城市應急指揮機制課題研究

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目????錄

摘要??1

1??緒論.2

1.1?研究背景及意義.2

1.2?研究目標與內容.3

1.3?研究原則與方法.4

2??概述.7

2.1?突發事件概述.7

2.2?應急管理機制概述.9

3??國內外城市應急管理情況分析.13

3.1?國外應急管理現狀.13

3.1.1?美國洛杉磯應急管理現狀.13

3.1.2?日本東京應急管理現狀.15

3.2?國內應急管理現狀.17

3.2.1?北京市應急管理現狀.18

3.2.2?上海市應急管理現狀.22

3.2.3?深圳市應急管理現狀.25

3.3?國內外城市應急管理經驗.28

4??福州市應急管理現狀.30

4.1.1?福州市應急管理組織機構.32

4.1.2?福州市應急管理運行機制.33

4.1.3?問題分析.44

4.1.4?需求分析.46

5??城市應急管理大數據解決方案.50

5.1?大數據在應急管理中的應用分析.50

5.1.1?大數據對應急管理提升的應用意義.50

5.1.2?事前應急管理的提升——大數據監測.53

5.1.3?事中應急管理的提升——集中管理，大數據決策.59

5.1.4?事后應急管理的提升——恢復重建與大數據運用.67

5.2?基于大數據技術的突發事件應急管理實施方法.68

5.2.1?自然災害事件的控制和管理.69

5.2.2?事故災難事件的控制和管理.76

5.2.3?公共衛生事件的控制和管理.84

5.2.4?社會安全事件的控制和管理.91

5.3?突發事件應急管理聯動方案.97

6??推進大數據在應急管理中應用的對策建議.102

6.1?樹立應急管理大數據思維理念.103

6.2?強化大數據在減災救災中應用的政策支持.103

6.3?構建數據開放共享機制.104

6.4?建立大數據應急管理人才保障機制.104

6.5?探索大數據在應急管理中的應用實踐.105

6.6?完善大數據應急管理建設資金投入機制.106

6.7?強化評估考核.107

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政府應急管理的預測預警能力及處置能力，提升城市應急管理的信息化水平和聯動協同水平，具有重要的現實意義。

1.1??研究目標與內容

1.1.1????????研究目標

現今社會信息技術高速發展，大數據時代的來臨為政府應急管理帶來了新的機遇和前景。大數據有利于政府應急管理模式的更新，增強政府應急管理的預測預警能力及處置能力。

本文的研究目標是：（1）提出福州應急管理建設提升的大數據解決方案，推進福州應急管理現代化，提升應急管理成效。（2）將大數據解決方案與四類城市突發事件預案相結合，提出具有信息化特征與聯動特征的應急管理的實施方法，實現四類突發事件應急管理的信息化水平提升和聯動協同水平提升。

1.1.2????????研究內容

本文研究內容如下：

（1）基于文獻調研的方法研究了國內外發達城市的應急管理現狀，歸納總結了優秀經驗，為福州應急管理建設提供借鑒參考。

（2）基于問卷調研和網絡調研的方法研究了福州本地突發事件應急管理現狀，通過對比分析，提出了福州市應急管理過程中的不足和需求。

（3）針對福州市應急管理建設需求，提出了基于大數據的解決方案，對大數據在應急管理事前、事中、建設的應用進行了分析。

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（4）總結梳理形成一套融合大數據技術、具有統一聯動特征的的應急管理流程。

（5）提出了推進大數據在應急管理中應用的實施路徑及策略。

1.1??研究原則與方法

1.1.1????????研究原則

突發事件的應急管理涉及到管理學、行政學、信息學、心理學和決策科學等多學科的研究領域。應急管理指揮的研究在國外發達國家已經得到了科學界的普遍關注，經過富有成效的科學研究，其成果豐富。已經建立如應急管理系統理論、應急管理結構理論和應急管理生命周期理論等，應急管理理論發展迅速。同時，發達國家的應急管理經驗豐富，給我們提供了很多借鑒。我國在這個領域的起步相對落后，通過學習和借鑒國際上這一領域的研究和實踐成果，對福州市應急管理領域的研究和實踐意義重大。

本文基于新型智慧城市的視域，運用大數據的理念，充分融入先進信息技術手段完善提升應急管理。與傳統研究觀念相比較，大數據的引入和應用極大促進了城市應急管理的進步，為有效應對各種突發問題，提供了新的思想和思路。大數據的理念強調利用現代先進的信息科學技術作為城市智慧化發展的基礎，通過建立網絡式、智能型、信息化的管理制度和管理模式，從源頭上改進城市應急管理的手段和方式，進而完善福州市應急管理體制機制，提升福州市應急管理水平和能力。

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1.1.1????????研究方法

以城市突發事件應急管理機制為研究對象，綜合運用管理學、法學、政治學、社會學等跨學科研究法，以及調查法等研究方法，對優化突發事件應急管理機制進行了研究。通過對比現狀、找出問題、分析原因和借鑒其他地區智慧應急建設的經驗及實踐成果提出了基于大數據提升福州應急管理機制的對策和建議，描繪了福州市大數據驅動的應急管理的藍圖，希望能有助于提升福州市應急管理能力，打造一個更加智慧、精準、安全的城市生活環境。

跨學科研究法是運用多學科的理論、方法和成果從整體上對某一課題進行綜合研究的方法，也稱“交叉研究法”。科學發展運動的規律表明，科學在高度分化中又高度綜合，形成一個統一的整體。危機形態具有多樣性與復雜性的特點，應急管理研究是一項宏大的系統工程。現代危機形態具有多樣性與復雜性的特點，因此該領域的研究不僅涉及到政治學、經濟學、管理學、傳播學及心理學等社會科學領域，還需要結合工程科學、信息科學、生態學等自然科學的知識和方法來進行綜合研究。

調查法是科學研究中最常用的方法之一。它是有目的、有計劃、有系統地搜集有關研究對象現實狀況或歷史狀況的材料的方法。調查方法是科學研究中常用的基本研究方法，它綜合運用歷史法、觀察法等方法以及談話、問卷、個案研究、測驗等科學方式，對現狀進行有計劃的、周密的和系統的了解，并對調查搜集到的大量資料進行分析、綜合、比較、歸納，從而為人們提供規律性的知識。本次調查法中采

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用問卷調查法和現場訪談方式。以福州市“智慧福州”管理服務中心為牽頭單位，對公安、水利、地震等部門開展調研工作，中心會同政府相關部門共同致力于福州市的應急管理工作。編制工作組通過問卷調查、現場訪談等方式對福州市應急管理現狀進行了調研。

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1?????????概述

1.1??突發事件概述

1.1.1????????突發事件的定義

2007年11月1日發布生效的《中華人民共和國突發事件應對法》中將突發事件定義為突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件類型分類如下表1所示。

表2-1突發事件類型

類型

突發事件示例

自然災害

水旱災害，臺風、冰雹、雪、高溫、沙塵暴等氣象災害，地震、山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，海洋災害、森林草原火災和重大生物災害等

事故災難

民航、鐵路、公路、水運、軌道交通等重大交通運輸事故，工礦企業、建筑工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故，通訊、信息網絡、特種設備等安全事故，核輻射事故，重大環境污染和生態破壞事故等

公共衛生事件

社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件

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社會安全事件

經濟安全事件、大刑事案件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件以及規模較大的群體性突發事件

突發事件具有六個重要特征：其一，突發性。突發事件本質上是由一系列細小事件逐漸發展而來，是一個量變的過程，但是事件都是在毫無預料情況下在瞬息間發生，爆發的時間、規模、具體態勢很難預料。其二，不確定性。不確定性表現在事件的發展方向、影響因素、后果危害等各方面都無規則變化，難以準確預測和把握。這是由環境復雜性、人類有限理性所決定的。其三，多樣性。突發事件的發生發展具有不同的情景，這造成了同樣的事件發生的原因、變化趨勢、危害后果等又各不相同，難以按部就班處理。其四，危害性。其表現為公眾生命受到威脅，經濟上遭受重大損失，正常的生產和生活秩序遭到破壞，社會局部動蕩和混亂，甚至造成公眾心理陰影。其五，輿論關注性。由于突發事件會產生一系列負面影響，因而成為社會各方輿論關注的焦點和熱點。通過輿論關注，公眾可以了解事件進展，監督政府對事件的處置；政府也能明確公眾情緒及動態，采納民情民意做出判斷決策。其六，雙重效果性。突發事件固然有危害性的負面效果，但突發事件中也蘊藏著生機和轉機。但是，突發事件由危險轉向機遇，并非是自動實現和完成的。只有正視并解決突發事件所表現出來的問題，善于總結經驗教訓，才可能將突發事件轉化為促進制度革新和環境改造的強大動力，這也是研究突發事件應急管理的重要意義。

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1.1.1????????突發事件的發生發展過程

突發事件的發生發展過程是與時間相關的系統過程，從時間序列的角度劃分為預警期、爆發期、緩解期和善后期四個階段。突發事件的階段劃分與應急管理密切相關，應急管理的分期任務與能力如表2所示。

表2-2?突發事件分期管理的任務與能力要求

突發

事件

階段

劃分

發生

時期

應急管理

能力要求

應急管理

主要任務

預警期

事前

監測警報

防范事件的發生，盡可能控制事態發展

爆發期

事發

快速反應

及時控制突發公共事件并防止其蔓延

緩解期

事中

恢復重建

減低應急措施的強度并盡快恢復正常秩序

善后期

事后

評估學習

對事件處置過程進行調查評估并總結經驗

1.2??應急管理機制概述

應急管理是對突發事件的管理，是通過整合政府、其他私人機構以及志愿者等各方力量，及時解決多樣化的緊急需求。突發事件應急管理工作的復雜性，要求進行應急管理機制的建設。應急管理機制即是城市有關管理部門為了更好地應對自然災害、重大疫情、和安全事故等各種突發事件而建立起來的一套行之有效的處置辦法和制度安排，是應急管理的具體實施方案。對于一個城市政府而言，面對各種

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突發事件，最重要的戰略選擇是建立一套應急管理機制，并在此基礎上不斷完善，以此增強城市應急管理能力。具體地，應急管理機制主要包括監測警報、信息報送、決策指揮、處置救援、社會動員、恢復重建、調查評估等覆蓋突發事件事前、事中、事后全流程的活動。應急管理機制的建設與這些應急活動密切相關。

1.監測警報

監測警報是通過多種信息收集方式對突發事件潛在源進行實時監測和分析，及時察覺潛在危機，通過發起警報提醒組織或個人對危機采取行動，從而以較小的代價緩解或消除危機，達到控制突發事件潛在源，降低突發事件發生幾率，減輕突發事件損害程度，并促使事件向積極健康的方向發展的目的。基于上述對監測警報過程的描述，該環節具有監測、預見、防范三個子過程。

監測子過程主要是針對與突發事件相關聯的指標進行數據收集，并且運用某些模型和方法評估突發事件的發生概率。

預見子過程，是在把握事件發展規律的基礎上，預測自然、社會領域中各類事件的變化趨勢。在突發事件的孕育潛伏時期，與突發事件相關的各種因素相互作用，它們之間的矛盾、沖突在不斷形成、分解、重組，造成特定突發事件指標體系中某些高靈敏度的指標提前發生顯著變動。指標要項的異常變化是突發事件發生的重要先兆，為預測突發事件的發生提供重要支撐。

防范子過程是建立在通過監測和預見從而發現危機的基礎上，是對潛在的突發事件所做的相關準備。

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1.信息報告

信息報告是指突發事件發生后的信息傳遞。建立起一套完善、運轉高效的突發事件向上報告制度，是應急管理決策機關及時、準確把握事件動態，正確進行決策，相關部門及時采取處理、控制措施的重要前提。信息的時效性、真實性和連續性是信息報告工作的關鍵。

2.決策指揮

應急管理部門依據預案進行決策指揮工作。預案是決策指揮的核心，它為應急決策指揮人員在緊急情態下行使權力、實施行動的方式、重點和順序提供了科學導向，輔助明確應急管理的關鍵時機、關鍵環節，從而提升應急反應的速度和應急救援策略的正確性，減少救援資源浪費等，是應急管理水平的集中體現。

由于突發事件的發生發展具有多樣性，預案也存在不適用的情況。此時，應有專家咨詢組織作為決策指揮工作的支撐。成立應急管理專家組織，建立專家信息庫，發揮各類專家、學者和專業技術人員在信息研判、決策咨詢方面的作用，進行專業救援支持，保障應急決策指揮工作有序進行。

3.處置救援

處置救援是反映城市應急管理能力的核心環節。它是指在突發事件發生后，為營救人員、疏散撤離現場、減緩事故后果和控制災情而采取的一系列搶救援助行動，其總目標是通過有效的應急救援行動，盡可能地降低事故的后果，包括人員傷亡、財產損失和環境破壞等。

4.社會動員

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以政府為主導，形成政府與社會互動的全面社會應急管理模式已經成為各國政府應急管理的共同選擇。作為突發事件應急管理主體的政府雖然掌控著信息、資源和組織體系等方面的優勢，但不可避免地存在一定局限；突發事件往往對社會公眾造成巨大損失，積極尋求社會公眾的參與配合，政府的行動效果往往會事半功倍。因此，在社會動員的建設中，公眾、非政府組織、媒體、企業的應急能力的培訓和提高是一項重要任務。可以通過加強宣傳教育、普及應急知識、強化演練培訓等途徑充分發揮廣大民眾在應急管理中的主動作用。

1.恢復重建

在突發事件得到有效控制后，應進入恢復重建階段，具體工作包括制定并啟動恢復計劃、提供災后救濟救助、重建被毀的公共服務設施和重點基礎設施等，爭取盡快恢復正常的社會生活和生產秩序。

2.調查評估

突發事件處置后的調查評估是應急管理機制必不可少的組成部分。它可以考察突發事件原因條件，防止同類突發公共事件再次發生；考察突發事件應急管理的決策、計劃、組織、管理的工作水平，為進一步完善應急管理政策、計劃提供重要依據。建立一套合理的應急管理績效評價體系，是調查評估工作開展的核心依據，以此保障調查評估具有足夠的激勵和制約。

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1????????國內外城市應急管理情況分析

1.1??國外應急管理現狀

突發事件的應急處置，是不同國家、不同城市都不可避免要面對的重要挑戰。國外一些先進的發達國家在幾十年甚至上百年的發展歷史中，在突發事件的預防、處置和管理方面的實踐上積累了豐富的經驗，形成了較為完善的應急管理體制和流程機制，這些對我國在應對突發事件方面提供了學習和借鑒內容。通過對國外發達國家的應急組織機構設置和運行機制進行詳細分析，在此基礎上總結了國外突發事件應急管理的先進經驗，在理念和實踐方面為我國城市應急管理機制的建設和完善給予了寶貴的啟示。

1.1.1?????美國洛杉磯應急管理現狀

美國的洛杉磯市是僅次于紐約的美國第二大城市，洛杉磯市有著特殊的地理人文環境，是美國最容易遭受突發事件的城市之一。因此，洛杉磯市的應急管理在美國大城市中歷史最為悠久，其應急管理的經驗為全美許多城市所借鑒。

洛杉磯市應急管理組織系統是一個多層次的網絡結構，主要由市長、市應急處理理事會（EOB）、市應急處理組織（EOO）、市應急預備局（EPD）、市應急處理中心（EOC）、市應急管理委員會組成（EMC）。

作為洛杉磯市應急管理的最高領導人，洛杉磯市長能夠隨時了解和監控整個系統的運作。洛杉磯市應急處理理事會作為一個高層領導的聯席會議，確保了洛杉磯市應急管理工作在市高層領導之間能夠有

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效溝通與協調。洛杉磯市應急處理組織作為一個虛擬的、跨部門的應急協調網絡，將所有的政府機構全部連接到應急管理的組織系統之中，集中指揮應急準備、響應、恢復工作的規劃協調和管理。洛杉磯市應急預備局作為洛杉磯市應急管理的常設部門，前身為洛杉磯市應急準備處，該局的主要職能是協調應急運行，組織全市各部門之間涉及跨機構的應急準備、策劃、培訓和災后恢復活動，負責聯系其他城市、州、聯邦機構與私營組織，該局內設有洛杉磯市應急運行中心，將其作為應急狀態下的應急指揮場所，日常工作主要是維護和管理市應急運行中心，搜集有關應急資源信息，編寫、修改和管理有關應急預案。

洛杉磯市應急處理中心作為應急管理系統的“戰時指揮中心”，該中心的主要任務是應急信息和資源管理。洛杉磯市應急管理委員會為應急管理過程提供了決策輔助。中心一般配有語音通訊系統、網絡信息系統、指揮調度系統、移動指揮裝備、綜合信息顯示系統、視頻會商系統、地理信息系統、安全管理系統等，并考慮安全認證、容積備份和技術支持等問題。運行中心主要作為應急基礎設施存在，由政府一級的應急管理部門負責維護和保養，經費主要來自上級政府和本級政府，中心除作為應急設施外，同時還作為演習和訓練的場所。

在應急信息系統上，美國聯邦應急管理局通過實施“e-FEMA”戰略，建立了應急信息系統層次結構模型，不僅使各類應急信息系統的信息資源能得到及時更新，還能促進不同系統之間的信息資源共享，為應急決策過程提供技術支持。目前，在美國得到廣泛應用的信息系

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統包括以下3個系統：聯邦應急管理信息系統。這是一個決策支持系統，綜合考慮了應急管理的所有階段（預防、準備、響應、恢復4個階段），主要用來管理應急管理過程中的計劃、協調、響應、培訓和演習事務。網絡應急管理系統(Web

EOC)。該系統主要用于城市開展事故管理、應急指揮調度、資源調度及文檔管理。災害損失評估系統(HAZUS)。該系統主要用于預測地震、洪水和颶風可能造成的損失以及應采取的應急措施，以便在備災和防災過程中，通過加強對建筑物管理，來保障在災難發生時減少人員傷亡和財產損失。

當突發公共事件發生后，一般是通過啟動洛杉磯市應急處理中心來進行應急處理的。一旦宣布洛杉磯本地有突發公共事件發生，應急處理中心和相關應急處置機構（如警察局、消防局等）就會開始運作，政府各部門官員在本部門應急處理中心管理其相應的資源和現場處理。部門應急處理中心通過多種通訊方式（如移動電話、衛星電話、固定電話、傳真、電臺等）和洛杉磯市應急處理中心聯系。各部門應急處理中心向洛杉磯市應急處理中心提交相關的損失評估和其他信息，并且通過市應急處理中心與其他部門進行協調，調配資源。在洛杉磯市發生突發公共事件的時期，洛杉磯市應急處理中心就成為標準應急管理系統中的地方政府的有機組成部分。如果洛杉磯市不能提供必要資源，市應急處理中心將與洛杉磯郡一起向周邊郡市、州政府乃至聯邦應急管理局尋求幫助。

1.1.1?????日本東京應急管理現狀

日本是一個災難多發的國家，地震、臺風、暴雨、火山爆發等自

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然災害頻繁發生。近年來，日本政府進行了許多具有針對性的應急管理體系建設，許多經驗是值得借鑒的。其中日本首都東京在應急管理方面的經驗有其值得大型城市借鑒。

2003年4月東京建立了知事直管型危機管理體制，設置局長級的危機管理總監，改組災害對策部，成立綜合防災部，建立了以全政府機構統一應對危機的組織模式。災難發生時，危機管理總監直接輔助知事強化各部門的協調功能；在綜合防災部，有來自自衛隊、警察廳、消防廳和其他部門的10位職員共同辦公。綜合防災部由信息統管部門和實際行動指令部門組成。信息統管部門主要負責信息收集、信息分析、戰略判斷，強化信息管理與技術支撐，系統建設城市信息共享平臺；實際行動指令部門主要負責災害發生時的指揮調整，這兩個部門在危機管理總監的指揮下，與有關各局進行協調，進行全政府型的危機管理。這種機制的關鍵就是對信息高度一體化的管理，一切以信息的暢通為核心要旨，打破部門界線及不同部門的信息壟斷邊界，形成共享信息平臺。

與“知事直管型應急管理體制”相對應的是東京都防災中心，中心位于東京都政府第一辦公大樓，設在知事辦公室的下一層，便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。該中心的主要功能是在應對災害的應急管理中維持城市功能的中樞設施，確保以都政府為核心的應急管理機構之間的信息聯絡、信息分析以及對災害對策的審議、決定、指示等的有效進行。

強大的信息管理與技術支撐系統也給東京災害發生時迅速分析、16/110

決策和行動提供了良好的保證。為了有效發揮東京都防災中心實施指揮時的各項功能，確保災害發生時快速而準確地搜集、傳遞信息和發布命令，東京都防災中心建有強大的通信系統，使防災中心和基層防災機構之間能通過數據終端、圖像終端、傳真、移動式多重無線通信車、流動電視車和專用電話等進行聯絡。東京都還成立了備用災害信息系統——立川地區防災中心，該中心在東京都防災中心的指揮下，具有收集信息、聯系協調、儲備和發送救災物資及作為臨時避難所的功能。

1.1??國內應急管理現狀

我國是世界上最大的發展中國家，一方面面臨著難得的發展機遇，另一方面也面臨著多重挑戰。我國作為世界上人口最多的國家，同時也是世界國土面積第三大的國家，幅員遼闊，生產力發展水平不高，經濟并不發達，經濟社會發展中二元結構特征明顯，市場體系不完善，法律制度不健全。特殊的國情，多樣的自然環境，加上當代國際社會中的諸多不確定因素的影響，導致我國城市應急工作處于重點之列。

目前，應急管理能力作為一項重要指標已經成為政府績效評估和干部人事考核的內容，有關城市的各種政府應急能力評估指標體系也在研究開發，近幾年來，我國除了在對政府各級部門在應急工作中的職責和作用進行了進一步的明確和規范外，對于采用現代化的、信息化的工作方式來輔助指導應急救災工作，以提高政府工作職能和效率的認識上也進一步加強。目前，全國各大城市，例如北京、上海、天

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津、深圳、南京、大連、濟南、成都等地的城市應急聯動系統建設已經比較完善，其他城市大部分側重其中一個或多個方面的建設，且側重點也都有所不同。但必需承認的是，我國的應急管理仍還有很多方面的不足。但隨著國家對應急管理工作的高度重視，從中央到地方我國各級政府的應急管理能力始終在逐步得到提升。

1.1.1?????北京市應急管理現狀

北京是我國的首都，全國的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和現代化國際城市，北京的這種地位決定了北京市的應急管理工作具有極其重要的意義。另一個方面，北京位于華北地區，屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，地處度高地震烈度地區，水資源短缺，受多種氣象災害影響，存在諸多產生突發事件的自然條件。另外，北京城鄉發展不平衡，中心城區人口密集，經濟社會活動集中；城鄉結合部流動人口多，管理比較混亂；遠郊地區經濟社會發展相對落后，存在諸多產生突發事件的社會因素。北京市的應急管理建設，立足于自身的實際狀況，滿足了處理本地區突發事件的需求，因此對北京市的應急管理建設情況進行研究分析就顯得極為必要。

1.1.1.1??北京市應急管理組織機構

2005年4月，北京市正式成立了市突發公共事件應急委員會及其辦事機構，隨著2006年北京市突發公共事件總體應急預案的編制完成，北京市應急管理體制逐步趨于完善。北京市應急體制建設的基本框架簡稱“3+2”模式。“3”即市級應急管理機構、市屬13個專項

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應急指揮部和18個區縣應急管理機構，“2”即以110為龍頭的市緊急報警服務中心和以市信訪辦12345為統一號碼的非緊急救助服務中心。

北京市委、市政府成立北京市突發事件應急委員會（簡稱北京市應急委）作為突發事件的協調機構。北京市應急委主任由北京市市長擔任，副主任由市委分管副書記和常務副市長擔任，委員由市委、市政府分管各類突發事件應對的市領導，市委宣傳部部長，市委、市政府秘書長，北京衛戍區和武警北京市總隊主要負責同志擔任。組成人員為市各突發事件專項應急指揮部辦公室、相關部門和有關單位的主要負責同志。

北京市突發事件應急委員會辦公室（簡稱北京市應急辦）為市應急委的常設辦事機構，下設應急指揮處、預案管理處、綜合信息處、宣教動員處、技術通信處，兼掛“北京市人民政府總值班室”和“北京市應急指揮中心”的牌子。北京市應急辦負責協助市政府領導處理重大自然災害和重大應急事故，承擔市應急委的具體工作，負責規劃、組織、協調、指導、檢查本市突發事件應對工作及應急管理的預案、體制、機制和法制建設。對于特別重大且影響首都社會穩定的突發事件，相關處置工作由市委統一領導。

1.1.1.1??北京市應急管理運行機制

北京市應急管理運行特點是決策中心集中，縱向單向授權，決策和執行有機融合。決策層即北京市突發公共事件應急委員會，由它統一領導全市突發公共事件應對工作。市應急指揮中心是集信息收集、19/110

處理和形成應急決策方案的樞紐，執行市突發公共事件應急委員會的決定，統一組織、協調、指導、檢查北京市突發公共事件應對工作。另外，市突發公共事件應急委員會—市應急指揮中心—區(縣)應急委、應急指揮中心，縱向上單向授權，有利于信息上傳下達的通暢性，避免由于層級過多，延誤應急處置的時間并影響其效果。

按照“統一領導、統籌規劃、資源整合、平戰結合、講求實效、適應發展”的原則，北京市開展了全市應急指揮技術系統建設。通過一段時間的努力，搭建起以有線通信調度、圖像監控系統、無線通信指揮、視頻會議、移動指揮通信和軟件應用等六大技術系統為支撐的市級應急指揮平臺，具備了有線調度、無線傳輸、社會面監控、移動指揮、視頻整合、異地會商和輔助決策支持等功能，為市領導和全市應急管理部門有效應對各類突發事件及大型活動保障提供了有力的技術支撐。

1.1.1.1??北京市應急管理相關信息系統

市城市安全運行和應急管理物聯網應用輔助決策系統。由市應急辦負責，依托市應急指揮平臺，接入市物聯網應用支撐平臺集中獲取的物聯網相關信息，進行整合處理、分析加工和綜合展現，為掌控全市城市安全運行和應急管理情況，提供精細化動態信息服務和輔助決策支撐。

市物聯網應用支撐平臺。由市經濟信息化委負責，實現各部門物聯網應用信息的接入、匯聚和整合，為相關應用提供數據交換和信息共享服務，為今后全市開展其他政務物聯網應用奠定基礎。

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煙花爆竹綜合管理物聯網應用系統。市安全監管局負責，重點針對春節期間煙花爆竹綜合管理所涉及的煙花爆竹流向實時跟蹤管理、燃放期間綜合保障和燃放后環境整治開展示范應用，提高對煙花爆竹存儲、運輸和銷售的實時監控能力，提高綜合保障力量的部署與調度水平，為開展春節期間煙花爆竹管理科學決策提供支撐。

城市生命線實時監測系統。依托城市運行監測平臺，實時掌握水、電、氣、熱等城市生命線系統計劃、調度、存量運行信息，及時提供預警信息。

安全生產物聯網應用系統。由市安全監管局負責，在煤礦等四類高危行業領域開展示范應用，實時監測重大危險源和其他高風險場所、裝置的運行和管理狀況，提高安全生產日常監管、風險管理、預測預警和應急處置能力，有效減少生產安全事故。

道路交通運行監測系統。由市交通委負責，實時監控部分環路、重點路段和路口、高速公路等的路面積水、積雪、結冰情況，汛期山區公路重點部位地質災害變化情況，接入高速路的視頻圖像信息，結合交通流量等信息，動態監控影響道路交通的風險因素，進一步提高交通管控和突發事件應對能力。

安全迎汛物聯網應用系統。應用物聯網技術實現了對全市295個地點降雨量、100處橋下積水點、全市大中型水庫出入庫量和主要道路交通流量等的實時監測；應用雷達圖監測降雨發展趨勢；整合基礎信息資源，加強對受強降雨威脅對象的重點關注。

“北京服務您”預警信息快速發布系統。該系統初步實現了全市

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應急、經濟信息化、氣象、綜合交通、旅游、環保、汛情、森林火險、城市火情等應急信息的快速發布。

1.1.1?????上海市應急管理現狀

上海是我國重要的金融和商業中心城市之一，同時還具有頗高的國際地位，是整個西太平洋地區重要的國際港口。伴隨著城鎮化、工業化進程的加速，經濟的高速發展，上海市城市應急管理問題也日趨突出起來。由于人口、建筑高密度的集中，使城市本身更容易成為事故災害的重災區。就公共安全而言，上海作為特大城市的系統特征主要包括建筑與人口密度大、人口流動性大與易聚集二個顯著特點。一旦上海發生突發事件，對于整個國家來說都會有著震蕩式的影響。所以，早在2001年，上海市便已經開始著手推行應急聯動管理，最初只是為了應對自然災害。到2003年，隨著全國各地“非典”疫情的爆發，在原有的體制上，又進一步加入了新的內容，成為更具綜合應對能力的聯動管理新模式。其特點是吸收國內外先進經驗，本著以人為本、強調預防同時兼顧應急等原則，大力加強城市應對能力，同時讓管理體系更加系統化，高效化，以便為經濟社會的和諧穩定發展提供堅實保障。

城市的應急管理機制及其完善的管理體系是政府處理城市突發事件最為有效的組織形式。當地鐵站點、集會場所等人流密集區域，一旦突發公共安全事件，則需要把安全、公安、部隊、通信等部門統一指揮，形成快速反應，協調聯動，最大程度預防和減少突發事件及其造成的危害。作為國際化大都市，科學高效的應急管理使政府的應

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急反應能力能夠有效的提升，極大限度的避免或者減少突發事件帶來的影響及危害。上海市政府應急機制和管理機構根據以人為本、以防為主、分級管理、平戰結合的原則，對資源、組織進行協作整合，目前組織框架已經基本建成。

1.1.1.1??上海市應急管理組織機構

上海市已成立突發事件應急管理委員會（簡稱上海市應急委），上海市應急委的職責是部署和決策上海市公共突發事件的管理工作，同時也是作為上海市應急管理指揮的決策領導機構。上海市應急委的行政領導層由市政府擔當，由市委、市政府統一管理和領導應急管理工作。

上海市應急管理委員會辦公室（上海市應急辦）是上海市應急管理的常設辦事機構，設在市政府辦公廳，主要負責整體協調上海本市公共應急管理工作、應急管理的建設以及應急日常演練、市民宣傳培訓和應急保障，對監測、通報、預防、抗擊、救助、支援六個環節進行檢查、指導和監督。在上述工作的基礎之上，上海市應急辦還擔負著24小時應急值守、應急數據信息匯總、督促辦理及落實上海市應急委的決策事宜。

負責處置突發事件的市級協調機構、相關職能單位和部門是上海市應急辦的配合工作機構，主要制定專項及部門應急預案；承擔相關類別的應急管理工作；在突發事件發生時，按照“誰分管，誰負責”的原則，承擔相應工作；指導和協助區、縣政府做好突發事件的預防、處置和恢復重建工作。

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1.1.1.1??上海市應急管理運行機制

上海市謹遵“以塊為主、條塊結合、協調統一、分級包塊、責任清晰”的原則，由各級黨政主要領導擔任第一負責人，系統的建立了分級聯動組織架構。各級都有對應的聯動中心，以確保應急聯動工作權威性以及常態化。另外，為防止負責人主體缺位，第一負責人均由各級單位黨政主要領導擔任，不僅有利于應急聯動工作實現常態化、權威化，還有利于此項工作的落實與開展。通過遵守相關法律法規的要求劃清執法、服務以及管理之間的界限，讓行政執法力量以及社會協管力量能夠清楚的知道自己的執法權限以及職責所在，特別是執法時應當依法行政，避免出現執法不力以及職責混淆的情況。

同時，上海市建立了上海市應急預案框架，加強了城市突發事件的預防工作。上海市應急預案框架是在國家總體預案的指導下，結合上海市的自身特點制定出來的，包括不同等級的應急預案。具體包含：上海市總體預案、上海市各區縣總體預案、轉向應急預案、各部門應急預案以及以各基層為單元的應急預案，構成一整套應急預案處理框架。為了落實上海市突發事件應急預案，上海市利用政務網，整合現有信息資源，建立了從市政府到各縣區政府到各應急機構的應急信息資源共享網絡，能夠利用網絡實時的監控市內范圍的突發事件，實現市內資源的統一調度。

1.1.1.2??上海市應急管理相關信息系統

近年來，大數據實戰應用平臺在上海市公安機關搭建成功，該平

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臺整合共享了公安內外海量信息及數據資訊，超級地圖、超級捜索等信息化技術手段得以研發應用，積極推進了平臺大數據應用與偵查打擊、應急指揮、治安管控的一體化運作。

此外，上海多災種氣象早期預警系統是多災種預警系統，形成了＂早發現、早通氣、早預警、早發布、早聯動、早處置＂機制，及時通報臺風的最新動態和對本市的影響，對相關部門和行業提出建議，如：提醒電力部口防范強風造成樹木倒伏對電力損毀，提醒鐵路部口關注側風對高鐵的影響，提醒太湖流域管理局關注太湖水位升高，提醒民航部口關注風雨對航行安全的影響。現在該平臺綜合探測資料的監測和顯示功能開發以及報警指標體系的設計已經完成；預警制作模塊開發已基本完成，基于web的預警產品制作和審批的業務流程已建立；已建成城市交通、熱浪與人體健康、電力能源安全、細菌性食物中毒等7個早期預警子系統，并同時投入業務運行。

1.1.1?????深圳市應急管理現狀

按照國家、省有關大部制改革的要求，深圳市政府突出“市場、效率、服務”3大導向，探索建立職能有機統一的大部門體制，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，進行了政府機構改革。為了完善安全生產監督管理體制，強化安全生產職責，提高政府處置突發事件能力，深圳市政府充分借鑒美國等先進發達國家成功做法，決定整合原深圳市應急指揮中心、深圳市安全生產監管局、深圳市民防辦（地震局），組建了深圳市應急管理辦公室，由深圳市政府副秘書長兼任應急辦主任，構建了“大應急”管理格局。

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1.1.1.1??深圳應急管理組織機構

深圳市組成了突發事件應急委員會，是處置突發事件的最高權力機構，該機構由市委、市政府有關領導、市政府有關職能部門領導及各區人民政府主要負責人組成。突發事件應急委員會是最高層次的協調指揮機構，能夠實現資源在全市內的調動。在突發事件應急委員會下面設有二級協調指揮機構，具體包括深圳市突發事件應急委員會辦公室、深圳市安全管理委員會、深圳市三防指揮部、民防委員會、森林防火指揮部和海上搜尋救護分中心等部門機構，各自負責各個分管項目的協調指揮。

市突發事件應急委員會負責處置和管理突發公共事件，主要負責協調制定本市突發公共事件管理的法規、政策和實施辦法，以及全市突發公共事件管理總體預案，指揮和協調全市重特大突發公共事件的處置及事故調查處理。

市安全管理委員會、市民防委員會、市食品安全委員會、市三防指揮部、市森林防火指揮部、深圳海上搜尋救助分中心等為專業應急機構，主要負責指揮處置相應重大突發公共事件。

市應急指揮中心是市突發事件應急委員會的日常辦事機構，其主要職責是草擬突發公共事件法規、規章和總體預案；整合各項應急資源；規范專項預案；匯總分析信息，提供應急決策服務；建立市預警機制并統籌全市預警信息發布工作；組織綜合應急演習。

區突發事件委員會是負責處置和管理本區一般、較大突發公共事件的區級領導指揮機構。主要負責組織指揮各方面力量處置一般、較

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大突發公共事件；制定完善轄區內突發公共事件分預案、專項預案；指導轄區內各單位開展基層應急工作；開展轄區內應急演習和應急宣傳教育等工作。

為了及時有效的處理特大突發事件，根據突發公共事件處置環節的要求，還成立12個基本應急行動組。現場指揮部根據工作需要，啟動若干相關應急行動組。但是，如果沒重大或特大突發事件的發生這些工作小組就會進行日常的工程搶修、醫療救護等同常工作，只是在出現了特大突發事件后這些組織機構才會臨時組建起來，能夠有效的避免在沒有特大突發事件時這些組織的空閑浪費。

1.1.1.1??深圳應急管理運行機制

首先，在信息監測階段，相關部門通過強化值班制度、配備專職或兼職監測人員、完善監測網絡等途徑，收集在本行政區域內外和境外對本行政區域可能造成重大影響的有關突發公共事件信息，并及時向上級主管部門報送信息。在日常預警方面，深圳市各專業應急機構應通過預測預警支持系統，對報警事件的風險系數、發展趨勢等及時分析，科學預測，提出一般處置或啟動相應應急預案的建議，并向上級主管單位報告分析結果，同時向市應急指揮中心提出預警建議。

其次，在事中的應急響應階段，深圳市政府首先強調了分級響應制度，針對不同級別的突發安全事件啟動不同的應急預案。此外還詳細規范了基本應急響應機制，區政府作為第一響應責任單位，必須在15分鐘內啟動先期處置機制。30分鐘內處置人員必須到達現場進行警戒、疏散、救治和搶險。區政府在初步判定為重特大事故的，應報

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送應急主管單位和市應急指揮中心，由他們組織專業人員前往現場。現場指揮部還可以根據實際需要啟動應急行動組，在30分鐘內開展工作。

1.1.1.1??深圳市應急管理相關信息系統

深圳應急管理信息化系統以各部門應用系統為基礎，整合資源，進行系統建設。一是接入市公安、交警、城管、口岸、機場、車站、場館等重點單位的視頻和數字監控系統，可以對監控鏡頭進行直接操控，提高了系統的遠程監控能力；二是接入深圳市電子地圖系統、氣象衛星云圖、氣象雷達云圖、災害性氣象預報、三防系統，提供了對應急指揮和決策的技術支持；三是連接了車站、機場、大型主題公園等人員聚集部位的廣播系統和廣播電視直播系統、公安無線通信指揮系統，強化了指揮和信息發布能力，形成了政府應急信息發布體系，一旦處置應急事件需要，可以第一時間通過該系統向公眾發布信息、發表講話和安全指引。四是建成了由指揮中心、各區及重要場所分中心組成的視頻系統，并引入電視轉播車和公安移動指揮車為移動分中心。處置突發事件時，市領導可以與其他分會場召開遠程視頻會議，迅速了解情況，實現現場指揮部與指揮中心主會場之間的音、像以及文字、數據信息的雙向交流和共享。

1.2??國內外城市應急管理經驗

隨著城市的發展，為了提高城市應急綜合管理能力，國內外先進城市紛紛進行應急體制改革和機制優化，國內外先進城市應急管理發

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展為福州市提供了許多經驗。

1.1.1?????設立綜合協調指揮部門

鑒于應急管理的復雜性，需要從市級到各區（縣）級成立專門的應急管理核心領導部門，以各級主要領導作為該部門的負責人，實行分級管理，具備跨部門協調指揮及對突發事件進行集中管理的職能。

1.1.2?????建設綜合性應急信息平臺

按照“急時應急、平時服務”的原則，建設信息互聯互通、資源整合共享、平戰結合的綜合性應急信息平臺，支撐實現跨地區、跨部門統一指揮協調，解決當前我國政府信息系統相關標準缺乏、相互間低水平重復建設嚴重的問題。重點依托政府系統辦公資源網絡和各項業務網絡，整合各部門、各行業、各層級已有視頻會議、視頻監控、語音指揮調度等系統及各專業應急部門的業務系統和數據庫系統，形成縱橫交錯的信息資源分級分類和互聯互通機制，強化上下級政府應急平臺之間及與部門專業平臺之間的聯動協作。

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1????????福州市應急管理現狀

福州市屬于山林密布，除了主城區外，縣（市）區域分散，交通受地形影響較為阻隔，是城市突發性災害較多的地區之一，突發事件類型多，發生頻率高，影響范圍廣，損害程度大。近年來，全市突發事件形勢總體保持平穩。臺風、氣象等自然災害發生雖然較為頻繁，但災害造成的損失大幅降低。較少發生重大以上生產安全事故，較大事故得到遏制，一般事故起數和死亡人數繼續實現“雙下降”，事故各項指標均控制在規定指標之內。甲型H1Nl流感、高致病性禽流感等重大突發傳染病、動物疫情得到有效防控，市內未出現暴發性疫情流行。社會安全事件得到有效管控，全市經濟社會秩序保持穩定。成功應對和處置了尼伯特”、“莫蘭蒂”等自然災害、“7.16”珠寶店被盜案等一些社會影響面廣、情況復雜、處置難度大的突發事件，圓滿完成了第四屆絲綢之路國際電影節、全國糖酒商品交易會等重大活動安保及其他應急保障任務。

在福州市“智慧福州”管理服務中心的組織協調下，本課題研究通過文檔、現場訪談等方式對福州市應急管理現狀進行了調研。選取了四種類型突發事件應急管理涉及的重要單位，如表3-1所示，包括水利局、地震局、國土資源局等部門，對各部門的應急預案管理、應急組織架構組成、應急處置過程等應急管理工作情況作如下分析。

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表3-1福州市應急管理現狀及需求調研情況

部門/園區/企業

文檔調研

現場訪談

水利局

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?

地震局

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國土資源局

?

安監局

?

交通局

?

公安局

?

?

衛計委

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綜治辦

?

公安消防支隊

?

在應急組織機構方面，除了水路運輸管理處外，大多數單位都獨立設立應急科室，所有單位都建有應急救援隊伍，配備應急處置專家團隊。

在應急信息化方面，除衛計委、國土資源局、水路運輸管理處外，其他單位均建立了應急指揮管理平臺或系統。

在應急管理方面，各單位基本都制定了應急預案；除公路局、國土資源局、道路運輸管理處外，其他單位均建立了應急物資管理系統；安監局、公路局、衛計委、公安局、道路運輸管理處、水路運輸管理處建立了應急相關的預防監控系統；各單位基本都建有應急聯動方案，特殊情況的還有對外發布應急信息。

在信息化資金投入方面，地震局、公路局、國土資源局、公安局、31/110

水路運輸管理處在應急處置相關方面有建設計劃和投資概算。

綜上所述，各單位應急管理相關制度相對完善，從上級部門到下級部門都有了與應急管理相關制度，應急處置有章可循。各職能部門內部配置了現代通信設備，依托各自的應急系統平臺實現了應急指揮網絡化，但是各部門的指揮系統還沒有做到互聯互通。綜合性強的統一應急管理指揮平臺還沒有真正建立，應急信息數據分散，以數據整合、信息交流為支撐的協同聯動應急能力相對不足。

在以上調研成果的基礎上，結合福州市應急管理相關文件內容，從體制與機制兩方面對福州市應急管理的現狀做如下梳理歸納。

1.1.1????????福州市應急管理組織機構

根據《福州市突發公共事件總體應急預案》，福州市應急管理組織機構如下：

（1）領導機構

福州市突發公共事件應急委員會是全市突發公共事件應急管理工作的領導機構。

（2）辦事機構

市突發事件應急委員會辦公室作為市突發公共事件應急委員會的辦事機構，負責市政府值班應急工作以及全市預防和處置突發事件的預案管理，承擔有關協調、組織職能，指導、協助有關部門、本廳相關處室做好各類應急預案的演練和修訂工作，及時報告重要情況。

（3）專項指揮機構

市各類突發公共事件指揮機構是市人民政府處置突發公共事件

32/110的專項應急指揮機構，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作。

（4）日常工作機構

市直各有關職能部門和省直駐榕有關職能部門是市人民政府處置突發公共事件日常工作機構。

（5）現場工作機構

市突發公共事件現場應急救援指揮部是市人民政府處置突發公共事件的現場工作機構。

（6）地方機構

各區（縣）人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的領導機構。

（7）應急執行機構

各級公安（含交警）、消防、醫療急救中心、海上援救、電力搶修、污染事故、保險公司等機構是突發公共事件的應急機構。

（8）專家組

市政府根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理工作提供決策建議，必要時參加突發公共事件的應急處置工作。

1.1.1????????福州市應急管理運行機制

1.1.1.1??城市應急監測預警

當前，福州市公安局、交通運輸委、海洋漁業局、安監局、司法局、環保局、城管委、氣象局、水務局等相關部門已經分別部署了服務于其主管業務的物聯網感知設備和應用系統，建立了覆蓋重大危險

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源、社會治安視頻監控、機動車防控、車牌識別、海洋環境監測、土地視頻監控、交通運輸GPS監控、市政設施感知、氣象觀測、污染源視頻監控、機動車排氣感知、空氣質量感知、噪聲監測、水質水文感知、城市易澇點監測等感知系統，較大范圍的獲取了城市鮮活信息。

（1）自然災害

2009年，福建省研究構建了以防汛防臺為主，兼有其他應急處置能力、指揮部署到市縣鄉村的全省應急視頻會商指揮系統。該系統整合氣象、林業、農業、海洋、漁業、國土、公安、安監、消防等應急視頻指揮系統資源，建成覆蓋到全省1108個鄉（鎮、街道、管委會、開發區），并視聽到全省15331個行政村的全省綜合性應急視頻會商指揮系統。該系統投入使用以來已成功召開近百場各種規模的常規性視頻工作會議和全省性的遠程視頻技術培訓會議，并且在應對突發事件時，各級領導可在第一時間將防災救災的信息和部署迅速傳達到市、縣、鄉、村，大大提高了應急時效性，顯著提高了福建省預防和應對4大類應急事件的指揮部署能力，成為省政府機關和事業單位的重要通訊平臺。

福州市氣象局開展了鄉鎮自動站、精細化氣象要素預報業務系統、精細化暴雨洪澇災害風險普查、氣象風險預警服務業務系統的建設，有效提高防治局地突發性強降水的監測能力、降水精細化和短時臨近預報水平，增強氣象災害預警信息發布的時效性、針對性和覆蓋面，使氣象防災減災能力得到較大提升。并已建成市、縣全網高清視頻會商系統，開展常態化和災害性天氣國家、省、市、縣四級預報會

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商。

福州市水利局依托福州市防汛指揮決策支持系統、城市精靈內澇系統等進行汛情、山洪災害、內澇點的監測預警工作，有效提高災害來臨前信息和預警傳遞的速度，為科學防控山洪、主動避災、確保群眾生命財產安全和社會經濟可持續發展提供了保障。

福建省氣象局已部署應用衛星遙感、雷達監測、遠程視頻監控和地理信息技術建設林火監控系統，對林火進行全方位、全覆蓋、全天候監控。

福州市地震局建設了福州市地震應急指揮系統，系統展示了地震三要素，災區范圍、烈度及損失，救援交通路線及災區地理地質條件等信息。此外，依托“三網一員”系統，即地震宏觀測報網、地震災情速報網、地震知識宣傳網和防震減災助理員系統，進行地震宏觀異常情況常年跟蹤監測。

福州市國土資源局正在完善福州市地質災害預警預報系統，并有計劃在2018年至2020年逐步建設完成福州市地質災害綜合管理信息系統。

福州市城鄉建設委員會針對內河應急成立了城區水系聯排聯調中心，整合了市建委、水利、城管委三大涉水部門，推進城區內河水系治理和內澇防治從“九龍治水”向“統一作戰”轉型，實現一套預案、統一調度。中心建立了初步水系數據采集分析系統，可監測水庫（入庫流、出庫流）、內河水位、外江水位、井下液位、最不利點路面積水等數據。同時建立了管道設施遠程監控系統，對部分重要的管

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道設施節點進行監控，對關鍵節點的流量、壓力、溫度等情況進行監控。在數據采集分析的基礎上，中心依托調度方案管理系統，自動生成不同調度方案，通過自定義調整修改形成最終調度方案。對歷史調度方案可實現查詢追溯、分析評價；對已執行的調度方案，進行方案與實際執行情況的對比以及調度效果的量化評價

（2）事故災難

福州市安監局在單位內部獨立設置了應急救援中心，并建設了福州市安全生產監管平臺，完善了省市遠程宣傳教育視頻會議系統。福州市安全生產監管平臺包括了智能移動監管APP、安全生產應急管理與指揮救援系統、安全生產綜合業務監管系統、安全生產行業監管系統、企業危險源隱患管理系統、安全生產數據分析系統等。通過對全區域安全生產監管工作的數據化、精細化、網絡化的管理升級規劃，逐步實現監管監察與隱患排查流程化管理及移動應用，支持應急資源檢索與調度、應急聯動指揮、重大危險源視頻圖像監控隨時調用抽查、危貨車輛實時定位及軌跡跟蹤、執法人員實時定位與通信等遠程智能化監管處置，形成信息動態監管、上下級聯動、資源共享、業務協同、統一高效的安全生產監管。

福州市地方海事局依托福建省內河交通安全監管與應急平臺、內河視頻監控中心等信息化手段進行水路交通突發事件的監測預警工作。自2015年與市氣象局建立預警聯動機制，通過海事信息平臺向全市內河船舶和服務對象發送各類氣象災害預警短信80多萬條，氣象災害預警信息直接發送到廣大船長手中，減少了中間環節，大大提

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高了預警的時效性，有力保障了內河交通航運安全。

福州市公路局依托福建省普通公路路網管理與應急處置平臺福州分平臺，其包括了路網視頻監控系統，橋梁健康自動監測系統和可變情報板預警信息顯示等，用于支撐開展公路路網突發事件監測預警與應急指揮管理工作。可實現公路路網、公路基礎設施、橋梁隧道、公路視頻和路面狀況等公路資源進行集中監控和統一調度，建立了與同級交警、消防、救助、醫療急救等部門機構的協調聯動機制，初步形成各級聯網的路網管理與應急處置體系。

福州市道路運輸管理處依托省交通運輸廳牽頭建設的應急指揮管理平臺開展應急管理工作。該平臺能進行突發事件信息的接報處理、跟蹤反饋和應急處置等工作，具有綜合預測預警、信息接報與發布、應急保障、應急評估和綜合業務管理等功能。

福州市水路運輸管理處依托福建省內河交通安全監管與應急處置平臺、閩江內河監控中心視頻監控平臺、海事短信平臺等開展突發事件應急管理工作。并建設了應急物資管理系統，對船舶及船員等信息會即時更新。

福建省海洋預報臺（加掛福建省海域使用動態監視監測中心）現已在臺灣海峽及毗鄰海域建成了國內持續業務化運行時間最長的區域性海洋立體實時觀測網，觀測站點119個，觀測要素26項。建立了風暴潮、海浪、溫鹽流等海洋數值預報系統；建成了福建省海洋觀測預報防災綜合業務管理平臺，漁業安全應急指揮系統等各類業務系統；研發了風暴潮漫堤、海上突發事故、赤潮預警等輔助決策系統；

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并通過衛星遙感、航空攝影和現場監測等手段開展海域使用動態監視監測，有力提升了海洋防災減災能力。

福州市海洋漁業局建成漁船信息管理與海上應急指揮輔助系統，以福建省政務網為依托，實現省、市、縣三級指揮中心實時訪問所管轄漁船信息、報警信息，從而形成一個渠道暢通、信息完整、信息全面、管理集中、多功能、全方位的面向海上應急指揮應用的專業信息服務系統，打造與快速反應機制和應急指揮體系相適應的信息服務基礎。

福州市公安消防支隊在單位內部獨立設置了應急作戰指揮中心，建設了滅火救援指揮調度系統。該系統具有接警、處警、跨區域請求增援、接受調派命令等功能，可以通過URL等方式查看滅火救援管理系統維護的水源、預案、重點單位、執勤實力狀況等信息。缺乏與應急相關的物資管理系統與預防監控系統。

（3）公共衛生

福州市衛計委依托傳染病等突發公共衛生事件疫情網絡報告系統開展突發公共衛生事件預警監測，建立了季度風險評估會商制度。

（4）社會安全

福州市公安局依托超高清智能指揮調度、PGIS指揮調度、數字電臺等信息化手段搭建聯合作戰指揮平臺（市公安局l10指揮中心），整合情報研判、扁平指揮調度、可視化監控、視頻會議調度、視頻遠程督察等平臺資源。通過整合大數據資源，實施聯合會商與合成作戰，實現警務首腦機構扁平化、可視化、智能化，推進“業務流、信息流、38/110

工作流”深度融合，實現從行政命令推動工作向情報信息驅動工作轉變。具體功能表現為：1）指揮決策科學化。擺脫傳統的層層轉發、多級移交的指揮模式，滿足協同指揮、快速反應的實戰需要，指揮中心可以結合現場情況做出更合理的指揮決策。2）掌握全局勤務信息。實時精確了解派出所接處警民警、武裝巡邏巡特警等執勤警力的勤務部署情況，實現警力資源的快速調度和直接指揮。3）信息流轉更為流暢。現場情況和民警處置結果等信息可以第一時間匯總至指揮中心，提高信息報送時效，促進了指揮單元與現場處置之間的緊密結合。4）聯合指揮成為趨勢。劃分若干最小指揮作戰單元，賦予高等級指揮權限，直接指揮實戰單位，必要時指揮多警種協同工作。公安局“平安福州”視頻監控系統已部署了實時圖像預覽、錄像回放、預案配置和云臺控制等基礎的視頻應用功能，機動車車牌識別、電動自行車車牌識別、人臉檢測抓拍、智能行為分析、視頻智能檢索等視頻智能化應用功能正在優化開發，正陸續接入城區各類高清監控探頭。已開展“警務通”系統建設，實現了接處警、人車核查、社區警務、交通管理等移動警務應用。

e福州綜合指揮平臺將數字城管系統擴展建設為網格化服務管理平臺，并融入綜治信息系統，實現網格化管理和綜治事件日常防控、指揮處置的結合。項目定位為市、縣（市）區兩級應用，實現網格常態管理與綜治維穩事件應急指揮的扁平化管理。

1.1.1.1??城市應急響應等級

福州市縣級以上政府及有關部門、應急機構接到突發事件的信息

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報告后，立即啟動相應等級的應急響應和對應突發事件的應急預案。突發事件響應級別按照嚴重性、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級:Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

（1）Ⅰ級響應

Ⅰ級響應：已經發生或可能發生特別重大事故，死亡30人以上，需要市政府統一指揮進行應急救援行動，需要啟動市政府突發事件總體預案進行處置，同時向省政府報告。

符合Ⅰ級響應的，由市政府事故行業主管部門報經市長批準，成立以市政府主要負責人或者負責常務工作的負責人任總指揮，分管副市長任副總指揮的現場應急救援指揮部，統一指揮應急救援行動；同時向省政府報告。市政府現場指揮部成立前，事發地縣（市）區政府負責實施先期應急處置。市政府視情請求省政府或國務院及有關部門增援。由現場最高指揮決策機構按程序、權限報批后決定應急終止。

（2）Ⅱ級響應

Ⅱ級響應：已經發生或可能發生重大事故，死亡10~29人，超出縣（市）區政府聯合應急能力，需要市政府組織力量增援或協調處置，或需要市政府設立現場指揮部來統一指揮應急救援行動的。

符合Ⅱ級響應的，市政府事故行業主管部門報經分管副市長批準，成立以分管副市長擔任現場總指揮或指定牽頭部門負責人擔任現場總指揮的現場應急救援指揮部，統一指揮應急救援行動；同時，向省政府有關部門報告。市政府現場指揮部成立前，事發地縣（市）區

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政府負責實施先期應急處置。由現場最高指揮決策機構按程序、權限報批后決定應急終止。

（3）Ⅲ級響應

Ⅲ級響應：已經或者可能發生較大事故，死亡3~9人，需要縣（市）區政府設立現場應急救援指揮部來統一指揮應急救援行動。

符合Ⅲ級響應的，以事發地縣（市）區政府為主處置，并向市政府和有關部門報告。市政府事故行業主管部門、市委宣傳部、市公安局、市安監局、市民政局、市衛生局等領導趕赴現場指導應急救援，視情由市政府事故行業主管部門報請市政府升級響應。由縣（市、區）政府按程序、權限報批后決定應急終止。

（4）Ⅳ級響應

發生在縣（市）區行政區域范圍內，縣級應急機構應急力量和資源可以控制險情和事態的一般事故。符合Ⅳ級響應的，由事發地縣（市）區政府負責處置，有關市直部門及時跟蹤和掌握有關信息。

1.1.1.1??城市應急指揮能力

市應急辦是Ⅰ級、Ⅱ級突發事件的應急響應機構，由市政府臨時組建應急指揮部作為應急領導機構，市政府主要領導擔任總指揮，各分管領導擔任副總指揮，為重大或特大突發事件的處置提供組織保障。市應急辦協助市政府開展預案啟動、指揮協調、會議召開、措施制定、資源調動、檢查監督等工作。Ⅰ級、Ⅱ級突發事件事發地區（縣）政府先期處置，市長帶隊趕赴現場指揮應急救援行動，成立市政府現場應急救援指揮部。根據突發公共事件的性質、特點和現場等實際情

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況，市政府現場應急救援指揮部會設立若干個工作小組，包括綜合協調組，警戒與治安組、搶險救援組、交通管制組、醫療救護防疫與環境保護組、新聞報道組、港澳臺僑和外事工作組、技術咨詢組、應急通訊組、應急電力保障組、應急物資與經費保障組、人員安置組、生活保障組、社會動員組和善后工作組。下屬各聯動部門在以市長為核心的應急指揮部的領導下，分清權責，分工協作。

Ⅲ級突發事件由事發地區（縣）人民政府為主處置，臨時組建應急指揮部作為應急領導機構，分管副市長帶隊趕赴現場指導應急救援，視情接管應急指揮權。Ⅳ級突發事件由事發地區（縣）人民政府負責處置，有關市直部門及時跟蹤和掌握有關信息。

福州市應急指揮能力主要有以下三個方面作為支撐：

第一，政府行政職能支撐。將應急管理工作嵌入到政府職能中，各級政府領導是不同等級突發事件的應急指揮核心，利用政府的行政職能最大限度地提高應急管理指揮的權威性，有效保障集中指揮工作進行。

第二，部門應急系統平臺支撐。福州市部分應急相關部門利用互聯網技術、地理信息系統、全球定位系統、圖像分析技術、視頻監控分析技術、數據庫和信息數據處理等多種信息技術，建立起不同領域的應急系統平臺，實現應急信息的傳遞和發布，各個應急機構可以通過各自的應急系統平臺實現對突發事件的現場監控和信息獲取，但是目前還未形成信息互通，無法進行聯動指揮。

第三，各部門聯動工作方案支撐。已初步建立了應急聯動工作方

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案，統一接警、統一處警、統一調控資源、統一指揮調度的應急管理格局成形。

雖然福州市初步形成了應急聯動能力，但是目前的應急聯動機制還未成熟，也不甚完善，需要進一步健全。

1.1.1.1??城市應急保障機制

福州市市政府建立了市綜合應急救援支隊，穩步推進各級、各類專業應急救援隊伍建設，形成“統一領導、協調有序、專兼并存、優勢互補、保障有力”的應急隊伍體系。該綜合應急救援支隊主要由公安、消防、武警、醫療急救等組成的專業救災隊伍和由預備役民兵組成的補充救災隊伍。專業救災隊伍有豐富的救災經驗，預備役民兵是救災的重要后援力量，是福州市應急救援的保障性隊伍。綜合應急救援支隊成立后，除承擔火災撲救任務外，同時承擔綜合應急救援任務，包括危險化學品泄漏事故，道路交通事故，地震及次生災害、建筑坍塌事故、重大安全生產事故、群眾遇險事件等重大災害事件和其他以搶救人員生命為主的搶險救援任務，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林草原火災等自然災害，礦山事故、水上事故，重大環境污染、核輻射事故以及突發公共衛生事件等突發事件的搶險救援工作。

福州市建立了應急物資保障機制。當發生突發事件時，應急辦實行對市內應急物資的統一調配，各區民政局和紅十字會負責向應急辦報告應急物資管理情況，并在應急辦的統一指揮下進行資源的優化配置。同時，當發生突發事件，比如大范圍的洪水等災害時，為了保證

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市內民眾物資供應，工商、物價等部門在掌握物資儲備、需求、生產、銷售等情況下，負責啟動應急機制，組織應急部門生產或啟用應急儲備物資，以保證市場民眾基本需求物資的供應。

應急預案體系的缺失或不足是國內許多城市應急管理存在的問題，我國也因為應急預案的缺失造成過許多損失。福州市政府已經意識到了應急預案體系建設的重要，目前福州已經重新修改、建立了市內專項應急預案體系。同時，為了能在最短的時間完成突發事件的應急工作，福州市將應急預案劃分為四個等級，每一級的預案啟動及后期管理都分別指定了相關部門或機構負責，最大限度地保證應急預案啟動及實施時間的最短化。

1.1.1????????問題分析

1.1.1.1??應急管理體制方面

現階段，福州現有的應急管理的組織機構還有待完善，主要表現在下面幾個方面：

（1）應急統一領導機構具有臨時性。福州市應急管理的統一指揮調度機制依賴于臨時組建的以政府主要領導為核心的突發事件指揮部，雖然能夠在突發事件處置中發揮作用，但是這類臨時組建的應急領導部門在消除突發事件的影響后就停止了應急管理職能，很快就會解除應急狀態并解散臨時應急機構，導致沒有對突發事件進行繼續跟進、動態分析和經驗積累。并且，臨時指揮機構缺乏應急演練，缺乏常態性、全面地研究突發事件應急管理方式方法，缺乏應急管理處

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置工作的經驗積累，難以做出科學的應急決策，離完善、科學、常態化的應急管理還相差甚遠。

（2）應急綜合管理部門職能薄弱。將應急管理工作嵌入到政府職能，確實能夠利用政府的行政職能充分調動各類資源，但是市應急辦與其它政府職能部門的關系尚無明確界定，法律地位模糊。并且，未相應建立常設性的區（縣）級應急管理綜合機構。

1.1.1.1??應急管理機制方面

福州應急管理運行機制方面存在的問題主要表現在以下幾個方面：

（1）各部門之間缺乏協調聯動。目前對應急信息系統框架及功能尚未進行全面策劃和規范。各行政管理部門一般根據自身的需要和慣例開展應急管理工作，建立適用于本行業領域的應急信息系統，不同系統之間的數據難以交換和更新。具體表現在，水利、國土、林業、氣象、環保、交通等重要部門自成應急系統，各系統之間還沒有實現互聯互通；綜合性強的統一應急管理指揮平臺還沒有真正建立，應急信息數據分散；以數據整合、信息交流為支撐的協同聯動應急能力相對不足。

（2）應急事后的核查、評估與責任追究制度不善。福州應急管理相關部門在突發事件事后采取的最通常的評估方式是由政府部門成立臨時性小組進行自我評估。對于突發事件的處置方法和處置效果缺乏基于數據的量化客觀分析評估；缺乏數據支撐的恢復重建規劃、經驗總結及應急管理機制改造。

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1.1.1????????需求分析

1.1.1.1??需要優化組織體系，強化救援部門聯動性

先進的國內外城市在應急管理建設上重視部門聯動。從中央到地方，各部門之間相互連接，分享數據和信息，強化部門間的溝通聯系，極大地提高了部門間協調運轉的效率。

從福州現有組織管理看，應急管理存在著部門化傾向，各應急管理部門的垂直管理較為完備，但各部門之間的職責分工關系并不十分明確，職責交叉和管理脫節現象并存，協調力度不夠，協同性較差。

為了改善現有碎片化的管理狀態，需要設立分層級的常態化的應急綜合管理部門，各層級部門緊密對接，使資源能夠得到最優質的整合和配置，加強行動的聯動性，提升整體管理效率。

因此，建議在已有市應急辦的基礎上，補充設立區（縣）級應急辦作為區（縣）級應急綜合管理部門。任命市政府主要領導和區（縣）政府主要領導分別擔任市應急辦和區（縣）應急辦主任，并且在立法上明確各級應急辦在突發事件應急管理中的統一領導、協調指揮地位，以此構建從市級向區（縣）級延伸的常態化應急綜合管理部門。當突發事件發生，市應急辦與區（縣）應急辦保持信息上傳下達，各級應急辦對本級政府各職能部門實施統一指揮調度，實現各職能部門信息互通共享、協同作戰，為高效發揮統一指揮協調功能提供體制保障。

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1.1.1.1??構建分層次、跨部門的應急管理指揮平臺加強統一協調能力

先進的國內外城市在應急管理建設上重視信息的中心管控。在技術的支持下，將零散的各部門各系統的城市信息進行收集和整合，再通過智能的管控中心進行數據的統籌處理，為市民提供危機的預測和警示，極大地提高市民生活環境的安全指數。

目前，從實現跨地區、跨部門的資源共享角度出發，統籌整合資源、信息共享的力度和技術支撐手段需要進一步強化。福州應急管理平臺系統以部門內部自建為主，綜合性程度還達不到應急管理聯動的要求，福州市需要在各級建立起本級統一的應急管理指揮平臺，與本級各部門獨立設置的應急系統互聯，并與上級應急管理指揮平臺互聯，形成市、區（縣）相互依賴、協同運作的模式，實行組織、信息、資源三者統一的綜合管理，這是我市提高應急管理聯動水平的重點建設內容。

各級常態化應急綜合管理部門依托本級跨部門的應急管理指揮平臺實現應急信息互通、資源共享和協調調度，以此加強各個職能部門的協同聯動，保證應急管理領導機構在最短的時間內清晰、準確地掌握突發事件發生發展的全面情況，進而及時調整救援計劃，使救援更有時效性，也可以避免因信息不及時、不通暢導致的重復作業或錯誤作業，從而導致錯過救援的最佳時機。

1.1.1.2??推進應急資源一張圖建設

應急管理涉及部門眾多，各個部門業務系統采用不同的空間數據

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庫，地理坐標系、圖示規范等數據標準不一，缺乏統一規劃，數據難以統一更新和疊加分析，更難以支撐應急綜合應用和高層決策。因此有必要統籌設計、建設、管理和更新應急資源空間數據庫，實現支撐應急全業務的應急資源一張圖，統一為應急信息化建設提供地理空間信息技術支撐和數據服務。

1.1.1.1??建設一體化、智能化監測預警體系

通過互聯網、物聯網等技術，基于各類傳感器、監視器、警報器建立形成覆蓋城市重點要素的感知網絡，按需實時或定期捕捉城市信息，并將采集信息數據連接到統一的信息監測平臺。同時借助特殊區域設置的智能分析監測系統，自動研判城市突發事件態勢，達到無人看守下的實時監控。這種全面監測、智能分析的信息系統，可以協助管理員全天候全區域的對安全隱患進行監測與排查。通過智能分析潛在可能發生的隱患，據此提前做好相應的防控工作。在物聯網、人工智能等的技術支持下，可以大幅減小管理死角，使隱患的監測與排查以及危機的預知更加全面精確及時，能夠大大提高城市安全風險和隱患的預測預警預防能力。

目前雖然物聯網、大數據等先進的科學技術在智慧城市建設和發展中的作用被廣泛的肯定和贊同，但由于技術局限和資金限制，多數部門都還未能將現代信息技術引用到應急管理運作中。

1.1.1.2??加強處置決策環節的現代信息技術投入

由于突發事件具有事發突然、事態復雜、高度不確定性、涉及范

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圍廣等特點，使其應急決策過程存在決策時間短、應急預案匹配度低、決策復雜度高等問題。傳統的基于預案的應急決策方法無法很好地滿足重大突發事件應急決策的需求。

在信息化理論和技術飛速發展的時期，將人工智能理論和相關技術與突發事件應急決策支持方法相融合，在對事件數據進行處理和分析的基礎之上，預測突發事件的演化趨勢，可以為應急方案的快速準確建立提供技術與工具支持。

1.1.1.1??提升應急事后評估及處置的科學性

從城市突發事件應急管理的時間段來看，往往在管理的過程中強調事故發生后的運動式、救火式應急救援，而往往忽視應急管理的事后工作。尤其是對于突發事件的處置方法和處置效果無法做到量化客觀得論證和評估，并且缺乏數據支撐的恢復重建規劃、經驗總結及應急管理機制改造。

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1????????城市應急管理大數據解決方案

在新型智慧城市建設背景下，本章基于大數據技術的應用實現福州市突發事件應急管理的建設需求。具體地，即對應急管理的事前、事中、事后引入以大數據為核心的措施辦法，加強現代信息技術投入，提升各環節管理成效。

對于應急管理事前，實施大數據監測，提升事前的風險評估與預測預警能力。對于應急管理事中，建立應急管理中心作為統一的應急管理指揮平臺，依托其實現突發事件應急管理中的事件信息數據全匯集，支撐大數據決策，實施統一指揮、部署、調度等，使各種應急救援力量成為一個協同聯動的有機整體。對于應急管理事后，運用應急管理流程中的大數據進行善后的相關工作，包括輔助救濟救助；輔助規劃重建；輔助事后經驗總結和預防調整等，從而優化事后管理水平。

1.1??大數據在應急管理中的應用分析

根據應急管理的時間序列劃分法，在應急管理的事前、事中、事后嵌入大數據方法、技術和過程，分析大數據在應急管理中的應用。

1.1.1?????大數據對應急管理提升的應用意義

當今，互聯網的不斷發展、信息技術的不斷進步推動著新型智慧城市建設，推動著人類社會走向了大數據時代。大數據加速了應急管理的變革，為應急管理工作的事前、事中和事后的每一階段提供了新的手段和工具，給應急管理工作的發展與創新帶來了巨大的機遇，主要表現在：

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（1）大數據創新應急管理模式

大數據背景下，將大數據技術與政府的應急管理工作相結合，改變了傳統工作理念，同時對應急管理的方式方法也進行了創新。一方面，大數據時代的到來更新了應急管理工作的理念，大數據思維的提倡使政府的應急管理工作更多依靠數據進行決策，逐漸減少了經驗決策的情況。另一方面，傳統的應急管理常常是事件發生后再追尋其中的因果關系，缺乏事前的預警預測工作，而大數據理念的提倡、數據技術的應用推動政府應急管理由過去的被動應對逐漸轉向主動防范，開始走向有效的事前預防、及時的事中處理、妥善的事后恢復。

（2）大數據拓寬應急管理信息監測來源

預警預測的基礎是監測各類型危險源，然而隨著我國社會轉型加劇，潛在危險源呈現多發、并發、可控性下降的趨勢。面對當今繁雜多變的應急管理情境，應用大數據技術對更多的目標對象進行監測，可以提升監測能力。互聯網、各類社交軟件平臺等產生的海量數據都可以作為危機事件信息的重要數據源。通過大數據分析，包括內容分析、趨勢分析、推斷統計及擴散、社會網絡分析等，政府可以從中獲取到更多城市動態信息。典型的，通過分析大樣本網民群體的網絡言論和行為推測發生現實群體事件的可能性。例如，公眾可能會利用網絡平臺發布出行信息，政府應急管理部門通過對大數據的智能采集和分析可以快速地預測某些道路擁堵情況以及擁堵時段，提前采取相應措施避免交通事故的發生。大數據使政府應急管理的數據來源不限于政府內部的部門，在網絡平臺和社交平臺中公眾也為政府應急管理提

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供了大量的數據信息，從而將捕捉獲取信息的范圍、渠道拓展到更寬更廣的領域。

（1）大數據提升應急管理預測預警能力

一方面，利用大數據可以對過去突發事件的產生及處理結果進行分析，對已有的事件數據進行學習，總結經驗，以此增加對類似事件應急管理的預見性。另一方面，通過實時數據的傳遞、收集與快速分析，對可能發生的突發事件進行更高效地預測，及時采取有針對性的預防措施，實現避免或者減少突發事件產生的損失。

（2）大數據提升應急管理決策的科學性

應急決策是應急管理工作的核心。應急決策最大的挑戰是受到信息不充分、時間緊迫、認知水平、各種資源短缺等客觀因素的限制，而大數據技術使決策者進行科學決策成為可能。依靠大數據技術，使離散在公安、交通、水利、環保等單位的信息資源，聚合成集預案庫、知識庫、專家庫、案例庫、隊伍庫、地理信息庫為一體的應急信息資源庫，從而高效、充分地利用各行業、各部門的數據，科學制定合理的應急策略。另外，在應急管理中，因果邏輯在短時間內不易查找可以通過大數據的相關分析查找出影響事件的關鍵要素，進而干預和控制這些要素，對突發事件進行有效控制。

綜上，隨著大數據時代的到來，應急管理由過去的被動管理逐漸轉向主動管理，由過去的事后處理轉變為事前預防，新的管理理念與管理模式給應急管理工作的發展與創新帶來了巨大的價值。大數據背景下，將大數據技術與政府的應急管理工作相結合具有重要意義。運

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用大數據技術可以提升政府應急管理機制的數字化、網絡化、智能化水平，具有先進性與科學性。

根據本地應急管理建設的需求，以流程優化的視角提出了對現有城市突發事件應急管理機制改善和優化的措施方案，明確了應用大數據推進應急管理機制完善需要從以下內容入手：（1）事前應急管理——監測警報。建立統一的各類突發事件潛在源大數據動態監控、管理信息平臺。（2）事中應急管理——決策指揮。建立綜合的突發事件應急管理中心及配套的信息系統平臺來支撐實現快速聯動處置、應急資源互補和大數據分析決策。（3）事后應急管理——恢復重建。開展基于大數據的災后救助、規劃重建、經驗總結及預防調整。以下對大數據在應急管理事前、事中、事后的應用做詳細敘述。

1.1.1?????事前應急管理的提升——大數據監測

監測警報是各類型突發事件的第一道防線。隨著城市智慧化發展進程的推進，圍繞應急管理的城市信息不斷增加，主要包括4個方面：城市基礎信息、監測檢測信息、決策支持信息和職能管理信息。城市基礎信息是智慧城市的構建基礎，包括地理信息數據、城市部件數據、宏觀經濟信息、法人機構信息、個人身份信息等。監測檢測信息是對城市運行狀態連續、周期或隨機性的監測信息，以及對突發事件誘發因素目的性的監測和檢測信息，如對水文、水質、氣象、地質等的監測信息和對食品安全、建筑質量等的檢測信息。決策支持信息是為應急決策提供的知識儲備，包括應急管理模型、應急事件仿真模型、事態發展預測算法、應急響應預案、應急管理案例、專家知識等。職能

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管理信息為應急管理提供體制機制、法律規范、資源保障等信息，包括組織機構、專家團隊、法律條例、避險場所、物資資源等。

提高監測的技術手段和科技含量，即提升監測警報工作的硬件配備水平，是完善應急管理機制建設的首要內容。各類突發事件的監測信息均涉及多個部門。以單個部門為基礎的單一監測數據，難以支撐綜合性風險的評估及趨勢預測。各部門的監測信息系統往往存在缺乏交流、缺乏共享、信息不對稱的問題，形成應急監測預警系統的信息孤島現象。在一定程度上，信息孤島會造成不同業務系統在信息采集時發生多口采集與重復采集，造成資源浪費。突發事件發生時，信息孤島影響數據的實時性、一致性，導致相關數據的價值無法被充分利用起來，還會成為跨部門跨單位協調、協作時信息暢通的主要障礙。

因此，在事前應急管理階段，運用大數據技術實現統一的城市災害潛在源監測，是實現災害潛在源信息高程度、高效率、高效益共享共用的有效途徑，是及時、有效、科學、積極地防范突發事件的基礎。以下首先設計了基于物聯網的大數據監測體系，然后梳理了物聯網應用技術，最后對形成大數據預警監測的具體實施路徑及內容做出描述。

1.1.1.1??物聯網監測體系框架

結合大數據監測的建設要求，引入物聯網技術的“感、傳、知、用”，大力提升應急管理事前的實時感知、信息共享和智能分析能力，有效地對城市運行態勢進行動態監控、智能研判，增強城市緊急突發事件現場感知和快速響應能力，為城市應急指揮提供信息，提升城市

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基于大數據的應急管理水平。

結合福州城市物聯網建設現狀，設計物聯網監測體系按照“1+1+N”總體框架開展建設，如圖5-1。總體框架中第一個“1”指市應急指揮平臺，是全市性城市安全運行和應急管理的綜合指揮平臺。市應急指揮平臺接入大數據應急管理相關的物聯網信息數據，進行數據融合處理和綜合展示，為市領導全面掌控城市運行安全態勢提供數據支撐，并通過大數據分析技術挖掘數據內在知識，為市領導開展全市應急管理科學決策提供智能輔助。總體框架中第二個“1”指福州市物聯網通用接入平臺，是市應急指揮平臺獲取各單位物聯網數據的通道，是城市大數據應急管理相關物聯網數據的共享交換信息樞紐。福州市物聯網通用接入平臺主要實現各類物聯網信息的規范接入、有效整合，支持物聯網數據的跨層級、跨部門、跨區域、跨業務、跨系統的信息資源共享。總體架構中“N”指各部門、各區（縣）物聯網應用管理系統。各部門、各區（縣）應用物聯網技術，利用各類感知設備和物聯網應用管理系統，實時獲取物聯網管理對象的感知信息，進行實時化、精細化、智能化管理，實現對城市信息的有效監控，提升本單位應急管理水平。其中，應用系統分為監控模式和監管模式。監控模式是指由部門、區（縣）部署感知設備，實時獲取物聯網管理對象的感知信息，直接監控管理具體對象；監管模式是指相關單位按照部門、區（縣）的要求，將獲取的物聯網管理對象的感知信息接入部門、區（縣）物聯網應用管理系統，實現對管理對象的有效監管。

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圖?5-1?城市應急管理物聯網監測體系框架

1.1.1.1??物聯網監測應用技術架構

遵循福州市電子政務總體技術框架，結合物聯網技術“感、傳、知、用”應用特征，福州市城市應急管理物聯網應用按照圖5-2所示的技術架構開展建設，確保各單位應急管理相關數據互聯互通和信息資源共享，實現全市應急系統物聯網應用整合通用。

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圖?5-2?城市應急管理物聯網監測應用技術架構

應急管理物聯網應用技術架構以標準規范與運行管理、信息安全與容災備份為保障，分為感知層、網絡層、應用層。感知層主要利用射頻識別、紅外感應、衛星定位、激光掃描和視頻監控等感知技術和設備，實時獲取城市運行管理對象感知信息；網絡層主要通過有線政務網絡、無線物聯數據專網、無線寬帶專網和其他網絡等，安全可靠地傳輸物聯網感知數據；應用層對獲取的物聯網感知數據進行數據整合、智能分析，支撐相關單位業務工作，輔助市領導科學決策。標準規范與運行管理主要是應用規范編碼、數據結構、共享交換的各類標準，以及與物聯網技術相適應的運行管理模式，規范物聯網感知數據的獲取、傳輸、處理和應用的全過程。信息安全與容災備份主要是應用數據加密、安全傳輸、安全防范、安全認證等各類安全技術保障數據的完整性和安全性，應用鏈路冗余、容災備份等技術手段，確保物聯網感知數據的安全接入、可靠存儲和應用。

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1.1.1.1??大數據預警監測具體實施路徑內容

（1）依托現代信息技術，例如遙感技術、地理信息系統技術、物聯網技術等，對災害潛在源的各項指標數據進行實時遠程監測和檢測，為管理者提供一個全面、動態的災害潛在源運行狀態視圖。在歷史數據和實時數據的支持下，基于大數據分析做出趨勢判斷，發現危機時在系統內發起警報。

（2）災害潛在源的監測涉及多個專業政府功能部門的行政管理范圍。整合各個功能部門的災害潛在源基礎數據庫，并配套建立災害潛在源數據維護及更新機制。

（3）建設各功能部門的災害潛在源信息交互渠道，實現信息共享。通過對各功能部門的監測信息進行匯聚，實現多數據庫聯動，從而形成一個全面覆蓋的災害潛在源監測大數據，并以可視化的視圖向應急管理人員呈現災害潛在源的態勢，達到通觀全局的效果。在監測數據共享、互聯的基礎上，利用大數據分析實現危機預測，從而發揮監測數據的最大價值，實現應急管理由應急處置向加強預防轉變。

（4）應用大數據挖掘新媒體內容中事件的相關關系，也是提升監測警報工作質量的重要途徑。近年來，隨著信息科技的發展，基于互聯網技術和移動網絡的新媒體如微博、微信等越來越受到人們的關注，并因為其具有傳播性、時效性、便捷性、個性等特征而廣泛被大眾接受。通過合理的方式建立與媒體的互動，使用大數據挖掘技術手段監測輿情動態與公眾行為，以此快速有效的捕捉到事件的突發“信號”，對突發事件發展趨勢的及時、科學判斷提供有效參考。

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1.1.1?????事中應急管理的提升——集中管理，大數據決策

決策指揮是突發事件發生后的應急管理的核心環節之一。新型智慧城市背景下，建設統一的應急管理指揮平臺是保障突發事件聯動高效處置的重要手段。集通信、指揮、調度于一體的縱向貫通、橫向聯通、高度智能化的城市應急管理中心是統一的應急管理指揮平臺的重要實施形式，是實現指揮權威提升，實現統一集中管理的核心載體。它是一種新型的應急管理模式，可以滿足決策指揮工作集中領導和協調，并且有利于充分調動各種應急資源和力量協同作戰，是對突發事件實施有效救援的關鍵要素。它的建立是要為各類突發事件的報警、求助、投訴實現統一接警、快速反應、聯動處警；整合應急管理中的各類數據信息，實現基于大數據的突發事件科學決策；保障突發事件應急管理中的統一指揮、部署、調度，使各種應急救援力量成為一個有機整體。

1.1.1.1??應急管理中心應對突發事件的具體程序

應急管理中心包含報警系統、輔助決策系統、聯動指揮系統、預案管理系統、應急資源信息管理系統等應用系統，分別與應急管理全流程中的重要環節相對應，形成的應急響應業務流程如圖所示，主要步驟如下：

（1）接警。報警系統密切關注預測預警信息及突發事件的情況。當有警情發生時，公眾通過有線或無線通訊網絡向應急管理中心報警，或是部署的自動報警裝置通過專門網絡向應急管理中心報警。報

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警系統將報警信息分發至空閑的接警員處。接警員收集警情事件的時間、地址、內容等信息，進行警情核實、歸并，生成并存儲標準化的事件檔案，并向上級匯報。

（2）預案選擇及指揮調度。通過分析事件內容，在輔助決策系統中調選并啟動電子預案，并依據事件嚴重程度及復雜程度適時啟動專家組。電子預案啟動后，在應急管理中心、各功能部門、政府領導和相關責任人之間迅速建立預先設置好的有線和無線通訊聯系，迅速將相關的事件信息、背景數據、預案責任規定等內容傳送到各個終端。

（3）啟動聯動指揮系統，根據預案由應急管理中心向下屬各相關處置職能部門發出調度指令，包括請求編組救援隊伍到現場勘察、請求調用多部門、多行業、多層次的信息數據、請求相關應急資源調度等。各聯動處置部門接到調度指令到達現場并落實本部門職責，展開與各部門業務功能相應的勘察行為，并向應急管理中心進行數據報送。

（4）現場信息反饋與決策。處置職能部門將現場具體狀況以語音、圖像、視頻等形式實時匯集傳送至應急管理中心，建立二者之間的互聯互通，可實時追蹤現場全面進展、請示下一步行動、請求支援與協助等。應急管理中心結合現場信息，以預案作為決策指南，以現場信息的大數據分析作為決策優化參考，開展災情科學評估，制定救援策略措施，部署調度方案等。然后將工作部署指令下達到各相關處置部門。通過現場數據信息實時回傳，應急管理中心將不間斷跟蹤現場狀況，及時調整救援方案，直至事件處置完畢。以上與事件相關的60/110

數據信息會進行同步存儲，供后續查詢取證。

（5）事件匯總

對事件全流程信息進行歸檔，在預案管理系統中對相關預案進行修改等管理操作，進一步提高預案的實際可操作性。

將以上這些邏輯步驟和節點連接起來，得到如圖5-3所示的應急管理中心的應急響應業務流程。

圖5-3?應急管理中心的應急響應業務流程

1.1.1.1??應急管理中心的組織體系及聯動工作機制

應急管理中心部署在市、區（縣）兩級，市應急管理中心上接省應急管理中心，下聯區（縣）應急管理中心，形成“集中領導，統一指揮、分級響應、屬地為主”的城市突發事件應急管理聯動工作機制。

在常態應急管理工作中，各級應急管理中心處于監測狀態，實施分級監管、重點監控。通過召開定期聯席會議或者采用其他信息化手段，應急管理中心接收下屬各功能部門的最新消息，并繼續向上一級應急管理中心進行消息傳遞，確保各級消息互聯互通。

在突發事件應急救援中，各級應急管理中心實施分級響應和相對獨立管理。分析警情信息進行事件定級，定級依據包括事件性質、事

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件現狀、事態、后果嚴重程度等。針對不同事件級別，確定事故應急響應范圍，應急管理中心的啟動程度，應急力量的出動規模，設備、物資的調集規模等。Ⅲ級、Ⅳ級突發事件可由市、區（縣）兩級應急管理中心聯動實施應急管理。一般的，區（縣）應急管理中心是處置突發事件的直接領導者和先期應對者，其首先統一指揮下屬各功能部門作為主要力量獨自處理發生在本地區的一般、較大突發事件，市應急管理中心及時跟蹤和掌握事件進展。區（縣）應急管理中心若發現事態無法得到有效控制，可將突發事件處置情況向市應急管理中心報告，請求應急支援，市應急管理中心視情接管指揮權。如果突發事件涉及跨地區，可由市應急管理中心實施統一指揮，實現跨地區協調聯動，分工合作。Ⅰ級、Ⅱ級突發事件則需要啟動省、市、區（縣）三級應急管理中心，形成高度聯動配合，實施應急處置。

各級應急中心在接到突發事件信息后，啟動應急管理流程，統一指揮調度各自下屬功能部門，形成應急救援隊伍。各級應急管理中心之間可以進行信息上報和指令下達，實施聯動會商。各級中心調度的應急救援隊伍在到達事件現場后成立現場應急指揮中心，實現信息互通與資源共享互補。在現場應急指揮中心的集中領導下，開展處置救援，包括人員搜索與救治、工程搶險、警戒與交通管制、環境保護等。各救援隊伍中的專家成員形成救援專家組為處置救援活動提供決策建議和技術支持。一線救援隊伍、現場應急指揮中心和場外應急管理中心（即省、市、縣三級應急管理中心）保持消息互通。當事態無法得到有效控制時，需要逐級向上報告，請求擴大應急。一線救援隊伍

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首先將救援增補申請上報至現場應急指揮中心。現場應急指揮中心評估分析后，明確超出了當前的應急處理能力，則將增援信息繼續上報至場外應急管理中心。對應地，Ⅰ級、Ⅱ級突發事件向省、市、縣三級應急中心報送增援信息，Ⅲ級、Ⅳ級突發事件向市、縣區兩級應急中心報送增援信息。場外應急管理中心首先通過聯動會商，制定應急擴大的決策和方案；然后指揮各自下屬功能部門編組增援應急隊伍以支援事件處置現場。事態得到控制后，應急管理進入善后期，開展恢復重建、事故調查和應急評估等工作，各級應急管理中心宣布應急結束，進入常態應急管理。

如上所述，各級應急管理中心在突發事件應急管理中的業務流程如圖5-4所示：

圖5-4?省、市、區（縣）三級應急管理中心的聯動工作機制

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1.1.1.1??應急管理中心的大數據決策

在信息化理論和技術飛速發展的時期，將人工智能理論與突發事件應急決策支持方法相融合，在對事件數據進行處理和分析的基礎之上，預測突發事件的演化趨勢，可以為應急方案的快速準確建立提供技術與工具支持。

針對應急決策支持系統自學習能力較差的問題以及突發事件應急決策具有較高時間敏感性的特點，可采用基于貝葉斯網絡的智能應急決策支持系統。圖5-5是基于案例推理的應急決策貝葉斯網絡建模方法。將歷史貝葉斯網絡模型作為案例存儲于案例庫中，通過案例匹配和案例修正建立新的貝葉斯網絡模型，有效提升建模效率，大幅度提升大型案例庫的歷史檢索和匹配速度及準確率。

圖5-5?案例推理工作流程圖

基于案例推理的應急方案生成是快速準確制定應急決策的有效方法。案例推理的基本思想是：基于新案例的有關信息，對歷史案例進行搜索，參考歷史案例對新案例進行求解。案例推理主要包含案例

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匹配、案例復用、案例修正、案例保存。

(1)案例匹配：基于已有的新案例的有關數據信息，對案例庫中的歷史案例進行匹配，從而得到相似的歷史案例。

(2)案例復用：對案例匹配所得的相似歷史案例進行分析，基于最為相似的案例進行新案例的求解，以達到復用歷史案例的目的。

(3)案例修正：若案例匹配所得的相似歷史案例無法直接應用于當前新案例的求解中，則需要對相似歷史案例進行修正，使其可以知道當前新案例的求解。

(4)案例保存：將當前的新案例以一定的案例表示方法存儲到案例庫中，以不斷增強案例庫的適用性。

在面對新決策問題時，首先將決策問題以案例的形式進行抽象表示；然后在以歷史貝葉斯網絡模型為案例存儲的案例庫中進行案例匹配以尋找相似的歷史案例貝葉斯網絡模型；若通過案例匹配可以得到符合標準的相似歷史案例，則可以達到案例重用的目的，由此生成初始案例；接著對初始案例進行案例修正得到最終案例，基于最終案例對決策問題進行求解；將最終案例存儲進案例庫以豐富案例庫中歷史案例。

依托應急管理中心匯聚突發事件的全面信息數據，并利用智能應急決策支持系統，可以開展以下事中管理決策，包括：

（1）災情評估

當突發事件發生后，應急管理領導小組需首先做出災情評估，進而對處置方案做出決策。在事件信息大數據的支持下，結合歷史相似

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性災情數據資料和相似性對策資料，能迅速評估災情狀況及其發展趨勢并快速地部署初步的災情處置行動。災情評估的難點在于災情信息收集統計，重特大突發災情現場信息復雜且高度動態化，僅靠少數單位工作人員的努力難以處理復雜的災情資料。運用輿情大數據分析技術勾畫出災情圖，輔助災情評估將是一種趨勢。在災難發生之際，手機社交應用、網絡社交應用、論壇會產生大量相關信息，成為巨大的信息源，通過整理數據繪制災情狀況圖，判斷災情嚴重程度，并區分重災區和較輕災區，用于輔助突發事件處置方案的制定。

（1）救災資源調度

應急管理事中需要對物資運輸調配和人力動員做出決策。傳統的運輸管理方式往往不合理，易造成物資調度不及時、物資分配不合理、搭載救援人員及物資的車輛堵塞在災區路上等窘境，不僅浪費人力物力，還會耽擱救災時機。基于大數據分析形成的救災資源調度方案，可以綜合考慮以上問題，在合理分配運輸資源、繪制交通路線、即時調度物資、人員按需分配上發揮重要作用。

（2）救援方案部署及調整

應急管理事中的核心是對事件處置的各項工作做出決策部署，實施統一指揮，保障各個部門在應急處置的業務連續性上保持平衡。不同部門提供的信息形成事件大數據，支撐大數據決策，在綜合考慮多項關鍵指標的情況下做出優化的救援方案。在大數據決策下，交通、醫護、警務、消防、市政基礎設施管理部門等，能夠及時溝通，為突發事件的處置提供及時的導航信息、充足的醫療資源、有力的治安保

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障和必要的建筑圖紙等，最大程度地為應急處置的開展提供便利條件。隨著事件發生發展，各部門繼續實時上報現場信息情況。基于多數據源的綜合分析，對各部門工作部署做出及時地統籌調整，促使事件事態最快得到控制。

1.1.1?????事后應急管理的提升——恢復重建與大數據運用

大數據在應急管理的善后階段發揮著重要作用，包括：

（1）大數據在災后救助中的運用

大數據輔助配資，提升災后救濟救助質量。在災后救濟救助過程中，亟需資源配置最優、資源整合最快、自組織能力更強的方案。例如在城市交通事故、群體性疫情的爆發、冰雪、暴雨等自然災害引發的城市洪澇等情況下，可通過應急管理中心匯集的事件信息大數據完成救濟救助的路線設計、人員分配及物資分配，讓危機后的損失達到最小化。

（2）大數據為災后規劃重建提供決策依據

運用大數據預測事后可能的后遺性災害、反復性災害及其他未來可能發生的事件，在重建規劃中做出次生災害預防準備。基于大數據統計災區目前各項指標，擬定近期和長遠目標，輔助未來重建藍圖規劃。運用大數據分析均衡地區之間恢復重建任務，實現資源合理分配。

大數據參與重建規劃將使城市規劃從關注城市結構和區域經濟上升到關懷社區、關注公眾參與。傳統數據來源于城市空間統計信息、文獻資料等。大數據時代，城市社交化數據是海量數據的一個重要組成部分。公眾社交數據中，如民眾最為急切的建設需求、偏離實際的67/110

不滿，或是期盼的建設改進等都將得到體現。在大數據的參與下，重建規劃將更加人性化，更符合民眾的利益需求。

（1）基于大數據的事后經驗總結與調整

通過收集突發事件應急管理全過程中產生的大量數據，并結合歷史數據進行分析，調整防范閾值，以避免類似事件發生。

基于大數據的應急管理全流程分析，可以為事件處置方法的論證提供數據支撐，例如領導親臨救災前線是否能提高工作人員救災效率以及對局部或整體救災工作是利是弊，鼓勵受災民眾參與救災和恢復重建工作是否有利于其精神狀態的恢復等，從而指導未來處置救援形式的調整改進。

依托大數據對災害應對處理過程中的細節進行統計分析，可以形成一張完整的應對災情處理手冊，在位置、心態、如何決策等方面給予后來者豐富的經驗和教訓，并梳理出科學的應災、救災方式和流程，制定出更加切合實際的規范和條例。

1.1??基于大數據技術的突發事件應急管理實施方法

本節將福州市四種類型突發事件的預案與大數據應急管理的應用相結合，提出具有信息化特征與聯動特征的應急管理的實施方法。具體地，對福州市不同類型突發事件的情況進行了統計，針對每種類型突發事件的誘發因素進行分析，然后給出了不同類型突發事件應急管理動態過程中的關鍵流程及其任務內容。

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1.1.1?????自然災害事件的控制和管理

1.1.1.1??福州自然災害統計

福州氣候偏差，突發性、局地性和極端性天氣事件頻發，氣象災害影響偏重，其中臺風影響最大。據統計，2016年，共有7個臺風登陸或影響我省，接近常年（6.9個）。其中：3個登陸臺風分別為1號臺風“尼伯特”（超強臺風級）、14號臺風“莫蘭蒂”（超強臺風級）和17號臺風“鲇魚”（超強臺風級），登陸個數偏多（常年1.6個）；4個影響臺風分別為4號臺風“妮妲”、16號臺風“馬勒卡”（熱帶風暴級）、19號臺風“艾利”（強熱帶風暴級）和22號臺風“海馬”（強臺風級）。其中3個登陸臺風均對我省及福州市造成嚴重影響，以“尼伯特”、“莫蘭蒂”災害損失最為嚴重。

“莫蘭蒂”強臺風致我市直接經濟損失達0.5661億元。全市共有7個縣（市）區、72個鄉鎮受災，受災人口達1.3185萬人，轉移人口5.1485萬人，倒塌房屋40間，農作物受災面積2.5308萬畝，公路中斷32條，停產工礦企業23家，全市配網饋線故障停電143條，通訊中斷13條次，損壞堤防23處1.62千米，損壞護岸53處，損壞灌溉設施117處。

臺風“尼伯特”造成福州市83人死亡，19人失蹤；其中重災縣閩清縣死亡73人，17人失蹤。導致福州市閩清、永泰、閩侯、羅源和福州高新區5個縣（區）63個鄉鎮受災，受災人口20．38萬人，倒塌房屋9652間，轉移人口12．47萬人。閩清縣受災最為嚴重，11個鄉鎮全部斷水、斷電，通訊中斷，全縣三分之一人口受災。

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1.1.1.1??自然災害事件大數據應急管理的實施

福州市減災委員會(以下簡稱“市減災委”)是市自然災害應急指揮綜合協調機構，負責組織領導全市自然災害救助工作。市減災委辦公室現設在市民政局，承擔全市防災減災和抗災救災綜合協調工作；收集、匯總、評估、報告災害信息以及災區需求和抗災救災工作情況；協調有關部門落實對災區的支持措施；分析評估災區形勢，提出對策建議；指導全市開展自然災害的防災減災工作等。

根據分類管理的原則，可將市減災委納入市應急辦，作為市應急辦下設的自然災害領導組。相應地，區（縣）應急辦也應下設自然災害領導組。

1.1.1.1.1?????預防準備

針對自然災害的大數據預防準備主要包括以下方面：

（1）資源準備。建設全市自然災害應急資源數據庫，重點對接整合各個聯動部門的應急隊伍、應急裝備、應急物資等應急信息資源，形成全市“自然災害應急資源一張圖”，實現應急資源可視化管理，實現資源合理分布存儲、快速定位和有序調配。建立健全市救災物資緊急調撥制度和公路、鐵路應急運輸聯動機制，確保救災物資在災害發生16小時內運抵災區。

（2）人員準備。建立覆蓋市、縣、鄉、村的災害信息員隊伍；建立以干部、民兵為主體的自然災害應急救援隊伍，并將軍隊、武警、預備役、公安、消防、電力、衛生、交通運輸、通信等專業救援隊伍

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作為重要補充，實現“一隊多能”。

（3）健全減災防災體制。我市的災害管理體制以分類別、分部門的單一管理模式為主。這種傳統的災害管理模式存在缺陷：各災種的管理之間相互獨立，缺少統一的整體協調；各災種間防災設施重復建設，影響減災投入的有效性。福州市減災委員會可以依托應急管理中心，對自然災害的各災種進行統一集中管理與指揮行動；并配套建立各災種一線處置部門之間的數據傳遞、共享機制，通過數據融合促進各部門溝通聯動，最大程度地全面同步掌控災情態勢。

“自然災害應急信息一張圖”、“一隊多能”、防災減災體制由單一管理模式向統一集中管理模式轉變均構成了自然災害預防準備的聯動機制。

1.1.1.1.1?????監測預警

自然災害監測預警包括三個流程：監測、預警分析、預警發布。

自然災害監測主體是政府各功能部門，存在監測部門各自為陣、數據共享程度較低等問題。應整合自然災害監測力量，建立由市減災委統籌協調管理，氣象局牽頭組織實施，農業、國土、水利、林業等部門和單位、相關鎮街、災害隱患區的重點村（社區）、農業龍頭企業、農業專業協會、農業專業大戶、災害敏感單位等組成的自然災害監測預警工作組織體系。并制定涵蓋信息匯聚共享、協同分析研判、預警發布接收、聯動預警處置、災情速報匯總等環節的制度和流程，明確各自職能職責，實現統一組織，分工協作，各司其職的監測預警聯動機制。

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建立各涉災部門之間實時共享的自然災害監測網絡及災害信息傳輸網絡，將暴雨監測站和新一代天氣雷達站、農業及生物災害監測點、地質災害監測點、水庫水文監測點、林業災害監測點、海洋監測點的監測信息，以自動傳輸、桌面系統、手持終端、電話語音等方式，匯聚于統一的自然災害監測大數據平臺。依據災種類別分類，監測大數據主要包括氣象災害監測大數據、地震監測大數據、災害性洪水監測大數據、森林和植被防火監測大數據、農作物和森林病蟲害監測大數據、海洋環境災害監測大數據以及地質災害監測大數據等。應用物聯網、遙感等現代的信息技術實現災情態勢實時監測與同步更新，大幅提高自然災害監測的時效性。

預警分析建立在監測大數據的基礎上，對自然災害事件發生的可能性、危害程度、緊急程度和發展趨勢進行評估、會商，做出災害的預測性診斷。自然災害的各災種之間有著密切的聯系，各類災害往往構成災害鏈、災害群和災害系統。因此，在各災種監測大數據建設的基礎上，建設減災委、農業、國土、水利、林業、氣象等部門之間的可視會商系統，制定會商制度，開展災種交叉關聯研究，實現多因子、多災種的綜合預測預警分析，是提升預警聯動的重要途徑。

依據預警分析結果，形成自然災害預警信息。福州市氣象局的氣象災害預警信息、國土資源局的地質災害預警信息、林業局的森林火險和重大林業有害生物災害預警信息、水利局的汛情旱情預警信息、海洋與漁業局的海洋災害預警信息、地震局的地震預警信息等統一報送市減災委。市減災委對預警信息進行審核，并決定是否發布預警及

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其等級。對于確定發布的災害預警信息，結合預警地區自然條件、人口和社會經濟背景等數據進行分析，對可能受到威脅的區域范圍、人口數量、受災嚴重程度及時做出大數據評估分析。一方面需要向災害預警地區的政府、應急主管部門以及有關單位通報發布預警信息和災害評估信息，提前做好災前準備或應急措施。另一方面需要向公眾發布預警信息，通過廣播、電視、通訊、網路運營商等新舊媒體實現快速聯動傳播，全方位拓寬信息發布渠道與傳播能力，確保民眾通過不同途徑及時獲取預警信息。

各災種部門監測大數據的共享匯聚、基于監測大數據交叉關聯研究的預警分析、預警信息匯聚、預警信息多渠道聯合發布構成了自然災害監測預警的聯動機制。

1.1.1.1.1?????處置救援

事發地區（縣）應急管理中心獲悉自然災害事件發生后，由區（縣）應急辦的自然災害領導組啟動應急處置，包括以下兩個方面：

（1）建立災情速報平臺。針對不同類別的災害，建立災情收集和報送制度，實現災情自動快速匯總，形成多類別、多階段的災情速報匯總平臺。

（2）啟動災害應急預案，開展處置救援。災害發生后，按照屬地為主的原則，事發當地區（縣）級應急管理中心升級為統一指揮平臺，對與救災有關的信息匯集、聯席會議、需求對接、資源調配、組織配合等作出統一部署，保障各下屬功能部門有序協同應對自然災害，這是處置救援聯動機制的核心。領導小組根據災情狀況啟動相應

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級別應急預案并執行以下操作：組織有關功能部門調配人員形成綜合應急聯動隊伍，實施災情全面調查，并將災情數據信息統一反饋至應急管理中心；領導小組依據災情大數據研究制定救援方案，必要時組織專家咨詢。

下屬各功能部門接到領導小組的工作指令后，組織各自救援隊伍到達災害現場，成立現場應急指揮中心，保證信息規范、高效地上傳下達，起到統一決策、指揮現場處置救援工作的作用。救援隊伍按照各自功能職責分工協作，做好各項處置救援工作，其中包括組織營救受到傷害的人員；疏散、轉移、安置受困人員；識別并采取措施消除次生危險源；劃定危害區域，維護社會治安；組織搶修損壞的公共交通、通訊、供水、供電、供氣、供油等基礎設施，保障事發地群眾的基本生活。

1.1.1.1.1?????恢復重建

實施救援行動使災害事態得到穩定控制后，需要進一步開展災區救助和恢復重建工作。主要包括以下兩個方面：

（1）災害損失評估核定與災后救助。民政、國土資源、建委、農業、水利、海洋與漁業、地震、氣象等有關部門對災情進行評估，基于這些部門的災情評估報告形成災情評估大數據，并據此核定此次受災程度。結合因災死亡人口、倒塌房屋臺賬、當地經濟生活情況等數據，對災區過渡性生活救助需求進行大數據分析，提出并實施過渡性生活救助方案。

（2）組織實施恢復重建。災后恢復重建工作立足于科教減災的74/110

基點之上。災區恢復重建計劃要依據災情評估大數據做統籌規劃，并堅持先急需和先重點的原則，首先恢復生命線工程，如供水、供電、醫院，與國家建設、人民生活密切相關的大型廠、礦企業等，然后逐步全面恢復。

1.1.1.1??自然災害事件大數據應用案例

大數據對自然災害的應急已經開始發揮重要作用，通過抓取氣象局、地震局的氣象歷史數據、星云圖變化歷史數據，以及城建局、規劃局等的城市規劃、房屋結構數據等數據源，通過構建大氣運動規律評估模型、氣象變化關聯性分析等路徑，精準地預測氣象變化，尋找最佳的解決方案，規劃應急、救災工作。

例如大數據用于地質災害監測系統中海量數據的分析，可以大幅度提高地質災害監測的準確度、時效性和科學性。2015年的“12?20”深圳滑坡，衛星地圖能揭示滑坡災害事發地點十年的變遷情況：2010年之前，事發地點是個礦場，地貌是山谷和深坑；2013至2014年因積水深坑變成了湖泊；2015年，因為填埋建筑垃圾湖泊逐漸消失，而山谷開口始終正對著滑坡體沖擊的工業園區，由于與水相比，建筑垃圾的密度更大，直接導致了滑坡的發生。還可以利用網友公布在論壇等媒體的無人機照片衛星地圖，研究地貌變化，對地質災害的實時、動態的大數據監測做出貢獻。尤其是在山區發生地震后，坡體植被的破壞，為泥石流和滑坡等地質災害的發生提供了條件。如果能夠深入利用和分析監測數據和影像數據，將對專家和公眾共同做好自然災害預測工作有著積極意義。

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大數據技術已經逐漸應用于自然災害應急管理的過程中，并且在預測、防災、抗災等災害處置中發揮著重要的作用。通過大量數據的分析，尋求災害事件的相關性，得出事件發生的規律，以預測事件下一次的發生，能夠大大增加人們應對災害事件的時間限度，降低災害帶來的傷害。

1.1.1?????事故災難事件的控制和管理

1.1.1.1??福州事故災難統計

福州市各縣（市）區2017年1-11月份

生產安全事故統計情況表

項目事故單位

死亡數

道路運輸

工礦商貿

漁業船舶

農業機械

較大事故

死亡

人數

死亡

人數

死亡

人數

死亡

人數

起數

累計

累計

累計

累計

累計

福州市

0

鼓樓區

0

0

0

臺江區

0

0

0

倉山區

0

0

0

晉安區

0

0

0

馬尾區

0

0

0

福清市

0

0

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長樂市

0

0

0

閩侯縣

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連江縣

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閩清縣

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羅源縣

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永泰縣

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高新區

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從福州市安監局官網數據統計，僅2017年1-11月份，全市發生四類生產安全事故257起，死亡95人，受傷235人，直接經濟損失24.2萬元。其中工礦商貿事故28起，死亡30人；工業企業發生事故8起；建筑施工行業發生事故9起，死亡11人；道路運輸事故228起，死亡64人，受傷234人，直接經濟損失24.2萬元。漁業生產安全事故1起，死亡1人。

1.1.1.1??事故災難事件應急管理的實施

福州市政府現設有常態的市安全生產事故災難應急領導小組，領導、組織、協調全市安全生產應急管理和事故災難應急救援工作。可將現有的市安全生產事故災難應急領導小組納入市應急辦，作為市應急辦下設的事故災難領導組。相應地，各區（縣）政府確定事故災難應急領導機構，作為區（縣）應急辦的事故災難領導組。

1.1.1.1.1?????預防準備

事故災難的預防準備應從認識危險源入手。危險源是事故災難發

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生的前提和必要條件，在分析辨識危險源的基礎上，有效管理和控制危險源，對于規避事故災難具有十分重要的意義。具體包括兩個方面：

（1）危險源辨識、評價與分級

危險源是潛在的不安全因素，明確危險源才能有的放矢地計劃如何采取措施管理和控制危險源。在危險源辨識的基礎上，對危險源進行風險評價，包括危險源導致事故的可能性以及一旦發生事故造成人員傷亡或財產損失的后果嚴重程度。風險評價的目的是對危險源進行分級控制。受實際的人力、物力等方面因素的限制，不可能完全控制所以的危險源。只能集中有限的人力、物力資源消除、控制風險等級高的危險源。在風險評價的基礎上，繪制轄區內的危險源分布圖，并按照風險高低對危險源進行排序，為確定采取控制措施的優先次序提供依據。

（2）危險源控制

危險源控制是事故災難預防準備的核心。它是指利用工程技術和管理手段防止危險源產生事故、造成人員傷亡、財產損失的工作。危險源的工程技術控制通常包括：消除危險源或用安全的能量替代不安全的能量；改變設備、設施、場所的設計；封閉或隔離；屏蔽措施；限制接觸；使用個體防護裝置等。危險源的管理控制包括：倡導安全文化，強化安全意識。充分發揮互聯網的作用，通過政府網站、門戶網站等，大力宣傳安全生產方針政策、法律法規和安全知識，健全安全管理制度，建立安全責任制度，建立安全操作規程。

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1.1.1.1.1?????監測預警

科學、定量、實時地監測和診斷危險源，建立事故災害預警指標，并在監測狀態接近預警閾值時，實施風險干預措施，對于防止事故災難發生和減輕事故后果具有重要的作用。

（1）建立事故危險源監測大數據

推行事故危險源網格化監管，利用大數據強化事故災難防控的基礎信息收集工作。以危險源為中心的整個人—機—物系統的狀態參數決定了監測內容，通過傳感器、視頻監控等手段獲取形成某一類危險源的監測大數據，據此實時掌握安全動態。

（2）危機識別與預警

當監測信息出現異常，例如危險源狀態參數的數值達到或超過預警閾值時，就會向事故生成方向轉化，應發起危機預警。此外，基于大數據預測模型，對危險源的歷史監測大數據與實時監測大數據進行分析比較，發現事故發生的規律及趨向性問題，提前預判安全風險，并發起危機預警。安全管理人員在收到事故災害預警信號后，及時進行危機確認、分析原因、制定危機處理方案等。

（3）實施風險干預

根據危機處理方案，立即實施風險干預措施，包括管理措施和技術措施，并且對實施干預措施后的危險源狀態進行監視。如果干預措施已產生了預期的效果，安全風險降低到可以接受的程度，危機被消除，恢復正常的生產狀態，并繼續對生產過程進行監視。如果實施風險干預措施后，沒有產生預期的效果，則繼續調整行動，遏制事故災

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難的生成或者最大程度減小事故危害。

（1）評估調整

生產過程的內部、外部環境不斷發生變化，當內部或外部環境變化較大時，應重新評估調整危機預警閾值，以確保危機預警的持續有效性和實用性。

當地區（縣）應急辦接到可能導致事故災難的預警信息后，要密切關注事態進展，分析事故災難預警信息，并按照預案及時研究制定應對方案。事態嚴重時及時上報市應急辦。市應急辦事故災難領導組部署指揮下屬功能部門按照相關預案做好應急準備工作。

1.1.1.1.1?????處置救援

（1）啟動預案

事故災難應急管理以屬地為主，主要依靠本行政區域內的應急處置力量。事故災難發生后，事發地區（縣）級應急管理中心升級為統一指揮平臺，區應急辦的事故災難領導組、事故災難專家以及發生事故單位的有關負責人會商，根據事故情況啟動相應級別預案，并由區應急辦的事故災難領導組指揮事故搶險救援工作。根據事故災難嚴重性，適時申請市應急辦響應，向市應急辦報告事故災難事態發展及救援情況。本著“誰主管、誰負責”的原則，根據事故災難類別，領導組進一步部署牽頭責任部門，可授予牽頭責任部門直接處置權和指揮權，進行現場統一指揮調度及權責分配。

工礦商貿領域發生安全生產事故災難，由安監局按照有關預案組織相關力量和資源進行應急救援；

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房屋建筑和市政基礎設施工程、城市公用事業安全生產事故災難，由建設局按照有關預案組織相關力量和資源進行應急救援；

交通、水利等有關專業工程安全生產事故災難，由交通局、水利局按照有關預案組織相關力量和資源進行應急救援；

發生道路交通、火災等事故災難時，由公安局按照相關預案組織相關力量和資源進行應急救援；

發生水上交通等事故災難，由交通局按照《水上交通突發公共事件應急預案》等預案組織相關力量和資源進行應急救援；

發生漁業船舶水上安全事故災難，由海洋與漁業局按照《漁業船舶水上安全突發事件應急預案》等預案組織相關力量和資源進行應急救援；

特種設備發生事故災難，由質量技術監督局按照有關預案組織相關力量和資源進行應急救援；

農業機械事故災難，由農業局按照有關預案組織相關力量和資源進行應急救援。

（2）現場緊急處置

牽頭責任部門與相關協作部門（例如公安、消防、醫療、電力等）的救援隊伍赴現場，成立事故現場應急指揮中心，部署事故緊急處置的各項工作。各部門依據各自功能職責分工協作，并實時上報各部門處置情況進展。

公安部門與民政部門配合組織現場人員及時、有序撤離到安全地點，做好事故區域及周邊范圍的治安管理工作，劃定警戒區域，封鎖

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隔離事故現場等；消防部門全力搶救遇險人員，并配合事故發生單位的工程人員控制危險源及消除次生災害危險源，阻止事故損害擴大；醫療部門配合消防部門開展緊急醫療救護和現場衛生處置工作；疾病防控部門開展醫療防疫和疾病控制工作。

事故現場應急指揮中心將各功能部門上報的處置情況信息報送區（縣）級應急管理中心，充分發揮專家組、事故專業技術人員的作用，實施科學決策，及時調整應急處置方案。

當遇險人員全部得救，事故現場得以控制，環境符合有關標準，導致次生、衍生事故隱患消除后，經現場應急救援領導小組確認，報送區（縣）級應急管理中心批準，現場應急處置工作結束。

1.1.1.1.1?????調查善后

區應急辦事故災難領導組組織開展事故災難的恢復工作，包括事故調查總結和事故善后。

成立事故調查組進行事故調查和經驗總結。在調查中，危險源監測大數據為事故追責提供重要的證據，用以確認引發事故的直接原因和間接原因，合理區分責任等。此外，以事故災難處置救援過程大數據為依據，分析總結事故應急救援經驗教訓，提出改進應急救援工作的建議。

對于重特大事故災難要重視善后工作。第一，做好輿論宣傳工作，維護社會穩定。構建政府主導、網絡媒體推動、網民參與的“三位一體”的引導模式，引導正確的輿論導向，輿論宣傳要客觀準確地反映事故真實情況，防止虛假渲染和夸大其詞造成社會公眾的悲觀恐慌心

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理。第二，制定整改措施，加強改進安全生產工作。

1.1.1.1??事故災難事件大數據應用案例

大數據在事故災難應急管理方面已發揮了重要作用。

美國曼哈頓有大約51000個沙井蓋和服務設施，因沙井蓋內部失火，紐約每年有很多沙井蓋會發生爆炸。重達300磅的沙井蓋在轟塌在地上之前可以沖出幾層樓高。為紐約提供電力支持的愛迪生電力公司，每年都會對沙井蓋進行常規檢查和維修，但在過去，這完全看運氣。聯合愛迪生電力公司向哥倫比亞大學的統計學家求助，希望他們通過對一些歷史數據的研究，比如說通過研究以前出現過的問題、基礎設施之間的關聯，進而預測出可能會出現問題并且需要維修的沙井蓋。哥倫比亞大學將雜亂的數據整理好給機器處理，發現了大型沙井蓋爆炸的106種預警情況。在布朗克斯的電網測試中，他們對2008年中期之前的數據都進行了分析，利用這些數據預測了2009年會出現問題的沙井蓋。預測效果非常好，在他們列出的前10%的高危沙井蓋名單里，有44%的沙井蓋都發生了嚴重的事故。

英國石油公司（BP）切里波無線感應器的大數據分析，也避免了一次災難事故的發生。在華盛頓州布萊恩市的英國石油公司（BP）切里波無線感應器遍布于整個工廠，能夠產生大量實時數據。有一個工作區，錯誤量明顯增多，更換新器件依然無改觀。工程師分析了大量損壞的元器件，認為這一區域有問題，結果表明：此區管道承壓異常，原油在此區域形成比其他種類更具有腐蝕性的物質，存在爆炸危險，從而避免了一次災難發生。

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通過建立大數據模型，對數據進行分析比較，從而找到事故發生的規律、預測未來，有效地對事故的傷害降低至最小，甚至能有效防止事故的發生。但我們也應該認識到，大數據的來源必須要有保證，才能保證追責有充足的證據。大數據在事故災害處理中可以提供高技術的支持，充足的數據讓事故的來龍去脈清晰地呈現在人們眼前，讓人們更有把握去應對事故災難的發生，甚至做到提前預測預警。

1.1.1?????公共衛生事件的控制和管理

1.1.1.1??福州公共衛生事件統計

2004—2014年福州市共報告突發公共衛生事件177起，事件級別以Ⅳ級和未分級為主；事件以傳染病為主，占70.62%，其次為食物中毒，占14.69%；事件發生高峰為4—6月份和9月份;學校公共衛生事件共68起，占事件總數38.42%；177起事件中由各級疾控機構報告的突發公共衛生事件155起，占87.57%；2004—2014年突發公共衛生事件報告時效值在2小時之內的有58.19%。

1.1.1.2??公共衛生事件應急管理的實施

福州市人民政府現設有常態的市突發公共衛生事件應急指揮部，統一領導全市突發公共衛生事件的應急處置工作。市衛生局設立市衛生應急辦公室（市突發公共衛生事件應急指揮部辦公室）作為日常管理機構。區（縣）衛生行政部門同樣指定突發公共衛生事件日常管理機構，配合市衛生應急辦公室進行全市突發公共衛生事件應急處理的日常工作。

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可將現有的市突發公共衛生事件應急指揮部納入市應急辦，作為市應急辦下設的公共衛生事件領導組。相應地，各區（縣）政府確定區（縣）公共衛生事件應急領導機構，作為區（縣）應急辦的公共衛生事件領導組。

1.1.1.1.1?????預防準備

應急準備是有效應對突發公共衛生事件的支撐保障。其包括以下幾個方面：

（1）制定以預案為核心的聯防聯控工作機制。突發公共衛生事件實行分類管理，按照“常備不懈、平戰結合”的原則，制定關于鼠疫、霍亂、非典、禽流感等傳染病應急預案，食物中毒和職業中毒應急處理辦法，洪災、旱災、地震等自然災害衛生救援預案，處置生物、化學的衛生預案等單項預案。同時，根據公共衛生形勢發展和衛生應急工作實際需要，進一步修訂和補充單項衛生應急預案，形成科學、完善的突發公共衛生事件應急預案體系。一旦發生突發公共衛生事件，則按照預案的指示組織各單位開展聯防聯控，協同應對突發公共衛生事件。

（2）建立突發公共衛生事件聯合應急演練。邀請聯動有關成員單位共同參與演練活動，達到磨合機制，鍛煉隊伍的作用，使聯動機制更具有可操作性。通過聯合演練，提升應急組織機構統一領導指揮經驗和能力，使各單位明確自身的職責要求，自身與其他單位如何配合行動等，從而提高應急隊伍的聯動協作能力。

（3）建立督查制度。重要節日、重要活動、特殊季節期間，區

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應急辦公共衛生事件領導組組織相關單位，對各單位的公共衛生應急工作情況進行督查。

1.1.1.1.1?????監測預警

信息監測是突發公共衛生事件應急管理的關鍵任務，是早期發現、早期報告和早期處置突發公共衛生事件的重要環節。突發公共衛生事件信息監測是指對疾病和健康危險、危害因素進行長期、連續性地收集、核對和分析的過程，為政府相關部門決策提供科學依據。突發公共衛生事件監測信息包括來源于各級醫療衛生機構、疾控機構、衛生監督機構、出入境檢驗檢疫機構報告的各類疾病與公共衛生信息。

公共衛生事件預警的依據是監測信息，若不能及時、準確、全面地反映公共衛生事件的前期監測信息，則會給突發公共衛生事件應急管理帶來很大被動，錯失對公共衛生事件實施控制的良好時機。因此，突發公共衛生事件信息監測預警的聯動機制建設是突發公共衛生事件應急管理建設的重要組成部分。在大數據背景下，信息監測工作的協調聯動措施包括：

（1）建立一個統一領導、縱橫交錯、全域覆蓋的公共衛生信息報告系統。市、區（縣）、鄉鎮（街道）、村（城市社區）各成員單位確定固定的聯絡員，聯絡員之間通過快速、有效的信息溝通渠道（電話、傳真、電子郵件、文件等）定期互通共享各方的公共安全衛生信息，加強相互間公共衛生危機溝通和信息交流傳遞，保證全區域疫情同步掌握，是實現聯防聯控的重要措施之一。

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（2）建立“縱向到底，橫向到邊”的公共衛生信息監測與傳輸網絡，形成傳染病、流行病、疫情監測大數據，是實現聯防聯控的重要措施之二。結合歷史與當前的監測大數據，對未來公共衛生事件爆發的前因后果、傳染途徑，尤其是病菌從動物向人類傳染的動向、疾病與人類行為和環境因素的關系等進行前瞻性、多學科的研究分析，預測公共衛生事件的發生發展狀況，達到將突發公共衛生事件遏制在萌芽狀態。

（3）基于互聯網大數據的流行病監測成為防控公共衛生事件的一個重要手段，例如可以通過對感冒信息的檢索來預測流感發生的具體狀況。專業的信息監測不可能全面覆蓋，通過網絡大數據這一新興的信息技術手段獲得公共衛生事件的征兆和苗頭，可以進一步提升公共衛生事件的預測預警能力。

（4）定期召開突發公共衛生事件通報聯席會議，通報突發公共衛生事件當前的情況、特點和趨勢。聯席會議可以通過工作總結會、工作部署會、座談會、研討會或現場會等形式召開，主要分析研究區域內公共衛生態勢方面存在的突出問題，協調解決衛生應急工作中的難點問題。

各級人民政府衛生行政部門指定專門的部門、配備專業人員對接報的公共衛生事件監測信息進行研究、核實，依據公共衛生事件的發生、發展規律和特點，認識和辨別出公共衛生事件潛伏期的各種癥狀，確定突發公共衛生事件征兆后應及時作出相應級別的預警。

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1.1.1.1.1?????處置救援

事發地人民政府接到突發公共衛生事件報告后，根據突發公共衛生事件的嚴重程度及處理需要，對如下工作進行統一部署：調集本行政區域內各類人員、物資、交通工具和有關設施、設備參加應急處理工作；劃定控制區域，立警戒區和警戒哨，限制區域與外界交互活動的內容；實施疫情緊急控制措施，例如限制或停止人群聚集的活動、停工、停業、停課等，避免擴散蔓延；開展群防群治，組織街道、鄉（鎮）以及居委會、村委會協助配合衛生行政部門、醫療機構、疾控機構及衛生監督機構等，做好疫情信息的收集、報告、人員分散隔離、公共衛生措施的實施工作；指揮公安部門實施流動人口管理；指揮交通部門實施交通衛生檢疫；公共衛生事件處置期間，政府應急管理部門協調政府宣傳部門做好輿情監控工作，發布新聞報道，避免虛假信息和負面輿論對社會穩定造成不良影響。

事發地區（縣）應急管理中心獲悉公共衛生事件發生后，由區（縣）應急辦公共衛生事件領導組啟動應急處置，對各聯動單位下達指令，明確各自職責：

（1）區（縣）應急管理中心公共衛生事件領導組根據突發公共衛生事件的性質和程度，啟動相應級別預案。依據預案要求，迅速調集醫療機構、疾病預防控制機構和衛生監督機構等成員單位開展突發公共衛生事件的調查與處理；并提出事件處置總體方案。

（2）醫療機構、疾病預防控制機構和衛生監督機構等成員單位接到應急管理中心的部署指令后，編組隊伍趕赴現場，按照各自職責

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開展工作。

（3）根據事件需求，例如是大規模食物中毒突發事件、人畜共患病突發事件等，應急管理中心公共衛生事件領導組部署食品藥品監管部門、公安部門、農經部門配合參與完成突發公共衛生事件的調查與處理；

（4）根據事件需求，應急管理中心公共衛生事件領導組部署疾病預防控制機構組織突發公共衛生事件專家咨詢，開展流行病學調查、環境生物樣品采集檢測等工作；食品藥品監管部門、農經部門配合專家人員開展衛生學處理等工作。

（5）應急管理中心公共衛生事件領導組組織專家跟蹤突發公共衛生事件的處理情況，包括病人救治情況、所采取的措施及效果等，據此及時調整處置方案。各聯動單位依據調整后的方案繼續開展應急管理，最大限度減少事件造成的經濟損失、人員傷亡和社會負面影響。

（6）應急處置工作結束時，由領導組組長宣布終止應急狀態，轉入正常工作；

（7）若事件難以控制或者有擴大趨勢，需要市應急辦支援時，應迅速向市應急辦請示擴大應急。

（8）事件處置情況，統一由宣傳報道組負責按照程序，向社會公布并向有關部門、新聞媒體通報。

非突發公共衛生事件發生地區應主動加強溝通，密切保持與事件發生地區的聯系，及時獲取相關信息，做好本地重點人群、重點場所和重點環節的監測、排查和控制工作，防止事件發生、傳入和擴散等。

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并且根據事發一方的需求，配合參加會商，共同分析研判形勢，共享臨床、流行病學等數據資料，在應急藥械、相關設備、應急隊伍、專業技術、專家資源等方面給予支援。

消除引發公共衛生事件的相關危險因素后，或末例病例發生后經過最長潛伏期仍無新病例出現，則符合突發公共衛生事件應急處置的終止條件，由應急管理中心公共衛生事件領導組宣布應急處置結束。

1.1.1.1.1?????評估改進

突發公共衛生事件結束后，應急管理中心公共衛生事件領導組組織各聯動部門基于事件的預防、報告、調查、控制和處理過程的大數據進行事件會商評估，形成評估報告。根據事件大數據評估報告，增強公共衛生管理中的薄弱環節，完善管理制度，提升公共衛生安全監管和防范能力。此外，要及時做好媒體溝通工作，準確對公眾發布信息，消除公眾恐慌心理并宣傳普及科學衛生健康知識。

1.1.1.2??公共衛生事件大數據應用案例

世界很多國家包括美國，都承認基于互聯網大數據的流行病監測變得非常重要且非常緊迫。美國管理咨詢公司麥肯錫全球研究院（MGI）預測：如果美國的醫療行業能夠有效利用不斷增長的大數據來提高效率和質量，那么每年可創造超過3000億美元額外價值，可以挽救無數本可不應該失去的生命。

2008年谷歌推出了“谷歌流感趨勢”（GFT），這個工具根據匯總的谷歌搜索數據，近乎實時地對全球當前的流感疫情進行估測，但當

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時并沒有引起太多人的關注。直到2009年H1N1爆發的前幾周，谷歌公司的工程師們重新介紹了GFT，并成功預測了H1N1在全美范圍的傳播，甚至具體到特定的地區和州，而且判斷非常及時，與官方數據的“滯后性”形成鮮明的對比，讓大數據發揮了巨大的優勢作用。

1.1.1?????社會安全事件的控制和管理

1.1.1.1??福州社會安全事件統計

今年以來，福州警方通過開展“烈焰2017”打擊電動車盜竊犯罪、“獵手2017”打防扒竊犯罪、“攻堅2017”打擊“盜搶騙”犯罪等專項行動，對各類侵財違法犯罪活動保持凌厲攻勢。

據統計，2017年1月1日至10月30日，全市公安機關共摧毀犯罪團伙200余個，“盜搶騙”案件立案數同比下降兩成，挽回群眾損失1500余萬元，破獲了“7.16”珠寶店被盜案等一批重大盜搶犯罪案件。2017年前三季度，全市公安機關共破電信網絡新型違法犯罪案件699起，刑拘16類電信網絡新型違法犯罪嫌疑人624名，摧毀詐騙窩點15個、抓獲嫌疑人近300名，全市電信網絡新型違法犯罪案件立案數同比下降31.63%，群眾被騙金額同比下降23.31%。另據統計，市反詐騙中心自2016年4月份成立至今共查詢涉案銀行賬戶5833個，止付賬戶3443個，止付金額5582余萬元。

1.1.1.2??社會安全事件應急管理的實施

當前，福州市市級與區級均未有常設的社會安全事件應急領導機構。

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1.1.1.1.1?????預防準備

福州市應著力完善突發社會安全事件應急領導組織體系。由市級人民政府和區級人民政府分別指定市級與區級社會安全事件應急領導機構。市級社會安全事件應急領導機構納入市應急辦，作為市應急辦的下設的社會安全事件領導組，對全市的社會安全事件實施統一領導、組織、協調。相應地，區級社會安全事件應急領導機構納入區應急辦，作為區應急辦的下設的社會安全事件領導組，實施本行政區內社會安全事件統一管理。

1.1.1.1.2?????監測預警

由政府劃分監測區域，統一部署有關部門、專業機構和網點形成監測網絡，提供必要的設備設施，配備專職人員，對可能形成社會安全事件的風險源開展多渠道監控、收集和跟蹤，及時獲取各類情報信息，加強危機隱患的排查、研判與整治，形成信息預警機制。監控信息包括：

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突發事件。

1.1.1.1.1?????應急處置

事發地區（縣）應急管理中心獲悉社會安全事件發生后，由區（縣）應急辦社會安全事件應急領導組啟動應急處置，統一組織各部門各司其職，履行明確職責：

（1）社會安全事件應急領導組根據事件類型，確定事件處置牽頭部門，并成立事件處置的現場指揮中心。現場指揮中心負責事件現場協調指揮，并及時向社會安全事件領導組反饋事態進展情況。社會安全事件應急領導組與現場指揮中心進行實時信息溝通，根據事態反饋情況制定處置決策，確定是否需要其他部門介入，全力避免事態進一步擴大。

（2）處置牽頭部門根據社會安全事件領導組的指令，派員趕赴現場，核查、了解、研究并續報有關信息，綜合運用法律、經濟、行政和思想政治工作等手段協調矛盾和利益。通過調解，及時疏導化解矛盾和沖突，盡快平息事態。

（3）對正在發生的滋擾、圍堵、沖擊行為，或發現參與人員中有人攜帶管制器械、爆炸物及其它危險物品時，部署公安部門依法采取封鎖隔離、解散、強行帶離現場等處理，控制現場事態發展，保護現場人員的人身安全；部署交通部門實施交通疏導，維持正常道路秩序。公安部門與交通部門合作維護現場治安秩序、交通秩序。

（4）當群體性突發事件出現難以控制或事態繼續擴大，有可能出現人員傷亡等情況時，應及時向當地政府、120急救、公安部門請

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求擴大應急。

（5）政府宣傳部門做好輿論監控，利用各種主流宣傳媒體，客觀反映事件發生原因及動態，對事件進行積極的宣傳報導，及時公布信息，控制輿論導向，減少和消除不實謠言和傳聞的負面影響。

（6）當事件現場得到控制，事件造成的危害被消除時，達到應急結束條件。現場指揮中心報請區應急辦，由社會安全事件領導小組宣布應急響應結束。

1.1.1.1.1?????調查善后

社會安全事件給公共利益和公共安全帶來威脅和損害，調查善后不僅意味著恢復事件中受到損害的有形設施，更意味著正視并解決突發社會安全事件暴露出來的漏洞與不足。因此，突發社會安全事件的調查善后包括四個重要內容：

一是事件調查。

結合網絡輿情大數據進行事件調查，及時準確地查清事件原因，查明事件性質和責任，揭示管理體制、方案、措施存在的問題及不足，為社會管理工作改進提供依據。

二是事件處置評估。

指定專人負責收集整理事件處置工作記錄、社會對事件處置的評論等數據資料，組織相關部門分析事件處置大數據，對處置過程進行總結和評估，提出改進意見和建議。

三是制度修正。

社會突發事件提供了組織學習、改造的良機。根據事件所暴露的問題，回應社會系統的新要求，對過去的體制、觀念和行為展開積極主動地或漸進性地變革，包括觀念的更新、制度建設、機構建設、政策改進等。配套地解決和控制一些與突發社會安全事件

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相關的、可能導致事件再度發生的各種問題，鞏固事件處置的成果。

四是對可能導致突發性事件反復的因素，要保持高度警惕，并積極采取措施，要做好回訪工作，妥善予以解決和處置。

1.1.1.1??社會安全事件大數據應用案例

近年來，全國的公安機關在公安部“情報主導警務”的方針指引下，不斷完善大情報系統建設的總體部署，加強立體化社會治安防控體系建設工作，打造真正的“平安中國”。

先進的信息系統和技術尤其是大數據技術，能夠幫助警務機構擁有對海量數據的控制、分析、處理的主導權，并且轉化為公安的決策優勢和治安優勢，提高總體智慧警務的能力和效率。大數據時代的信息爆炸，為公安機關運用大數據技術提高破案效率、預警重大事件、管控重點人員和團伙等方面創造了良好條件。在實際警務工作中，公安大數據分析應用系統，基于尖端的存儲和運算能力、圖數據庫技術和大量的預測模型和戰法，對全量數據進行關聯關系挖掘，通過交互的可視化方式，為公安干警提供情報研判分析、重點人員管控、重大事件預測等警務工作所需的重要的功能。

海外的警察部門多年來也一直在使用大數據技術維護社會安寧與穩定。在2013年4月15日的美國波士頓馬拉松賽中，兩場爆炸造成3人死亡，數十人受傷，在這之后不到24小時里，美國聯邦調查局就搜集到了少量的手機基站日志，短信，社交媒體數據，照片和視頻監控錄像，試圖通過數據分析快速找出嫌疑人。在美國洛杉磯，警方通過使用預測類軟件，使盜竊犯罪率下降33%，暴力案件發生率下

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降21%，財產犯罪率下降12%。在英國，使用了預測分析軟件的地區，特拉福德盜竊犯罪率下降26.6%，曼徹斯特入室盜竊犯罪率下降了9.8%。這種基于大數據挖掘的刑事偵查已經逐步在世界范圍內傳播開來。

1.1??突發事件應急管理聯動方案

以上對不同類型突發事件應急管理的流程順序及相應的方式方法進行了敘述，可以從中總結建立一套具有統一聯動特征的應急管理方案，如圖5-6和圖5-7，包括了應急管理體制和應急管理機制兩個方面。

（1）體制方面

從福州市應急管理的建設需求出發，構建常態化的應急綜合管理部門。如圖4-4，建議市級、區級分別建立常態化應急綜合管理部門，從領導配置及立法上確立該應急綜合管理部門對突發事件的指揮權威，實現各級一體化集中管理。市級層面，可指派已有的市應急辦作為本級應急綜合管理部門；區級層面，可補充設立區應急辦作為本級應急綜合管理部門。按照突發事件分類管理的原則，市應急辦、區應急辦分別下設四種類型突發事件的領導組，即自然災害應急領導組、事故災難應急領導組、公共衛生事件應急領導組、社會安全事件應急領導組。針對四種類型突發事件，由不同領導組對各職能部門、各專業隊伍實施統一協調指揮。按照突發事件屬地管理的原則，區（縣）應急辦負責本行政區域內一般突發事件（Ⅲ級、Ⅳ級）處置工作，并協助配合市應急辦處置本行政區域內重大突發事件（Ⅰ級、Ⅱ級）。

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（2）機制方面

從福州市應急管理的建設需求出發，構建統一的應急管理指揮平臺，這是提升應急管理機制聯動性的核心建設內容。建議在市級建設市急管理中心作為市級統一的應急管理指揮平臺，市應急辦是市應急管理中心的決策領導層。相應地，在區級建設區應急管理中心作為區級統一的應急管理指揮平臺，區應急辦是區應急管理中心的決策領導層。

如圖4-5，以預防準備、監測預警、信息報告、決策指揮與處置救援、調查評估等環節組成的應急管理流程為牽引描述了市應急管理中心與區應急管理中心的聯動工作場景模式。市應急管理中心進行事件的統一接警、統一分撥。接警后，根據分類管理的原則，將進行事件分類，由不同災害領導組負責不同類型事件的協調指揮。領導組會根據事件信息進行事件分級與預案匹配調選。Ⅲ級、Ⅳ級事件將由市級應急管理中心統一分撥至區應急管理中心，由區應急管理中心統一指揮下屬各功能部門作為主要力量獨自處理發生在本地區的Ⅲ級、Ⅳ級級突發事件，市應急管理中心及時跟蹤和掌握事件進展，全程督辦。區（縣）應急管理中心在處置救援過程中若發現事態無法得到有效控制，可將突發事件處置情況向市應急管理中心反饋，請求事件升級，申請支援。市應急管理中心根據現場語音圖像視屏等信息反饋，開展會商決策，下達救援方案，實施可視調度，視情接管指揮權。Ⅰ級、Ⅱ級事件則由市應急管理中心進行直接領導，市級各職能部門、區應急管理中心、區級各職能部門接受市應急管理中心統一指揮調度。

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福州市應急管理的建設需求還包括加強重點環節的現代信息技術投入與提升應急事后評估及處置的科學性。因此在應急管理流程的重點環節中引入了基于大數據的措施辦法，內容如下：

（1）預防準備環節：整合應急資源數據庫，形成“應急資源一張圖”。

（2）監測預警環節：完善信息監測傳輸網絡實現各監測主體監測信息統一匯聚，形成監測信息協同共享；組織各監測主體聯合開展基于監測大數據的協同分析研判、風險預測；開展基于互聯網大數據挖掘的信息監測，拓展危機信息來源、實現多元協同監測。

（3）決策指揮與處置救援環節：以應急管理中心為載體實施集中管理，統一指揮相關職能部門分工協作；一站式匯聚事件處置過程中各職能部門采集的各類信息數據，使各職能部門之間實時共享溝通事件處置進展；實施以全面的事件信息數據為依據的會商決策，優化提升救援方案制定及調整、資源調度、協調組織等工作。

（4）調查評估環節：以突發事件應急管理全流程采集的信息數據為依據，分析總結經驗教訓，進行方法論證與機制流程改造。