第一篇：為進一步深入推進訴前調解工作

為進一步深入推進訴前調解工作，有效化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，根據《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》和江蘇省高級人民法院關于調解工作的相關規定，結合我省實際，制定本意見。一、一般規定

第一條 訴前調解是指對于當事人提起訴訟的糾紛案件在立案前或者當事人申請訴前保全的案件，通過人民調解、行政調解、司法調解等調解方式解決紛爭，化解矛盾糾紛。

人民法院可以引導當事人主動向調解工作室、相關調解組織申請調解，也可以依職權或者經當事人申請后，通過委派調解、聯合調解以及自行主持調解的形式進行訴前調解。

第二條 訴前調解工作的指導思想是：堅持“調解優先、調判結合”的工作原則，強化訴前調解工作意識，按照“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動” 的要求，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種調解方式，將訴前調解工作作為化解矛盾糾紛的優先選擇，切實化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。

第三條 訴前調解的主要任務是：依托訴訟服務中心和訴調對接工作辦公室，建立健全訴前調解工作運行機制和工作機制，實現訴訟與非訴訟糾紛解決機制的有機銜接，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，化解在初始階段，解決在基層當地，實現案結事了和涉訴信訪的源頭治理。

第四條 訴前調解工作應當堅持以下原則：

調解優先原則。人民法院要將訴前調解作為化解矛盾糾紛的第一選擇，努力使矛盾糾紛解決在訴前。

全面調解原則。人民法院除法律規定不得進行調解的外，所有的矛盾糾紛一般應當經過訴前調解。

合力化解原則。人民法院訴前調解工作應當緊緊依靠黨委領導和政府支持，廣泛動員社會各方力量，有效整合社會資源，共同化解矛盾糾紛。

司法支持原則。人民法院要通過對訴前調解達成的調解協議及時進行效力確認，充分發揮對訴前調解的司法保障作用。

高效便利原則。人民法院要充分發揮訴前調解靈活高效的優勢，多渠道、多方式、高效率、低成本地化解矛盾糾紛。

依法審查原則。人民法院對訴前調解協議的司法審查，要嚴格依法進行，確保訴前調解的質量，防止違法調解，切實維護國家利益、社會公共利益和第三人的合法權益。

第五條 下列糾紛在立案前應當先行調解：

（1）婚姻家庭、繼承、變更撫養、收養關系、追索撫養費、扶養費、贍養費糾紛；

（2）勞動爭議糾紛；

（3）交通事故損害賠償糾紛；

（4）醫療損害賠償糾紛；

（5）宅基地和相鄰關系糾紛；

（6）建筑物區分所有權糾紛；

（7）數額較小的民間借貸、買賣、借用糾紛；

（8）物業服務合同糾紛；

（9）拖欠水、電、煤氣、電信費糾紛；

（10）消費者權益保護糾紛；

（11）刑事自訴糾紛；

（12）其他以訴前調解方式更有利于化解的糾紛。

上述糾紛，當事人書面表示不同意進行調解的，人民法院應當進行引導和釋明。經釋明后當事人仍不同意調解的，應當及時審查立案。

第六條 對于涉及面廣、人數眾多、影響較大的案件，人民法院應當與黨委、政府相關部門溝通協調，合力化解矛盾糾紛，力爭將矛盾糾紛化解在訴前。

第七條 訴前調解的期限從當事人同意訴前調解之日起計算，一般為20 日。調解期限屆滿未達成調解協議的，經各方當事人同意，可以延長10 日。

訴前調解期限不計入立案審查期限。

第八條 對于在規定的期限內不能達成調解協議的糾紛，要及時審查立案，不得久調不立。

第九條 訴前調解達成調解協議的，應當督促當事人及時履行。

第十條 人民法院要大力支持調解工作室、相關調解組織和調解人的訴前調解工作，在審理涉及調解協議的案件時，依照有關法律、法規和司法解釋的規定，及時認定調解協議的效力，樹立和維護訴前調解機制的權威，提高和維護訴前調解化解矛盾糾紛的實際效果。

第十一條 訴前調解的糾紛，訴訟時效期間從當事人向人民法院提交起訴狀之日起中斷。當事人以郵寄方式向人民法院提交起訴狀的，從當事人郵寄之日起訴訟時效中斷。

二、訴前調解組織

第十二條 訴前調解主要由調解工作室、相關調解組織或者調解人進行。必要時，人民法院可以派員參與或主持訴前調解。

第十三條 調解工作室是在基層人民法院及其人民法庭設立的人民調解、行政調解、司法調解的聯合調解機構，其主要職能是對訴至人民法院但尚未立案的矛盾糾紛進行調解。

第十四條 調解工作室應當配備2 名以上的專職人民調解員，并可根據工作需要配備若干名兼職人民調解員或者特邀調解員。

第十五條 各基層人民法院應積極配合司法行政機關選聘符合人民法院工作要求的人民調解員進駐調解工作室開展調解工作。在選聘人民調解員時，要優先選聘具有豐富調解經驗的人民陪審員、離退休法官、檢察官以及其他具有調解經驗的人員。

各級人民法院可以單獨或會同相關部門從行政機關、社會團體、相關調解組織、基層組織，以及人大代表、政協委員、離退休法官、離退休檢察官、離退休警官和律師、專家學者、醫務工作者、教師等人員中選聘特邀調解員。

第十六條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要加強對調解工作室的管理和業務指導，有條件的地方可以安排審判經驗豐富、調解能力強的審判人員擔任調解指導員常駐調解工作室。

三、訴前調解程序

第十七條 人民法院訴訟服務中心接待窗口在收到當事人起訴狀后，應當立即決定是否進行訴前調解。暫時無法確定的，須在收到起訴狀后3 日內確定。

人民法院訴訟服務中心接待人員應當積極引導當事人選擇調解工作室、相關調解組織、調解人進行調解。

第十八條 經訴訟引導，當事人可以自行向調解工作室、相關調解組織、調解人申請訴前調解；經當事人同意，人民法院也可以將案件移送或者委派調解工作室、相關調解組織、調解人進行訴前調解。

第十九條 經訴前引導，當事人自行向調解工作室、相關調解組織申請訴前調解的，訴調對接工作辦公室應當進行登記備案，必要時，可以向相關調解組織通報情況。

第二十條 經當事人同意，人民法院決定委派調解工作室、相關調解組織、調解人進行訴前調解的，訴調對接工作辦公室登記編號后，及時進行聯系，調解工作室、相關調解組織或者調解人同意的，應當將委派調解函和當事人起訴材料一并移送。

第二十一條 調解工作室、相關調解組織、調解人受委派進行訴前調解的，人民法院應當加強跟蹤，進行指導，提供幫助。必要時，人民法院可以派員參與調解。

第二十二條 當事人訴至人民法院的糾紛案件，人民法院認為必要時，可以自行進行訴前調解。人民法院決定自行進行訴前調解的，由訴調對接工作辦公室確定審判人員主持。

第二十三條 人民法院主持訴前調解的，可以邀請有關調解組織協助調解。

第二十四條 訴前調解未能達成調解協議，或者當事人明確表示不同意繼續調解的，調解工作室、相關調解組織、調解人應當將案件材料移送人民法院，由人民法院依法立案審理。

四、訴前調解協議效力

第二十五條 調解工作室、相關調解組織、調解人訴前調解案件時，在不違反法律、行政法規強制性規定的前提下，可以參考行業慣例、村規民約、社區公約以及當地善良風俗等行為規范，引導當事人達成調解協議。

第二十六條 訴前調解達成協議，當事人不要求確認調解協議效力或者出具調解書的，訴調對接工作辦公室應當主動與相關調解組織聯系，將調解回復函以及調解協議、調解筆錄等調解材料復印件立卷存檔。

第二十七條 訴前調解達成協議，當事人可以申請人民法院確認調解協議的效力。

當事人申請人民法院確認調解協議效力的，按照《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》和《江蘇省高級人民法院關于調解協議司法確認程序若干問題的意見》辦理。

第二十八條 訴前調解達成協議，當事人可以申請人民法院出具民事調解書。

當事人申請人民法院出具民事調解書的，人民法院應當即時立案審理，并根據《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議民事案件的規定》，對調解協議進行審查，經審查確認調解協議有效的，應當直接出具民事調解書。

第二十九條 當事人申請出具民事調解書的，人民法院經審查認為調解協議具有無效或者可撤銷情形的，應當向當事人釋明并征詢當事人是否同意由原調解組織繼續調解。當事人同意的，應當將案件退回相關調解組織重新調解；當事人不同意的，人民法院應當依法立案審理。

第三十條 經人民法院主持訴前調解達成協議，當事人當場履行的，一般不出具調解書；不能當場履行，當事人要求出具調解書的，人民法院應當即時立案，由訴調對接工作辦公室指定審判人員審查并出具調解書。

第三十一條 經訴前調解達成的具有給付內容的協議，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規定申請公證機關依法賦予強制執行效力。債務人不履行或者不適當履行具有強制執行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請強制執行。

第三十二條 經訴前調解達成的具有給付內容的協議，債權人可以根據《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規定，向有管轄權的人民法院申請支付令。

五、訴前調解工作管理

第三十三條 訴前調解工作由各級人民法院訴調對接工作辦公室統一管理，各審判業務部門具體負責訴前調解的業務指導。

訴調對接工作辦公室應當積極協調相關審判業務部門，加強對調解員的培訓。

第三十四條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要建立調解組織名冊和調解人名冊，建立健全覆蓋本轄區的訴前調解網絡，并根據實際情況及時加以調整和充實。

第三十五條 各級人民法院訴調對接工作辦公室應當依照省高級人民法院與訴調對接相關單位聯合下發的有關訴調對接工作的文件要求，建立健全訴調對接的工作協調機制和工作制度，保障訴前調解工作的有效開展。

第三十六條 各級人民法院應當采取各種形式，大力開展訴前調解的宣傳工作，廣泛宣傳人民調解、行政調解和司法調解的優勢，為訴前調解營造良好的社會環境和輿論氛圍。

第三十七條 各級人民法院要在訴訟服務中心顯著位置詳細告示轄區內社會矛盾糾紛調處中心和相關調解組織以及其他非訴訟糾紛解決機構的地址、聯系方式等相關信息，方便當事人選擇訴訟外的其他途徑解決糾紛。

第三十八條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要建立訴前調解工作統計臺帳，做好訴前調解數據的統計分析和定期報送工作。

各基層人民法院訴調對接工作辦公室按月將本院和轄區內人民法庭訴前調解工作的統計數據和工作臺賬報送各中級人民法院訴調對接工作辦公室；各中級人民法院訴調對接工作辦公室每月將本院和轄區內基層法院、人民法庭訴前調解的統計數據報送省高級人民法院訴調對接工作辦公室。省高級人民法院每季度以審判管理工作通報形式進行通報。

各級人民法院訴前調解工作的統計臺賬必須準確真實，嚴禁弄虛作假。一經發現統計虛假，將在全省通報批評，取消其考評資格，并追究有關人員的責任。

第三十九條 各級人民法院應當認真總結訴前調解的工作經驗，對于適合本地區的成功經驗，要采取各種有效措施及時加以宣傳推廣。

六、訴前調解工作考核

第四十條 各級人民法院應當將訴前調解工作納入審判管理工作范疇，建立科學的管理和考評體系。

第四十一條 各級人民法院應當將訴前調解工作納入審判績效考評體系，每半年考評一次。

省高級人民法院訴調對接工作辦公室負責對各中級人民法院訴前調解工作的考核，中級人民法院訴調對接工作辦公室負責對轄區內基層人民法院訴前調解工作的考核。

第四十二條 訴前調解工作的考核結果應當作為評價各級人民法院、各審判業務部門和審判人員工作績效、評優評先的重要依據。

各級人民法院對于訴前調解成效明顯、成績突出的先進集體和先進個人應當適時進行表彰獎勵。

第四十三條 訴前調解工作按照《江蘇省高級人民法院關于深入推進訴調對接工作的實施意見》第十九條和第二十條的規定進行考核。

年來，訴訟服務中心化解涉訴糾紛矛盾成效顯著，以訴訟服務中心為平臺，江蘇省法院系統大力加強訴前調解、立案調解和訴調對接工作，著力化解各類矛盾糾紛。2010年，全省法院訴前調解案件116710件，訴前調解成功97700件，調解成功率達83.71%。

全省法院以訴訟服務中心和訴訟服務站為觸角，大力開展“大排查、大調解、大調研”等活動，共走訪排查8076次，培訓人民調解員、特邀調解員5193次。以駐點法官、巡回法庭、巡回審判為支點，加強對人民調解組織和專業人民調解組織的指導，分流和化解社會矛盾糾紛，據統計，全省法院以其他方式化解矛盾糾紛35693件。

第二篇：江蘇省高級人民法院關于訴前調解工作的若干意見

江蘇省高級人民法院關于訴前調解工作的若干意見

為進一步深入推進訴前調解工作，有效化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，根據《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》和江蘇省高級人民法院關于調解工作的相關規定，結合我省實際，制定本意見。一、一般規定

第一條 訴前調解是指對于當事人提起訴訟的糾紛案件在立案前或者當事人申請訴前保全的案件，通過人民調解、行政調解、司法調解等調解方式解決紛爭，化解矛盾糾紛。

人民法院可以引導當事人主動向調解工作室、相關調解組織申請調解，也可以依職權或者經當事人申請后，通過委派調解、聯合調解以及自行主持調解的形式進行訴前調解。

第二條 訴前調解工作的指導思想是：堅持“調解優先、調判結合”的工作原則，強化訴前調解工作意識，按照“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動” 的要求，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種調解方式，將訴前調解工作作為化解矛盾糾紛的優先選擇，切實化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。

第三條 訴前調解的主要任務是：依托訴訟服務中心和訴調對接工作辦公室，建立健全訴前調解工作運行機制和工作機制，實現訴訟與非訴訟糾紛解決機制的有機銜接，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，化解在初始階段，解決在基層當地，實現案結事了和涉訴信訪的源頭治理。

第四條 訴前調解工作應當堅持以下原則：

調解優先原則。人民法院要將訴前調解作為化解矛盾糾紛的第一選擇，努力使矛盾糾紛解決在訴前。

全面調解原則。人民法院除法律規定不得進行調解的外，所有的矛盾糾紛一般應當經過訴前調解。

合力化解原則。人民法院訴前調解工作應當緊緊依靠黨委領導和政府支持，廣泛動員社會各方力量，有效整合社會資源，共同化解矛盾糾紛。

司法支持原則。人民法院要通過對訴前調解達成的調解協議及時進行效力確認，充分發揮對訴前調解的司法保障作用。

高效便利原則。人民法院要充分發揮訴前調解靈活高效的優勢，多渠道、多方式、高效率、低成本地化解矛盾糾紛。

依法審查原則。人民法院對訴前調解協議的司法審查，要嚴格依法進行，確保訴前調解的質量，防止違法調解，切實維護國家利益、社會公共利益和第三人的合法權益。

第五條 下列糾紛在立案前應當先行調解：

（1）婚姻家庭、繼承、變更撫養、收養關系、追索撫養費、扶養費、贍養費糾紛；

（2）勞動爭議糾紛；

（3）交通事故損害賠償糾紛；

（4）醫療損害賠償糾紛；

（5）宅基地和相鄰關系糾紛；

（6）建筑物區分所有權糾紛；

（7）數額較小的民間借貸、買賣、借用糾紛；

（8）物業服務合同糾紛；

（9）拖欠水、電、煤氣、電信費糾紛；

（10）消費者權益保護糾紛；

（11）刑事自訴糾紛；

（12）其他以訴前調解方式更有利于化解的糾紛。

上述糾紛，當事人書面表示不同意進行調解的，人民法院應當進行引導和釋明。經釋明后當事人仍不同意調解的，應當及時審查立案。

第六條 對于涉及面廣、人數眾多、影響較大的案件，人民法院應當與黨委、政府相關部門溝通協調，合力化解矛盾糾紛，力爭將矛盾糾紛化解在訴前。

第七條 訴前調解的期限從當事人同意訴前調解之日起計算，一般為20 日。調解期限屆滿未達成調解協議的，經各方當事人同意，可以延長10 日。

訴前調解期限不計入立案審查期限。

第八條 對于在規定的期限內不能達成調解協議的糾紛，要及時審查立案，不得久調不立。

第九條 訴前調解達成調解協議的，應當督促當事人及時履行。

第十條 人民法院要大力支持調解工作室、相關調解組織和調解人的訴前調解工作，在審理涉及調解協議的案件時，依照有關法律、法規和司法解釋的規定，及時認定調解協議的效力，樹立和維護訴前調解機制的權威，提高和維護訴前調解化解矛盾糾紛的實際效果。

第十一條 訴前調解的糾紛，訴訟時效期間從當事人向人民法院提交起訴狀之日起中斷。當事人以郵寄方式向人民法院提交起訴狀的，從當事人郵寄之日起訴訟時效中斷。

二、訴前調解組織

第十二條 訴前調解主要由調解工作室、相關調解組織或者調解人進行。必要時，人民法院可以派員參與或主持訴前調解。

第十三條 調解工作室是在基層人民法院及其人民法庭設立的人民調解、行政調解、司法調解的聯合調解機構，其主要職能是對訴至人民法院但尚未立案的矛盾糾紛進行調解。

第十四條 調解工作室應當配備2 名以上的專職人民調解員，并可根據工作需要配備若干名兼職人民調解員或者特邀調解員。

第十五條 各基層人民法院應積極配合司法行政機關選聘符合人民法院工作要求的人民調解員進駐調解工作室開展調解工作。在選聘人民調解員時，要優先選聘具有豐富調解經驗的人民陪審員、離退休法官、檢察官以及其他具有調解經驗的人員。

各級人民法院可以單獨或會同相關部門從行政機關、社會團體、相關調解組織、基層組織，以及人大代表、政協委員、離退休法官、離退休檢察官、離退休警官和律師、專家學者、醫務工作者、教師等人員中選聘特邀調解員。

第十六條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要加強對調解工作室的管理和業務指導，有條件的地方可以安排審判經驗豐富、調解能力強的審判人員擔任調解指導員常駐調解工作室。

三、訴前調解程序

第十七條 人民法院訴訟服務中心接待窗口在收到當事人起訴狀后，應當立即決定是否進行訴前調解。暫時無法確定的，須在收到起訴狀后3 日內確定。

人民法院訴訟服務中心接待人員應當積極引導當事人選擇調解工作室、相關調解組織、調解人進行調解。

第十八條 經訴訟引導，當事人可以自行向調解工作室、相關調解組織、調解人申請訴前調解；經當事人同意，人民法院也可以將案件移送或者委派調解工作室、相關調解組織、調解人進行訴前調解。

第十九條 經訴前引導，當事人自行向調解工作室、相關調解組織申請訴前調解的，訴調對接工作辦公室應當進行登記備案，必要時，可以向相關調解組織通報情況。

第二十條 經當事人同意，人民法院決定委派調解工作室、相關調解組織、調解人進行訴前調解的，訴調對接工作辦公室登記編號后，及時進行聯系，調解工作室、相關調解組織或者調解人同意的，應當將委派調解函和當事人起訴材料一并移送。

第二十一條 調解工作室、相關調解組織、調解人受委派進行訴前調解的，人民法院應當加強跟蹤，進行指導，提供幫助。必要時，人民法院可以派員參與調解。

第二十二條 當事人訴至人民法院的糾紛案件，人民法院認為必要時，可以自行進行訴前調解。人民法院決定自行進行訴前調解的，由訴調對接工作辦公室確定審判人員主持。

第二十三條 人民法院主持訴前調解的，可以邀請有關調解組織協助調解。

第二十四條 訴前調解未能達成調解協議，或者當事人明確表示不同意繼續調解的，調解工作室、相關調解組織、調解人應當將案件材料移送人民法院，由人民法院依法立案審理。

四、訴前調解協議效力

第二十五條 調解工作室、相關調解組織、調解人訴前調解案件時，在不違反法律、行政法規強制性規定的前提下，可以參考行業慣例、村規民約、社區公約以及當地善良風俗等行為規范，引導當事人達成調解協議。

第二十六條 訴前調解達成協議，當事人不要求確認調解協議效力或者出具調解書的，訴調對接工作辦公室應當主動與相關調解組織聯系，將調解回復函以及調解協議、調解筆錄等調解材料復印件立卷存檔。

第二十七條 訴前調解達成協議，當事人可以申請人民法院確認調解協議的效力。

當事人申請人民法院確認調解協議效力的，按照《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》和《江蘇省高級人民法院關于調解協議司法確認程序若干問題的意見》辦理。

第二十八條 訴前調解達成協議，當事人可以申請人民法院出具民事調解書。

當事人申請人民法院出具民事調解書的，人民法院應當即時立案審理，并根據《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議民事案件的規定》，對調解協議進行審查，經審查確認調解協議有效的，應當直接出具民事調解書。

第二十九條 當事人申請出具民事調解書的，人民法院經審查認為調解協議具有無效或者可撤銷情形的，應當向當事人釋明并征詢當事人是否同意由原調解組織繼續調解。當事人同意的，應當將案件退回相關調解組織重新調解；當事人不同意的，人民法院應當依法立案審理。

第三十條 經人民法院主持訴前調解達成協議，當事人當場履行的，一般不出具調解書；不能當場履行，當事人要求出具調解書的，人民法院應當即時立案，由訴調對接工作辦公室指定審判人員審查并出具調解書。

第三十一條 經訴前調解達成的具有給付內容的協議，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規定申請公證機關依法賦予強制執行效力。債務人不履行或者不適當履行具有強制執行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請強制執行。

第三十二條 經訴前調解達成的具有給付內容的協議，債權人可以根據《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規定，向有管轄權的人民法院申請支付令。

五、訴前調解工作管理

第三十三條 訴前調解工作由各級人民法院訴調對接工作辦公室統一管理，各審判業務部門具體負責訴前調解的業務指導。

訴調對接工作辦公室應當積極協調相關審判業務部門，加強對調解員的培訓。

第三十四條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要建立調解組織名冊和調解人名冊，建立健全覆蓋本轄區的訴前調解網絡，并根據實際情況及時加以調整和充實。

第三十五條 各級人民法院訴調對接工作辦公室應當依照省高級人民法院與訴調對接相關單位聯合下發的有關訴調對接工作的文件要求，建立健全訴調對接的工作協調機制和工作制度，保障訴前調解工作的有效開展。

第三十六條 各級人民法院應當采取各種形式，大力開展訴前調解的宣傳工作，廣泛宣傳人民調解、行政調解和司法調解的優勢，為訴前調解營造良好的社會環境和輿論氛圍。

第三十七條 各級人民法院要在訴訟服務中心顯著位置詳細告示轄區內社會矛盾糾紛調處中心和相關調解組織以及其他非訴訟糾紛解決機構的地址、聯系方式等相關信息，方便當事人選擇訴訟外的其他途徑解決糾紛。

第三十八條 各級人民法院訴調對接工作辦公室要建立訴前調解工作統計臺帳，做好訴前調解數據的統計分析和定期報送工作。

各基層人民法院訴調對接工作辦公室按月將本院和轄區內人民法庭訴前調解工作的統計數據和工作臺賬報送各中級人民法院訴調對接工作辦公室；各中級人民法院訴調對接工作辦公室每月將本院和轄區內基層法院、人民法庭訴前調解的統計數據報送省高級人民法院訴調對接工作辦公室。省高級人民法院每季度以審判管理工作通報形式進行通報。

各級人民法院訴前調解工作的統計臺賬必須準確真實，嚴禁弄虛作假。一經發現統計虛假，將在全省通報批評，取消其考評資格，并追究有關人員的責任。

第三十九條 各級人民法院應當認真總結訴前調解的工作經驗，對于適合本地區的成功經驗，要采取各種有效措施及時加以宣傳推廣。

六、訴前調解工作考核

第四十條 各級人民法院應當將訴前調解工作納入審判管理工作范疇，建立科學的管理和考評體系。

第四十一條 各級人民法院應當將訴前調解工作納入審判績效考評體系，每半年考評一次。

省高級人民法院訴調對接工作辦公室負責對各中級人民法院訴前調解工作的考核，中級人民法院訴調對接工作辦公室負責對轄區內基層人民法院訴前調解工作的考核。

第四十二條 訴前調解工作的考核結果應當作為評價各級人民法院、各審判業務部門和審判人員工作績效、評優評先的重要依據。

各級人民法院對于訴前調解成效明顯、成績突出的先進集體和先進個人應當適時進行表彰獎勵。

第四十三條 訴前調解工作按照《江蘇省高級人民法院關于深入推進訴調對接工作的實施意見》第十九條和第二十條的規定進行考核。

七、附則

第四十四條 本意見由江蘇省高級人民法院審判委員會負責解釋。

第四十五條 本意見自公布之日起施行。以前規定不一致的以本意見為準。

第三篇：“訴前調解”與法院的角色

“訴前調解”與法院的角色 傅郁林

在我國和諧社會的建構中，調解不僅成為全社會解決糾紛的重要方式和法院結案的主要方式，而且隨著法院調解與社會調解、訴訟調解與訴前調解、庭前調解與庭后調解、立案調解與審理中的調解……的多向聯動，法院的角色似乎正在趨向于成為整個社會糾紛的調解中心。[1]翻開建國初期關于法院便民措施的大量文獻，似乎歷史的車輪在經過50多年的旋轉之后又回到了原點，[2]法院的角色定位和運作機制始終走不出工具主義的怪圈。從技術視角看，社會糾紛的解決過分依賴于法院，民間解紛機制發育不良，導致官方與民間、訴訟與訟外、裁判與調解之間角色混同、渾然一體，即使在司法工具主義的意義上，這種制度安排也是高成本低效率的。不過令人略感欣慰的是，歷史循環在某些方面和某些程度上也表現出“螺旋上升”的勢態，司法改革20年來舉步維艱推行的立審分立、司法專業化、程序規范化、訴訟法治化、解紛機制多元化等等，并沒有完全付諸東流。當下法院在所謂“訴前調解”的概念下推行的形形色色的改革嘗試，如果能夠厘清司法權與訴權的關系，能夠正確定義和解讀法院的角色，那么有些嘗試可能促進一個兼顧糾紛解決與規則形成雙重功能的糾紛解決體系。這也是本文的立意所在。

一、和諧有序的糾紛解決體系中的調解與司法

（一）作為糾紛解決途徑的調解與司法

一個和諧有序的社會糾紛解決體系，應當是一個官方與民間、正式與非正式、專業與非專業……多種解紛途徑并存、競爭、各具個性、優勢互補、可自主選擇的多元體系。在這樣的系統中，訴訟與非訴訟解紛機制平行發展，各具所長，各顯其能；調解、仲裁等非訴訟途徑真正成為可供當事人自主選擇的“替代”途徑（Alternative Dispute Resolution，縮寫為ADR。）僅就糾紛解決的功能而言，司法在一個平行或平等的多元機制中，其角色與調解、仲裁一樣，只是供糾紛當事人進行比較和選擇的途徑之一。司法不適當地介入訴訟外糾紛解決過程，實際上形成司法壟斷糾紛解決途徑或者解紛途徑形式多樣但模式單一的狀況，無助于真正的多元糾紛解決機制。變相壟斷意味著當事人無法真正按照自己的具體需求和價值取向，自愿選擇“適銷對路”糾紛解決途徑，因為“自愿”或“權利”都是以存在“選擇”機會為前提的，在單一的、別無選擇的背景下，自愿無異于被迫，權利也只是無法兌現的支票。

調解在民事糾紛解決體系中的意義自不必言，其獨特優勢已為實踐和理論、現實和歷史、國內和國際所廣泛認同。與裁判相比，調解可以減少對抗性而實現糾紛解決的和諧性和修復性，可以超越訴訟請求范圍而實現糾紛解決的全面性和徹底性，可以降低對于證據和法律的依賴而實現糾紛解決的便捷性和低廉性，可以在權益模糊的區間避免非白即黑的結果，實現糾紛解決的合理性和公允性。然而，調解上述優勢的實現依賴于一個基本前提，即當事人雙方的自愿、合意。這一前提本身也正是調解的局限性之一。比較而言，調解更注重的是利益，是感受，是未來；裁判更注重的是權利，是事實，是過去，由于糾紛本身就是當事人雙方就事實、權利或利益發生分歧或沖突的產物，因此，當澄清事實、明斷是非、確定權利義務和責任成為當事人將糾紛訴諸第三者的真正意愿和目的時，當事實、是非、權利義務的明確性對于雙方之間乃至在與雙方相關的范圍內的未來關系具有分界性影響時，當情感、利益等因素成為諒解、調和、妥協的障礙，而不能作為化解糾紛的資源時……調解就無用武之地了。此時就必須有一個社會機構或政府機構介入，由中立的第三者通過仲裁或審判來得出結論，了斷紛爭，而不管糾紛解決的結果是否為一方或雙方當事人自愿接受。與調解相比，裁判的優勢是可以通過當事人的對抗而呈現事實真相，通過非白即黑的裁斷而明了是非，通過程序的規范性和結果的確定性而維護被糾紛破壞的規則和秩序。

在糾紛解決體系中，當民事糾紛沒有可供選擇的其他救濟途徑或當事人沒有選擇其他途徑時，由司法承擔提供救濟的責任，這是司法最終救濟原則的內涵之一。法院作為行使社會管理職能的政府機構，有義務為糾紛當事人求助時提供最后的救濟機會，為此許多國家的憲法和《國際人權公約》都將訴諸司法的權利（亦稱司法裁判請求權）作為基本人權加以保障。但這并不意味著司法可以無條件地接納一切沒有其他救濟途徑的民事糾紛。司法權介人民事糾紛的范圍，即民事訴訟主管范圍或曰糾紛的可司法性，在國家與社會（亦即公權力與私權利）之間的界線層面上，取決于國家干預社會生活的主觀愿望和客觀可能性；在法院與其他國家機構（亦即公權力與公權力）之間的界線層面上，取決于政府和社會對司法權的依賴程度及其為之提供的資源支持，并反過來決定著審判權在承擔社會沖突解決方面的能力；此外還取決于糾紛自身的性質，即爭議的事項必須是可以通過運用司法權力加以實際控制和解決的，比如爭議事項不是純粹的政治問題、宗教問題或理論問題等，而且提交司法救濟的時機既已成熟又還具有實際意義——尚未構成實際爭議或者訴訟事由已經消失的事項均不具有可司法性。[3]

此外，根據司法最終救濟原則的另一內涵，當存在前置性解紛途徑時，糾紛當事人在窮盡前置性救濟途徑之前，不能啟動司法程序，司法程序更不能主動介入前置性解紛途徑。這一普遍奉行的原則，一方面是為了使替代性解紛途徑真正成為分流司法壓力的有效機制，另一方面也為了保障各種糾紛解決途徑的相互獨立性和司法審查的事后性。與司法介入民事糾紛范圍的有限性原理相同，這一原則也使司法承擔糾紛解決之外的更重要功能成為可能。

（二）承擔糾紛解決之外功能的民事司法

司法在整個糾紛解決體系和社會治理結構中的角色，并不像調解等其他解紛途徑一樣僅限于解決糾紛，相反，“司法是一個法官詮釋公共價值內涵的過程”。就其英文本義而言，司法和正義同義，使用同一詞匯justice；而法官的核心就是判決，judge與judgment詞根相同。司法的制度架構是針對復雜的、專業的、對抗性強的糾紛而設計的正式的、專業的、規范的程式；其意義不在于它服務于多少比例的案件，而是成為整個糾紛解決體系中的標準，是可供其他解紛途徑中討價還價時用于作為參照系的砝碼——如果調解不成，進入司法將是怎樣的結果以及將付出怎樣的代價。司法判決所確立的標準和規則，為訴訟外糾紛解決機制提供了參照標準，人們在決定將案件提交訴訟或自行和解時，在考慮是否接受和解或調解結果時，總是自覺或不自覺地假定案件如果審判將意味著怎樣的成本投入和收益，因此替代性糾紛解決機制被稱為“在法律的陰影下談判”；個人之間的糾紛“私了”常常以國家法律為索賠標準。按照調解專家給定的公式：“可接受的調解/和解結果=請求的金額×訴訟勝訴率+/-訴訟的成本”，在這個公式中，司法并不需要直接介入本次糾紛解決過程，但整個糾紛的解決過程卻是在司法的陰影下進行的。我國民事司法制度本身即以調解為重心，訴訟程序呈現非正式化、非規范化、非專業化等特點．抑制和消解了司法作為法秩序維護者和規則形成者而對整個社會糾紛解決的導向功能。因此，通過訴訟之前及之外的人民調解、民間調解等將案件進行分流，使司法歸位于其本來的角色，是優化整個糾紛解決機制的重要路徑。

進而言之，司法的規則功能并不能僅僅因為糾紛解決過程被稱為“司法”或“訴訟”而自動產生，它需要以相應技術結構才能保障和實現。比如，假如司法的結果本身就是調解，那么基于調解結果的不確定性和達成結果原因的多元性、不可知性、不可復制性和不可預測性，這樣的“司法”結果不可能成為其他糾紛的參照系；或者，司法雖采用裁判的形式，但裁判本身不具有公正性、統一性、確定性和可預測性，那么司法同樣不能承擔起這一角色。司法超越于本案糾紛的價值正如日本學者棚瀨孝雄所言，如果單純以“一定人力或物力為基數平均所解決的糾紛件數”為標準來評價民事糾紛解決機制的效率，那么司法會被認為是最沒有效率的方式，但司法在解決個案糾紛的過程中，通過形成具有確定性、統一性和普適性（或參照性）的規則，通過解決具體糾紛來維護一般規范秩序，為潛在糾紛的解決和預防提供依據或參照，從而在宏觀和長遠意義上降低“一案一審一標準”的總成本，產生“批量生產”的效應，大大增加司法作為糾紛解決和社會控制（治理）手段的效率。

與規則功能相關，司法在解決糾紛的功能之外，還承擔了對調解、仲裁等其他糾紛解決結果進行審查、監督和保障的功能。這是司法最終救濟原則的內涵之二，其他救濟途徑所形成的結果，最終都要以不同形式接受司法審查。值得注意的是，司法審查是對其他解紛途徑所形成的“結果”的“事后”審查，并不“事先”介入其處理糾紛“過程”。

（三）訴訟外糾紛解決途徑對司法規則功能實現的意義

那么，如何保障司法裁判的公正性、統一性、確定性和可預測性？雖然答案是多方面的，比如要有一個擁有法律信仰、職業道德和專業水平的法律職業群體，一套正式、規范、透明、科學的程序規范，一個職能分層、相互獨立、法律權威逐級增加、終審上訴裁判具有說服性判例效力的審級結構，一個依賴于當事人權利制約和上訴程序監督、享有裁判終局性和獨立于外來干預的作為“自組織體系”的司法系統和環境[4]……然而，沒有訴訟外糾紛解決途徑對目前司法所承受的案件進行有效分流，司法的目標就會在專業化與大眾化、規范化與便捷化兩個相反的目標上搖擺、平衡、無所適從。

規則的生成依賴于專業化、規范化的程序和以法定性、普適性為取向的裁判，而不大可能從因案而異的調解中產生。因此，期待能夠生成規則的司法制度必須以裁判為重心。司法的專業化與程序的正式性不可分，而專業化、正式化、規范化則意味著高成本。因此，糾紛解決的收益（個人和/或社會收益）不足以抵償司法成本的案件不宜適用司法程序。程序的專業性和正式性難以兼容便捷性和靈活性，試圖在同一程序設計中兼顧復雜與簡單、規范與靈活、大額與小額、裁判與調解、高成本與低成本各類需求，在技術上會陷于困境，在目標上會迷失方向。因此，必須以不同目標來設計不同的解紛途徑——由其他糾紛解決途徑獨立地分流目前由司法所承擔的大量案件，以促進司法向著規則生成的方向發展。如果整個訴訟制度以個案解決為唯一目標，訴訟的功能就無異于訴訟外解紛途徑，而且缺失規則、反復無常、沖突頻生的司法會突顯其高成本、低效率的劣勢。這種狀況又會導致司法被厭棄，在缺乏其他可自由選擇的替代解紛途徑的背景下，司法只能進一步向著低成本、非正式、不專業的方向發展。目前一些法院介入“訴前調解”過程的做法就是這種結果，即使不考慮權力的正當性或訴權保障問題，僅就程序設計的技術而言，司法提前介入非訴訟糾紛解決過程，要么意味著司法程序屈就于簡易、便捷的案件，無法滿足司法的專業化和規則功能目標；要么意味著以高成本的正式程序去承擔由低成本非正式途徑即可解決的糾紛，從而與司法的成本收益原理和效率目標背道而馳。

二、我國“訴前調解”的現實形態及法院的角色

目前我國司法界稱之為“訴前調解”的實踐形態多樣，法院在其中的角色也各不相同。在不同法院，同一形態的實踐稱謂不同，或者同一稱謂之下的實踐不同。比如，在一些法院中被稱為“調解”的形態常常在另一些法院被稱為“和解”，如訴外和解、訴前和解、庭前和解等。本文以調解活動發生的階段進行了以下劃分：一是當事人起訴之前的調解，本文稱為訴外調解；二是起訴之后、立案之前的調解，本文稱為訴前調解；三是立案之后移交審判庭之前的調解，本文稱為立案調解。[5]以下分別探討法院在上述三類調解中的角色。本文所稱的調解，無論主體是誰，也無論發生在哪個階段，均指由中立第三方介入糾紛解決過程、促成當事人達成協議的活動；在此前提下，以調解人身份的不同，區分為人民調解、民間調解、行政調解和法院調解等。不過由于涉及訴訟的“和解”與“調解”在我國司法制度中概念不清，恰恰涉及法院在其中的角色，故本文須首先確定定義標準并予區分。

（一）“調解”與“和解”的概念辨析

和解是指雙方當事人之間通過信息交換和溝通，就產生糾紛的事項達成共識和就糾紛的解決作出一致決定的過程和結果。作為一種糾紛解決結構模式，和解主要依賴于“協商”（negotiation）甚至有時混用。調解（mediation）是指糾紛當事人在中立的第三方（調解人）的介入下，通過談判達成和解、解決糾紛的過程和結果。調解人的主要作用包括幫助其他人進行決策，為此支撐、恢復和發起協商。

和解與調解的關鍵差異是，糾紛的和解不必借助于中立第三者的介入，在最簡單的和解形式中，糾紛雙方在沒有第三方介入的情況下進行接觸，嘗試著通過信息交換和理解來達成共識。但是，和解并不排除糾紛當事人以外的第三人作為輔助人參加，比如當事人各方的朋友、鄰居或代理人、專業人士等等，幫助其中一方原始的當事人，站在單邊立場上提供幫助和建議，甚至直接與當事人一起組成一個團隊來參加協商。在有輔助人參加對話和協商的復雜的和解機制中，和解與調解之間有一個看似模糊的區域。但是，調解區別于和解的最本質特征或要素是調解人的非黨派性，即調解人至少在形式上是中立和公正的。[6]無論調解人在協商過程中的積極程度如何，都不直接和任何一方當事人結盟，即使他（她）實際上并不必然被雙方當事人都認為是“中立”或者“公正”的。在上述原則之下，調解是一個并不固定的標簽，在“調解”這統一名稱下進行的“促進協商”機制有各種各樣的主體、技術、表現形式和實質內容，調解人干涉和介入糾紛的方式和程度不盡相同，調解的主體和效力也不一樣。

然而，在我國民事訴訟制度語境中，區分和解與調解的上述標準發生了變化。比如訴訟和解（又稱為當事人和解、當事人自行和解或庭外和解）是指當事人雙方在訴訟過程中，通過自主協議或借助于法院以外的力量，達成以解決糾紛的協議，并以此終結訴訟的活動。[7]這樣，訴訟和解與法院調解的本來差異在于，法院沒有介入糾紛解決過程，或者法院在其中的角色和作用是消極的或超然的。至于法院審判人員之外的其他人是否作為中立的第三方介入了協商過程，是否在促成和解協議的達成結果中起到了“調解人”的作用，不影響其“和解”的性質。換言之，我國司法制度中劃分調解與和解的標準不是糾紛解決過程的特征，而是介入糾紛解決主體的身份——法院或非法院。在當事人達成和解協議后，申請法院通過調解書加以確認的，訴訟和解即轉化為訴訟調解，這種曾經作為隱性規則的實踐在司法解釋《民事調解規定》第4條中獲得了進一步明確和法定化：“當事人在訴訟過程中自行達成和解協議的，人民法院可以根據當事人的申請依法確認和解協議制作調解書。雙方當事人申請庭外和解的期間，不計入審限?！敝链藶橹梗V訟和解與訴訟調解之間的分野雖然模糊卻仍然依稀可辨——無論訴訟和解的過程是否有法院以外的中立第三方介入，只要法院尚未介入，均為“和解”；也無論法院介入的階段是協商過程還是協商結果，只要有法院介入，即為“調解”。

然而，這一區分標準當即被《民事調解規定》的另一規定推翻，“當事人在和解過程中申請人民法院對和解活動進行協調的，人民法院可以委派審判輔助人員或者邀請、委托有關單位和個人從事協調活動。”這一規定在兩個維度上進一步模糊了和解與調解的界線：其一，法院介入了“協調”過程，無論其角色是否為中立的第三人，卻不影響糾紛解決的“和解”性質；其二，協調過程有中立第三方介入，無論該第三方是法院主體或非法院主體，均不影響其“和解”性質。因此，無論以糾紛解決過程是否有中立第三者介入這一普遍特征，還是以介入糾紛解決的主體是否為法院這一我國特色的劃分標準，都不足以區分我國訴訟和解與調解。至此為止，和解與調解之間的界線依然可見——即使糾紛解決的過程有中立的第三者參加，即使法院已介入糾紛解決過程，只要糾紛不是以協議的結果解決并經法院確認，均為當事人和解而非法院調解。但這一區分標準在邏輯上已明顯不能成立，在促成協議并加以確認之前，法院在糾紛解決過程中的行為，不是調解，又是什么性質？法院在其中的作用，不是調解人，還能是什么角色？[8]但無論性質或角色如何，由于糾紛解決已進入訴訟過程，在整體上屬于司法權作用的范疇，因此至少在法院介入糾紛解決（無論過程或結果）時權力正當性的問題還能勉強過關。但當法院進一步介入立案之前的案件調解時，這一底線已經突破。

（二）“訴外調解”與法院的角色

真正意義上的訴外調解（而不是名稱或符號意義上的訴外調解），是指當事人將糾紛訴諸法院之前，由中立的第三方進行的調解。最常見且與法院角色發生關聯的是由人民調解委員會主持的人民調解。根據廣東省高級人民法院與廣東司法廳共同出臺的有關意見，經人民調解委員會調解達成的具有民事權利義務內容并由雙方當事人簽字或者蓋章確認的人民調解協議，具有民事合同性質。但當事人共同要求法院出具民事調解書的，法院應及時進行審查。如人民調解協議不存在可變更、可撤銷或無效情形的，人民法院應在5日內出具民事調解書，且不收取案件受理費。

這一規定通過將訴外調解在當事人自愿、合意的前提下轉化為訴訟調解，從而使人民調解協議經司法審查而獲得了強制執行力。這種嘗試既不違背調解的自愿性，也不違背司法權的被動性和司法對訴訟外糾紛解決結果進行審查的事后性，在糾紛解決的成本和效率方面有明顯優勢，加之人民調解委員會是相對成熟和固定并受制于政府管理的民間組織，相對于一般民間調解，其協議獲得強制執行力的風險較小，因此應當成為重要的訴訟外解紛途徑。不過值得注意的是，由于在真正的訴前調解中案件尚未起訴，因此法院在訴外調解機制中的角色應當限于事后審查和保障，而不能提前介入調解過程，無論是委派審判人員還是委托非審判人員，否則司法權的行使就缺乏正當性，也使司法審查權的行使陷于困境——同一法院既參與調解過程，又審查調解結果；此外司法人員的投入實際上增加調解的人力成本。

另一個值得探討的問題是，人民調解轉化為法院調解，在審查標準上應當采取實質審查還是程序審查？筆者認為，實質審查標準安全性較高但效率性較低，可能導致訴外調解便捷、低廉之功能喪失。因此原則上應采取程序審查標準，即，法院只需要確定雙方當事人達成協議的自愿性，但同時對調解協議侵害社會公共利益和第三方權益時保留事后救濟的途徑，在司法政策上啟動這一救濟途徑的條件應當比經法院主持達成的訴訟調解寬松。

除人民調解之外，還有當事人親友、代理人、專業人士、所在社區、民間組織、行業協會和社會團體等主持的民間調解，以及行政主管機關主持的行政調解，都是訴外調解的重要形式，但民間調解和行政調解達成的協議與普通民事合同無異，在訴訟制度和正在起草的人民調解法上尚未取得獨立地位。目前法院權力的觸角已開始伸向民間調解，但行業協會、民間組織和社會團體主持的半官方半民間的調解在獲得人民調解同等地位方面仍在期待之中。

行政調解由于調解人本身的管理者身份對于自愿性的潛在威脅，筆者對于賦予行政調解同等地位持審慎態度。除此之外，訴外調解還有勞動仲裁和商事仲裁所進行的調解，但仲裁調解作為這兩種糾紛解決途徑的組成部分存在，而不是解決糾紛的獨立方式，其司法審查的程序和標準都不相同，故不宜列入訴外調解的范圍。

（三）“訴前調解”與法院的角色

這里所稱的訴前調解，是指當事人向法院起訴之后，法院不予受理立案，而告知當事人先經人民調解等其他途徑解決。就過程而言，法院在訴前調解中的角色因地而異，有些法院成立了調解中心，直接主持訴前調解；另一些法院委托人民調解委員會進行調解；還有一些法院與人民調解聯合調解。就結果而言，訴前調解達成協議的，通過法院審查確認，轉換為法院調解；訴前調解不能達成協議的，法院立案受理。勿庸置疑，法院的角色是應當事人請求對爭議事項作出裁判或進行調解。法院在立案之前介入糾紛、進行調解，無論以怎樣的形式介入糾紛解決過程，都是十分荒謬的。

其實，這種嘗試并非當今司法實踐的新發明，而是飽受詬病、并成為改革力圖根除的歷史積弊。早在1954年《人民法院組織法》頒布以前，由于“案件積壓很多，引起群眾不滿”，[9]且審判錯誤連連發生，成為司法工作總結中無法回避的問題。針對這種狀況建立了人民接待室以減少積案，體現我黨一切為了人民的工作宗旨。[10]其任務是在院長直接領導下處理人民來信，接見群眾來訪，解答有關訴訟和法律的疑難問題，代寫訴狀，代錄口訴，并處理不甚復雜、毋需很多調查即可解決的簡易案件。雖然根據當時權威部門的明確解釋，“法院的人民接待室不同于審判庭”，[11]司法統計也將人民接待室受理案件的數量排除于“人民法院收案”數之外，但是實際上接待室承擔了審判職能，“這種人民接待室的建立，首先使人民法院可以及時地解決群眾的疑難和簡易的糾紛，簡化了司法訴訟的程序，從而大大地便利了人民”，且對于解決法院的積案問題立竿見影，“人民法院的收案確實大為減少。如吉林省當年七八月份接待室處理的簡易案件占審判庭結案總數的43.1％。”[12]

以方便群眾訴訟、加快訴訟效率、減少訴訟成本為宗旨，其合理性不容質疑。但問題在于，人民接待室作為由法院設置的非審判組織，其處理糾紛的審判權依據如何？人民接待室的工作程序和方式如何體現程序正當性的基本要求？它們直接處理或拒絕受理案件的權限對于訴權保障的侵害如何納入司法監督的框架？它們與審判庭之間的關系如何理順……這些問題成為歷次改革的動因，人民接待室也逐步演進為信訪室、告申庭和今日的立案庭。[13]無論是立審分離的司法行政管理模式，還是不予受理、駁回起訴的決定要求以正式裁定的形式作出并受制于上訴程序的審查監督，都是為了解決上述問題。然而，20年來的民事司法改革成果，在案件數量的成倍增加、和諧社會目標和司法統計的重重壓力之下，變得如此不堪一擊。這一模式的訴前調解可能產生的兩個后果必須警惕，它可能導致以“方便群眾”之名行剝奪人民訴權之實，也可能導致司法權越位于訴權制約和程序規制的范圍之外。

（四）“立案調解”與法院的角色

所謂立案調解，是指在受理起訴之后、案件轉交審判庭之前，由立案庭經當事人雙方同意而主持的調解。相比將案件拒之門外而進行的訴前調解，立案調解是在立審分離的機制和繁簡分流的理念下進行的新的嘗試。由于案件已經當事人啟動訴訟程序、進入法院權限范圍之內，因此法院介入糾紛的被動性、正當性沒有瑕疵，雖然立案審判化的問題值得探究，但由于立案庭本身已按照審判職能和專業化的標準建制，因此，由立案庭的審判人員進行調解，與傳統的訴訟調解相比，除了在介入階段和審判機構的內部分工上有所不同之外，沒有實質性差異。

立案調解屬于法院內部司法行政管理方面的事項，不存在權力正當性方面的障礙，但需要關注的是效率問題。因此，立案調解機制所要關注的是，立案庭與審判庭的權力分界、立案調解結束與移交審判開始應當劃定在什么地方，才能增加而不是遲延整個法院解決糾紛的能力和效率。筆者認為，即使在大立案模式之下，立案庭的基本功能是完成訴答程序。因此，立案調解原則上應當在原告起訴之后、被告答辯期屆滿之前完成。在這一原則下，當事人希望繼續協商或自行和解的，可以通過書面協議，請求立案庭在當事人確定的期限內推遲移交審判庭。但這樣變通，主要是考慮立案階段與審判階段收費標準和退費手續上的問題，但答辯期屆滿后，立案庭主持調解的活動應當終止，當事人達成協議的，由審判庭制作調解書。這樣劃分邊界，有助于從當事人和法院兩方面防止拖延訴訟的進行，使立案調解真正成為分流簡易、小額、對抗性弱的案件的有效機制，而不會成為被告拖延訴訟的新契機。

【作者簡介】

傅郁林，北京大學法學院教授。

第四篇：XX區人民法院訴前調解工作制度

XX區人民法院訴前調解工作制度

第一條、訴前調解指對尚未進入訴訟程序的糾紛進行調解。

第二條、訴前調解遵循平等、自愿、合法的原則。

第三條、訴前調解人員應恪守職業道德，遵守法律，清正、廉潔。

第四條、立案庭的立案人員在審查起訴過程中，對于符合并適合訴前調解的，在向當事人講清訴前調解和進行訴訟程序利弊的基礎上，征詢當事人是否愿意進行訴前調解，當事人愿意訴前調解的，由調解人員辦理手續，啟動調解程序。

第五條、經調解達成協議，當事人可選擇是否出具法律文書。當事人不要求出具法律文書的，由調解人員記錄在案；當事人要求出具法律文書的，由調解人員協助當事人辦理立案、協調相關業務庭出具法律文書等事項。

經調解不能達成協議，或者當事人一方或雙方拒絕接受調解，或者在規定期限屆滿仍不能和解的，調解人員應將相關材料退還當事人。對符合立案條件的，可告知其到法院立案庭辦理立案手續，啟動訴訟程序。

第六條、訴前調解的調解期限為7個工作日，自當事人申請調解并登記之日起計算。

第八條、訴前調解適用訴訟時效中斷的規定。

第九條、訴前調解不收取費用。經調解達成協議，當事人要求出具法律文書的，在立案時依法繳納訴訟費用。

第五篇：關于進一步加強行政調解工作的意見

六安市依法行政工作領導組 關于進一步加強行政調解工作的意見

各縣區人民政府，開發區、試驗區、示范園區管委，市政府各部門、各直屬機構：

為貫徹《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）、?中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〖中央政法委員會、中央維護穩定工作領導小組關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的意見〗的通知?（中辦發〔2009〕46號）精神，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、維護社會穩定中的積極作用，促進經濟發展和社會和諧，現就進一步加強我市行政調解工作提出如下意見。

一、充分認識做好行政調解工作的重要性

行政調解是由行政機關主持或主導的，以法律法規規章和政策規定為依據，以民事糾紛和行政爭議為對象，在當事人自愿的基礎上，通過說服勸導等方法，促使各方當事人平等協商、互諒互讓、達成一致意見，消除矛盾的一種糾紛解決機制。當前，我市經濟發展正在加快轉型，城鄉一體化建設正在加速推進。與此同時，社會矛盾不斷凸顯，其化解工作也面臨著新情況、新問題。全市各級行政機關要將行政調解作為社會矛盾調處的重要手段，充分利用行政調解工作優勢，運用調解的辦法做好矛盾糾紛化解工作，從源頭上預防和減少社會矛盾，為建設“平安六安”發揮重要作用。

二、指導思想、工作原則和工作重點

（一）指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用，以化解社會矛盾糾紛為根本，建立行政調解工作機制，創新行政調解工作方法，推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動體制，形成調解工作合力，有效化解社會矛盾，積極為全市經濟社會發展創造和諧、穩定、有序的社會環境。

（二）工作原則。一是自愿原則，要尊重各方當事人意愿，不得強迫當事人接受調解方式或調解結果。二是合法原則，要遵循法律法規規章和政策，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益。三是公平公正原則，要兼顧各方當事人的合法權益，平等協商處理利益糾紛，體現公平正義，行政機關作為當事人一方時，與行政相對人的地位平等。四是注重實效原則，要追求“定紛止爭、案結事了”的社會效果和法律價值。

（三）工作重點。一是行政機關或者法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，與公民、法人或者其他組織之間產生的法律法規規定可以調解的行政爭議，重點解決好土地征收、房屋拆遷、林權確認、社會保障、治安管理、計劃生育等方面的行政爭議。二是公民、法人或者其他組織之間產生的與行政管理有直接或間接關聯的民事糾紛，重點解決好交通損害賠償、醫療衛生糾紛、消費者權益保護、勞動爭議等與行政管理有關的民事糾紛。對涉及資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、社會影響大、可能影響社會穩定的糾紛要主動進行調解。

三、積極運用行政調解方法解決行政爭議和民事糾紛

（一）切實做好行政爭議的調解工作

各級行政機關要切實做到行政調解與依法履職相結合，充分運用調解方法解決行政爭議。對依法履職中產生的行政爭議，有關行政機關要深入了解當事人的訴求，找準爭議焦點，向當事人宣傳有關法律法規規章和政策，擺事實、講道理，耐心細致地做好當事人的思想工作；對屬于本機關執法不當而產生的爭議，要本著有錯必糾的原則，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，積極做好和解調解工作。各級行政復議機關要根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》的規定，對能夠適用調解方式解決的行政復議案件，要按照調解優先的原則依法做好調解工作，努力促使行政爭議雙方達成和解調解協議。相關行政機關要積極為行政復議機關的調解工作創造條件，配合做好行政復議調解、和解工作，及時履行行政復議調解、和解協議。

（二）努力做好民事糾紛的調解工作 各級行政機關應當結合本地區、本部門的工作實際，建立健全調解民事糾紛的具體工作程序和規范。對依法應當由行政機關調處、裁決的民事糾紛，行政機關要在當事人同意的基礎上優先采用調解的方法，向當事人耐心宣傳有關法律法規規章，說服和勸導當事人在平等協商、互諒互讓的基礎上解決糾紛，努力促成各方當事人達成協議。通過調解，各方當事人達成協議的，行政機關應當制作行政調解文書；不能達成協議的，依法有權裁決的，行政機關應當在法定期限內依法作出裁決，并及時告知當事人救濟權利和途徑；經調解不能達成協議的，依法無權裁決的，行政機關應當告知爭議雙方可以依法提起行政訴訟。

（三）積極配合開展行政訴訟中的協調工作

各級行政應訴機關，要積極配合人民法院做好行政案件訴前、訴中的協調工作。對人民法院在行政訴訟立案階段和審理過程中提出的協調建議，應當認真對待、主動配合；對人民法院主持達成調解意見的，有關行政機關應當積極履行；對人民法院指出的執法問題，應當及時核實、主動改正、消除負面影響；對因行政行為被訴可能引發重大矛盾糾紛的，應當立即將有關情況向有關主管部門報告。各縣區政府（管委）及部門的法制工作機構要發揮好對本級政府和所屬工作部門涉訴行政爭議化解工作的統籌協調作用，做好涉訴行政爭議化解工作。

四、認真抓好行政調解工作落實

（一）建立行政調解工作體系

各級政府要建立由政府總負責、政府法制工作機構牽頭、職能部門為主體、社會組織參與的行政調解工作體系。在本級政府領導下，由本級政府法制工作機構會同司法、公安、信訪、財政、人力資源和社會保障、城鄉規劃、國土資源、住房和城鄉建設、農業、林業、衛生、計生、民政等部門建立工作協調機制，共同研究部署本地區行政調解工作。政府法制工作機構承擔行政調解工作有關事項的統籌協調、信息交流、聯絡及督查考核等日常工作。各職能部門應當明確行政調解工作的主管領導，指定專門科室承擔行政調解工作。充分發揮基層組織、行業協會和專家學者在行政調解工作中的積極作用，動員社會各方力量積極參與行政調解工作，在重點領域、重點行業要組織建立社會專、兼職調解工作隊伍，構建行政主導、社會參與的行政調解體系。

（二）完善行政調解工作機制

各級行政機關要根據行業特點和要求，建立健全行政調解工作制度，規范行政調解程序，明確行政調解的受理、調查、調解、達成協議等工作環節。行政調解過程中，要保障當事人的平等地位，保障當事人的知情權、參與權和救濟權。要加強行政調解工作宣傳，及時總結本地區、本部門開展行政調解工作的成功經驗和先進典型，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，開展各種形式的宣傳教育，積極引導廣大人民群眾了解行政調解、選擇行政調解方式解決矛盾糾紛。行政機關對于調解不成的矛盾糾紛，應當及時告知、引導當事人通過法律途徑解決。對于進入訴訟程序的行政爭議，在訴前已經做過行政調解工作的，可將行政調解的有關情況告知人民法院。各級財政部門要按照現行事權、財權劃分原則，在分清渠道，分級負擔的前提下，根據部門預算管理有關要求，將宣傳、培訓、指導、聘用專兼職行政調解員等各類調解工作經費納入本級財政預算，充分保障行政調解工作經費。

（三）加強行政調解隊伍建設

各級行政機關要選調政治思想好、業務能力強、有較高法律素養、善于做群眾工作的干部充實到行政調解工作隊伍中，建立專、兼職行政調解工作隊伍，在交通損害賠償、醫療衛生糾紛、消費者權益保護、勞動爭議等矛盾多發領域，要加快建立由有關行政部門主導的專業調解組織，積極開展行政調解工作。要加強對行政調解工作人員的培訓，根據行政調解工作任務的需要和特點確定培訓內容，充分利用各種資源，通過舉辦培訓班等，有計劃地開展培訓工作，提高行政調解工作人員政治、業務素質，不斷提升行政調解工作水平。

（四）加強行政調解工作指導和監督 各級行政機關要根據有關行政調解工作的具體部署，制定本地區、本部門開展行政調解工作的實施意見和工作方案，建立行政調解工作考評機制，主要領導應當定期聽取行政調解工作匯報，定期對行政調解工作進行檢查和指導，及時協調解決行政調解工作中遇到的重大問題。要建立行政調解定期匯總分析上報制度，及時通報本地區、本部門開展行政調解的工作情況，交流工作經驗，及時發現并研究帶有傾向性和普遍性的問題。對涉及人數較多、社會影響較大、可能影響社會穩定的，要及時摸清情況，提出對策建議，并及時與政府法制工作機構溝通，同時應當向同級黨委、政府報告，對不積極配合行政調解工作，造成嚴重后果的予以問責。政府法制工作機構應當定期對信息報送情況進行匯總、分析和通報。

二○一一年七月二十三日