第一篇：漸進(jìn)式統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

作者：陳天祥,饒先艷 來源：本站整理 發(fā)布時間：2010-05-14 13:56:00

一、文獻(xiàn)評估和問題的提出

一段時期以來，關(guān)于中國要不要城鄉(xiāng)社會保障一體化的問題，學(xué)術(shù)界一直存在著分歧和爭論，這種分歧和爭論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學(xué)者認(rèn)為，它是平等的公民權(quán)利、統(tǒng)一市場、減低管理成本和緩和社會矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會保障基金、開征社會保障稅、建立統(tǒng)一的社會保險管理機(jī)構(gòu)等。①反對一體化的意見也有不少，理由主要是認(rèn)為目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，因而建立統(tǒng)一的社會保障體系只能是一個長期目標(biāo)，而不宜作為現(xiàn)實(shí)的社會保障政策。

另一種是折衷的意見，從操作上看更具有可行性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化中社會保障制度要統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別，或“條塊”統(tǒng)一但城鄉(xiāng)有別，一體化應(yīng)主要集中于對人們基本生存權(quán)和健康權(quán)的保障方面，即“小保障”模式。③相較于前兩種意見，這一主張更具有現(xiàn)實(shí)可行性。

本文傾向于第三種折衷的觀點(diǎn)，即我國應(yīng)適時推動能滿足居民基本生存權(quán)和健康權(quán)的城鄉(xiāng)社會保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說城鄉(xiāng)的社會保障水平和標(biāo)準(zhǔn)完全一致，而是指根據(jù)中國國情，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結(jié)構(gòu)，在社會保障制度設(shè)計上把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步縮小城鄉(xiāng)之間在基本社會保障方面的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的有機(jī)統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)居民均能實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶”。2003年新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)就成了一個重要的政策方向。中共十七大報告更是強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“社會公平正義”，建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開的中共十七屆三中全會則明確提出構(gòu)建“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”和城鄉(xiāng)“公共服務(wù)一體化”，并提出了2020年的中期目標(biāo)，即“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”，從而使城鄉(xiāng)社會保障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會保障制度大多數(shù)情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的強(qiáng)制性制度變遷，⑤政府創(chuàng)新制度的意愿縣決定制度變遷的主導(dǎo)因素之一。另外，一些地方政府已經(jīng)或者即將進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉(xiāng)基本社會保障一體化實(shí)踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級層次政府正在著手部署實(shí)現(xiàn)某一個單項社會保障領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；在2007年3月召開的全國人大會議上，北京、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)先后提出了在未來幾年建立覆蓋當(dāng)?shù)厝w居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。可以預(yù)見，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐將會在中國的大地上成為一股強(qiáng)大的社會建設(shè)潮流，其勢不可阻擋。因此，現(xiàn)在再討論要不要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化已變得毫無意義了，我們更應(yīng)該努力探討一體化的現(xiàn)實(shí)途徑，為這一中國史無前例的實(shí)踐提供知識支持。

然而，當(dāng)我們?yōu)g覽已有研究成果的時候，卻不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，已有的探討中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構(gòu)想這樣一些簡單的表象上面，而沒有深入一體化的具體實(shí)踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國國情F的城鄉(xiāng)社會保障一體化的真實(shí)世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個別研究雖然探討了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，沒有告訴人們一體化過程中需要解決哪些具體問題以及如何解決這些問題。再者，城鄉(xiāng)社會保障一體化作為一種制度安排，是一個動態(tài)的演變過程，這就決定了我們也必須從過程這一角度去探討其中的規(guī)律，諸如啟動機(jī)制、過渡機(jī)制和城鄉(xiāng)銜接機(jī)制等。有鑒于此，本文根據(jù)中國國情，在總結(jié)已有研究成果和政府相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，描繪出城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的主要問題和解決問題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構(gòu)建基于過程和實(shí)踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實(shí)踐途徑。

之所以選擇東莞市為案例，是因為根據(jù)筆者所掌握的材料，它是國內(nèi)率先全面實(shí)現(xiàn)了三大保障（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障）城鄉(xiāng)一體化的地級市。另外，東莞的案例與曹耳東等所描述的上海浦東新區(qū)的案例不同，它并沒有經(jīng)過“農(nóng)民市民化”這一過渡階梯，而是采取“循序漸進(jìn)、小步快走”的方式較快地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民與城市居民社會保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實(shí)地調(diào)查的時間分為兩個階段：第一階段是2007年7～9月的集中調(diào)研，對東莞市社保局工作人員進(jìn)行深度訪談，了解東莞市社會保障制度創(chuàng)新的背景、進(jìn)程、成效和存在的問題，并收集了大量的文獻(xiàn)材料，包括政府的規(guī)范性文件、政府公報、工作總結(jié)、社保制度內(nèi)容簡介、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。此外，還訪談了15位莞籍農(nóng)（居）民，側(cè)重了解他們對東莞市農(nóng)村社會保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個階段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的補(bǔ)充性調(diào)查，通過實(shí)地訪談、電話采訪和郵件來往等對已獲得的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)、擴(kuò)充和修改。

二、“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化 模式的提出及釋義

（一）城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的基本問題 1．城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目是什么？

中國的國情決定了我們不能采取一些西方國家（如西歐）那樣的包括多項保障項目的城鄉(xiāng)社會保障一體化的模式。關(guān)于中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目，目前較為普遍的觀點(diǎn)是認(rèn)為應(yīng)該立足于中國人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的基本國情，在兼顧效率與公平的原則下，實(shí)行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉(xiāng)居民基本的生存權(quán)和健康權(quán)，即基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障三大領(lǐng)域。⑦這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)”的政策導(dǎo)向是相一致的。中共十七大三中全會則進(jìn)一步確認(rèn)了“廣覆蓋、保基本”的原則。因此，我們認(rèn)為，以三大基本社會保障為一體化的內(nèi)容選擇是一個有廣泛社會共識和政策依據(jù)的發(fā)展方向。2.如何啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進(jìn)程？

社會保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會保障具有鮮明的公共物品和公共服務(wù)屬性，屬于政府的重要職能領(lǐng)域，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，啟動一體化進(jìn)程。從國外的經(jīng)驗來看，很多發(fā)達(dá)國家都選擇了政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性全民社會保障模式，農(nóng)村社會保障基金大部分或全部來自國家稅收，典型的如日本和英國。③基于與第一點(diǎn)同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國市場體系的發(fā)育尚不健全，決定了我國城鄉(xiāng)社會保障一體化必須由政府主導(dǎo)實(shí)施。實(shí)際上，近年來我國政府在各種文件中都強(qiáng)調(diào)加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，為其發(fā)展設(shè)定基調(diào)，使其納入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和和諧社會建設(shè)總體格局之中，而彰顯出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)意圖。如中共十七屆三中全會提出：“鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財政補(bǔ)助水平”“加快健全農(nóng)村社會保障體系。……創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。”“完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補(bǔ)助力度。”在2009年3月17日中共中央和國務(wù)院公布的《關(guān)于深入醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革改革的意見》更是直截了當(dāng)提出“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)”、“政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場機(jī)制作用相結(jié)合”。我們認(rèn)為，政府的主導(dǎo)作用包括：出資建立社會保障的啟動基金和按比例分擔(dān)的其他保險基金分額、作出相關(guān)的制度安排、組織和實(shí)施社會保障項目、通過宣傳把農(nóng)民吸引到社會保障體系中來、監(jiān)督社會保障制度的運(yùn)行等方面。3．如何籌措城鄉(xiāng)社會保障一體化所需要的保險基金？

財政實(shí)力的相對不足、農(nóng)村人口龐大的社會保障需求和因長期二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)所造成的對農(nóng)民社會保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國不可能由政府承擔(dān)一體化所需要的全部社會保障基金。對此，不少學(xué)者都提出了政府、集體（企業(yè)）和個人三方共同出資的對策思路，⑨這一主張也與中共十七屆三中全會提出“按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會保障一體化的一個重要選擇路徑。

4．如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障之間的銜接？

城鄉(xiāng)社會保障一體化，最終要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接和統(tǒng)一，否則，一體化就是一句空話。在這個問題上，學(xué)術(shù)界原來存在3種方案：即“社會保險統(tǒng)一說”、“基礎(chǔ)整合說”和“三維體系說”。但它們均因忽視了中國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別的特點(diǎn)，欲一步到位的想法不太可行，受到學(xué)者們的批判。李迎生總結(jié)和借鑒了國外的不同模式，如北歐的“統(tǒng)一模式”、日本的“整合模式”和法國的“專門模式”等，提出了第四個方案，也就是所謂“城鄉(xiāng)整合說”或“有差別的統(tǒng)一說”，即養(yǎng)老保險的第一根支柱（社會統(tǒng)籌部分）、醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分和社會救助（最低生活保障）可設(shè)計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可以根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異或靈活性。@這一主張得到了很多學(xué)者的認(rèn)同。然而，城鄉(xiāng)社會保障，體化是一個動態(tài)的過程，并非一開始就是城鄉(xiāng)之間平等地享受基本社會保障項目，而是在農(nóng)村建立基本社會保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，等條件成熟后再實(shí)現(xiàn)兩者之間的統(tǒng)一，因此．它必然涉及城鄉(xiāng)之間的銜接問題，但已有的4個方案只是靜態(tài)地告訴人們哪些項目應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共享，而沒有關(guān)注其動態(tài)過程的規(guī)律。基于這一認(rèn)識和對實(shí)踐的考察，本文提出了城鄉(xiāng)社會保障一體化的第五種模式，即“漸進(jìn)式統(tǒng)一”模式。認(rèn)為，受基金的籌措、民眾的認(rèn)知水平、制度的運(yùn)行成本和隱性債務(wù)等因素的制約，農(nóng)村社會保障制度建立的初期，不可能一下子達(dá)到與城市一樣的水平，無論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個循序漸進(jìn)的過程，等待條件成熟后才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機(jī)統(tǒng)一和銜接，因此，漸進(jìn)地推進(jìn)一體化是一個較適合中國國情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統(tǒng)一”中關(guān)于3大城鄉(xiāng)共享保障項目的優(yōu)點(diǎn)，但卻克服了其靜態(tài)觀察的缺陷，著重于一體化進(jìn)程中的動態(tài)過程和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而使模式豐富和飽滿起來，也更容易理解、操作和學(xué)習(xí)，而顯示出強(qiáng)烈的應(yīng)用價值。

（二）“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模型及其釋義

在對上述基本問題梳理的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化的實(shí)踐模型（見圖1）。這個模型說明，中國的城鄉(xiāng)社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進(jìn)的階段。

首先需要明確的是，中國城鄉(xiāng)社會保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當(dāng)長的時期內(nèi)可能只能維持在較低的水平上。也正因為如此，這種保障帶有很強(qiáng)的公益色彩，必須由政府主導(dǎo)，也必須由政府率先出資，與此同時，采取多方籌集社保基金的機(jī)制，并作出相關(guān)的制度安排，啟動一體化進(jìn)程。在基金管理機(jī)制和使用機(jī)制上，采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶結(jié)合的模式，既有利于發(fā)揮統(tǒng)籌基金的橫向社會性共濟(jì)功能，又有利于強(qiáng)化個人的保險意識和激勵機(jī)制，有利于保險基金的有效積累，并形成較有效的約束機(jī)制，加強(qiáng)對保險基金的控制，避免不必要的浪費(fèi)。此外，這一機(jī)制還有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會保障的銜接，因此，是一種較適合中國國情的管理模式。

在啟動階段完成以后，政府需要通過宣傳和示范作用，逐漸提高農(nóng)村居民對社會保障的認(rèn)知水平和風(fēng)險意識，接受有別于家庭保障的社會化保障模式，參與和投入到這一體系中來，并與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平，相應(yīng)地提高保障受益水平。在這一過程中，會出現(xiàn)階梯式推進(jìn)的狀態(tài)，一步步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，為城鄉(xiāng)銜接奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)農(nóng)村社會保障基金越來越充實(shí)，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時，就要適時地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉(zhuǎn)換問題。對于農(nóng)村保障水平與城市保障水平達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)的項目，要實(shí)現(xiàn)兩者之間的并軌；對于農(nóng)村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標(biāo)準(zhǔn)的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉(zhuǎn)換機(jī)制問題。

那么，這一模式究竟是如何運(yùn)行的，其動態(tài)過程如何？東莞市的案例為我們提供了一個鮮活的教材。

三、東莞市“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng) 社會保障一體化進(jìn)程描述

（一）基本養(yǎng)老保險一體化進(jìn)程

1．起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《東莞市農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》出臺，標(biāo)志著東莞市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化進(jìn)程的正式啟動。從2001年1月起，東莞便正式實(shí)行了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，將男性凡20-60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒有參加職保的本地戶籍農(nóng)（居）民納入?yún)⒈７秶r(nóng)民養(yǎng)老保險費(fèi)由市、鎮(zhèn)、村（居）委會和個人共同承擔(dān)，征收費(fèi)率如表1所示。

農(nóng)民養(yǎng)老保險費(fèi)以當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的一定比例按月供繳，繳費(fèi)基數(shù)第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險費(fèi)為當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的11%。被保險人按規(guī)定參加農(nóng)民養(yǎng)老保險，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領(lǐng)取農(nóng)民養(yǎng)老金直至終老。農(nóng)民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)起初為每人每月150元，2006年1月起調(diào)整為200元。個人帳戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人帳戶儲存額除以120。基礎(chǔ)養(yǎng)老金從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付、個人帳戶養(yǎng)老金從個人帳戶中支付。個人帳戶儲存額支付完畢，從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付。個人帳戶儲存額只用于參保人養(yǎng)老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個人帳戶儲存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農(nóng)民養(yǎng)老金后死亡的，其個人帳戶儲存余額退還其法定繼承人。2．城鄉(xiāng)并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險制度與職工基本養(yǎng)老保險制度并軌，農(nóng)保參保人以村（社區(qū)）為單位并入職保。個別經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的鎮(zhèn)并入時間最遲不能超過2009年6月30日。同時，逐漸提高所繳保險費(fèi)占當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的比例，并相應(yīng)調(diào)整個人與市鎮(zhèn)村之間的繳費(fèi)比例（見表2）。并軌后的繳費(fèi)基數(shù)為本市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)，參保待遇標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。

資金問題是社會保障的關(guān)鍵問題。一體化進(jìn)程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴(kuò)大公共財政對農(nóng)村社會保障的支持力度。2000年底，市財政多方籌措10億元基礎(chǔ)資金，建立養(yǎng)老保險制度。從2006年開始，在逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費(fèi)率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10′%。2001年至2005年，市、鎮(zhèn)（街）兩級財政和村（居）集體合計投入農(nóng)保的專項資金達(dá)8.96億元。此外，各級財政還逐年加大對農(nóng)醫(yī)保的扶持力度，2004年到2007年，市、鎮(zhèn)兩級財政共投入扶持資金1.057億元。

由于社保費(fèi)采取個人和市鎮(zhèn)村按比例繳納的方式，這其中村一級資金管理的規(guī)范程度相對較差，因此，需要加強(qiáng)對集體資產(chǎn)的管理，以保證資金投入的穩(wěn)定性。在完善村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制的基礎(chǔ)上，東莞市政府積極推動資產(chǎn)管理的規(guī)范化：全面實(shí)行聯(lián)組會計委派制和財會電算化；高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“一欄兩室”，全面規(guī)范村務(wù)公開、民主管理工作；在村組兩級成立監(jiān)事會，民主監(jiān)督面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。為建立農(nóng)民社保的長效保障機(jī)制，2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強(qiáng)了農(nóng)民社會保險基金的安全性和調(diào)劑能力。

城鄉(xiāng)社會保障的一體化需要有與其相適應(yīng)的組織和管理機(jī)制變革，為此，東莞采取了以下3個措施：一是整合機(jī)構(gòu)和人員，將農(nóng)村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門承擔(dān)。職能的有機(jī)整合使全市的社保工作實(shí)現(xiàn)了一個系統(tǒng)管理、一個窗口對外，降低了一體化的運(yùn)行成本，提高了效率，也大大增強(qiáng)了基金的調(diào)劑能力。二是實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化。在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付限額、起付標(biāo)準(zhǔn)、支付范圍、待遇支付比例等環(huán)節(jié)全面推行規(guī)范化、公開化操作。對農(nóng)（居）民參保繳納的社保基金，按規(guī)定納入市財政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，確保基金安全運(yùn)行、有效增值。同時，將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社保”信息化建設(shè)的框架，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。三是實(shí)現(xiàn)社保服務(wù)的社會化。東莞市社保局分別與廣東發(fā)展銀行、東莞市商業(yè)銀行合作，發(fā)行了廣發(fā)社會保險IC卡、商業(yè)銀行農(nóng)保退休金存折和農(nóng)醫(yī)保商業(yè)銀行銀聯(lián)社保卡，各項社保支付資金100%社會化發(fā)放，農(nóng)保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網(wǎng)點(diǎn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，醫(yī)保參保患者在辦理出院手續(xù)時可現(xiàn)場結(jié)算醫(yī)療費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社保服務(wù)的便民化。

（二）差別分擔(dān)的多級資金籌集機(jī)制

東莞市農(nóng)村基本社會保障制度實(shí)行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對一些相對落后的鎮(zhèn)來說，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農(nóng)保科的陳某說：“困難主要來自各個鎮(zhèn)的發(fā)展不一樣，有不平衡性，經(jīng)濟(jì)條件好的鎮(zhèn)很積極，而相對落后的鎮(zhèn)則有顧慮，個人繳費(fèi)的壓力還是存在的。”為確保所有莞籍農(nóng)（居）民能平等享有基本社會保障，東莞市按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將28個鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、襯的資金負(fù)擔(dān)比例，對欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)實(shí)施財政支持政策。例如，農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險基金的籌集，除農(nóng)民個人繳納外，其余部分由市、鎮(zhèn)、村（居）三級按3：3:4比例分擔(dān)；最低生活保障費(fèi)市、鎮(zhèn)、村（居）按4:4:2比例分擔(dān)。但對欠發(fā)達(dá)村負(fù)擔(dān)的農(nóng)保、最低生活保障等費(fèi)用，均由市、鎮(zhèn)財政分擔(dān)。其中，屬欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的村（居），其分擔(dān)部分由市、鎮(zhèn)按6:4的比例分擔(dān)；屬非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的村（居），其分擔(dān)部分由市、鎮(zhèn)按4:6的比例分擔(dān)。對農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，先按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將鎮(zhèn)劃分為一類、二類、三類和四類（一類屬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，四類屬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好），然后有差別地分擔(dān)市鎮(zhèn)財政投入比例，市財政負(fù)擔(dān)比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。這種政策減輕了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政和集體負(fù)擔(dān)，保證了社會保障費(fèi)用能及時足額到位，使一體化得以公平和有效推進(jìn)。

（三）循序漸進(jìn)的城鄉(xiāng)保障水平統(tǒng)一進(jìn)程

在解決農(nóng)村與城市社會保障的統(tǒng)一問題上，上海浦東采取的是農(nóng)村社會保障——農(nóng)民市民化社會保障——市民社會保障3個階段過渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但這種模式人為制造了3個不同的制度階段，將會為后續(xù)的轉(zhuǎn)制過程帶來不必要的轉(zhuǎn)制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開始就立足于解決城鄉(xiāng)社會保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉(zhuǎn)制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進(jìn)、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，其演進(jìn)如圖2所示。

經(jīng)濟(jì)因素和農(nóng)民的認(rèn)知水平是制約農(nóng)村社會保障的主要障礙，因此，一個可行的辦法是循序漸進(jìn)地推動一體化進(jìn)程，逐漸擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機(jī)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡。而最重要的一點(diǎn)是讓農(nóng)民能從中得到實(shí)惠，逐漸把他們吸引到社會保障體系中來。2000年底，東莞市財政多方籌資建立了養(yǎng)老保險制度，在未征收農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費(fèi)的情況下，先行發(fā)放兩個月的養(yǎng)老金，此舉在群眾中影響很大，增強(qiáng)了農(nóng)（居）民的參保信心。東坑鎮(zhèn)的農(nóng)民李某，原來一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養(yǎng)老保障制度啟動后，她每個月能從社保局領(lǐng)取到300元養(yǎng)老金。她說：“以前做夢也沒想過，村干部通知領(lǐng)錢時，都不敢相信是真的。”東坑鎮(zhèn)社保局的黃某說：“參保時，農(nóng)民的熱情并不是十分高，當(dāng)他們領(lǐng)到錢就會比較有熱情的啦。”農(nóng)民嘗到甜頭后，踴躍參加保險，進(jìn)而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加、各級政府財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和責(zé)任分擔(dān)的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農(nóng)民對社會保障的認(rèn)知能力，使他們了解制度的內(nèi)容和運(yùn)作方式，以便更好地維護(hù)自身的保障權(quán)益，東莞市政府采取了諸如媒體報道、咨詢活動、“社保之夜”文化節(jié)等多種形式的宣傳活動，取得一定的效果。

（四）有效銜接的城鄉(xiāng)并軌和轉(zhuǎn)換機(jī)制

為減輕農(nóng)村社保基金壓力，東莞市逐步將農(nóng)村社會保障并入職工社會保障體系中，實(shí)行統(tǒng)一管理。同時，實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”方式，著力做實(shí)個人帳戶，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接并軌和轉(zhuǎn)換。以農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險為例，農(nóng)民養(yǎng)老保險金個人帳戶統(tǒng)一按繳費(fèi)基數(shù)的一定比例建立，其中，全部個人繳費(fèi)和3%的市鎮(zhèn)村繳費(fèi)數(shù)額記入個人帳戶。2006年7月1日，農(nóng)民養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險后，繼續(xù)參保繳費(fèi)的，參保人按繳費(fèi)基數(shù)的8%建立個人賬戶，原農(nóng)保個人帳戶金額全部劃人并軌后的個人帳戶，不足部分從市鎮(zhèn)村繳費(fèi)額中劃入。對按規(guī)定并入職保后達(dá)到國家法定退休年齡時累計繳費(fèi)年限不足15年的參保人，以及按規(guī)定參加農(nóng)保并且在并入職保時達(dá)到或超過國家法定退休年齡的女性參保人，允許在申請退休前自愿選擇補(bǔ)繳或延繳至累及繳費(fèi)年限滿15年。對統(tǒng)一補(bǔ)繳有困難的村，進(jìn)行適當(dāng)?shù)撵`活調(diào)整，允許所屬成員在申請按月領(lǐng)取職保基本養(yǎng)老金時以退休一個補(bǔ)繳一個的方式進(jìn)行補(bǔ)繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金的農(nóng)（居）民可以有3種選擇：補(bǔ)繳、延繳或不補(bǔ)繳、不延繳，前兩種選擇領(lǐng)取職工養(yǎng)老金，后一種選擇則繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金，今后不再變更。并入職保時間的早晚，直接影響到農(nóng)（居）民養(yǎng)老待遇，這在一定程度上調(diào)動了村集體轉(zhuǎn)保的熱情，同時也使得農(nóng)保并入職保后，帳戶更加充實(shí)，農(nóng)保所承擔(dān)的隱性債務(wù)的壓力減小。

（二）醫(yī)療保險一體化進(jìn)程

1．農(nóng)村合作醫(yī)療階段（2004年6月以前）。廣東省農(nóng)村合作醫(yī)療始予上世紀(jì)50年代中后期，70年代為鼎盛時期，但到80年代初，合作醫(yī)療出現(xiàn)了大滑波。根據(jù)國家和省有關(guān)建立農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的文件精神，從1998年開始，東莞市財政每年劃撥100萬元作為扶持資金，重新啟動農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其運(yùn)行模式主要有四種：一是鎮(zhèn)辦合作醫(yī)療，二是鎮(zhèn)村聯(lián)辦合作醫(yī)療，三是村辦合作醫(yī)療，四是集體購買醫(yī)療保險。

2．農(nóng)醫(yī)保全面推行與發(fā)展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動了農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，開始征集農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險基金，原農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式升格為醫(yī)療保險制度，按照職工住院基本醫(yī)療保險的模式，面向本市戶籍的農(nóng)（居）民，實(shí)行以“保大病、保住院”為主要特征的住院基本醫(yī)療保險；以村（居）民委員會為單位參加農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，全市統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用；實(shí)行“以收定支、收支平衡”的原則，個人繳費(fèi)為主和集體扶持、政府資助相結(jié)合的醫(yī)療保險基金籌集機(jī)制。針對各鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的狀況，東莞市將農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險分為一低一高的A檔和B檔，繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)如下：實(shí)施第一年，A檔按90元／人·年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，其中參保人個人繳納60元／年，B檔按220元／人·年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，其中參保人個人繳納190元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔均補(bǔ)貼30元／人·年。A、B檔參保人因病住院，發(fā)生在起付標(biāo)準(zhǔn)以上的基本醫(yī)療費(fèi)，基金支付70%，因特定門診發(fā)生的基本醫(yī)療費(fèi)支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬元，B檔為每人每年3.5萬元。2005年7月，A、B檔的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至每人120元和250元，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔的補(bǔ)貼均調(diào)高至60元／人·年，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。2007年6月，東莞市又將農(nóng)醫(yī)保的全部參保人統(tǒng)一轉(zhuǎn)為B檔，仍按250元／人·年繳費(fèi)，但對個人及市、鎮(zhèn)財政的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，個人負(fù)擔(dān)部分由原來190元／年降為120元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政補(bǔ)助提高到130元／人·年，最高支付限額也統(tǒng)一為每人每年3.5萬元。

（三）最低生活保障的一體化進(jìn)程

東莞市從1997年1月1 日起在全市城鄉(xiāng)實(shí)施了市民最低生活保障制度，將無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均月收入低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民；在職人員在領(lǐng)取工資或最低工資及退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民（不包括五保對象）這幾類處于弱勢地位的東莞市常住戶口的城鄉(xiāng)居（村）民納入低保范圍。低保的標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民210元／人·月，農(nóng)村居民180元／人·月。此后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價等因素變化，東莞市一再調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2008年1月1日，東莞市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到360元／人·月，最終實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化。

四、東莞市“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障

（一）政府主導(dǎo)的啟動和實(shí)施機(jī)制

東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，迫切需要解決在城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會保障問題，而計劃生育政策引起的傳統(tǒng)家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢，也需要社會保障的制度創(chuàng)新。東莞市政府及時捕捉到了這些制度創(chuàng)新的需要，而較好的財政狀況也使其有能力進(jìn)行制度創(chuàng)新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進(jìn)程。

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間因人員流動而帶來的社保轉(zhuǎn)換問題，東莞市規(guī)定，對已經(jīng)參加農(nóng)村社會保障體系的人，一日進(jìn)入城市就業(yè)，則自動轉(zhuǎn)入職工社會保障體系，其在農(nóng)村的社會保障權(quán)益也轉(zhuǎn)化為城市社會保障體系下的權(quán)益。如果已經(jīng)加入城市社會保障的農(nóng)民失業(yè)，一旦轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，其在城市的社會保障權(quán)益也轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會保障體系下的權(quán)益。例如在養(yǎng)老保險上，非個人承擔(dān)的保費(fèi)由市鎮(zhèn)村按比例分擔(dān)。在民辦非企業(yè)單位及個體工商戶就業(yè)的，業(yè)主需承擔(dān)相應(yīng)的保費(fèi)，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)；因工作變動退出企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，其原由企業(yè)承擔(dān)的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)。這一靈活的轉(zhuǎn)換機(jī)制維護(hù)了流動人群的權(quán)益，促進(jìn)了人員流動，也保證了城鄉(xiāng)社會保障制度的穩(wěn)步銜接。謝崗鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工人員王某表達(dá)了對這一制度安排的優(yōu)越性，“現(xiàn)在進(jìn)城后不用擔(dān)心在農(nóng)村的保障問題了，可以安心在城里干活。什么時候不想在城里干了，回到農(nóng)村照樣可以得到我應(yīng)該得到的好處。”

五、結(jié)論及討論

本文在總結(jié)已有研究成果和認(rèn)真分析政府相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，嘗試性地構(gòu)建了基于過程和實(shí)踐形式的城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實(shí)踐途徑。通過分析，我們認(rèn)為，在這一進(jìn)程中，關(guān)鍵是要處理好如下幾點(diǎn)：

強(qiáng)化政府的社會保障責(zé)任，合理選擇一體化項目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉(xiāng)社會保障一體化進(jìn)程中，無論是方案的制定、啟動和運(yùn)行資金的籌措、管理機(jī)制的設(shè)計等處處可見政府這只“看得見的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問題。根據(jù)一些學(xué)者的測算，目前我國已經(jīng)具備了公共服務(wù)均等化的財政條件，關(guān)鍵是要深化行政體制改革，精簡政府機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，壓縮行政管理費(fèi)用和直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定基礎(chǔ)。另外，各地應(yīng)因地制宜地選擇城鄉(xiāng)一體化的保障項目，既可從某一單項中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個項目齊頭并進(jìn)。

合理分?jǐn)偦旧鐣Ｕ县?zé)任與成本，這是東莞案例的另一條重要經(jīng)驗。推而論之，目前需要明確以下幾點(diǎn)：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會保障中的職責(zé)分工與協(xié)作，中央政府負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)的制定，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、保障內(nèi)容及形式、財政投入水平、保障監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，此外，還應(yīng)就不同省際之間的社會保障的銜接問題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級政府之間在社會保障領(lǐng)域的投入比例。有兩個方案可供選擇，即“按比例分擔(dān)”和“按類型分?jǐn)偂薄(3)建立國家農(nóng)村社保專項統(tǒng)籌基金，做好轉(zhuǎn)移支付工作，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予專項扶持。(4)合理劃分不同層級地方政府之間的責(zé)任。各省（市）應(yīng)統(tǒng)籌本區(qū)域農(nóng)村社會保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區(qū)按財政實(shí)力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級之間對農(nóng)村社會保障資金的不同承擔(dān)比例。此外，地方政府還應(yīng)制定和完善農(nóng)村社會保障的相關(guān)制度，使農(nóng)村的社會保障工作制度化、規(guī)范化，杜絕隨意性和盲目性，落實(shí)農(nóng)村社會保障工作責(zé)任制，做好便民服務(wù)等工作。

循序漸進(jìn)地推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化進(jìn)程，擇機(jī)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡，這是東莞案例的又一個重要啟示。東莞的經(jīng)驗說明，在制度變遷的過程中，重要的一點(diǎn)是進(jìn)入。一般而言，低水平的進(jìn)入模式較適合中國的實(shí)際，它可以大大減少阻力和實(shí)施成本，易于為人們所接受。但對于一體化的速度、城鄉(xiāng)銜接方式等方面各地可以依據(jù)自身的實(shí)際作出不同的選擇。

上述三條經(jīng)驗只是讓我們看到了東莞案例的積極一面，但其存在的隱憂同樣值得我們思考。一是隱性債務(wù)問題。社會保險項目中最可能出現(xiàn)隱性債務(wù)的是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。對于養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，東莞市政府依靠財政投入來彌補(bǔ)，同時，將農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險體系下統(tǒng)一管理，對未滿繳費(fèi)年限的參保農(nóng)（居）民實(shí)行補(bǔ)繳、延繳等方法來充實(shí)基金帳戶，從而較好地解決了養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題。但醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險不同，其隱性債務(wù)主要來自醫(yī)療消費(fèi)的不可預(yù)見性。東莞市醫(yī)療保險支出是按參加醫(yī)療保險的個人醫(yī)療費(fèi)用發(fā)生的多少作為支付標(biāo)準(zhǔn)的，是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制。由于影響醫(yī)療費(fèi)用的因素很多，有病人方面的，也有醫(yī)院方面的，從而使醫(yī)療費(fèi)用的控制難度較大。來自衛(wèi)生行政主管部門對藥品價格和住院費(fèi)用等的約束的剛性不強(qiáng)，很多時候缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。這種種因素使對農(nóng)醫(yī)保支出規(guī)模的控制企圖落空，最終導(dǎo)致收支失衡。政府和部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)成了這一隱性債務(wù)的承擔(dān)者。隨著人口老齡化的加劇，以及農(nóng)（居）民醫(yī)療保健意識的進(jìn)一步加強(qiáng)，這一隱性債務(wù)仍有擴(kuò)大的趨勢。二是農(nóng)民的制度認(rèn)知問題。雖然政府的宣傳對于提高農(nóng)民的認(rèn)知能力起到了一定的作用，但由于農(nóng)村社保參保單位以村集體為主，一些村直接從農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)股份分紅款項上扣除社保費(fèi)用后統(tǒng)一上繳，這在一定程度上使農(nóng)民與整個社保運(yùn)作體系相隔離。在訪談中筆者發(fā)現(xiàn)，較多農(nóng)（居）民不清楚自身參與了何種社會保障項目以及個人繳費(fèi)多少，可以享受到什么樣的保障待遇等，導(dǎo)致一些農(nóng)民仍對入院看病心存恐懼，生病基本靠“扛著”。東坑鎮(zhèn)的王某說：“不會想到住院的，老了到了一定年歲就要死的啦，還醫(yī)什么，浪費(fèi)子女的錢。”而有的人卻認(rèn)為，“醫(yī)療保障是政府出錢，當(dāng)然是能多用就多用，不用就沒有了”。這都是因缺乏對個人帳戶和社會統(tǒng)籌基金兩者關(guān)系的了解而出現(xiàn)的認(rèn)知誤差，它或者導(dǎo)致一些迫切需要保障的群體得不到應(yīng)有的保障，或者導(dǎo)致資源的不當(dāng)使用和浪費(fèi)。此外，由于農(nóng)（居）民不掌握新型社保制度的足夠信息，使他們?nèi)狈ι绫ＹY金監(jiān)管的積極性，只能依靠社保部門的自我監(jiān)管，從而存在難以預(yù)知的隱患。這種種認(rèn)知問題的存在都不利于社會保障制度的健全和發(fā)展，為此，仍需做大量深入而細(xì)致的工作。三是社保基金增值問題。由于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》只允許全國社保基金進(jìn)入資本市場進(jìn)行市場化運(yùn)作，不允許地方社會保險基金“入市”和直接投資，這就使農(nóng)村社保基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實(shí)現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，增值緩慢，從長遠(yuǎn)來看必將影響農(nóng)村社保基金的支付能力。因此，如何創(chuàng)新社保基金增值方式，是需要進(jìn)一步探索的重要課題。四是外來農(nóng)民工社保銜接問題。這一點(diǎn)，東莞市的情況與其他地方一樣，需要在全國范圍內(nèi)加以統(tǒng)籌安排解決。

第二篇：城鄉(xiāng)社會保障一體化

淺析城鄉(xiāng)社會保障一體化

摘要：城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，也是社會保障事業(yè)發(fā)展的一個重要方面。近年來，隨著我國城市化發(fā)展步伐加快，以及城市化迅速崛起，使大批沒有社會保障基金，尤其是社會保險基金積累的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此，我們必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的平衡點(diǎn)，構(gòu)建社會保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架，進(jìn)一步提升社會保障的經(jīng)辦管理能力。

關(guān)鍵詞：社會保障 城鄉(xiāng)社會保障 社會保障一體化 建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，是全面建設(shè)小康社會的必然要求，是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要環(huán)節(jié)，是應(yīng)對我國社會人口老齡化挑戰(zhàn)的迫切需要，也是構(gòu)建和諧社會的基本要求。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風(fēng)險有效分散和損失分?jǐn)偟幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，在最大范圍內(nèi)通過社會保障達(dá)到社會的公平和穩(wěn)定。

一、城鄉(xiāng)一體化是一種高級的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)形態(tài)。城鄉(xiāng)一體化的基本涵義是在生產(chǎn)力、城市化水平發(fā)展到一定階段，城市與農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)社會保障一體化是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目的是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制，實(shí)質(zhì)是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加速城鄉(xiāng)融合，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代物質(zhì)文明與精神文明。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，進(jìn)一步提升我國綜合實(shí)力和競爭力的重要舉措。

1．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于推動經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。實(shí)踐證明，只要加快社會保障發(fā)展步伐，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化，使我國外向型與內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)之間的結(jié)構(gòu)更趨合理，有效降低外部經(jīng)濟(jì)波動對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，才能確保我國經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展人類社會發(fā)展的最終目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，人的全面發(fā)展才是根本。只有在一個好的保障制度下，民生才有全面發(fā)展的可能。盲目追求經(jīng)濟(jì)增長速度，追求老利潤最大化，克扣職工工資，損害職工利益等都是不科學(xué)的發(fā)展理念。因此，必須對社會保障制度進(jìn)行創(chuàng)新，通過社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

3．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。城鄉(xiāng)社會保障一體化中的非就業(yè)年齡段群體、困難特殊群體和低收人群體的社會保障是一體化工程的關(guān)鍵。社會保障一體化不是各險種基金之間的相互擠占，而是需要財政的投入，既需要加大公共財政在城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)中的投入比重，也需要建立統(tǒng)一的制度。

4．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于緩解保險基金壓力。所謂社會保險基金，是指養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金和再就業(yè)基金。建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保險制度，可以充分調(diào)動社會各階層的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造熱情，維護(hù)其合法權(quán)益，使其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，對促進(jìn)發(fā)展、構(gòu)建和諧、穩(wěn)定社會具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、社會保障是社會主義市場經(jīng)濟(jì)最好的穩(wěn)定機(jī)制。

構(gòu)建社會主義和諧社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展離不開健全的社會保障。但是，目前我國社會保障建設(shè)主要側(cè)重于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社會保障還存在許多盲點(diǎn)，迫切需要加以改進(jìn)。城鄉(xiāng)社會保障制度呈現(xiàn)出明顯的二元分割狀態(tài)，并由此造成一系列問題。概括起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1．政策瓶頸：社會保障制度與社會保障項目不一致。近年來，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的潮流，我國許多地區(qū)在嘗試建立失地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，推動城鄉(xiāng)社會保障一體化。

2．經(jīng)濟(jì)瓶頸：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程不一致。城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密不可分的。城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，城鎮(zhèn)居民收入增長較快，農(nóng)民收入相對緩慢。城鄉(xiāng)之問貧富懸殊的現(xiàn)實(shí)使得農(nóng)民無法承擔(dān)與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障義務(wù)，因此在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系存在較大的困難。

3．體制瓶頸：社保體系與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系不一致。作為社會的一個子系統(tǒng)，社會保障自身是一個結(jié)構(gòu)合理、功能完善、運(yùn)行協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，它包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等內(nèi)容。應(yīng)根據(jù)科學(xué)合理的原則對社會保障進(jìn)行合理分工，合理配置資源，確定不同部門的職責(zé)范圍。

總之，決定社會保障的水平不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會保障支出的增長速度與財政支出的增長速度應(yīng)當(dāng)保持在個恰當(dāng)?shù)奈恢茫荒苓^于超前，也不能過于滯后，更不能按照主觀意志辦事。社會保險是社會保障的主體，當(dāng)前許多地方的社會保險基金結(jié)余較多，主要是參保人數(shù)的擴(kuò)大，支付的高峰尚未到來，政府不能因基金結(jié)余而削弱財政性社保投入。社會保障城鄉(xiāng)一體化、縮小區(qū)域差距、做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶的缺口、老齡化社會逼近、補(bǔ)貼制度的建立和完善等等，財政的投入無可替代。

三、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障向城市社會保障的過渡，建立以社會公正為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化全社會保障體系，需要我們采取行之有效的措施才能實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)。

1．找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的結(jié)合點(diǎn)。公共財政對社會保障事業(yè)的投入可以更有效地助推經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展。政府要加大對社會保障的投入，調(diào)整社會保障支出結(jié)構(gòu)，除對城鄉(xiāng)低保、特困、重殘等特殊群體傾斜外，擴(kuò)大對低收入困難就業(yè)群體、城鄉(xiāng)無收入老年人的保障范圍，提高他們的保障水平；要建立社會保障財政預(yù)算長效機(jī)制，細(xì)化到每一個險種、每一個項目，并進(jìn)行正常化、規(guī)范化運(yùn)作；要科學(xué)處理好待遇水平與財政投入的關(guān)系，顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資、最低工資標(biāo)準(zhǔn)與險種之間的檔位差。

2．構(gòu)建社會保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架。首先，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民生活保障制度的基礎(chǔ)上，整合成一種養(yǎng)老制度、兩種參保方式、不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和資金來源的新模式。一種制度：以現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為框架。兩種參保方式：以單位方式集體參保的，繳費(fèi)工資與費(fèi)率按地區(qū)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，不分單位性質(zhì)和城鄉(xiāng)區(qū)域。以個人方式參保的，要設(shè)計不同層次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財政補(bǔ)貼辦法。其次，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，整合成一種醫(yī)保制度、兩種參保方式、不同層次的繳費(fèi)選擇和報支待遇檔位、不同的資金來源。一種制度即：以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度為框架，統(tǒng)一“三險”方面的信息資源，根據(jù)現(xiàn)行的醫(yī)療保障平均水平，統(tǒng)一設(shè)計繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和報支待遇檔位，統(tǒng)一藥品目錄和診療項目。兩種參保方式：以用人單位集中參保和以個體繳費(fèi)方式單獨(dú)參保。原農(nóng)村醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療全部融人城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，建立全民醫(yī)保制度。

3．加強(qiáng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)系統(tǒng)能力建設(shè)。提升社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力，是城鄉(xiāng)社會保障一體化的工作內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)社會保障一體化的必要條件，是完善社會保障體系的重要內(nèi)容，是切實(shí)改善民生的具體行動。為此，必須把握以下幾個方面的重點(diǎn)：一是要建立社會保障事務(wù)專業(yè)管理部門，實(shí)行社會保障政策制定和執(zhí)行相分離的管理體制。二是要延伸社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)到村。要構(gòu)建縣(市)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增加和培訓(xùn)基層社會保障工作人員，提高現(xiàn)有勞動保障協(xié)理員的待遇。三是要規(guī)范社會保險費(fèi)征繳行為。征收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)在法定條件下行使裁量權(quán)，任何單位、個人無權(quán)減免用人單位的各項社會保險應(yīng)繳額，任何違反法律程序的操作將會觸犯刑律。

第三篇：“五環(huán)漸進(jìn)式”教學(xué)模式

“五環(huán)漸進(jìn)"自主學(xué)習(xí)模式

l、練習(xí)反饋：通過練習(xí)，鞏固前面所學(xué)，同時反饋學(xué)習(xí)中存在的問題，及時排除障礙，為后續(xù)學(xué)習(xí)作好鋪墊。

2、自學(xué)討論：學(xué)生在老師和學(xué)案的導(dǎo)引下，先獨(dú)立自學(xué)，繼而在小組內(nèi)開展討論，互幫互助，合作探究，初步達(dá)成學(xué)習(xí)目標(biāo)。

3、交流提升：在自學(xué)和小組內(nèi)合作探究的基礎(chǔ)上，開展全班交流，各組展示自己的學(xué)習(xí)成果，實(shí)現(xiàn)生生互動，師生互動。通過交流討論，達(dá)到提升效果的目標(biāo)。

4、瀏覽鞏固：完成前三個流程后i學(xué)生開始回顧瀏簟本堂課所學(xué)，通過看、思、問、練等形式排除學(xué)習(xí)疑難，鞏固學(xué)習(xí)效果，總結(jié)有關(guān)規(guī)律。

5、抽測達(dá)標(biāo)：教師當(dāng)場出示習(xí)題，檢驗抽測學(xué)習(xí)效果，進(jìn)一步了解學(xué)情，反饋有關(guān)信息，為后續(xù)教學(xué)和輔導(dǎo)作準(zhǔn)備。

教師的新角色

1、課前的精心策劃者：許中的課堂上，學(xué)生的學(xué)習(xí)雖說是自主的，但學(xué)習(xí)活動的進(jìn)程和方法都要教師精心策劃設(shè)計。課前教師的主要任務(wù)是：開發(fā)課程資源，確定教學(xué)目標(biāo)，設(shè)計教學(xué)程序。、2、課堂的睿智導(dǎo)引者：課前設(shè)計的教學(xué)程序能否順利進(jìn)行，教學(xué)目標(biāo)能否達(dá)成，要靠教師在課堂上適時發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用，組織調(diào)控，睿智導(dǎo)引。教師在課堂上的主要作用有：

組織調(diào)控課堂”參與學(xué)習(xí)討論，啟發(fā)學(xué)生思維，解決學(xué)習(xí)疑難，抽測學(xué)習(xí)效果，進(jìn)行課堂評價。

3、課后的理智反思者：一堂課結(jié)束后，課前的教學(xué)設(shè)計是否順利進(jìn)行了，目標(biāo)是否達(dá)成了，面對成功與不足，教者要理智反思，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，不斷改進(jìn)，逐步提高。

第四篇：上海市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究

上海市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究

上海農(nóng)村面臨自然人口老齡化、高齡化和流動老齡化的壓力。上海早在1979年就進(jìn)入人口老齡化城市行列（1999年10月，中國已跨入了老齡社會的行列）。據(jù)預(yù)測，上海人口老齡化進(jìn)程在21世紀(jì)初的前十年較為平緩，2010年至2020年老齡化高速發(fā)展，2015年，全市60周歲及其以上的老年人將占全市總?cè)丝诘?4.9%。(2)本市老年人口還呈現(xiàn)高齡化的趨勢，人口預(yù)期壽命從1995年的76.0歲上升到2000年的78.8歲。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，年輕人的城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于老年人的城鎮(zhèn)化速度，因此農(nóng)村人口老齡化形勢更為嚴(yán)峻。在農(nóng)村，大多數(shù)老年農(nóng)民的現(xiàn)狀是一元積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障（絕大多數(shù)人不享有退休金和醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險未普及且保險水平低），從經(jīng)濟(jì)來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此，農(nóng)民老有所養(yǎng)必將成為上海農(nóng)村面臨的一個重大的什會問題。

4.城鄉(xiāng)社會保障的一體化是解脫上海郊區(qū)農(nóng)村土地社會

保障功效的必然要求

社會保障是農(nóng)村土地對農(nóng)民重要的功效之一。土地對農(nóng)民有提供就業(yè)的功效、經(jīng)濟(jì)收益功效、社會保障功效、土地增值收益功效等。我們研究表明，發(fā)達(dá)地區(qū)，土地對農(nóng)民的功效主要是社會保障功效、土地增值收益功效、就業(yè)功效等。土地對農(nóng)民的社會保障功效表現(xiàn)在兩個層面：一個層面是通過擁有對土地所有權(quán)的成員權(quán)取得社會救濟(jì)等社會保障的權(quán)利。中國的農(nóng)村社會保障，是和戶籍制度聯(lián)系在一起的，目前農(nóng)村的社會保障是屬地管理。農(nóng)民只有取得當(dāng)?shù)丶瘓F(tuán)成員權(quán)（與土地所有權(quán)的成員權(quán)相對應(yīng)），才能在需要社會保障時得到一定保障。第二個層面，即土地提供農(nóng)民最基本生活保障的功效，即當(dāng)農(nóng)民沒有機(jī)會從其他途徑取得收益時，在自己承包的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)，可以取得基本生活需要的糧食、蔬菜和柴禾。這是其他社會保障機(jī)制殘缺情況下土地提供給農(nóng)民的社會保障。

在城鎮(zhèn)化過程中，要使農(nóng)村過剩勞動力從經(jīng)營土地上轉(zhuǎn)移出來，就要使農(nóng)民從土地對農(nóng)民提供社會保障中解脫出來，就要尋找相應(yīng)的社會保障的替代機(jī)制。完善的類似于城鎮(zhèn)社會保障的農(nóng)村社會保障，是一個好的選擇。

二、上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障現(xiàn)狀

1.上海市城鄉(xiāng)社會保障對比分析

上海市是我國市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上社會保障制度比較完善的地區(qū)，但城鄉(xiāng)社會保障存在著較大的差異。從社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安臵、自愿補(bǔ)充社會保險、住房公積金制度等方面比較看出，上海市城鄉(xiāng)社會保障差異較大，如表1所示。

2.上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障存在的問題

從前面的分析可以看出，與城市社會保障相比，農(nóng)村社會保障存在以下的問題：

第一、農(nóng)村社會保障的法制化程度比較低

根據(jù)筆者收集到的不完全資料統(tǒng)計，目前正在執(zhí)行的、由上海市制定的直接關(guān)系居民社會保障的文件有28個，只涉及城鎮(zhèn)居民的14，只涉及農(nóng)村居民的2個（農(nóng)村居民養(yǎng)老保險），既涉及城鎮(zhèn)居民又涉及農(nóng)村居民的個保險水平有差別或資金來源有差別的7個，涉及到城鄉(xiāng)社會保障管理沒有明顯

差別的5個。

社會保障制度需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)來支撐，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，極少有屬于規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。上海市農(nóng)村社會保障初步建立了養(yǎng)老和社會救助的基本框架，但遠(yuǎn)沒有城鎮(zhèn)社會保障體系完備。

第二，農(nóng)村社會保障制度實(shí)施機(jī)制脆弱

上海市農(nóng)村社會保障所需要的合法的籌資機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、完善的監(jiān)督機(jī)制都不健全。這就影響農(nóng)村社會保障工作的開展，使農(nóng)村社會保障處于落后地位。

第三，農(nóng)村社會保障實(shí)施范圍窄，覆蓋面小

廣大農(nóng)村地區(qū)除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實(shí)行“五保”制度外，除對在企事業(yè)單位有較穩(wěn)定職業(yè)的職工要求建立社會養(yǎng)老保險，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等則主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，政府對農(nóng)民的社會保障局限在救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安臵等項目上。政府對農(nóng)村的

社會保障的投入與城鎮(zhèn)相比簡直是微乎其微。

第四，農(nóng)村社會保障資金來源不盡合理，未能體現(xiàn)全社會的責(zé)任

目前上海市農(nóng)村社會保障資金來源是以農(nóng)民個人繳納為主，集體次之，國家為補(bǔ)充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。

第五，農(nóng)村社會保障，陷入了“就農(nóng)村談農(nóng)村社會保障的陷阱”

目前，改革實(shí)踐和理論研究仍然未能突破城市鄉(xiāng)村社會保障制度改革和建設(shè)兩個獨(dú)立的小圈子，這是上海社會保障制度改革的一大誤區(qū)——由農(nóng)村自己解決農(nóng)村的社會保障問題。事實(shí)上，上海市農(nóng)村不可能解決上海市農(nóng)村社會保障問題。因為：(1)大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不能依靠農(nóng)業(yè)致富，甚至在耕地減少的情況下連基本的最低生活保障也難以維持，2000年第產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的1.8%（見表2）。(2)農(nóng)村勞動者的素質(zhì)低，在就業(yè)競爭中往往處于劣勢。結(jié)果是耕地減少的同

時農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移不了。1990-2000年，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從11.1%上升到11.9%，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員由59.3%下降到42.1%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重由29.6%上升到46%。(3)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)徘徊，農(nóng)民從非農(nóng)就業(yè)中所得不能有大幅度提高。(4)城鄉(xiāng)收入差距大。上海郊區(qū)農(nóng)民2000年人均純收入達(dá)到5596元，城鎮(zhèn)居民人均收入17000元左右，因此，靠農(nóng)村解決農(nóng)村社會保障的問題不可能達(dá)到城鄉(xiāng)社會保障的一體化。

附圖

三、上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化的基本思路和模式

1.基本思路

我們的思路是(1)先把制度建立起來，保障水平逐步提高；(2)建立獨(dú)立于集體和企事業(yè)單位之外，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需求的資金來源多元化、結(jié)構(gòu)多層次、管理信息化、服務(wù)社會化、籌資渠道穩(wěn)定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系；(3)建立健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療，失業(yè)、生育、工傷等社會保險，鼓勵開展補(bǔ)充保險和商業(yè)保險；(4)完善社會救助制度，健全社會福利、優(yōu)撫安臵和社會互助體系，大力發(fā)展社會慈善事業(yè)；(5)各項社會保險金實(shí)行社會發(fā)放，保

護(hù)勞動者的利益。

上海市郊區(qū)農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障一體化可分兩步走：第一步是首先建立與城鎮(zhèn)類似的社會保障體系，建立以基本保險法定化、補(bǔ)充保險市場化、救助保險社會化為主要機(jī)制的農(nóng)村社會保障體系；第二步是逐漸提高社會保障的水平，實(shí)行政府、企業(yè)、個人共同籌資的機(jī)制，加大征繳力度，以逐步提高保障水平；完善城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保三種養(yǎng)老保險制度之間可轉(zhuǎn)換、相銜接的機(jī)制，達(dá)到與城鎮(zhèn)社會保障的徹底接軌。

2.基本模式——“三維社會保障制度”

由“基本保障”、“補(bǔ)充保險”、“附加保險”這三個層次組成。其核心內(nèi)容可以簡述如下：

建立覆蓋全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡上海市公民都有權(quán)享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉(xiāng)預(yù)防和基本衛(wèi)生保健（比如城鄉(xiāng)婦幼保健和防疫接種疫苗等等），不同地區(qū)間保障水平可以有適當(dāng)差別。基本保障由城鄉(xiāng)社會福利、城鄉(xiāng)社會救助和城鄉(xiāng)優(yōu)

撫安臵、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等組成。基本保障采用受益基準(zhǔn)制，資金來源以財政支出為主，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

建立市級統(tǒng)籌的補(bǔ)充保險。該層次的保障水平略高，是基本保障的補(bǔ)充，保障范圍包括所有企業(yè)（國有、集體、混營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）和事業(yè)單位的職工及政府公務(wù)員、農(nóng)民。屬于法定強(qiáng)制性保障。保障費(fèi)用由企業(yè)和職工各按職工工資額的一定比例繳納，采用所在企業(yè)交納“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的方式。保障項目主要是失業(yè)、工傷、生育保險與在養(yǎng)老和健康基本保障之上的養(yǎng)老、健康保險等社會保險。補(bǔ)充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

農(nóng)村集體為其成員繳納一定的社會保障金。如果集體成員在某單位工作，單位可為其繳納有關(guān)規(guī)定社會保障比例部分的，農(nóng)村集體成員可以選擇由單位繳納和集體繳納，如果選擇由單位繳納的，集體給予一定的額外補(bǔ)充。集體的資金主要來源于土地流轉(zhuǎn)過程所得和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所得。在征地、土地流轉(zhuǎn)過程中，除了按國家有關(guān)征地政策繳納個別安臵人員的社會保障費(fèi)用外，還要充分考慮本集體其他成員社會保障的問題，應(yīng)該在所得中以強(qiáng)制形式繳納集體農(nóng)民的補(bǔ)充社會

保險金。

建立以商業(yè)性保險為主的附加保險。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補(bǔ)充保險的經(jīng)濟(jì)收入較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)。保費(fèi)完全自負(fù)或由個人愿意支付保費(fèi)的職工與雇主協(xié)商共同支付保費(fèi)，但國家可給予某些稅收優(yōu)惠。

四、結(jié)論

上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化是城鄉(xiāng)一體化過程的必然選擇。

上海市農(nóng)村社會保障雖然取得了一定的成績（在全國范圍內(nèi)做得比較好），但距城鄉(xiāng)一體化的要求還有很大的差距。

實(shí)現(xiàn)上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化，采取分兩步走的思路。

上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化過程中，建立“三維社會發(fā)展模式”：建立覆蓋全市城鄉(xiāng)的法定的基本保障、建立市級統(tǒng)籌的補(bǔ)充保險、建立以商業(yè)保障為主的附加保險。

第五篇：桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化專題規(guī)劃

桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化專題規(guī)劃

隨著我市經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活水平的迅速提高，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的勞動和社會保障體系建設(shè)已成為推動全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。“十一五”時期是我市全面建設(shè)小康社會，率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。為了切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和我市“十一五”規(guī)劃，鞏固“十五”發(fā)展成果，指導(dǎo)和推動我市的勞動就業(yè)和社會保障體系建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，特制定本專題規(guī)劃。

一、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動和社會保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)條件 近年來，在市委、市政府的高度重視下，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和有關(guān)部門的共同努力下，我市勞動保障體系建設(shè)得到了迅速發(fā)展，特別是“十五”期間，全市社會保險、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度都取得了新的發(fā)展，為建立健全城鄉(xiāng)一體化的勞動和社會保障體系打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社會保險體系框架基本形成。

我市的社會保險事業(yè)經(jīng)過十多年的改革、發(fā)展，取得了長足的進(jìn)步，社會保險體系建設(shè)取得了突破性的進(jìn)展，已基本形成了以養(yǎng)老為龍頭，醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險比較完整的社會保險體系。社會保險的管理體制已經(jīng)理順，各項社會保險基金具有一定的抗風(fēng)險能力，社會保險的服務(wù)功能進(jìn)一步完善。截止到2004年底，養(yǎng)老保險的參保總?cè)藬?shù)達(dá)到17.67萬人，其中職工基本養(yǎng)老保險12.34萬人、事業(yè)養(yǎng)老保險1.35萬人、農(nóng)村養(yǎng)老保險3.98萬人；職工基本養(yǎng)老保險基金積累5.45億元，支付能力達(dá)38.11個月。職工醫(yī)療保險參保總?cè)藬?shù)達(dá)到5.26萬人，統(tǒng)籌基金和個人帳戶收支平衡；農(nóng)村合作醫(yī)療的參保人數(shù)43萬人，占全市農(nóng)民的80%以上。失業(yè)保險參保人數(shù)4.93萬人，失業(yè)保險基金實(shí)現(xiàn)了收支平衡并略有結(jié)余。工傷、生育保險覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，參保人數(shù)分別為3.5萬人和1.6萬人。

1、職工基本養(yǎng)老保險擴(kuò)覆取得顯著成績。早在1994年，我市就突破國有企業(yè)、縣以上集體企業(yè)界限，將鎮(zhèn)辦企業(yè)納入了職工基本養(yǎng)老保險，1997年，我市及時將個體工商戶、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者也納入了職工基本養(yǎng)老保險。近年來，我市還陸續(xù)解決了鄉(xiāng)村醫(yī)生、村委會干部、城鎮(zhèn)退伍兵、農(nóng)村計劃生育夫婦等群體的養(yǎng)老保險問題。2002年以來，我市根據(jù)省、嘉興市部署，大力推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險擴(kuò)覆工作，提出用三年時間完成省政府下達(dá)的擴(kuò)覆目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)省政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，桐鄉(xiāng)市在職參保總?cè)藬?shù)至少要達(dá)到10.5萬人，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)達(dá)到在職參保總?cè)藬?shù)的90%以上才能完成任務(wù)。市政府高度重視，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任制，每年都下發(fā)文件，召開全市性會議對擴(kuò)覆工作進(jìn)行部署，利用宣傳、輿論、法律、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)等措施促使企業(yè)參保。同時，我市還建立和完善養(yǎng)老保險基金征管新模式。1999年初，我市開始推行“地稅征、財政管、社保依法支付和業(yè)務(wù)管理”的養(yǎng)老保險費(fèi)征收新模式，切實(shí)提高征繳率，確保應(yīng)收盡收，2000年以來，我市已連續(xù)獲全省養(yǎng)老保險基金征管先進(jìn)。養(yǎng)老保險基金征繳一直保持99%以上的征繳率。截止到2004年12月底，職工基本養(yǎng)老保險在職參保總?cè)藬?shù)達(dá)10.59萬人，其中，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)9.8萬，完成了省政府下達(dá)的指標(biāo)。全市2.1萬離退休人員都按時足額領(lǐng)到了養(yǎng)老金，且全部實(shí)現(xiàn)了社會化發(fā)放。

2、建立被征地農(nóng)民社會保障制度。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題尤為迫切。2002年，我市出臺政府第24號令，對市區(qū)城建規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民采用養(yǎng)老保險的辦法進(jìn)行分流安臵。2003年底，根據(jù)省、嘉興市部署，出臺了（《關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的實(shí)施意見》桐政發(fā)[2004]2號），對全市所有被征地農(nóng)民參照職工基本養(yǎng)老保險的“兩低辦法”納入社會保險，目前正在組織實(shí)施。到目前為止，被征地農(nóng)民安臵人數(shù)達(dá)2.32萬名，其中參加養(yǎng)老保險的15883人，其中有5022人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

3、農(nóng)村養(yǎng)老保險逐步起步。我市自1996年建立農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險制度以來，截止2004年底，農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到3.9萬人，已有432人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。2004年，我市開始對原有的農(nóng)保參保人群進(jìn)行全面的清理整頓，完善了臺帳資料，并進(jìn)行了廣泛的調(diào)研活動，著手研究新形勢下農(nóng)保發(fā)展的新思路，拓展農(nóng)保發(fā)展的新空間。

3、推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險制度改革。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險在國家、省的統(tǒng)一部署下，本著“積極慎重、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，從2002年4月起開始運(yùn)行，原勞保醫(yī)療和公費(fèi)醫(yī)療逐步向城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度并軌。到2004年底，全市醫(yī)療保險參保總?cè)藬?shù)達(dá)到5.26萬人。同時，我市還加強(qiáng)“兩個定點(diǎn)”管理，進(jìn)行量化考核，加大宣傳力度，完善醫(yī)保政策和服務(wù)，努力確保城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險平穩(wěn)運(yùn)行。目前，參保范圍和對象已擴(kuò)大到各類機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及其職工和個體工商戶、自由職業(yè)者。工傷、生育、失業(yè)保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，相關(guān)政策和管理辦法逐步完善。

4、逐步建立了新型的合作醫(yī)療制度。2002年以來，我市實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其覆蓋面在逐步擴(kuò)大，從原來的農(nóng)民逐步擴(kuò)大到未享受醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民，個人籌資從20元增加到25元，各級財政及集體籌資從6元增加到30元。提高了基金抗風(fēng)險能力和受益面。截止到今年6月底，全市參加合作醫(yī)療的農(nóng)民已達(dá)48萬多人，參保率近90%。城鎮(zhèn)居民參保已達(dá)2.2萬余人。合作醫(yī)療籌資總額達(dá)到2700多萬元。

（二）就業(yè)形勢基本穩(wěn)定，新型就業(yè)格局基本形成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)開始起步。

近年來，市委、市政府把就業(yè)再就業(yè)工作作為關(guān)系民生的頭等大事來抓，堅持就業(yè)優(yōu)先方針，積極貫徹落實(shí)上級黨和政府的就業(yè)再就業(yè)政策，制定出臺了全面、完善的就業(yè)再就業(yè)政策，健全責(zé)任制，落實(shí)各項措施，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。結(jié)合我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，調(diào)整農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展擺上重要位臵，列入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。強(qiáng)化就業(yè)再就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)。成立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移 培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展萬名農(nóng)民培訓(xùn)工程。同時，在全市范圍推進(jìn)就業(yè)制度改革，加強(qiáng)勞動力市場建設(shè)，為勞動力合理有序流動創(chuàng)造良好的服務(wù)平臺，取得了一定成效。

1、基本建成了統(tǒng)一開放的的勞動力市場。經(jīng)過多年建設(shè)，我市勞動力市場建設(shè)成效明顯，運(yùn)作平穩(wěn)有序，為勞動者求職和用人單位招工搭建了良好的交流服務(wù)平臺，對建立健全“企業(yè)自主用人、勞動者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的市場競爭就業(yè)機(jī)制起到了重要作用。市勞動保障部門加強(qiáng)對市場的監(jiān)管，切實(shí)貫徹《浙江省勞動力市場管理條例》等法律、法規(guī)，完善市場管理制度，規(guī)范職介行為。

2、就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。近年來，我市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4%左右，2002年為3.89%，2003年為3.9%，2004年為3.7%。面對企業(yè)改制、大中專畢業(yè)生大量增加等嚴(yán)峻形勢，市委、市政府想法設(shè)法促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，努力開辟就業(yè)崗位，加大職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，落實(shí)就業(yè)再就業(yè)資金，完善就業(yè)服務(wù)，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定，同時，大力開展再就業(yè)援助行動，對城鎮(zhèn)失業(yè)人員中的“4050”等就業(yè)困難人員采用優(yōu)惠政策和政府購買公益性崗位等措施幫助就業(yè)。

3、進(jìn)一步完善了勞動用工管理制度。對在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動者依法簽訂勞動合同。截止到2004年底，勞動合同簽訂率達(dá)到87%以上。完善了勞動保障監(jiān)察機(jī)制，把城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動保障監(jiān)察范圍，協(xié)調(diào)各部門建立了勞動保障綜合監(jiān)管聯(lián)席會議制度，對重大的勞動保障違法行為實(shí)施有效監(jiān)管。同時，組織實(shí)施欠薪預(yù)警和保障金制度，勞動爭議案件得到妥善及時處理。

4、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐。我市重視農(nóng)村勞動力和被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗工作，市政府把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作為政府實(shí)事工程來抓，成立了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作的領(lǐng)導(dǎo)。從提高農(nóng)村勞動力和被征地農(nóng)民的職業(yè)技能素質(zhì)和競崗能力入手，積極開展政策宣傳和就業(yè)形勢教育。2004年開始，開展萬民農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程，加大職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，采用訂單式培訓(xùn)等方法，提高農(nóng)民培訓(xùn) 后的就業(yè)率。2004年培訓(xùn)農(nóng)村勞動力1萬余名，其中職業(yè)技能培訓(xùn)5100余名，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)4621人。對于被征地農(nóng)民，我市還免費(fèi)提供職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，并從2004年3月起，對符合條件的被征地農(nóng)民免費(fèi)發(fā)放《就業(yè)培訓(xùn)券》，進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。同時，采取靈活機(jī)動的培訓(xùn)方式進(jìn)行培訓(xùn)，開展有針對性、實(shí)用性的培訓(xùn)，想方設(shè)法提高職業(yè)技能培訓(xùn)效果。到目前為止已經(jīng)發(fā)放《就業(yè)培訓(xùn)券》5780張，參加培訓(xùn)的人員4271人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)2300多人。

（三）完善社會救助體系。

弱勢群體的社會救助工作是完善社會保障體系的重要組成部分，也是一項難點(diǎn)。經(jīng)過多年探索，已基本建立起比較完善的社會救助體系：一是實(shí)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。在1997年初就出臺了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度暫行辦法》，按照城鄉(xiāng)一體、制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別和公開、公正、公平的原則，整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。截止到2004年底，全市累計列入低保39055人次，發(fā)放低保金1776.6萬元。其中，農(nóng)村35383人次，發(fā)放低保金1465.6萬元。同時，按照社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，目前，農(nóng)村為月人均150元，城鎮(zhèn)為月人均250元。二是建立城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助制度。去年出臺了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助暫行辦法》，從2005年1月起對城鄉(xiāng)低保家庭、城鎮(zhèn)特困職工家庭及其他城鄉(xiāng)困難家庭實(shí)施醫(yī)療救助。切實(shí)解決城鄉(xiāng)困難人員因病致貧、因病返貧問題。三是廣泛開展結(jié)對幫扶。全市上下把扶貧幫困作為一項經(jīng)常性的工作，市四套班子領(lǐng)導(dǎo)、市級機(jī)關(guān)各部門，團(tuán)市委、市婦聯(lián)、工會等都積極參與，通過提供就業(yè)機(jī)會、提供服務(wù)、送溫暖、送技術(shù)、扶貧建房、發(fā)教育券等形式多渠道幫助困難群體。四是建立慈善總會。2002年，我市建立了慈善總會，并廣泛動員社會各界參加慈善捐款，目前共籌集資金1830萬元，為1710余人發(fā)放救助款300余萬元。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化建設(shè)目前面臨的困難和問題 雖然我市的勞動就業(yè)和社會保障工作取得了一定的成績，但是，因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、思想認(rèn)識、歷史原因等多方面因素影響，城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，存在的主要問題有：

1、城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不利于建立統(tǒng)一的社會保障制度。以養(yǎng)老保險為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策完備，并具有法律的強(qiáng)制性和操作的規(guī)范性，而農(nóng)村養(yǎng)老保險全省還沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，仍遵循農(nóng)民自愿參保的原則，純農(nóng)民因戶籍原因被排斥在職工基本養(yǎng)老保險制度之外；在醫(yī)療保險方面，目前機(jī)關(guān)、事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已組織實(shí)施基本醫(yī)療保險，待遇水平較高，而農(nóng)村現(xiàn)行的合作醫(yī)療制度，醫(yī)療費(fèi)用報銷比例較低；再如失業(yè)保險，至今仍沒有延伸到農(nóng)村農(nóng)民群體。

2、社會保險覆蓋面不大，沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。近年來，我市養(yǎng)老保險擴(kuò)面工作取得了很大的成績，但根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我市的企業(yè)總數(shù)5000余家，職工總數(shù)20多萬人，到2004年底，參加職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)3026家，在職參保還很低，全覆蓋的任務(wù)仍然艱巨。2002年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度啟動后，進(jìn)展速度很快，截止到2004年底，醫(yī)療保險參保總?cè)藬?shù)5.26萬，但大多數(shù)非公有制企業(yè)尚未納入基本醫(yī)療保險。農(nóng)民養(yǎng)老保險的參保率還不足10%。農(nóng)民的醫(yī)療保障水平偏低，受益面僅5%左右。失業(yè)保險仍沒有把農(nóng)村剩余勞動力納入其中，不計算在失業(yè)率之內(nèi)，不利于客觀分析我市就業(yè)狀況，也不利于就業(yè)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

3、職業(yè)技能培訓(xùn)教育投入不足，技術(shù)工人整體素質(zhì)不高。2003年，勞動保障部門就技術(shù)工人素質(zhì)狀況作過一項專項調(diào)查，根據(jù)統(tǒng)計，截止到2003年底，桐鄉(xiāng)市共有企業(yè)從業(yè)人員19萬多，按技術(shù)工人數(shù)應(yīng)占工人總數(shù)的40%比例計算，全市應(yīng)有各類技術(shù)工人7.6萬多人，但我市持有職業(yè)資格證書的技工僅1.5萬多人，還不到企業(yè)需求技工總數(shù)的五分之一。一些企業(yè)急需的中高級技工更是匱乏，技術(shù)工人整體文化水平也偏低，工種結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約了我市企業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展。因為思想觀念、現(xiàn)有技術(shù)人才培養(yǎng)制度、評價體系等影響，企業(yè)以及社會對職業(yè)技能培訓(xùn)教育重視程度不夠，投入不足。這和我市推行“工業(yè)立市”戰(zhàn)略，建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，打造先進(jìn)制造業(yè)基地有很大差距。

4、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移有一定難度。根據(jù)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計，我市剩余勞動力在6萬人左右。隨著近年來工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民的土地被征用，被征地農(nóng)民數(shù)量急速增加，截止到2004年底，被征地農(nóng)民總?cè)藬?shù)約4.5萬人左右，而且，在被征地農(nóng)民中也存在相當(dāng)數(shù)量的“4050”人員，就業(yè)難度不小。

5、勞動保障服務(wù)體系還不完善。近年來，我市雖然在勞動保障服務(wù)體系完善方面做了一些工作，進(jìn)行了一些有益的探索，比如2003年我們在全市各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的村組配備了就業(yè)信息聯(lián)絡(luò)員，在各社區(qū)配備了勞動保障管理員，但各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和開發(fā)區(qū)社會保障事務(wù)所至今尚未建立。公共就業(yè)和社會保障服務(wù)功能還不完備。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動和社會保障體系建設(shè)的總體目標(biāo)

積極推進(jìn)我市城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系的建設(shè)，既是進(jìn)一步加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)人民保障水平，切實(shí)實(shí)踐“三個代表”重要思想的需要。我市是浙江省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣市之一，連續(xù)多年躋身全國百強(qiáng)縣前50強(qiáng)。因此，桐鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的勞動就業(yè)和社會保障體系，既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要，又有現(xiàn)實(shí)的可能。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設(shè)的指導(dǎo)思想：以“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會精神為指導(dǎo)，圍繞富民強(qiáng)市，全面建設(shè)小康社會，提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，深化勞動就業(yè)、社會保障等一系列改革，努力縮小城鄉(xiāng)差別，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的相互融合和協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭到2010年建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的勞動就業(yè)和社會保障體系。

總體目標(biāo)是：

1、建立多層次的社會養(yǎng)老保險體系。

2010年底，所有用人單位和職工實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋，達(dá)到 應(yīng)保盡保的目標(biāo)；2007年底，勞動年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋面達(dá)到60%；2010年底，勞動年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋面達(dá)到90%以上。農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障水平略高于農(nóng)村居民最低生活保障線水平。

2、深化失業(yè)保險制度改革。

根據(jù)我國失業(yè)保險的有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的保障對象是有工資收入的勞動者。城鄉(xiāng)一體化后，農(nóng)村個體工商戶、工商企業(yè)從業(yè)人員都可以參加失業(yè)保險。城鄉(xiāng)居民享受同等的失業(yè)保險。發(fā)揮失業(yè)保險保障生活、促進(jìn)再就業(yè)的雙重功能，加強(qiáng)失業(yè)保險與城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的銜接，做到應(yīng)保盡保。

3、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化。

積極推進(jìn)醫(yī)療保險制度改革，用人單位和職工在參加養(yǎng)老保險的同時，必須參加基本醫(yī)療保險。建立完善以大病統(tǒng)籌為主的新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度。到2005年，建立基本覆蓋城鄉(xiāng)居民應(yīng)保對象的合作醫(yī)療保險制度。爭取到2010年，城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險與職工大病保險基本接軌，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會醫(yī)療保障一體化。

4、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)體系。

政府各部門協(xié)調(diào)配合，在拓展就業(yè)渠道，開發(fā)城鄉(xiāng)就業(yè)崗位以及戶籍、土地、教育等相關(guān)配套政策方面建立起比較完善的政策體系，并制定促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)的規(guī)劃，全面形成市場導(dǎo)向、城鄉(xiāng)一體、公平競爭的就業(yè)機(jī)制。建立并不斷完善農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的政策框架。從事第一產(chǎn)業(yè)的本地農(nóng)村勞動力調(diào)整到20%以下，第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員達(dá)到50%以上，實(shí)行統(tǒng)一的勞動用工管理制度。2005年完成全市基層勞動保障服務(wù)平臺建設(shè)。同時，加快戶籍制度改革，徹底打破城鄉(xiāng)居民二元化的身份制度，清理所有的歧視或不合理的規(guī)定，對農(nóng)民的社會保障、勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)等問題，在政策、制度、服務(wù)等方面逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

5、建立和完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會救助體系。

結(jié)合我市實(shí)際，從解決困難群眾最關(guān)心、最迫切的問題入手，加快構(gòu)建以最低生活保障為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會幫扶為補(bǔ)充，逐步形成城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化、保障法制化的與經(jīng)濟(jì)社會發(fā) 展水平相適應(yīng)的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。擴(kuò)大城鄉(xiāng)保障面，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到應(yīng)保盡保。要逐步形成政府負(fù)責(zé)、民政主管、部門盡職、社會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施、敬老院承辦的五保供養(yǎng)管理體制。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設(shè)的工作措施

（一）實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策體系。

1、全面形成市場導(dǎo)向、城鄉(xiāng)一體、公平競爭的就業(yè)機(jī)制。建立和完善農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的政策框架。農(nóng)村剩余勞動力通過離土離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)和從事家庭來料加工等多種形式得到比較充分的就業(yè)，使就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。實(shí)行統(tǒng)一的勞動用工管理制度，對在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動者依法簽訂勞動合同，依法實(shí)行用工備案登記。完善勞動保障監(jiān)察機(jī)制，城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動保障監(jiān)察范圍，并建立有效的企業(yè)工資支付監(jiān)控制度。

2、建立城鄉(xiāng)失業(yè)狀況監(jiān)控制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計監(jiān)控方式的轉(zhuǎn)變。本市城鄉(xiāng)勞動者，在城鎮(zhèn)就業(yè)或在農(nóng)村承包土地經(jīng)營以及外出經(jīng)商務(wù)工的均納入就業(yè)統(tǒng)計范圍，凡勞動年齡內(nèi)的城鎮(zhèn)失業(yè)人員，農(nóng)村土地被征用勞動者和自愿向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力均實(shí)行失業(yè)登記。城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率控制在6%－7%之間。

3、統(tǒng)一就業(yè)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)勞動者在求職、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等方面，按照統(tǒng)一的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，接受統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。加快市場硬件建設(shè)，加快桐鄉(xiāng)市人力資源市場建設(shè)，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網(wǎng)點(diǎn)，街道社區(qū)有窗口，基本形成市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)（村）的勞動力市場三級框架體系。同時要加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，職業(yè)介紹和就業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)計算機(jī)管理，市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，形成面向城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的市場信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府、市場、用工單位相通開放的勞動力資源和就業(yè)用工崗位信息共享的目標(biāo)。

5、積極發(fā)展職業(yè)教育，努力提高勞動者文化素質(zhì)、技能水平和創(chuàng)業(yè)能力。加大政府資金投入，動員全社會力量，建立靈活有效、覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)勞動者就業(yè)、再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的實(shí)際能力。特別要加大對農(nóng)民的培訓(xùn)力度，農(nóng)村剩余勞動力和就業(yè)弱勢群體實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)。經(jīng)過培訓(xùn)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員初步掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員獲得相應(yīng)的職業(yè)技術(shù)資格。全面推行勞動預(yù)備制度和就業(yè)準(zhǔn)入制度，提升職業(yè)資格和職業(yè)技能證書的社會地位，加快高技能人才培養(yǎng)步伐。

6、基層勞動保障平臺建設(shè)不斷完善。加快和完善鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道社會保障事務(wù)所（站）的建設(shè)，2005年完成全市基層勞動保障平臺，以適應(yīng)就業(yè)和保障工作的需要，形成覆蓋城鄉(xiāng)的勞動保障服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)。

（二）建立多層次養(yǎng)老保險體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)發(fā)展。按照“一體系、多層次、廣覆蓋”的原則，實(shí)行與目前實(shí)際相吻合，又便于向城鄉(xiāng)整體目標(biāo)過渡的社會保險制度，擴(kuò)大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。

1、實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全覆蓋。不斷加大工作力度，落實(shí)政府責(zé)任，完善部門聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)督查，采用輿論、行政、法律等手段促進(jìn)用人單位參保。改變基金征繳辦法，全面貫徹省政府188號令《浙江省社會保險費(fèi)征繳辦法》。加快推進(jìn)“金保工程”，實(shí)施“五保合一”全新征繳模式。制定保面擴(kuò)面措施，建立退保審核制度，做到參保人數(shù)“退一補(bǔ)一”，完善長效機(jī)制。強(qiáng)化基金征繳，多渠道籌資充實(shí)基金，提高基金支付能力。重視企業(yè)解除、終止勞動關(guān)系的職工養(yǎng)老保險續(xù)保工作。

2、積極探索和完善以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為龍頭的保險制度，堅持以參保人員家庭為主、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助與地方財政適當(dāng)扶持為輔，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則。采取基金積累模式，實(shí)行個人帳戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，繳費(fèi)水平應(yīng)與農(nóng)村居民的收入現(xiàn)狀和承受能力相適應(yīng)；待遇水平應(yīng)與個人繳費(fèi)相掛鉤，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村居民最低生活保障水平和基金承受能力相適應(yīng)，確實(shí)發(fā)揮農(nóng)保養(yǎng)老的作用，最終減少農(nóng)村低保人數(shù)，減輕政府的長期保障壓力，并隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立養(yǎng)老待遇正常的調(diào)整機(jī)制。注重農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法相互轉(zhuǎn)換和銜接，實(shí)現(xiàn)社會保險制度城鄉(xiāng)一體化。

3、不斷完善我市被征地農(nóng)民社會保障的辦法，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一是被征地農(nóng)民社會保障實(shí)行基本生活保障和社會保險相結(jié)合的辦法，并建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金；二是采取分步走的辦法逐步建立被征地農(nóng)民的醫(yī)療保險，先實(shí)行城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療辦法，并逐步向大病醫(yī)療統(tǒng)籌過渡，最后與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險并軌；三是進(jìn)一步完善促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)的扶持辦法，為符合條件的被征地農(nóng)民發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，給予享受城鎮(zhèn)集體企業(yè)失業(yè)人員同等政策優(yōu)惠。鼓勵被征地農(nóng)民自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

4、實(shí)現(xiàn)退休人員的社會化管理。在做到“兩個確保”，搞好養(yǎng)老金社會化發(fā)放的基礎(chǔ)上，加快研究制定我市退休人員社會化管理的有關(guān)政策，從健全機(jī)構(gòu)入手，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和各社區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，并確保人員、經(jīng)費(fèi)、場地等各方面工作的落實(shí)，盡快辦理移交手續(xù)，逐步完善制度，實(shí)現(xiàn)退休人員的社會化管理，把退休人員生活、學(xué)習(xí)、娛樂等都納入社區(qū)管理范圍。

（三）深化醫(yī)療保險改革，擴(kuò)大合作醫(yī)療保險覆蓋面。

1、深化改革，擴(kuò)大覆蓋。一方面要加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥點(diǎn)的管理服務(wù)工作，提高備藥率，降低醫(yī)療和藥品費(fèi)用支出，完善結(jié)算辦法；另一方面要不斷深化醫(yī)療保險制度改革，努力擴(kuò)大基本醫(yī)療保險覆蓋面，加快完善城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、補(bǔ)充醫(yī)療保險、單位醫(yī)療補(bǔ)助和社會醫(yī)療救助等多層次的醫(yī)療保障體系，滿足各類人群不同水平的醫(yī)療保險需求。

2、城鄉(xiāng)并舉，完善保障。圍繞全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，進(jìn)一步加快完善城鄉(xiāng)居民新型合作醫(yī)療制度。要切實(shí)按照上級政府有關(guān)文件精神，積極組織引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民應(yīng)保對象參加以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度，實(shí)行農(nóng)民個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，逐步增加政府資助的比例。要建立有效的農(nóng)民合 作醫(yī)療管理體制和社會監(jiān)督機(jī)制。

（四）努力擴(kuò)大工傷、生育、失業(yè)保險覆蓋面。

圍繞國務(wù)院《工傷保險條例》的宣傳貫徹落實(shí)，抓好工傷保險制度的完善，把各類用人單位和與之建立勞動關(guān)系的人員全部納入工傷保險。完善工傷保險政策，規(guī)范工傷認(rèn)定的程序，嚴(yán)格落實(shí)受工傷職工的工傷保險待遇，有效分擔(dān)參保單位的工傷風(fēng)險。同時，研究浮動費(fèi)率機(jī)制，加強(qiáng)工傷保險在工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)的投入，有效調(diào)動用人單位參保積極性，更好發(fā)揮工傷保險在事前預(yù)防和事后補(bǔ)救的功能。

認(rèn)真貫徹《浙江省生育保險暫行規(guī)定》，擴(kuò)大覆蓋面，從規(guī)模以上企業(yè)著手，逐步覆蓋到各類用人單位，統(tǒng)一和規(guī)范管理辦法，積極探索生育保險和醫(yī)療保險協(xié)同推進(jìn)的新辦法。

全面貫徹《浙江省失業(yè)保險條例》，進(jìn)一步規(guī)范管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險全覆蓋。

（五）改革城鄉(xiāng)社會救助制度，建立城鄉(xiāng)一體化社會救助體系。

1、完善農(nóng)村低保制度。一是在全市范圍內(nèi)開展專題調(diào)查研究，確定特困農(nóng)民家庭的標(biāo)準(zhǔn)，摸清處于特困農(nóng)民家庭的數(shù)量、分布等情況，弄清楚造成特困家庭的原因，各種原因的比例等，以便分別處理。二是完善農(nóng)村低保動態(tài)管理制度，不斷完善低保申請、評議、審定和發(fā)放程序，接受群眾監(jiān)督，努力做到應(yīng)保盡保。三是逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)距離。四是低保制度與失業(yè)保險制度、被征地農(nóng)民保障等工作相結(jié)合，對失業(yè)保險到期仍未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)及被征地農(nóng)民未實(shí)現(xiàn)就業(yè)的符合低保條件的困難群眾給予最低生活保障。五是制定有關(guān)政策建立健全社會救助工作體系。針對不同原因采取相應(yīng)措施，從根本上進(jìn)行扶貧幫困。六是充分動員社會力量，形成全社會扶貧幫困的良好風(fēng)氣，把社會主義精神文明建設(shè)與實(shí)施低保制度有機(jī)地結(jié)合起來，切實(shí)幫助貧困城鄉(xiāng)居民解決生活困難，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助一體化。

2、抓好城鎮(zhèn)三無對象和農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)工作。首先，對已擴(kuò)建未到位的敬老院逐步進(jìn)行改建，以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。第二，政府主導(dǎo)，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與，進(jìn)一步落實(shí)福利事業(yè)的扶持優(yōu)惠政策，建立多元化投入機(jī)制，多渠道興辦、多形式供養(yǎng)、加快推進(jìn)福利事業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化。第三，分級分擔(dān)，健全保障機(jī)制。合理確定集中供養(yǎng)出資比例，明確責(zé)任主體，健全穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保集中供養(yǎng)政策落實(shí)到位。市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道承擔(dān)供養(yǎng)對象生活保障救助經(jīng)費(fèi)，設(shè)財政專戶，專款專用；村、組負(fù)擔(dān)五保對象吃、穿、醫(yī)、葬的部分費(fèi)用。第四，尊重供養(yǎng)對象意愿，入院自愿，出院自由。對愿意集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對象，按個人申請、身體檢查、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道批準(zhǔn)，與敬老院簽訂協(xié)議的程序辦理入院手續(xù)。在強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)的原則下，對患有精神病或傳染病而不宜集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對象，全額補(bǔ)助低保金，并確保糧食衣物等各項基本生活供應(yīng)；對不愿集中供養(yǎng)的，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道、村和供養(yǎng)對象三方共同簽訂協(xié)議，實(shí)行分散供養(yǎng)，并應(yīng)經(jīng)常上門看望、走訪、慰問。第五，完善管理體制，形成工作合力。要建立健全統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的組織網(wǎng)絡(luò)和管理機(jī)構(gòu)，形成“政府負(fù)責(zé)、民政主管、部門盡責(zé)、社會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施、單位承辦”的供養(yǎng)管理體制，條塊結(jié)合，以塊為主。第六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格考核。各級政府、各有關(guān)部門要將供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)工作列入重要議事日程，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。要建立目標(biāo)考核制度，對集中供養(yǎng)工作進(jìn)行專項考核。各級財政要努力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大對供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)的保障投入。

3、加快完善城鄉(xiāng)重大疾病救助等制度。城鄉(xiāng)特困人員重大疾病醫(yī)療救助制度，能有效緩解患重大疾病城鄉(xiāng)特困人員的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，維護(hù)特困人員的基本生活權(quán)益，進(jìn)一步健全我市城鄉(xiāng)社會救助體系。根據(jù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的分析和建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的需要，我們認(rèn)為，隨著城市化進(jìn)程的日益加快和城鄉(xiāng)差別的縮小，無論是城市還是農(nóng)村的特困人員，都應(yīng)當(dāng)切實(shí)享受到大病醫(yī)療救助，為此，應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化大病醫(yī)療救助制度。凡是有本市城鄉(xiāng)常住戶口、享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、農(nóng)民最低生活保障或農(nóng)村特困戶救濟(jì)待遇、且未參加基本醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民，在本市各醫(yī)療保險定點(diǎn)醫(yī)院接受指定病種治療的均可以享受醫(yī)療救助。

4、加快推進(jìn)社會救助制度化、規(guī)范化。按照醫(yī)療、住房、教育等專項社會救助的特點(diǎn)，分別確定救助對象，實(shí)行具體救助措施，切實(shí)解決低收入群眾醫(yī)療難、就學(xué)難、住房難等問題，保障貧困家庭子女入學(xué)，擴(kuò)大住房救助范圍，使各種專項救助真正發(fā)揮實(shí)際效能。同時，為進(jìn)一步完善最低生活保障制度，體現(xiàn)低保對象權(quán)利與義務(wù)對等關(guān)系，要建立健全低保對象參加公益性社會服務(wù)制度，參加社區(qū)或村范圍內(nèi)的保潔、保綠、保安等公益性服務(wù)勞動。探索建立公益性服務(wù)勞動的激勵機(jī)制，對參加公益性服務(wù)勞動表現(xiàn)優(yōu)秀的低保對象，給予適當(dāng)?shù)莫剟睿?yōu)先提供就業(yè)信息、免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、安排就業(yè)崗位等。

牽頭領(lǐng)導(dǎo)：張文華

參與領(lǐng)導(dǎo): 徐八斤 吳娟芬

課題組成員：祖建國 陸建東 吳惠坤 張 偉

陳健偉 萬葉青 張緒江