穩定，要防止理解上偏差、操作上失范和違背民愿民意。由此，如何健全、完善農村土地使用權流轉制度，切實維護農民的土地收益權利，已經成為一個亟待研究的重大課題。

一、加快農村土地流轉是統籌中國城鄉發展的重要舉措

（一）加快土地流轉，是實現資本與土地的結合，拓展農業增值能力的必然選擇

隨著新時期農村形勢的發展，現行的農村家庭承包制已有一些不適應的地方。現行土地制度把土地在農民集體中均等化分配，農戶經營的土地面積狹小，而且好地和壞地搭配分配使農戶原本狹小的土地更加細碎化。細碎化的土地制約了土地規模經營和土地使用效率，影響對土地加大投入的積極性，進而影響農業生產率的提高和農民收入的上升。只有加快土地流轉，才能調動農民對土地加大投入的積極性，實現資本與土地的有效結合，提高農業經濟效益。

（二）加快土地流轉是實現農業適度規模經營，提高農業比較效益的重要途徑

農業適度規模經營是提高農業生產力的內在要求。沒有規模經營，不能有效地利用土地資源，農業生產效率就很難提高。當前土地承包辦法急需根據情況的變化調整完善，急需合理科學地配置土地資源，鼓勵各地探索土地承包權的多種有效流轉方式。目前，在有可能進城務工的情況下，不少農村青壯年勞動力外出務工，家庭承包的耕地或者撂荒，生產資料閑置，或者只剩下老弱勞動力耕種，使土地使用效率大大降低，這在耕地有限的廣大農村產生了極不合理的狀況。實踐證明，農村土地流轉既緩和了人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還促進了農業規模經營，是提高農業比較效益的一個好辦法。

（三）加快土地流轉是催生現代農業的新舉措

農業（特別是種糧業）效益比較低，農民收入提高幅度小。表面的原因是，農產品價格不高；更深層次的原因卻是，農業的經營規模偏小。從實踐運作來看，農村土地流轉，把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模，是催生現代農業的新舉措。

二、目前農村土地流轉存在的問題

目前，我國農村土地使用權流轉有了一定程度的發展。首先，土地流轉進程呈加快趨勢。農村土地承包經營權流轉自20世紀80年代初開始出現，并逐步從沿海向內地擴展，在較長時期內流轉的規模是穩定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，截至2008年8月底統計，各地上報的土地承包經營權流轉面積已達到725.66萬公頃，占承包耕地總面積的8.7%。①其次，土地流轉主體日益多元化。據調查統計，目前農村土地在農戶之間流轉占流轉總面積的63.9%，受讓方為企業等其他主體的占36.1%。有的地區流轉到各類企業的土地已占流轉土地的50%以上。②但受各種因素制約，目前大多數農村還不具備大規模流轉的條件，流轉市場的培育、規模經營的發展是一個漸進的過程。

（一）農村土地產權不清晰

2004年修訂的《土地管理法》將“土地承包經營期限為三十年”以法律的形式固定下來。《土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。《憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，“集體”有鄉鎮、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。可以說，農村土地承包制度沒有賦予農民土地所有權，也沒有賦予農民長期永久的土地經營使用權，其規定農村土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的，農民會認為自己只是土地的暫時經營者。

農村土地產權不清晰帶來了嚴重的后果。大量耕地流失，失地農民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差別和貧富差距，影響社會安定。由于土地流轉中的行政強制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風廉政建設。鄉鎮政府利用行政權力隨意改變土地承包期限的現實，在一定程度上也降低了農民對土地產權穩定性的心理預期，農民不可能對土地進行長期資金投入，原本就狹小的土地也得不到充分有效利用。

（二）農業土地征用制度不規范

首先，農業土地征用補償制度很不合理。國家征用土地是一種強制性地取得集體土地所有權的行為，原土地的所有者和經營者必須接受，不得以任何理由阻礙國家征地。

我國《土地管理法》第四十七條規定：失地農民獲得補償的標準按年產值計算，征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產量的三至六倍。征用其他土地的補償費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征地補償制度明顯帶有計劃經濟色彩，補償金額由政府單方面確定，現行的征地補償費用不是土地價格，只是以農業經營產值作為補償標準，失地農民獲得補償的標準按年產值計算，這顯然是很不合理的。在這里的補償只體現30年經營權的補償，而所有權的補償（即使是集體所有的）是沒有的，農民失地后獲得的補償標準偏低。在目前沒有健全農民社會保障制度的情況下，由于法律本身規定的補償偏低，難以保障被征地農民生產生活水平。

其次，征地程序也不完善，被征地農民在征地過程中的參與權沒有得到保障。《土地管理法》中規定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，但未明確界定“公共利益”的范圍，導致在非農建設用地的征用過程中政府往往對公益性和經營性用地不加區分，嚴重損害了農民利益。

在將農村土地發包給本集體以外的單位或個人的程序上，現行《土地承包法》第四十八條規定：“發包方將農村土地發包給本集體以外的單位或者個人承包的，應當事先經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”。這條規定中的“村民會議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表”的表述，其實是一個不確定的產權概念，這個規定給村委會留下了極大的操作空間，而“并報鄉（鎮）人民政府批準”的規定實際是給鄉（鎮）政府留下了最后的處分權，而不是村農民集體這個權利主體所真正擁有的處分權。③

（三）農村土地流轉機制不健全

1.市場機制不健全。一是土地流轉市場尚未形成。不少地方土地承包經營權流轉信息體系尚未建立起來，供需雙方信息有效對接機制還沒有形成。土地流轉主要依靠自發進行和政府推動，想轉出土地的農戶尋找流轉對象難度較大，而具有一定規模的種植大戶、農業企業卻苦于和一家一戶的談判費時費力又不能保證連片發展的規模，使土地流轉空間狹窄，流轉成本增大，在很大程度上延緩了土地流轉的進程。二是土地承包經營權流轉價格形成機制不完善，流出方往往是分散的農戶，在定價權上處于不利地位。而且農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是固定不變的，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。三是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查和評估的市場準入機制。在土地流轉后，又缺乏對農民利益的保護機制，風險較大。

2.管理機制不完善。村級組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用。一是違背政策的問題仍時有發生。有的地方土地流轉的一級市場被政府壟斷，一些鄉村組織不顧農民的意愿，強制性地進行土地流轉。二是土地流轉行為不規范。在一些地方土地流轉仍然處于自發、無序的狀態，許多流轉采取口頭協議，不通過簽訂書面合同來規范雙方的權利和義務，即使簽定合同也存在手續不規范、條款不完備等問題，流轉糾紛出現也難以得到及時有效處理。

3.保障機制不健全。目前在政策制度上，缺乏保障失地農民利益的政策制度。政府對失地農民只注重一定資金的補償，失地農民文化素質和勞動技能普遍較低，競爭能力差，很多工作崗位都無法勝任。而且針對失地農民的社會保障制度也并未建立，農民失地后若沒有勞動能力或不能再就業則只有坐吃山空了。

當前農村勞動力轉移以外出打工為主要形式，而這些只是有一定文化知識和勞動技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住在農村并從事農業生產，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。農村土地能否進行流轉，很大程度上取決于農民的就業問題能否得到解決，能否有穩定、可靠的非農收入，能否引進講信譽、有實力的業主，能否選準、選好產業發展項目。所以，如果沒有良好的、穩定的預期經濟收益保障，很多人寧愿粗放經營，甚至不惜撂荒，也不肯進行土地流轉。

三、完善農村土地流轉制度的建議

對于農村土地流轉，黨的十七屆三中全會和今年中央一號文件專門出臺了政策：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。為有效解決農村土地使用權流轉面臨的困難，必須健全和完善農村土地流轉制度，促進土地使用權健康有序地流轉。筆者認為，可以從如下幾個方面著手。

（一）明晰土地產權關系，明確土地產權主體

以《憲法》、《土地管理法》和《物權法》為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民代理的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托代理關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。④

（二）在法律制度層面加以落實

黨的十七屆三中全會指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。目前需要盡快將其以法律制度形式固定下來，并輔以相應的配套政策措施。例如：土地的承包期可確定為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。⑤

（三）加強土地流轉的規范管理

土地使用權的流轉離不開政府部門的宏觀指導和相應規范。各地黨委政府要認真遵循“依法、自愿、有償”的原則，重點圍繞維護農民土地承包及流轉主體地位這個核心，引導土地流轉有序進行。要加強農村土地流轉合同的監督管理，土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等，合同應經過農業部門鑒證。對現有土地流轉合同特別是口頭合同，要積極引導雙方簽訂書面協議；對不完善的合同，要做好合同的完善工作，避免因為責、權、利不清而產生糾紛。

在此，政府部門在土地使用權流轉中應有的職責主要有以下幾點。一是建立健全農村土地流轉服務體系，完善農村土地流轉交易信息網絡，妥善處理土地流轉中發生的矛盾和問題，切實為土地流轉順利實施服好務。二是縣級以上政府認真履行對村級農民土地的確權工作，對土地所有者及使用權所有者事實情況進行登記公示、公告，這樣有利于減少糾紛和發揮土地使用權的物權公示效力。三是要嚴格規范政府行為，縣級以上政府部門認真執行土地用途管理法律制度和土地規劃制度，監督和糾正集體土地使用流轉中的不正當行為，對于土地使用權流轉中的違法行為應當及時查處。尤其是要加大對借土地流轉之名侵害農民利益行為的督察力度，通過對土地流轉進行定期或者不定期的檢查和監督，消除土地流轉中損害農民利益的現象。四是加強對土地使用權流轉的稅收監管，防止監管不力而造成財政收入的損失。

（四）建立農村社會保障制度

土地使用權的流轉不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它與農村社會保障制度有著密切的聯系。只有建立健全農村社會保障，弱化土地在農村的社會保障功能，解決農民因土地流轉而擔心生活無保障的后顧之憂，才能有效促進土地使用權的流轉和防范農村社會的不穩定。

在建立農村社會保障制度的同時，各地方在土地使用權流轉實踐中，應當積極探索在土地流轉的同時，能確保從土地使用權流轉收益中拿出一部分資金用于農村社會保障的投入，使土地使用權的流轉與農村社會保障形成良性的互動。要確定保障收益權的政策，例如：農戶承包經營土地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的土地，要依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和房屋的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。⑥

總之，在堅持土地國有和集體所有制，堅持土地用途管理法律制度及土地規劃管理制度的基礎上，盡快通過完善法律及各種制度，從法律制度上賦予農民更充分的權利，即所有權、使用權、收益權和處分權。只有當農民們真正成為集體土地使用權所有者，真正給予這個主體更多權利空間時，才能加快農村土地流轉，從根本上解決“三農”問題，真正實現統籌中國城鄉發展。

注釋：

①②重慶農村土地流轉課題組《農村土地流轉是解決“三農”問題的突破》，載于重慶人大網，http：//www.tmdps.cn/forum/20/topic/4276184，2008年11月16日。

④賀連如《解決三農問題的關鍵在于農村土地制度創新—基于新制度經濟學分析視角》，載于《中國集體經濟》2009年第6期（下）第7至9頁。

⑤⑥武建東《農村土地使用權改革的戰略追求》，載于《東方早報》2008年10月8日。

第二篇：農村土地流轉需得到制度保障

農村土地流轉需得到制度保障

從長遠看，建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，但促進土地流轉，關鍵在于真正賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，堅持農地農有、農地農用，防止發生大規模土地兼并。推進土地流轉，是提高農民組織化程度、推進產業化進程、加快現代農業發展的重要舉措，是擺在我們面前亟待解決的重大課題。農戶小規模生產與社會化大市場矛盾日趨尖銳，一家一戶小規模生產，盲目隨意，經營分散，同一種植區域內甚至同一塊田內種植不同農作物品種，很難形成規模經營，導致經濟效益低下。因此，推進土地流轉，實行規模經營，推進農業結構調整，解決農業弱質特性，增強抗御農業自然和市場風險的能力就必須采取相應的得力措施：首先，對土地流轉制度要進行廣泛宣傳，積極引導，使土地向業主集中成為農民的自覺行動；其次，培育大戶，千方百計利用農業項目資金以及糧食直補和綜合直補資金重點投入農村專業大戶，用于發展農業生產，增強大戶實力，以實力吸納土地集中規模經營；再次，要進一步強化服務意識，簡化程序，簡化手續，營造廉潔高效的服務環境；此外，強化保障，要從防范流轉風險上維護農民利益，建立起切實可行的土地集中流轉過程中風險防范機制；最后，建立制度，解決具體問題，規范管理土地流轉行為。

第三篇：農村土地流轉問題（本站推薦）

農村土地流轉問題探討

摘要：近年來，隨著酒泉市工業化、城鎮化和農業產業化的加快推進，部分農村勞動力逐步向城鎮轉移，農村土地流轉呈現出日趨活躍的勢頭。土地流轉已成為促進規模經營、發展現代農業和增加農民收入的一項重要措施。本文針對農村土地流轉問題，提出了相應的對策。

關鍵詞：農村，土地流轉，農民權益

一、保護農民土地權益，規范土地流轉行為

完善相關法律、政策，保護好農民對土地的流轉、收益等權益，并通過制度來規范農村土地流轉行為。農村土地承包經營權是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，任何組織和個人不得剝奪和非法限制。農民依法自主決定其承包土地是否流轉、流轉形式和對象，任何單位和個人不得強迫或阻礙農民依法流轉其承包地。保護農民承包土地流轉收益權。除支付必要的流轉中介費外，農村土地承包經營權流轉收益全部歸農民所有，任何組織和個人不得侵占、截留和扣繳。

農村土地流轉的方式、期限和具體條件，由流轉雙方平等協商確定，農村土地流轉意向達成后，應按照統一的流轉合同規范文本簽訂土地流轉合同，并報所在鄉鎮農村土地流轉管理部門登記備案，實行統一檔案管理。農村土地承包農戶既可以自己直接進行土地流轉，也可以委托所在集體經濟組織、中介組織和其他第三方進行流轉。對于委托流轉的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權限等。農村土地流轉價格由流轉雙方協商確定，要充分考慮市場因素，原則上以實物形式確定流轉價格，以貨幣形式結算，也可由農村土地流轉管理部門進行價格評估，確定流轉價格。

從事農村土地流轉服務的中介組織在辦理工商稅務登記的同時，還應在縣農業行政主管部門備案并接受其監督和指導，依照法律和有關規定提供流轉中介服務。在集中連片流轉過程中，對于個別不愿流轉的農戶，應由集體經濟組織出面，在尊重農民意愿和不影響農戶經營收益基礎上通過調整和互換等多種形式來解決。在土地流轉登記過程中，要及時糾正違反法律法規的約定和行為。政府要加強對農村土地流轉工作的指導、服務和管理，防止缺位、越位和錯位現象發生。農村土地流轉發生爭議或糾紛，流轉雙方既可以自行依法協商解決，也可以請求鄉鎮土地流轉服務中心調解。不愿協商調解或協商調解不成的，當事人既可以申請當地流轉仲裁機構進行調解和仲裁，也可以直

接向人民法院起訴。

二、適當放寬農村土地的用途范圍，拓展土地流轉經營主體范圍 在不損害土地耕作條件和基本農田保護情況下，農作物種植（包括果樹、多年生經濟作物、苗木、大棚和設施農業等）、禽畜養殖、水產養殖、農業科學試驗等應視為農業用途。允許農村土地流轉經營主體依托其流入土地和經營主業，開展農產品加工、物流配送、農業技術咨詢服務和農業觀光旅游等經營活動，并給予相應的政策支持和服務。拓展農村土地流轉經營主體范圍。農村土地流轉經營主體既可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。同時，農村土地流轉經營主體應當具有農業生產經營能力，不得撂荒其流轉所得土地。鼓勵各種金融資本、城市資本、工商資本和民間資本等資本依法參與農村土地流轉，培育發展專業大戶、農庭農場、專業合作社、農業產業化龍頭企業成為農村土地流轉經營主體。

三、鼓勵創新農村土地流轉形式，探索農村宅基地有限制流轉 各鄉村組織結合自己的實際，既可以采取轉包、轉讓、互換、出租和入股等多種形式進行農村土地流轉，也可以采取其它現行法律法規沒有明確禁止的形式進行流轉。鼓勵農戶以土地承包經營權入股方式進行農業合作生產，成立農民專業合作社；開展農民以土地入股單獨興辦或與其他經營主體聯辦專業合作社試點工作；鼓勵農村集體經濟組織以多種形式參與農村土地流轉；鼓勵農業產業化龍頭企業通過租賃和入股等多種形式參與農村土地流轉，建立生產基地。鼓勵全家進城落戶的農民自愿放棄其農村宅基地及其所建房屋的使用權，由其所在集體經濟組織收回，并給予原所有權人一定數量的貨幣補貼或獎勵。允許在國家基本法律的框架和范圍內探索農村宅基地及其所建房屋的使用權直接進入市場交易的途徑和方法。

允許長期在外務工經商的農戶將其農村宅基地及其所建房屋使用權以分期或一次性付款方式進行出租。鼓勵農村土地流轉經營主體通過集體經濟組織以租賃形式獲得一定期限的農村宅基地及其房屋的使用權。允許農村集體經濟組織、農戶和其他經營主體在其依法取得的宅基地上改擴建房屋，進行“農家樂”等生產經營活動。貫徹農村“一戶一宅”制度，在農村宅基地轉讓或出租期內，不再批準農村宅基地指標。

對于以租賃或入股方式獲得一定期限農村土地經營權的經營主體，農村土地規模經營所必需生產管理用房的建設用地指標，既可以通過承租農村宅基地來解決，也可以申請臨時建設用地的方式來解決。對于通過承租農村宅基地獲得農村宅基地使用權的經營主體，可以通過土地整理或繳納土地復墾費等方式將其置換為生產管理用房的用地指標，政府可以核發農村建設用地使用證，所建房屋發放農村房屋產權證，可以出租、抵押和擔保貸款，但其期限不得超過土地流轉期限。鼓勵農村土地流轉經營主體參與農村廢棄建設用地復墾工作，通過廢棄建設用地復墾獲得的農村建設用地指標，既可享有承租農村宅基地同等權利，還可以有償、合理流轉和轉讓。

第四篇：農村土地使用權流轉問題初探

農村土地使用權流轉問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會再次重申了允許農村土地使用權以多種形式進行流轉，發展適度規模經營。中央為什么要再次強調這一問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導農村土地使用權合理流轉，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。

關鍵詞：農村土地使用權；農業規模化經營；現代農業；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”這一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現。農村土地使用權的流轉并非新事物，2005年我們就已頒發了《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》，那么，中央為什么現在又要進一步強調農村土地使用權的流轉問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在哪些問題？如何揭示其內部規律，找出問題根源，引導規范農村土地使用權依法有序流轉？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。

一、農村土地使用權流轉是現階段農村經濟發展的客觀要求在穩定和完善集體土地家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，既是黨的一貫政策，也是農業發展的客觀要求，是我國農業邁向現代化的必由之路。

1、農村土地使用權的流轉是農業規模化經營的現實需要。中國目前實行的家庭聯產承包責任制，曾經大大解放了農村生產力。但隨著農村新形勢的發展，隨著現代農業規模化經營的需要，現行土地承

包制已出現一些不適應。主要是把土地等生產要素分散在一家一戶，制約了土地規模經營。據全國政協常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經營的生產方式，難以推廣使用先進科學技術，也無法與大市場全面對接。建設現代農業，必然要求采用現代的科學管理辦法組織管理農業，由貿、工、農一體化的規模經營方式，取代千家萬戶分散的小農經營方式，使農業經營逐步實現產業化和規模化。而現實的問題是：由于承載著現代農業發展基礎的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉，就很難形成規模。各地實踐表明，通過流轉，土地向種植大戶、能手和企業集中，使規模化經營、標準化生產得以迅速發展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮土地流轉服務中心通過租賃、轉讓等流轉形式，為金絲達集團集中土地1萬多畝，用于規模化、標準化種植綠化苗木，帶動當地發展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規模化、農場化種植的路子，在部分鄉鎮租賃農戶承包地建立煙葉農場，目前，農場總數已達57處17510畝。

2、農村土地使用權的流轉是農業增效、農民增收的現實需要。加快農村土地使用權合理流轉，可有效解決目前農村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養能手、經營大戶集聚，吸引工、商、貿企業加盟投資經營農業，有利于建設一定規模的特色農產品基地。通過運用高新技術發展種養業、加工業，有效地打破當地傳統農業狹小封閉的區域界限，促進農業的對外開放，改造提升當地的傳統農業，拉長產業鏈。同時，通過示范基地、農業園區的示范、輻射、帶動作用，提高農業生產水平，促進周邊地區的農業發展，促進農業增效、農民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮夏坡村300個農戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮煙站，發展黃煙生產，農戶獲得流轉收益48.5萬元，畝均970元，經濟效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮張閣店村通過土地流轉，發展瓜、果、菜生產，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農民增收效果明顯。

3、農村土地使用權的流轉是農業產業化深化升級的現實需要。土地使用權科學合理地流轉，促進了優勢產業向規模化、集約化方向發展，優化了農業種養結構，加快了農業標準化生產和農村勞動力轉移進程，從而為農業龍頭企業提供了量大質優的農產品和豐富的剩余勞動力，增強了農業龍頭企業在國內外市場競爭力，促進了農業產業化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農產品加工龍頭企業通過土地流轉在農村建立“原料生產車間”，變“公司加基地連農戶”的運作模式為“公司加農場帶農戶”，直接吸收農民當工人，從源頭上打造產業化、標準化鏈條，促進了農業產業化深化升級。

二、現階段農村土地使用權流轉中存在的主要問題

從對濰坊市各縣區的調查情況看，受經濟發展狀況、勞動力轉移情況和社會環境等因素的制約，農村土地使用權在流轉過程中主要存在以下問題。

1、部分農民存在思想疑慮。認識問題是制約目前各地土地流轉緩慢的主要原因。突出表現在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將土地承包經營權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至粗放經營也不愿意放棄土地經營權。就連地處中心城市郊區的農民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業賺不到錢也可以回來種田，將來年紀大了，還可依靠土地養老，心理踏實。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農業規模經營沒有太大進展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農民了，中央又強調土地流轉要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導服務工作，在土地流轉的條件和時機成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉的操作程序不規范，農民缺乏合同意識。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調查表明，簽訂土地流轉合同的只占10%，絕大多數只是口頭約定、君子協議，留下了許多隱患。

4、土地流轉的中介組織不健全。目前各地尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行土地流轉的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導致流轉不暢。調查中，濰坊轄下的坊子區的一些農民反映，由于缺少中介組織，往往出現轉讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉。

三、完善農村土地使用權流轉的建議與對策土地是農民的命根子，在當前農村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發展現代農業為動力不斷創造土地流轉的需求，推進農村土地使用權的依法有序流轉，更好地發揮土地流轉在發展現代農業、建設社會主義新農村中的“助推器”作用。

1、尊重農民話語權，讓農民在土地流轉中真正受益。農民在流轉過程中往往是弱者，他們缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。舉例來說，在經濟發達的一些地方，有農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，按當時的土地產出效益

為基數確立了補償標準。但土地在不斷增值，農民卻不能分享土地增值的收益，往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。因此，要完善土地流轉制度，應該一方面要尊重農民意愿，尊重農民話語權，提供多種流轉方式供農民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強合同的科學性、嚴肅性，既保證農民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉讓期間的穩定，發揮土地規模經營的效果。

2、遵循土地流轉原則，保障農民的合法權益。土地承包工作政策性極強，建立規范有序的農村土地承包經營權流轉機制，明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，依法維護農民群眾的合法權益，是維護穩定、構建農村和諧社會的關鍵。一是堅持“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則。家庭承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本政策，要長期堅持。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農戶意愿，強迫流轉。做到以人為本，科學推進。三是要堅持土地流轉的主體是農民，農村土地承包者擁有土地收益和處分權。在引導農村土地流轉中，流轉收益要歸農戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農村穩定。四是堅持可持續發展的原則。經營者不能損害生態和生產環境，不能搞掠奪式經營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉載體，建立土地流轉中介服務組織。諸城市枳溝鎮、昌邑市宋莊鎮等地在實踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉的中介服務組織。由集體經濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉對象、幫助審查接包方資格、提供有關業務咨詢等。中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協調一致前提下，中介組織幫助辦理流轉手

續，同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務，妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，從而使土地流轉與農業結構調整實現雙贏。

4、規范運作，加強對土地流轉的監管。土地流轉涉及多方面的利益，必須健全制度按規范程序進行。土地流轉關系確定后，應當簽訂合同，并報農業承包合同管理部門和村集體組織備案。要統一土地流轉合同文本，實行微機化管理，加強指導監督，對土地流轉情況進行專項檢查，按照農業部《流轉管理辦法》要求，進行規范完善。縣農業行政主管部門要加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發布工作。要建立農村土地流轉仲裁制度。對農村土地流轉合同的執行和糾紛的處理進行跟蹤、調解和仲裁，確保農村土地流轉工作公平、公正、合理，維護農民合法權益。

完成于2008年11月

第五篇：農村土地流轉問題探析

農村土地流轉問題探析

目前，我國農村土地流轉存在主體混亂、土地流轉行為混亂、土地流轉結果混亂、土地流轉市場混亂、政府服務監管混亂等問題，制約了農村土地流轉的進程。山東省即墨市設立農業服務大廳，通過開放產權交易、確權頒證、農藥備案、質量安全查詢、政策咨詢五大窗口，有效破解了長期積累的農村土地流轉的難題。

一、即墨市農村土地流轉的實踐

即墨市農業服務大廳是2014年10月8日設立的，共有開放產權交易、確權頒證、農藥備案、質量安全查詢、政策咨詢等五大窗口，可辦理農村土地承包經營權流轉交易和抵押貸款登記、農藥登記備案及農產品質量安全檢測查詢等業務。通過市農業服務大廳的產權交易窗口進行土地流轉，不但程序規范，能最大限度保證雙方利益，取得土地經營權的經營主體還可以到銀行辦理抵押貸款，解決資金難的問題，可謂一舉多得。

村民要辦理土地流轉業務，首先，土地轉讓方向當地農村產權交易代辦處提交申請。審核合格后，報農村產權交易中心復審。復審通過后，轉讓方與中心簽署協議。村民可自己尋找土地承包方，也可以交由農交中心，依據轉讓方提交的材料制作掛牌信息，在農交網站發布信息，接受意向受讓方咨詢洽談。以前農民大多私下進行土地流轉，程序不規范，利益也得不到保證。有了農村產權交易中心的鑒證，手續齊全，村民也放心。

即墨市農村土地流轉的成功實踐，為解決我國農村土地流轉存在的問題提供了借鑒。

二、規范農村土地流轉的迫切性與必要性

（一）我國目前農村勞動力結構極不合理。國外的農業是大力培養職業農民，農民群體中很大一部分是大學生。而國內農業大軍基本是由老人、婦女組成，越來越多的青壯年勞力不屑于從事農業工作，這在很大程度上限制了農業的發展。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，越來越多的農民離開土地，從事其他產業并獲得高于農業生產的收入。越來越多的農戶把農業當副業，有的不再精耕細作，甚至出現撂荒現象。與此同時，分散、細碎的土地經營規模，嚴重制約著現代農業生產的專業化、標準化、規模化和集約化。“誰來種地”和“怎樣種地”的問題日益突出。解決這些問題的關鍵，就是提升農業經營規模，提高農業生產效率。土地流轉勢在必行，今后土地應向三個方面轉變，即向種田大戶、種田能手轉移;向大的有技術資金優勢的工商資本轉移;向專業合作社轉移。政府在農業發展上要放寬手腳，積極為其提供技術和資金支持。

（二）農村土地流轉是大勢所趨。通過土地流轉，農村土地經營權向有能力、有實力的龍頭企業、合作社、家庭農場和種養大戶集中，帶動大量社會資本流向農業、反哺農業，可解決農業投入不足的問題，改善農業生產條件，形成土地利用的良性循環。土地流轉還讓一些地方閑置多年的耕地、荒地流入各種經營主體，得到充分開發和有效使用，土地資源利用率大幅提高。可用于發展特色高效農業，形成一批具有較強競爭力的產業帶和產業區，成為農村新的經濟增長點。新的土地流轉經營主體，大多實行農業規模化、標準化經營，可解決傳統的一家一戶分散經營中出現的農產品質量監管點多面廣難控制、農產品質量安全難保證等弊端，降低質量控制管理成本。龍頭企業通過流轉土地，可以穩定原料供應，保障原料質量和產品質量。現實中，流轉出土地的農戶多數缺勞力、缺技術，且大部分種植糧棉作物，土地產出率低。土地流轉后，這些土地主要用于蔬菜、食用菌、中藥材、水果等種植，產值大幅度增加。而轉移后的勞動力，一方面有穩固可靠的流轉收入，一方面可以外出務工或從事第二、三產業，家庭經濟收入大幅度提高。實踐證明：流轉土地的農民人均純收入平均比未流轉土地的高出20%―30%。土地流轉是實現農村勞動力順利轉移的前提，解決了外出務工農民人地分離的矛盾，使一部分農民從土地的束縛中解放出來，轉移到第二、三產業和城鎮。

三、高度重視農村土地流轉出現的問題

目前，很多鄉鎮在土地流轉過程中出現農民上訪的現象，大多是因為補償不滿意、不合理。土地價格不能單純以貨幣價格為標準，要參考種植作物的市場價。對于由此可能造成的老百姓收到的補貼不一樣的情況，這需要強化農民的市場契約意識，讓他們懂得土地流轉是一種經營，也存在風險。但強制性的流轉是絕對不行的，政府可以引導農民把土地集中起來，然后把流轉產生的收益價格分給農民，解決他們的生活養老問題。不管有沒有土地接收方，流轉的前提都是要先支付補貼給農民，然后再轉讓。

農村土地承包經營權流轉，本質上是農戶土地權利和利益的大調整。涉及權利關系廣泛復雜，遇到困難和問題較多，概括為以下幾個方面：一是土地流轉主體混亂。我國農村土地承包法明確規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶，也就是說農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。但在實踐中，不僅農戶可以自主決定流轉，村民小組、村民委員會，甚至鄉（鎮）政府、縣（區）政府也可決定流轉，有的縣鄉政府不經農戶授權就與外商訂立土地流轉協議，然后由村民委員會、村民小組通知農戶。這種“強制流轉”或“被流轉”，剝奪了農戶的參與權、協商權、監督權。二是土地流轉行為混亂。農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉原則，也有違法律規定。三是土地流轉結果混亂。按照規定，土地承包經營權流轉，不得改變土地的農業用途，基本農田不得植樹、挖塘養殖。不少地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，改變了農業用途。這勢必突破18億畝的耕地紅線。四是土地流轉市場混亂，運作機制不健全。大部分縣市流轉服務市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經費、缺制度，在信息收集發布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調處等方面功能很不健全，從整體看流轉處于自發、無序、混亂狀態。五是政府服務監管混亂。主要是越位、錯位、不作為。

四、規范農村土地流轉的建議

（一）加強宣傳，解放思想，消除認識誤區。受傳統觀念的束縛，農民對土地依賴程度高，不愿或不敢流轉。傳統觀念根深蒂固，即使外出打工比種田收入高出許多，在社會保障體系還不健全的情況下，對農民來說，土地依然是他們賴以生存的基本生產資料，農民不愿流轉;另外，在一些地方個別調整土地的現象還存在，使農民群眾容易產生一種錯覺，即土地是集體的，不是農戶的，土地怎么處置由集體說了算，不敢流轉土地。必須認識到：在長期穩定家庭承包經營制度的前提下，在充分尊重農民意愿和利益的基礎上，根據農業、農村經濟的發展要求，通過建立農村土地流轉機制，使農民手中的土地使用權得以流轉，實現土地的有效利用，使農業和農村經濟得到更快發展，這是對農村土地承包30年不變政策的的完善與發展。這種變革，不僅不會動搖土地的穩定性，反而會有助于這一制度的長期穩定和發展。為此，要加大宣傳力度，引導土地流轉。各級各有關部門充分利用廣播、電視、報刊等傳媒，加大對農村土地流轉法規政策的宣傳，引導廣大干部群眾解放思想、更新觀念、增強發展意識和服務意識，提高土地流轉的自覺性，消除農民后顧之憂，引導農民主動參與農村土地流轉。

（二）因地制宜，形式多樣。在流轉形式上要機動靈活，除轉包、轉讓、租賃、互換、入股等主要形式外，還可以通過委托流轉、托管等方式進行。總的要求是“依法、自愿、有償”，而且要確保穩定。土地流轉形式的多樣化，可以使廣大農民充分根據自身的實際，選擇最適合自身需要的方式流轉土地。同時，要因地制宜，強化業務指導。土地流轉既涉及農村經濟的發展，又涉及農村穩定，因此，農村土地流轉和集中連片要從實際出發，切忌一哄而上，要因地制宜，分類指導，穩定推進。在組織引導農戶實施大范圍的土地流轉時，要充分考慮現有農村經濟的發展水平和農村勞動力轉移的狀況。只有在農民人均收入較高、非農產業比重較高、從事農業的勞動力比重較低的情況下，土地才能進行較大范圍的流轉。在實施過程中，要堅持 “自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強迫。應認識到，小范圍的土地流轉并不需要很多條件。一些經營能力不強的農戶，同樣可以將承包土地的使用權轉讓給種田能手或工商業主，自己同時又作為勞動力被雇傭，從而既獲得轉讓收入，又獲得勞動力的工資收入，遠高于自己承包經營的收入水平。一些不適宜開展大范圍土地流轉的鄉村，應為農戶間的私下流轉創造條件、提供方便和加以指導。

（三）加強監管，規模經營。開展農村土地承包經營權確權登記，夯實農村土地流轉基礎。通過確權登記，完善農民土地承包經營權權能，解除農民后顧之憂，放心土地流轉。土地流轉是一項復雜具體且涉及農民切身利益的工程，如流轉土地地上附著物處理問題，實際地畝數與承包經營權證書登記的面積不統一問題，流轉后社會保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要政府加強監管。要強化監督機制，維護流轉雙方權益不受損失。健全土地流轉備案制度，實現對土地流轉的實時、動態、長效監管;加大糾紛調處力度，維護流轉雙方合法權益。農村產權交易中心要加速規模化經營，將農村土地流轉、農民合作社、家庭農場等服務業務納入農村產權交易中心管理，通過網絡平臺，實現對農村土地流轉工作的指導和管理職能，提供信息、政策咨詢、規范土地流轉合同、土地承包合同鑒證等免費服務，引導和規范發展農村土地流轉與適度規模經營。要培育規模經營主體，拉動農村土地流轉。積極培植農業主導產業，推動農業經濟向集約化、產業化方向發展，形成有利于土地流轉的產業布局;加大農業項目的招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營，為土地流轉創造條件;鼓勵有實力的農業龍頭企業通過租賃土地投資興辦農業示范基地和種養加項目，鼓勵工商企業投資效益農業，參與土地流轉和農業基地開發建設。

（四）多方配合，大力支持。規范農村土地流轉的目的歸根結底是提高農業經濟效益，這就需要植保站、植檢站、農技站、種子站、果樹站、農經站等農業部門，尤其是金融等非農業部門多方配合，大力支持。

（作者單位：山東省即墨市王村鎮農業服務中心）

責任編輯：欣聞