第一篇：兩會關于農村土地改革,2018年全國兩會關于農村土地改革提案(一)

兩會關于農村土地改革,2018年全國兩會關于農村土地改革提案(一)

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兩會關于農村土地改革,2016年全國兩會關于

【摘要】按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣?！菊{控大追蹤:新政紛紛出爐 二手樓市何去何從?】

農村土地制度改革 底線不能突破 ——專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文

三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

誤讀一：

農村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。

我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，工作總結該得到法律授權的不要超前推進。

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農

地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的?！叭胧小边@個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同

第二篇：兩會關于農村土地改革提案,2018年全國兩會關于農村土地改革提案

兩會關于農村土地改革提案,2018年全國兩會關于農村土地改革提案

最近發表了一篇名為《兩會關于農村土地改革提案,2018年全國兩會關于農村土地改革提案》的范文，好的范文應該跟大家分享，希望大家能有所收獲。兩會上，代表委員亦在熱議城鎮化將帶來的土地新機遇，而在地方，相關的試點也早已在全國各個省份推廣開來。在3月6日，政協“積極穩妥推進城鎮化著力提高城鎮化質量”提案辦理協商會上，國土部亦透露了新進展。

本報獲得的當日會議材料顯示，國土部副部長胡存智表示，目前，大概已經有10個省已經出臺，或者正在制定集體建設用地流轉的規章制度。而國土部正在研究制訂國家層面可以執行的政策，促

進農村集體建設用地進入土地市場，公開出讓，并希望盡快能出臺。胡存智說，我國農村集體建設用地的總量是城市集體建設用地總量的一倍，布局比較散，效率低，因此推進土地集約節約大有可為。在現行的制度模式內，農村的集體建設用地最多只能在鄉鎮村集體范圍內流轉。突破政策的藩籬，成為多方利益主體共同的動力。

記者獲得兩會民革中央提案也顯示，其希望以農村建設用地上市改革作為重點，在不違背土地規劃的前提下，允許城市居民購買農村宅基地，提高土地的利用效率。記者獲悉，此份提案正也成為國土部督辦的重點提案。多方思路推進建設用地入市

上述的提案辦理協商會，國家發改委、國土部、公安部、民政部等均有高層前來參加，與會的國家發改委副主任徐憲平表示，國家發改委在調研的基礎上正在抓緊編制《城鎮化發展規劃》和《促進城鎮化健康發展的政策意見》。

這些大政規劃，正是框定了城鎮化進程中呈現的新的土地發展格局。全國政協委員、寶龍集團董事局主席許健康提供本報其了解的數據顯示，目前我國建制鎮19683個，鄉12395個，鎮鄉合計32078個。如果通過土地整理置換流轉，集約土地，為農村發展二、三產業提供建設用地，能大大推動城鎮化的建設。協商會上，國土部副部長胡存智也尤其提醒，在城鎮化建設中必須節約集約用地，防止大拆大建。兩會上，政協與人大諸多提案議案均圍繞城鎮化土地市場發展，許多已經分配到各個部委及相關部門推進協商。國土部副部長胡存智透露，民革中央在“兩會”期間提出的編號為0301“深化土地制度改革，穩步推進城鎮化”的提案，是今年兩會國土資源部重點督辦的兩個提案之一。

本報獲得的民革中央在一份提案中了解，民革中央認為，農村閑置的住房和

土地既是巨大的發展資源，也可提高土地利用效率、增加農民收入。所以要探索建立農村土地流轉市場體系，為構建城鄉統一的土地市場提供方法和途徑。提案認為，要以推進農村建設用地上市改革作為重點，在不違背土地規劃的前提下，允許城市居民購買農村宅基地，通過吸引社會各界廣泛參與，既令農民獲益，又能促進城市建設發展，提高土地的利用效率。對此，國土部副部長胡存智透露，事實上，國土部正研究制定的關于深入開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的指導意見，范文內容地圖這個意見已經幾易其稿，爭取盡快出臺，形成在國家層面可以操作的政策意見。地方多路探索

除廣東省3月11日出臺的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》之外，多地也在規劃政策上，對農村集體建設用地的入市作出了諸多探索。

就在1月底的北京市兩會上，北京市長

王安順在報告中提出，2013年北京將推動集體土地流轉起來、資產經營起來、農民組織起來。因地制宜盤活農村集體建設用地，讓農民共享城市化過程中的土地增值收益。

而就在1月18日，深圳宣布原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通。深圳市規劃和國土資源委員會主任王幼鵬表示，此舉是國土資源部批準深圳實施土地管理制度改革試點的最新創新成果。

深圳市將原農村建設用地公開掛牌，是國內第一次讓農民土地直面公開市場，這也意味著以政府作為一級土地單一出讓主體的模式被打破。據本報了解，國土資源部政策法規司和其他相關部門，正在就地方試點形成的模式、經驗進行總結。在此之前，經國務院、國土資源部批準，安徽蕪湖，江蘇蘇州、昆山，廣東深圳等地相繼開展了農村集體建設用地流轉試點。上述提案協商會上，國土部副部長胡存

智表示，從目前各地情況看，已有10個省份出臺或正在制定相應的集體用地流轉的規章制度。

胡存智說，我國農村土地產權制度改革，應該在堅持公有制的基礎上，探索多種實現形式的捷徑：一是要明確土地所有權的主體;心得體會二是逐步完善集體土地的產權權能;其他更重要是要推動實現以土地為基礎的不動產統一登記，強化土地產權保護管理。

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第三篇：2018年全國兩會農村土地改革政策提案,兩會關于農村土地政策話題

2018年全國兩會農村土地改革政策提案,兩會關于農村土地政策話題

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2017年全國兩會農村土地改革政策提案,兩會關于農村土地政策話題

事關國計民生和經濟社會發展大局的國土資源領域，今年哪些熱點備受關注？在“十三五”開篇布局中有哪些社會期待？全國兩會前夕，本報記者帶您“搶鮮看”。

熱點一

“十三五”：開局之年如何發力

今年全國兩會將審議的“十三五規劃”重要性毋庸置疑。面對增速換擋、結

構優化、動力轉換，“十三五”如何開篇布局？未來5年如何保持總體平穩、穩中有為、穩中提質的積極態勢？如何確保全面建成小康社會戰略任務圓滿完成？這些期待無疑將成為今年關注的焦點。

在國家五年規劃的框架內，國土資源領域的謀篇布局也備受關注?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，涉及耕地保護、節約用地、調整優化空間結構、有序開發資源、加強地質災害防治等國土資源各領域，這些領域一頭關乎國計大勢，一頭連著百姓切身利益，在未來的時間里如何發力？期待在全國兩會上得到答案。

熱點二

糧食安全：耕地保護政策如何適應

全國兩會前夕，主流媒體就“把飯碗牢牢端在自己手上”集體發聲——糧食安全這根弦不能松！黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把

糧食安全作為治國理政的頭等大事，形成了“飯碗論”、“底線論”、“紅線論”等一系列具有重要意義的糧食安全理論創新與實踐創新。

糧食生產根本在耕地，今天的耕地就是明天的飯碗。圍繞全面實施國家糧食安全戰略，如何落實最嚴格的耕地保護制度，在劃定永久基本農田、開展高標準農田建設方面適應新的形勢和要求？在推動“藏糧于地”戰略等方面，需要推出哪些新的舉措？也將成為今年全國兩會的熱點。

熱點三

深化改革：攻堅之年如何“破局解困”

深化改革是今年全國兩會繞不開的話題。過去一年，備受矚目的各項改革紛紛啟動，并逐步釋放紅利。今年，經濟體制改革如何破題收效，教育、醫療、住房等方面改革如何回應民生關切，均是社會及媒體關注的熱點。

作為解決“三農”問題的關鍵舉措，土地制度改革同樣為各界所期待。今年是深化改革的“攻堅之年”，要在明年完成各項改革試點的任務目標，TOP100范文排行在今年內需要更加強調改革創新、更加關注改善民生、更加審慎穩妥地推進。

作為熱點，在改革中如何構建城鄉統一的建設用地市場，如何進一步夯實農村集體土地權能，構建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制等，代表委員們將再度發聲。

熱點四

扶貧攻堅：“超常規”舉措如何匹配

到2020年使現有7000多萬貧困人口全部脫貧，是我國今后5年最艱巨但又必須打贏的“硬仗”。這關乎全面建成小康社會，關乎落實聯合國2015年后發展目標的鄭重承諾。

以習近平同志為核心的黨中央提出要“采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰?！苯眨瑖临Y源部發布《關于

用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，這是今年全國兩會前針對扶貧開發工作出臺的一項含金量十足的“超常規”措施。

未來幾年，這場拔窮根的大決戰如何打？早已牽動社會各界的心。今年全國兩會，代表委員們將帶來“金玉良言”，共商“解題思路”。

熱點五

綠色發展：如何舞動美麗中國夢

如何驅散霧霾，留住藍天？如何不負青山綠水，實現綠色發展？近年來，民眾對于全國兩會筑牢生態安全屏障的議題充滿期待。

“美麗中國”既是人們關注的焦點心得體會，也是國家努力的方向。在國土資源領域，劃定永久基本農田和生態保護紅線，更好地優化城市生態和空間布局；推動綠色礦山建設，實現礦業經濟綠色生態發展；土壤修復方面，加大土壤污染防治力度、出臺“土十條”的預期加強；積極開發天然氣、煤層氣、頁

巖氣等新能源，推動低碳循環發展；在地質環境方面，加強礦山地質環境保護、提升地下水監測能力等，都引發著各界的冷思考、熱討論。

面對各界關切，如何改善生態環境、驅動綠色發展？依舊是今年全國兩會的話題焦點。

熱點六

供給側結構性改革：土地政策怎樣創新

2016年，供給側結構性改革對于中國宏觀經濟政策而言，無疑具有重要意義。

“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，這一關系中國經濟未來走向的重大課題，需要國土資源的服務和支撐。2015年以來，國土資源部門從土地供應結構入手，通過政策的改革創新有效化解產能過剩，支撐和服務新產業、新業態，增加新產業、新業態用地供給，清理處置批而未供和閑置土地，著力推進房地產用地去庫存。

今年全國兩會，一項重要任務便是為供給側結構性改革拿出更為具體方案，更好地引領經濟新常態。改什么？怎么改？代表委員們針對供給側改革目標任務的細化，以及土地政策等方面的建議，都將成為關注焦點。

熱點七

區域協同：“三大戰略”如何打好資源牌

以“一帶一路”為統領，以京津冀一體化和長江經濟帶為著力點的“三大支撐帶”戰略，工作總結是我國區域協同發展的一盤“大棋局”。這三大戰略的聯動實施，有望促進中國全境與周邊乃至“一帶一路”沿線國家經濟的協同共進，具有巨大發展前景。

作為“三大支撐帶”建設的重要組成部分，土地資源開發、地質勘探、礦產資源領域的國際合作無疑是其中的重要看點。因地制宜發揮地區資源優勢，才能實現國家戰略、地方發展思路同頻共振，及區域資源優勢互補，激發經濟

發展的強大動力。

從今年年初各地陸續召開的地方兩會熱點看，打好資源牌、下好先手棋是一大亮點。放在全國層面，這一話題有待代表委員們在全國兩會上更進一步交流討論。

熱點八

民生保障：將會帶來哪些新期待

民生是全國兩會繞不開的熱點話題。有媒體開展的“兩會熱點調查”顯示，今年受關注度最高的兩會話題包括社會保障、居民收入、醫療改革、教育公平、住房等，這些民生問題均排名靠前。

正所謂“民之所望，施政所向”，與民生息息相關的國土資源領域，2016年還將在鞏固拓展不動產統一登記成果、確保民生工程用地、完善資源開發收益分享機制、服務支持脫貧攻堅、切實加強地質災害防治能力、持續提升政府部門公共服務水平等方面繼續著力。

“保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點?！彪S著公民財產權利

保護思想的更快深入，熱門思想匯報以及對惠民政策的更多期待，人們對改善民生將提出更多更高的要求。對此，筑牢民生“堡壘”還需哪些舉措？這必然是代表委員們討論的熱點。

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第四篇：農村土地改革研究

【農村土地改革研究】

十二五開局：農村土地政策

與用地規劃須進行一次改革

——特別針對黃淮海平原農區的張相政

中央指出：“‘十二五’時期(2011年至2015年)是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。”

中央提出，發展現代農業、實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局，逐步實現不同區域基本公共服務均等化。堅持走中國特色城鎮化道路，積極穩妥推進城鎮化，合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局。大力促進中部地區崛起，發揮承東啟西的區位優勢，發展現代產業體系，強化交通運輸樞紐地位，確保國家主體功能區規劃落到實處。強調堅持和完善農村基本經營制度，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，提高農業經營組織化程度。并再次強調：要認真總結統籌城鄉綜合配套改革試點經驗，積極探索解決農業、農村、農民問題新途徑。

中央一系列的戰略決策，標志著中國的發展正由沿海地區向中西部的傳

遞；標志著全國的中部農業糧食主產區即將轉向工業化、城鎮化、現代化建設的戰略轉移。而所有這些，最終都涉及到了城鄉統籌、工農業統籌等一系列“三農”的全方位問題，根本地涉及到農村的土地問題。當前，無論從農村實行“家庭聯產承包責任制” 30年歷史的視角，還是從農村土地上存在大量問題的現實來講；無論是未來城鄉發展迫切需要對農村土地資源進行整合，還是國家對主體功能區戰略的實施，嚴守耕地保護紅線，保證國家糧食安全，都需要進行農村土地政策的改革。

一、歷史的回顧

在新中國成立以來的 60多年里，中國先后經歷了社會主義建設的奠基

期和改革開放的快速發展期兩個大的歷史階段。農村的土地政策在期間也經歷了幾次大的改革歷程：

歷程1：封建土地所有制為農民土地所有制

早在黨領導革命時建立的解放區內，就實行了土地改革。以1947年頒布的《土地法大綱》為標志，在全國廣大北方地區全部進行了土地改革。建國之初，政府又頒布了《土地改革法》，進一步鞏固土改成果。其意義是徹底廢除了封建地主剝削階級的土地所有制，實現了“耕者有其田”，滿足了自辛亥革命以來農民對獲得土地的迫切要求，是重大的歷史性進步。

歷程2：農民土地所有制轉為集體所有制

1952年-1956年，黨提出實行社會主義的“三大改造”，在農業社會主義改造中，中國農村經歷了互助組、初級社、高級社三個過渡階段的改

造，期間實行了國家收回土地所有權，目的是確立社會主義性質的土地制

度。農民土地從個人所有，變為農村集體所有，為建設社會主義打下基礎。歷程3：人民公社制度

1958年-1978年，實行了以生產隊為基礎、三級所有制的農村人民公社制度，使人民公社成為國家基層的政治、經濟和社會組織，以容納不同生產力的發展水平。目的是先構建起一個具有社會主義經濟要件的生產關系，再通過發展生產力，逐步建立國家和集體的積累，向社會主義道路發展。

歷程4：家庭聯產承包責任制讓土地所有權與使用權分離

1978年黨的十一屆三中全會召開。從1981年開始，在全國廣大農村全面推行了“家庭聯產承包責任制”，逐步實行了土地包干到戶。這次改革的一個重要思想突破，是將土地所有權與經營權二者的分離。

歷程5：“新土改”允許土地流轉

2008年10月12日，十六屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“完善土地承包經營權，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場?！睒酥局r民土地經營可以流轉了。

其中以改革開放初期實行的“聯產承包責任制”的變革最為重大，延續的時間也最長，至今已30多年。

二、農村土地現狀及問題

在十二五開局、中原經濟區建設拉開序幕之時，必須進行一次農村土地

政策的改革調整，絕不能重復南方的老路。中原是全國的糧食主產區，土地

改革中要突出保護耕地、城市用地規劃。土地政策改革要針對農村里存在的實際問題進行?，F在農村村莊的分布和居住格局現狀，是中國千百年來自然形成的，是歷史上生產力水平和生產方式決定的。居住松散、浪費耕地，布局不合理，呈現著歷史遺存的傳統農村村莊面貌。現在農民土地、居住方面存在的問題主要有：

一是當初分地時不考慮公共用地，全部分掉了，致使現在沒有調劑余地，公共建設沒法進行；有的村委會連辦公地點都沒有，更不用說其他公共建設。

二是農戶家庭的人口數量是動態變化的，“添人不添地，去人不去地”，造成了同樣本地的農民，有的地多，有的地少；有的有地，有的沒地，是最大的不合理。實際上，只要規定每五、六年重分一次地就解決了。

三是農戶的地塊太分散。當初分地時，土地的好壞不等，為了公平，就每塊地都分一份，結果造成每戶的地塊少則4、5處，多則10來處，耕種非常不便。農民多年來都要求調整，被政府答復為：30年不變。其實，不變的是家庭承包制度，并不能說種哪塊地都不能調整。

四是城市化、工業化和交通建設等原因，產生了一批失地農民。這些人農民的身份沒有改變，憑什么就該沒有土地啊，靠什么吃飯呢。在這一點上，農村土地又被執行成了私有制，誰的土地被政府征用了，活該。這得分兩種情況，屬于城市周邊的應當給轉為市民，按市民安排就業，享受城市低保。不在城市周邊的就應當通過重新分地獲得土地，而不能使耕者無田。

五是農民的收入增長很快，很多農戶要建新房，但沒有明確的規劃方案，鄉鎮政府也無地可指，這些農民就在自己耕地上建房，土地所就來人管，結果就交幾千塊錢。這樣使耕地更加減少，居住更加松散，格局更加混亂。

六是農戶的大宅院和空心村、空心戶情況嚴重。有的經過治理好一些。七是地塊的分散，使農業生產的規模經營無法進行，限制了現代大農業發展。每戶的地被分成七八塊，機械根本沒法作業，一動就碰到鄰家的地。

八是現在農民的情況又在變化，外出打工成了主要工作，顧不過來，有的把地包出去，有的就撂荒在那里。但有的愿意繼續自己耕種，情況不同了。

九是有一些行政村設置過小、過多，鄉鎮區劃不合理、需確定規劃模式等，都需要政府出面說話，現在的情況是農村的事沒人知道、沒人解決。

總之，目前情況是廣大農民渴望推出符合農村實際、符合長遠發展、具體實際又可操作的土地新政策、規劃新方案。

三、改革的辦法

改革開放實行的家庭聯產承包制最大的認識突破，是土地所有權和經營權的分離，應當堅持。建議在此不變的基礎上實行以下改革：

1.在農民的土地經營權不變更基礎上，將農村現行的以村民組為土地單位，提升擴大為以鄉鎮為土地單位，實現在鄉鎮范圍內的土地統籌。

2.各鄉鎮成立“土地流轉托管中心”，以鄉鎮為單位進行土地地塊的整合與二次轉包經營。把愿意流轉的土地整塊轉包給公司、專業合作社或種植大戶；把不愿流轉的土地，留在村莊周邊，繼續讓農民耕種。

3.農民應占有土地畝數的計算方法，是以全鄉鎮的耕地總數除以全鄉鎮總人口得出，徹底解決農民無地、土地不均的問題。每二、三年核算一次。

4.土地流轉要保護農民利益。二次流轉時，應采取兩種方式，一種是入股方式，即按二次流轉的利潤分紅；一種是不入股，只收取承包費，即租金。

5.新農村的規劃建設模式得由政府確定?，F在的情況是沒人管，咋規劃的都有。有的確定為新農村模式，即：小村合大村。有的規劃為農區小城鎮模式，實行較高度集中建設。

實際上，黃淮海平原農區，氣候溫和，四季分明，阡陌縱橫，沃野千里，是中國耕地的黃金板塊，在全國農業產業的地位十分突出，是優質小麥主產區，全國糧食生產和食品供應基地，多年來為國家糧食安全作出了很大貢獻。同時，由于人口高度密集，工業基礎較薄弱，城鎮化進程緩慢，中原傳統文化積淀深厚，至今農區特色十分鮮明。應當重點保護、高度集中居住。但是地方政府很難作為。建議由國務院說話，將黃淮海區域確立為：綠色生態的“農區小城鎮”的規劃模式。實行政策、資金傾斜，重點規劃建設。大體上按照每兩個現有鄉鎮規劃為一個小城鎮，人口約為5-9萬。居住樓房為5層樓房，1層不住人，為車庫、倉庫或商用，還可以老人居住。整個區域下來可增加耕地40%左右，近10萬平方公里的耕地。

現在真正深入基層、了解農村、了解農民、替農民說話的人難找了。很多文章、甚至文件都不著邊際，不符合實際情況，根本不解決問題，農民多受多少罪，社會增加多少不和諧。這時讓人記起了為黨的農村工作嘔心瀝血一生的杜潤生老人不無憂慮說過的話：“關鍵是誰替農民說話”。還記起了馬克思曾寫下的、如今最適合當下政府官員們的一句話：“因為精明和謹慎的原則而不去涉及那些不能帶來錢財的問題?！?/p>

附言：如采用請通知本人，并寄幾份刊物是企。謝。

作者實名：張相政工作單位：河南省睢縣縣委郵政編碼： 476900

通訊地址：河南省睢縣解放路三街76號手機：***

第五篇：關于農村土地改革的思考（精選）

關于農村土地改革的思考

鐘漢麟 1212047

一、從小產權房說起

2002年7月1日，一位名叫李玉蘭的畫家與農民馬海濤簽訂了房屋買賣協議，約定購買位于北京市通州區宋莊鎮辛店村房屋八間及院落，房屋價款45000元。一個看似無比正常的交易買賣，事后，馬海濤為了得到巨額拆遷補償，主張這個交易無效，馬海濤的主張得到了法院的支持。法院的這一決定明確地向社會發出了一個信號——小產權房不合法。這個信號引發了全國性的激烈討論。這就是小產權房的首例。李玉蘭買的這間房子，就是小產權房。自從那以來，小產權房的爭論就一直沒有停止。

小產權房不是一個正式的概念，它是相對開放商手里的大產權房而提出的。小產權房泛指由鄉鎮政府、村委會、開發商或者農民等聯合或單獨在農村集體土地修建，對外出售，但不能取得合法產權的商品性住宅。

我們知道，對于農村集體土地，農民擁有宅基地使用權，農民能夠在集體土地上建房子給自己住。但這個使用權非常有限，僅限于在其上建造住宅及其附屬物，而且其流轉受到限制，即向城鎮居民售出的房子不受國家保護（即非法）。禁小產權房的理由有許多，如影響法律的嚴肅性和權威性耕地減少加劇，直接威脅國家糧食安全，土地利用規劃失控，擾亂房地產市場秩序，危害小產權房消費者利益，損害農民土地權益。１但反對的聲音指出這些理由都不可靠，可以推翻，真正的問題在于利益的流向問題，他們指出小產權房直接危害了開發商的利益，進而危害到依賴土地財政的地方政府，因此政府不愿意放開小產權房。

從小產權房身上，折射出了更大的問題，即中國的農村土地改革問題。小產權房涉及的農村土地流轉制度是農村土地改革的重中之重。農村土地改革在法律層面和經濟層面都會帶來巨大影響。而土地改革的理論探究已有十年之久，但各種爭論只能緩緩地推動土地改革的實踐，其背后的利益分配問題成了關鍵。

二、問題的解析

（一）、法學的視角

1.不公平問題

有學者認為，城鎮居民擁有的建設用地使用權可以自由流轉，但農村的土地使用權不能自由流轉，這就是城鄉不公平的問題。農村集體對土地擁有所有權，但不能完全自主決定土地的使用以及完全不能自主處分自有土地，而要將土地 １ 丁璞,《小產權房問題及對策研究》[D], 西南大學 “轉性”，只能通過國家征收后轉變為國有土地的方法，這就是所有權權力范圍不公的問題。農村集體對土地的利用受國家的嚴厲監管和控制２，而且農村集體土地的所有權轉移只有從農村集體所有到國有，是單向性的，而且帶有強制性３。同時，在實際收益上，國家征收集體土地后進行流轉的模式, 國家往往獲得的是土地增值的大

部分收益, 據有關部門調查, 一般是各級政府拿走土地征收補償金的50% ～60%, 村組拿走

30%～40% , 農民只得到5%～10%。像河南省南陽市征用農民承包地每畝

3４５萬元, 而農民實得不過1萬元, 國土局賣給房地產商卻是每畝10萬到30萬元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。根據《土地管理法》規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營和管理。”這樣的話農村集體經濟組織是否就有權決定土地的使用了呢？但土地管理法同時又規定:“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農地建設。”直接否定了農村集體經濟組織的自主決策的權利。這是一種權能的缺失，農村集體經濟組織擁有土地的所有權，但卻不是完整的所有權。農村集體經濟組織中的成員享有的用益物權，也不是完整的用益物權。

另外，農村集體這個法律主體在形式上沒有問題，但在實質上這個主體存在著問題。在現實中，這個主體與農民有著不可忽視的距離。村集體在法理上意味著這個集體能代表著集體中成員的意志，但實際上村集體作出的許多重大決定并沒有通過全體村民決議?！盀蹩彩录背浞值乇┞读诉@個問題。在利益分配上，村集體則搶了本屬于農民的蛋糕。土地出讓金要經過村集體再下分給農民，但農民真正得到的比例非常少。而且村集體也并不由村民的共同意志控制，鮮有聽說村民集體決議將村集體里的財產變現然后按份分給村民，這仍然是公有與私有不可逾越的界限。

3.實質性正義問題

在土地流轉的問題上，官方給出的解釋是為了保護農民的利益。但在形式上和實質上都沒有做到這點。形式上，上文已經指出的不公平問題中就說到了，由 ２《土地管理法》第11條規定:“農民集體所有的土地，由人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由縣級人民政府登一記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位法人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。”同法第63條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。３《城市房地產管理法》第8條、《土地管理法》第62條第3款、第11條第2款、第43條等規定充分地說明，國家獨占土地征收權，農村集體所有的土地可以成為國家所有的土地，反之則不被允許。４ 參見“小產權房規范進退兩難誰來保障農民的利益”, 載http: / /house1sohu1com /news/200927 /7022681html;楊濤、施國慶: “建設征地中相關利益主體利益關系探析”, 《農村經濟》2006年第2期。５ 王洪亮, 《小產權房與集體土地利益歸屬論》, 清華法學, 2009 Vol.3 No.5 于各種限制，農民的地位甚至是農村集體的地位總是處于劣勢的，與國家的關系并非民法上所說的“公平主體”。實質上，多數的收益流向了地方政府，流向了開發商。國家征地不按市場價格走，公開拍地卻按市場價格走，對中間巨大的差價，農民是沒有獲益的權力的。這在實質上是對保護農民利益的巨大背離。這就是為什么越征地就產生越多社會矛盾。

（二）、經濟學的視角

1.農村土地產權制度阻礙了城鎮化進程

中國經濟增速放緩已是不爭的事實，經濟結構轉型是當下經濟的重點。經濟轉型里強調一點，要拉動內需。而內需從哪來？城鎮化。城鎮化是最佳的帶動消費的方法。而中國的城鎮化遠遠落后于中國的工業化。農村人口不能順利地從農村轉移到城市，一個原因是由于戶籍制度他們轉不進來，第二個原因是他們也不愿意轉——不愿意白白浪費自己在農村集體中免費擁有的宅基地使用權和土地承包使用權。

因為集體土地使用權群體相對固化，缺少完善的進入、退出機制６，農民當初拿土地是白拿的，現在要到城里去，放棄村集體組織的成員身份，失去宅基地和承包的農地也是白白失去的，最佳的決策當然就是戶口留在農村，同時到城市工作，作候鳥式的遷徙。

2.農業生產效率問題

提高農業生產效率的一個方法就是農業生產規?；５覈硕嗟厣伲骖櫣叫詥栴}，就實行了包產到戶，土地分散化處理。包產到戶在當年的生產力水平之下是有效的，但在今天則需要改革了。農民不愿將土地無償出讓，當然選擇自己占有土地，這樣的結果就是生產的分散，生產的低效率。如果農民能自由流轉土地承包經營權，或以折股的方式出讓土地承包經營權，讓資源在更大的范圍內自由流動，生產效率將更高。

3.沒有充分利用市場和財產

農民的財產比例當中，相當大的一部分是耕地和自身的住宅。如果禁止了農民用宅基地上的房屋抵押擔保的權利，禁止了農民用承包的土地抵押擔保的權力，那農民的抵押擔保能力就非常低了。嚴格限制農民交易這部分資產，也就是把這部分資產的交換價值否定了，全國擁有如此多的宅基地，而由于法律法規定的限制，這些資產都成了價值打折扣的“死資產”。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。７

三、農村土地改革的一些解決思路

６７安虎森, 劉軍輝, 《農村土地產權制度改革與城鎮化》, 南開大學經濟研究所 高圣平, 《宅基地性質再認識》, 中國土地, 2010年第一期 解決農村土地問題的建議有很多，而且出發點主要是法學的公平正義和經濟學的效率這兩點。改革的方向，都統一地指向了放開土地制度，還權于民的這個方向。

（一）、征地制度以及征地的利益分配改革

保護農民的利益，是限制土地流轉的支持者的一個重要理由。但在農村集體所有土地上限制農民處分其財產的權利，但另一方面，國家在不斷地征收農村集體土地，農民的土地在不斷地變為城市用地。農民本可以更高價地出售自己的房產，而現在被非常廉價地征收，農民的利益不見得受到了保障。

很明顯國家在扮演者壟斷者的角色。在城市用地緊張，用地需求大的時候，壟斷者需要排斥競爭者，也就是小產權房。鞏固了壟斷地位后，國家和普通壟斷企業做的事情都一樣，即減少供應量，提高價格，獲取壟斷利潤。在這個市場上，福利降低的肯定是被征收人與買房人。

征地制度方面，要解決濫征地問題。現行憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，這個公共利益是個模糊的概念。現在的征地的決策權掌握在政府的手里，而不是公眾手里，政府是征地的最大受益者，那么，這個“公共利益的需要”就變成了一個濫征地的理由。不管小產權是否合法，征地問題涉及到公眾安全預期的事，需要通過法規的更改進行限制。

征地補償費用要符合市價。為什么小產權房不合法但農民冒著風險也去建？就是因為小產權房的期望收入比征地補償金要高。國家賠償金額要提高，這已經是迫在眉睫的事情了。

征地補償金的分配流向不合理?，F實中的補償金，由國家支付，到達地方政府，再轉至村經濟組織，再到農民手中。這樣一來，補償金經過層層扣留，最后到農民手里的不過只是很少的一部分。從債權關系角度來看，國家征地，其侵害的是村集體的土地所有權，以及農民的用益物權，那么國家對這兩個權利應當是分別補償，而且是直接由國家支付給受償方。

（二）、放開宅基地使用權流轉

允許農村集體組織成員向集體外成員出售宅基地上的房屋，也就是小產權房合法化。這種方法應該說是最受廣大農民歡迎的做法，這樣就實現了農民宅基地使用權的全能完整性。同時這種變革給農民帶來的巨大收益，也可以看作是對農民建國以來一直作出犧牲的補償。

學者們也有一些初步的對宅基地使用權自由流轉制度的設計。如人民大學的高圣平（2010）指出，“宅基地使用權的流轉仍受到一些限制，如在現階段，宅基地使用權的流轉應連同其上的房屋一同流轉，禁止宅基地使用權的單獨流轉；宅基地使用權的流轉不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應用途管制措施的約束；宅基地使用權的流轉不改變宅基地所有權的主體和性質?，F階段宅基地使用權的流轉宜先由當事人簽訂協議，再由所有權人“農民集體”同意，同時，流轉應有一定的期間限制，不宜定為長期和永久不變?！?/p>

當然，這個方法雖然有極其重大的變革意義，但其本身具有激進的性質，這種一夜之間的改革，也可能招致其它的許多問題。

（三）、農村土地集體所有制新的實現形式

中國人民大學的王睿（2013）認為，農村土地可以通過股權形式實現集體共有。８其思路是，在不改變農村土地的所有制性質，農民個人作為集體的一分子成為土地的現實的所有者，共同擁有集體土地。然后，在共有的基礎上，將土地折股量化到農民個人頭上，讓農民切身感受到自己從土地中的收益。這樣一來，“農民集體是土地股份制的董事會，它由股東構

成同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產權的流轉和最終處置權”?！霸谶@里，農民對自己擁有的土地享有包括經營權、抵押權、入股權、轉讓權、處置權和收益權在內的一組權利，我們把它叫做土地準物權，與集體所擁有的土地最終所有權同樣，作為一種不可侵犯的權利，予以法律保護?！保?/p>

類似的改革也有實踐案例，如成都的土改。這種制度迅速讓農民嘗到了甜頭，地票價格瘋漲，農民的收入暴增。但我們也看到了問題，在當前的高房價壓力下，投資的沖擊力非常大，非常就有可能因此造成農民土地的大量流失，農民居無定所的問題。因此這樣的方法也需要作出一些限制改進。

四、結語

農村土地問題，關系著公平與正義，關系著國家的經濟效率，關系著幾乎每一個人的利益。改革十分艱難，既要突破既得利益者的阻撓，又要防止走錯路線。但我們應持有希望，改革的試點工作在展開，社會在不斷地探究農村土地的出路。

在尋找出路的過程中，筆者認為不適宜采取激進的方式，即休克療法。印度實行的迅速土地私有化，帶來的則是大量農民在眼前利益的誘導下出賣土地，到城市中，卻得不到足夠的保障，還沒有工作，滋生了大量的平民窟，這種環境至今仍深深地阻礙著印度的經濟發展。中國也面臨著與當初印度同樣的問題，農村土地怎么辦。而且中國與印度有著相似的農業人口基礎，可以猜想，如果中國采取激進的改革方式，很可能成為下一個印度。

但改革的困難不應該成為改革停滯的借口。改革的好處非常多，但要改就要有犧牲。而筆者所希望看到的，是能通過民主來吸收這些犧牲造成的社會糾紛，利益的雙方能夠達成穩定的協議，最公正地維持各方的利益分配，提高經濟效益。

８９王睿, 《城鎮化與中國農村土地產權制度改革》, 中共中央黨校學報, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月 王睿, 《城鎮化與中國農村土地產權制度改革》, 中共中央黨校學報, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月