第一篇：論我國法律援助經費的困境與出路(修改稿)

論我國法律援助經費的困境與出路

（杭州市法律援助中心主任 何金林 浙江杭州）

摘要：對法律援助經費的保障是確保法律援助制度得以順利實施的基本前提，也是落實國務院《法律援助條例》中政府責任的基本措施。經驗證明，一項良好制度的運作如沒有與其協調發展的經費保障，那么該制度的生命力將不會旺盛。因此，法律援助制度要得以充分實施，就必須有強大的經費保障，否則將難以充分發揮其確保司法公正的作用。文章分析了我國法律援助經費保障的現狀，通過比較研究的方法，提出了相應的完善對策，以期對我國法律援助經費制度的完善有所裨益。

關鍵詞：法律援助；經費保障；完善對策

引言

法律援助制度是衡量一個國家法治程度的重要標志，是實現“法律面前人人平等”這一憲法理念的重要手段。我國前任最高人民法院院長肖揚曾經說過：“物質財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別?！狈刹皇巧鐣纳莩奁罚x不應當遲到或者大費周章之后才能獲得。為了避免正義的遲到，有必要為經濟困難的公民提供法律援助的“直通快車”；為了減少獲得正義的曲折過程，也有必要為弱勢群體提供“一門式”的法律援助和司法救濟。[1] 我國的法律援助制度從產生至今已經走過了十多個春秋。據統計，2010年，全國各級法律援助機構共組織辦理法律援助案件726763件，同比增長13.4%。其中，農民工法律援助案件269920件，同比增長14.9%；受援人總數達到819953人次，同比增長11.3%。法律援助工作在服務保障和改善民生、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定方面發揮了積極作用。十多年來，全國各地的法律援助工作取得了顯著的成績，但是法律援助的經費不足仍然是當前實施法律援助工作的“瓶頸”。當前，如何有效解決法律援助經費不足，走出經費制約的困境，是我國在十二五期間必須解決的重大課題。

一、法律援助經費概述

（一）法律援助經費的概念

我國《法律援助條例》規定，經濟困難的公民可以依照條例的規定，獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務。因此，法律援助經費是指政府為幫助受援人解決各種法律糾紛而支出的法律服務費用。從狹義上講，法律援助經費主要包括咨詢費、代理費、刑事辯護費等支出。但是，法律援助機構在核定咨詢費、代理費、刑事辯護費等費用標準時，應當充分考慮法律援助案件進行過程中可能發生的調查取證費、差旅費、文印費、交通費、通訊費以及案件承辦人員所花費的辦案時間等其他費用。

我國法律援助機構的建制還不完備，全國多數地方政府僅僅是象征性地成立了法律援助機構。有些地方政府雖然明確發文建立專門的法律援助機構，但是只有機構設立而沒有專門編制配備的情況廣泛存在。很多地方的法律援助機構人員都依靠司法局內部調劑，再加上司法行政部門的司法職能并沒有及時加以調整和減少，而目前的日常開支是按“人頭”下撥的，所以無論在“人員上”還是在“經費上”都給司法行政部門帶來了無形的壓力。這種現象在基層尤為突出。上述情形導致了全國各地出現了法律援助業務經費用于機構日常行政開支的非正?，F象。如《浙江省法律援助經費使用管理辦法》第5條規定：“法律援助經費用于下列開支：

（一）承辦法律援助業務；

（二）開展法律援助宣傳、教育培訓、調研工作；

（三）表彰獎勵法律援助工作成績突出的單位和個人；

（四）法律援助的其他必要開支”。我們認為，該條規定的“宣傳、教育培訓、調研”等支出都不應該從法律援助業務經費中開支，而應該從法律援助機構的行政經費中開支?！墩憬∷痉◤d關于法律援助和“12348”法律服務工作目標考核的意見》（以下簡稱《意見》）更是明確規定了用于法律援助業務和行政開支的比例。《意見》第2條第10項規定：“專項經費必須確保受援人尋求法律援助所需。設區的市法律援助機構對法律援助案件補助的支出一般不低于經費總額的65%；縣（市、區）市法律援助機構對法律援助案件補助的支出一般不低于經費總額的70%”。目前法律援助工作實施的困境并不在于法律援助機構的正常運轉，而在于用于法律援助業務的經費不足。全國各地的法律援助機構年度案件受理數量遠遠大于年度財政撥款額度，導致“僧多粥少”“寅吃卯糧”的困境。

同時，法律援助經費的不足，也導致了律師在承辦法律援助案件時獲得的辦 2 案補貼過低，辦案補貼遠遠低于社會收費標準。雖然法律援助條例規定承辦法律援助案件是每一個社會律師應盡的社會義務，但是過低的辦案補貼也嚴重打擊了社會律師辦理法律援助案件的積極性，導致法律援助案件的辦案質量偏低，受援人的法律權利并不能很好的得到維護。

（二）法律援助經費的意義 1.有利于體現法律援助的國家責任

國務院《法律援助條例》第3條明確規定，法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。國家與公民之間存在著提供和享有法律援助的法律關系，國家負有為社會的貧、弱者提供法律援助的義務（責任），社會的貧、弱者享有國家提供的法律援助的權利。法律援助的責任歸屬，決定著建立和實施這一制度的一些帶有根本性的重大問題。[2]這正是法律援助作為一項政府責任區別于社會慈善與道德責任的關鍵點。

在《法律援助條例》制定前，我們一直將法律援助定位為律師的一項社會義務，《律師法》第42條規定,律師必須按照國家規定承擔法律援助義務，盡職盡責，為受援人提供法律服務。但是從法理上來說，法律援助應當是政府責任，而非律師責任。因為2003年頒布實施的國務院《法律援助條例》明確規定“法律援助”是政府責任。所以說，法律援助是政府的責任是法律明確規定的。由于歷史的、經濟的等原因，將法律援助的責任完全落在政府的肩膀上還有一定的難度。因此，我們現在所應做的是如何用最短時間完成“律師責任”向“政府責任”的過渡。目前存在的將政府責任轉嫁為律師責任的做法，不僅是錯誤的，而且還違背了法律援助制度設立的初衷，也不符合法律援助制度國家責任性的法律目的。各級地方政府對法律援助經費的保障是法治政府和責任政府的體現，是對國務院《法律援助條例》的貫徹和落實。

2.有利于實現法律援助的立法意圖

在法治國家，實施法律援助制度的主要目的在于確保沒有經濟能力的弱勢群體也能獲得法律上的平等和公正的審判權。但是，“巧婦難為無米之炊”。政府設立的各級法律援助機構必須有充足的經費才能夠確保法律援助工作得以順利開展。如果法律援助經費無法得到保障，那么法律援助勢必成為無源之水、無本之 3 木。因為，僅靠一副熱心腸是掀不起轟轟烈烈的法律援助活動浪潮的。如果說給一個支點就能撬動地球，那么不竭的經費投入就是啟開法律援助這扇大門的支點。我國很多基層地方政府，由于財政困難而沒有把法律援助經費納入同級財政預算中，導致當地的法律援助機構常常步履維艱。

為社會的弱勢群體提供進入司法平等保護的機會，并以經濟的、法律的手段而非行政的手段保障這種平等的實現，是一個現代法治國家的要求。[3]因此，法律援助經費的保障有利于實現我國法律援助的立法意圖，保障法律上的弱勢群體獲得法律上的救濟，以實現維護自己合法權益的愿望。

3.有利于確保法律援助的案件質量

確保法律援助的案件質量是考量法律援助工作的一個重要指標。在我國，承擔法律援助的一般是專職律師，但是“商人本質”的屬性決定了社會律師對其承擔的法律援助案件比較冷淡。我國法律援助工作的有效實施主要是依靠律師的“行俠仗義”?，F實中，有的律師對待援助案件辦案和自己代理的有償服務案件的態度截然不同，有一種應付敷衍的情緒，特別是在刑事案件的辯護中，很多都是走過場，辯護只是個形式，辦案的質量可想而知。

法律援助經費的投入可以確保法律援助案件的案件質量，使得法律援助制度真正落到實處。西方國家為了實行法律援助每年不遺余力地投入大量經費，如英國作為法律援助制度發源地，其遵循一個基本理念：公民的權利保護不能受到經濟發展的限制。從而決定了法律援助經費開支是英國政府唯一一項采取“上不封頂”的開放式預算，即法律援助經費開支可以突破預算，實報實銷，以至于法律援助經費的增長速度曾一度超過了國民生產總值的增長速度。

二、國外及我國香港地區的法律援助經費制度

（一）英國

英國是世界上最早實行法律援助制度的國家。因為嚴格恪守“責任政府”的理念，所以法律援助的經費幾乎全部來自于國家財政。只是近年來才開始有一小部分資金來自受援人的分擔費用與法律援助案件勝訴后由委員會從敗訴方收取的法律費用。20世紀90年代末期以前，英國對于法律援助資金一直實行上不封頂的開放式財政預算，不為法律援助資金需求設定上限。依據?？顚Ｓ玫脑瓌t，在英國，法律援助經費和日常行政辦公經費是分開撥付的。根據《1999年獲得司法公正法》規定，每年司法部長需要履行其法定職責，向法律服務委員會撥付其認為適當數額的法律援助經費，以支持法律服務委員會履行其與民事法律服務及刑事辯護服務有關的職能，并向法律服務委員會支付日常行政辦公費用，以滿足法律援助服務委員會開展日常管理工作的需要。每年法律服務委員會的經費預算都要納入司法部的部門預算，并以直接撥款方式撥付給法律服務委員會管理使用。英國對法律援助的重視程度從近年來不斷攀升的法律援助經費數據即可得知。據統計，1998年法律援助費用約為14.26億英鎊，1999年16.5億英鎊，2000年20.85億英鎊，2009年26.02億英鎊。資金增長速度大大超過同期國民經濟增長幅度。在過去二十五年里，英國法律援助已成為全國各類公共服務部門中增長最快的服務之一，每年法律援助經費開支的平均增長率達5.7%?？梢姡稍鞘澜缟辖涃M保障最充足的法律援助制度。

（二）美國

美國的法律援助分為刑事法律援助和民事法律援助。美國的刑事法律援助可以追溯到十九世紀中葉。但是真正的刑事法律援助開始于1963年。這一年美國聯邦最高法院作出裁決，將美國憲法第六修正案規定“在所有刑事訴訟中，被告享有獲得律師辯護幫助的權利”解釋為：“當被告人無力聘請律師時，州政府要有公共資金為其提供辯護律師”，這樣才明確了刑事法律援助的政府責任，明確了資金來源，真正意義上的法律援助制度才逐步確立下來。美國50個州的刑事法律援助經費的情況是：22個州政府100％出資；6個州出資75—100％；3個州政府出資50％；18個州由縣政府出資；2個州政府不出資。同時，一些州建立專門委員會對法律援助進行監督，以保障法律援助的高效、協調與經費開支合理。在22個全額撥款的州中，有14個州建立了監督機制；6個出資75—100%的州中有3個建立了監督機制。

[4] 美國的民事法律援助最早出現于1876年的紐約。當時紐約德國移民協會建立了一個保護德國移民的組織，給窮人提供免費的法律援助。但是早期的民事法律援助只是律師自愿的慈善或者說道義行為，只存在于一些大城市。1974年，《法律服務公司法》通過，法律服務公司正式設立。1975年法律服務公司得到政府撥款，按照各州貧困人口數向各州分配法律援助資金，正式運作。國會每年都直 5 接撥款給法律服務公司，公司再向全國各地的法律援助機構撥款。在全國所有的民事法律援助資金中，法律服務公司提供的資金占80 %多；《社會保障法》等的聯邦資助占了8%；律師協會和各種信托基金（IOLTA）的利息為法律援助提供了約1.6%；州和當地政府資助近1%。

（三）日本

日本是建立法律援助制度比較早的國家之一，第二次世界大戰后不久就建立了法律援助制度。日本現行的法律援助制度分為民事（包括行政）和刑事兩大類。民事法律援助由民事法律扶助法規定；刑事法律援助規定在刑事訴訟法中，主要是國選辯護人制度。2004年以前，法律援助經費不全由政府出資，其主要經費來源之一是日本律師聯合會。2004年《總合法律支援法》制訂后，日本立法確定了司法支援中心的運作經費全部由國庫補助。因此，直到21世紀初，日本才正式確認法律援助制度是國家應擔負的義務。

根據《總合法律支援法》的規定，司法支援中心的資本金全部由政府出資。政府、地方公共團體之外的其他人不得向司法支援中心出資①。司法支援中心應于每個事業年度制作借貸對照表、損益計算書、有關利益處分或損失處理的文件，以及其他法務省命令確定的文件及其附屬明細書（以下稱“財務諸表”），并于該事業年度終了后三個月內向法務大臣提出并獲得其承認。法務大臣在根據該規定承認財務諸表時，應事先聽取評價委員會的意見。司法支援中心在獲得上述承認時，應毫不遲疑地在官方報紙上公示財務諸表，且將財務諸表及第二款的事業報告書、決算報告書和記載監事及會計監查人意見的書面材料備置于各事務所內，在法務省命令規定的期間供一般性閱覽。對于各項核算，遇有每事業年度、損益計算中發生利益的，在補償前事業年度遺留損失后仍有剩余時，般應將該剩余金額定為公積金；遇有每事業年度、損益計算中發生損失的，在從公積金中扣除相應金額后仍不足以彌補時，一般應將該差額定為遺留虧損金。

日本的法律援助經費來源主要是兩個渠道：一是由國家財政撥款，這是經費的主要來源。由協會每年向法務省提出預算，經法務省審查批準后，列入國家財政支出計劃。二是社會損贈，這部分經費來源較少。

（三）香港

①②

② 《總合法律支援法》第17條。

《總合法律支援法》第44條、第45條。我國香港地區的法律援助制度由其《法律援助條例》加以規范，其中規定，法律援助署由香港特別行政區政府全額撥款資助，以支付審查申請及進行訴訟的法律援助費用、員工酬薪及部門支出等三部分開支。在上述撥款中，法律援助費用的撥款沒有財政限制，不受立法會財政預算案的限制。而且，如預算資金不能滿足當年的法律援助資金需求，法援署可向政府申請追加撥款，以確保法律援助署在提供法律援助時，不會因財政限制而受到不利影響。也就是說，法律援助署在執行普通援助計劃時，不受立法局財政預算案的限制。據統計，2000—2001年度，香港地區法律援助經費開支達到8.83億港幣，加上政府撥給當值律師服務計劃的0.99億港幣，政府投入總數為9.82億港幣，占當年度我國香港政府總財政支出的0.45%。[5] 2007—2008年度，香港法律援助經費7.22億港元，人均約100元。這種高額政府財政投入在世界各國和各地區也是少有的，充分表明了香港政府對法律援助活動的重視和對法律援助署工作的肯定。

除了政府撥款，法律援助計劃的另一個資金來源是法律援助費用的分擔制度。在財政收入上雖然超過了普通法律援助計劃所規定的上限,但仍沒有足夠能力負擔聘請私人執業律師進行訴訟所需高昂費用的人士可以申請輔助計劃，凡申請輔助計劃所提供法律援助的申請人,必須在申請時交納登記費1000港元，如果申請失敗,此款項不予退還。如果申請人獲得了輔助計劃所提供的法律援助，則須再交納1000港元。當申請人獲得法律援助后，其進行的訴訟最終歸于失敗，他必須支付的費用只限于上述已支付的2000港元。如果申請人勝訴，則須將獲得的賠償額中的15%撥入法律援助輔助基金內，以協助其它受援人在日后進行的訴訟。[6] 因此，香港的法律援助經費大部分是來自政府撥款，除此之外還有來自社會的捐助，另外就是法律援助輔助基金。

三、我國法律援助經費的困境

2008年9月，國務院批準司法部成立法律援助工作司，截至目前，全國已有25個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的法律援助管理機構納入司法行政機關序列，法律援助制度改革取得了明顯成效。司法部還專門制定下發了《關于加強和改進法律援助工作的意見》等文件，促進了法律援助工作的制度化、規范化。各地制定 實施了“三項標準”，即公民經濟困難標準、法律援助事項補充范圍和法律援助辦案補貼標準，把與民生問題密切相關的權益保障事項逐步納入法律援助事項范圍，進一步降低法律援助門檻，擴大了法律援助的覆蓋面。法律援助經費短缺的問題沒有得到有效解決，許多貧困地方的法律援助機構沒有必要的經費，或者數量很少，無法滿足經濟困難群體對法律援助的需要[7]?，F階段，我國法律援助經費主要存在以下幾個問題：

第一、法律援助經費人均經費過低。人均經費過低是實施法律援助遇到的最大問題。2009年的全國人均法律援助財政撥款為0.56元。資料顯示，青海省2010年的法律援助人均經費是省級0.4元、州（地、市）縣級0.5元；寧夏回族自治區2010年的法律援助人均經費接近1元。四川省2010年的法律援助人均經費不足1元。全國多個省市區的法律援助經費都徘徊在1元上下。以2008年為例，我國財政撥款102億元用于全國各地訴訟和非訴訟法律援助案件，而美國當年除了刑事法律援助由政府全部出資外，聯邦政府出資6億美元用于民事法律援助；英國人均民事法律援助為32美元，美國人均民事法律援助為2.25美元，而我國人均法律援助資金總量不足0.2元。盡管兩年來各級政府對法律援助的投入在逐年增加，但日前人均法律援助資金仍然小到0.3元。法律援助經費的不足嚴重制約了法律援助工作的實施。過低人均法律援助經費導致了各級法律援助機構無法受理大量的符合援助條件的案件，只好將部分案件拖到下一年度再行受理或者不予受理，引發部分困難群體對國家法律援助這一制度產生懷疑。

第二、法律援助經費增長額不固定。從歷年全國辦案經費的增長情況來看，《法律援助條例》頒布前一年，即2002年，全國法律援助經費為8444.33萬元，2003年達到了16456.84萬元，2009年達到75760.37萬元（見圖一）。[8] 圖一：2002—2009年全國法律援助經費情況

75760.378000068349.***33.***9.784000028052.324577.443000016456.84200008444.******0720082009 數據顯示，2003年比2002年增長94.89%，是歷年增長最大的一次，究其原因，主要是在2003年《法律援助條例》頒布實施，經費問題得到了響應的重視。2003年以后，增長速度開始放緩，2004年比2003年增長了49.34%，2005年增長了14.14%，2006年增長了32.0%，2007年迎來第二個增長高峰，達到41.87%，此后又開始放緩，2008年增長為30.11%，而2008年共批準辦理法律援助案件數為546859件，比2007年增長30.2%。[9]到了2009年則只剩下10.84%，而2009年全國法律援助全國法律援助機構共辦理案件641065件，提供法律咨詢4849849

[10]人次，分別比2008年同期增長17.2%和12.2%。法律援助經費的增長跟不上案件數量的增長速度。從數據可知，我國法律援助經費增長沒有固定的模式，也沒有一個明確的計劃，隨意性很大，不利于法律援助事業長遠規劃與發展。

第三、法律援助經費主要靠財政撥款。2002年，全國法律援助經費為8444.33萬元，其中財政撥款7804.61萬元，2003年達到了16456.84萬元，其中財政撥款15211.66萬元，2009年達到75760.37萬元，其中財政撥款74875.03萬元（見圖二）。

圖二：財政撥款占法律援助經費總額比例示意圖

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數據顯示，財政撥款占了整個法律援助經費的絕大部分，2003年至2009年的8年里，所占比重最大的是2009年，達到98.83%，所占比重最小的是2004年，也達到了88.34%，其余年份，均在90%以上。由此可見，我國現階段法律援助經費的主要來源是財政撥款，經費來源十分單一，這也間接造成了法律援助經費增長緩慢。

第三、法律援助經費地區分布不平衡。在政府財政撥款方面，全國地區之間差異很大。我國東部沿海地區經濟發達，當地政府有財力承擔較多的法律援助經費，而群眾需要法律援助的反而相對較少；中西部地區經濟落后，政府無力承擔過多的法律援助經費，而這些地區偏偏又是貧困人口相對集中的地區，反而需要更多的法律援助資金。2009年，在法律援助財政撥款中，同級財政撥款額為62937.41萬元，占整個法律援助經費財政撥款總額的82.2%，同級財政撥款最多的省份是廣東省，撥款額達到7322.94萬元，其次是山東?。?296.04萬元）、江蘇省（4084.94萬元）、浙江?。?769.89萬元）、河南省（3392.01萬元）。同級財政撥款額超過2000萬元的省份還有上海、四川、遼寧、重慶、湖南、湖北、福建等。[11]廣東、江蘇、浙江、河南四省同級財政撥款達到15542.88萬元，占全國法律援助同級財政撥款總額的24.7%。

同時，法律援助經費在省、地市、縣三級分配也不平衡。2009年法律援助縣級平均財政撥款額為13.61萬元，地市級平均為45.47萬元，省級平均為197.94萬元，縣級為省級的6.88%，地市級為省級的22.97%，而恰恰是縣、地市兩級承擔著絕大部分法律援助案件的辦理與法律援助咨詢的開展工作。

四、我國法律援助經費的出路

雖然我國法律援助制度已經走過了十多個春秋，但經費不足依舊是目前存在和面臨的主要問題。據不完全統計，2001年，全國30多個省的法律援助機構共得到政府撥款經費5541.23萬元；2002年，全國共有法律援助經費8444.33萬元，其中政府撥款7804.61萬元。由于各地的法律援助機構建制不完善，導致辦公經費和法律援助業務經費混同使用，所以某些地區如果扣除法律援助機構人員的工資福利、辦公經費等之外，政府撥款的經費真正用在辦案補貼上的很少。我們認為，從中國的實際出發，要解決法律援助經費的出路在于盡快確立法律援助經費的撥付標準和經費保障方法，同時，在沿海經濟發達地區，可以先行試點受援人費用分擔制度。

（一）急需解決法律援助經費的保障方法

我國《法律援助條例》第3條明確規定：“法律援助是政府的責任?？h級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”我國明確規定了法律援助是政府的責任，還明確了法律援助經費是以縣級以上人民政府財政撥款為主，社會捐助為輔的模式。但由于目前我國還沒有建立法律援助最低資金保障制度，許多地區法律援助經費也沒有納入當地政府財政預算，在全國已成立法律援助機構的29個省中，僅有12個省有專項撥款。出現上述問題的癥結在于法律援助的經費保障問題沒有得到切實解決。

我們認為，解決我國法律援助經費保障的方法有三種。一是采取英國式的標準，即每年按照我國各地GDP總量的一定比例撥付到法律援助經費專用賬戶。經費撥付到專用賬戶后，必須只進不出，滾動使用，以確保專用賬戶內的法律援助經費充足；二是采用“人頭”式標準，即以當地政府所轄區域的人口總數為基數，按照人均法律援助經費來核定財政的年度撥款數，并一次性打入專用賬戶。經費撥付到專用賬戶后，也必須做到只進不出，滾動使用。必須注意的是，計算當地人口總數的時候，應當將外來流動人口計算在內。三是采用實報實銷標準，即對于年度法律援助辦案補貼沒有上限標準，年度辦結多少案件，需要多少援助經費，政府就報銷多少。

由于受地區經濟差異較大，法律援助制度不夠成熟，流動人口在相當長的一 段時期內還難以準確統計，傳統觀念等因素的影響。法律援助經費撥付專用賬戶后“只進不出、滾動使用”的經費管理模式還難以實行。因此，英國式標準不適合發展中的中國法律援助經費保障要求（當我國的法律援助事業較為成熟時尚可考慮）；而“人頭”式標準始終不適合中國國情（不管哪種方面的經費需要）。所以目前較為可行的做法是采用實報實銷式，即法律援助機構當年辦結多少援助案件，需要多少援助經費，政府就給多少經費的法律援助經費保障模式。

（二）亟待確立法律援助經費的撥付標準

當前，全國各級法律援助機構經費不足的另一個重要原因在于法律援助經費的標準問題還沒有得到很好的解決，即政府依據哪種標準來進行財政撥款是最合適的方法還沒有確立。目前較為通行的做法是成本理念。如國務院《法律援助條例》第24條第3款規定：“法律援助辦案補貼的標準由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據當地經濟發展水平，參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據需要調整”。

辦案補貼根據當地經濟發展水平，參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定會造成不重視的地區辦案補貼多年來都是一成不變，重視的地區，若干年后再增加一二百元。暫且不說這種標準確定的辦案補貼高低的問題，關鍵是所謂的成本誰來核定？按照什么標準來核定？事實上，這個成本沒人核定，也沒有依據來核定，完全是人為的自由心定，沒有事實依據。正是在這一指導思想之下，我國法律援助經費的解決舉步維艱。

我們認為，從我國的實情出發，以社會律師的收費標準來衡量法律援助業務的付費標準不失為是一種比較合適的方法。即按照當地法律服務收費標準來確定相應的法律援助業務付費標準。主張這一標準的依據是：一是法律服務收標準具有地方性，可以解決我國地區經濟差異較大問題；二是法律服務收費標準具有核定依據即以當地的經濟發展為基礎，充分考慮當地人均收入和支出；三是法律服務收費標準是在物價、業務主管部門充分調研論證的基礎上出爐的，具有可行性；四是法律援助政府責任的經濟體現應該是政府花錢購買法律服務，當然要以市場化的法律服務收費標準來衡量。

（三）逐步試點受援人費用分擔制度

法律援助受援人費用分擔制度，是指通過受援人預繳或申請事項勝訴獲賠后，按照規定分擔一定比例法律援助費用的制度。受援人預繳的費用一般不超過該項申請法律服務費的10%，不論該案成敗，一律不予退還。案件勝訴獲賠應分擔費用的標準一般不超過獲賠總額的1%，而且應事先設定起征基數。這樣做既是對政府經費的一種補充，同時也是對申請人隨意申請法律援助的約束，更是對法律援助條例沒有限制性規定的一種彌補。

在國外，推行受援人費用分擔制度的國家中，受援人分擔的份額，一般要視其從訴訟中獲得的收益是多少而定。在多數國家中，這類費用通常不到法律援助總開支的1%。因而，對勝訴的受援人來說，從勝訴所獲中拿出很小的一部分來補償法律援助的經費開支，對其來說，完全有能力承擔，而且對其經濟狀況影響不大，因而是可行的。對于敗訴的受援人則不予分擔這部分費用。因此，我們認為，我國可以在東部沿海等經濟發達的地區先行試驗受援人費用分擔制度。進而為以后在全國范圍內推廣做好經驗總結，為法律援助條例的修改做好準備。

五、結語

法律援助制度的設計初衷是好的，但是法律援助經費問題的解決并不能一蹴而就，而需要一個從律師行業的義務責任到政府完全責任的過渡期。同時我國地區發展的不平衡性，也決定了很難用一種統一的標準來解決當前法律援助經費所遇到的難題。各地政府在考慮選擇何種經費標準和保障模式時，需要從當地政府的財政實際出發來確定。我們相信，再經過十載春秋后，法律援助的責任一定能夠真正的落到政府的“肩膀”之上。

參考文獻：

[1]郭孝實.司法預救濟與再救濟[M].北京:清華大學出版社,2010:106.[2]宮曉冰.中國法律援助制度培訓教程[M].北京:中國檢察出版社,2002:4.[3]何東平.以人權的平等權維度看法律援助——兼論我國法律援助制度的完善[J].漳州師范學院學報(哲學社會科學版),2005(4):17.[4]宮曉冰.美國法律援助制度簡介[J].中國司法,2005(10):97.[5]賈午光.國外境外法律援助制度新編[M].北京:中國方正出版社,2008:383-384.[6]牟逍媛.法律援助分擔費用制度若干問題研究[J].華東政法學院學報,2002(3):30.[7]司法部法律援助中心.關于全國法律援助工作的調查與研究[J].中國司法,2005(2):70.[8]司法部法律援助工作司.全國歷年法律援助數據圖[EB/OL].http://www.tmdps.cn.[9]司法部法律援助工作司.2008年全國法律援助統計分析[EB/OL].http://www.tmdps.cn.[10][11]司法部法律援助工作司.2009年全國法律援助工作統計分析[EB/OL].http://www.tmdps.cn.

第二篇：論我國稅收司法的困境及其出路

論我國稅收司法的困境及其出路

司法是法運行的重要環節，在法的運行中占有特殊地位。所謂司法，是指國家司法機關依照法定職權和程序，具體適用法律處理各種案件的專門活動。稅收司法指國家機關依照法定的職權和程序，運用稅法處理稅務案件的專門活動。[1]它的宗旨在于排除法律運行的障礙，消除法律運行被阻礙或切斷的現象，以保證法律運行的正常進行，從而使社會保持法律秩序狀態。

稅法在我國法律體系中屬于在憲法之下與行政法、刑法、民法和經濟法等基本法律相并立的經濟法部門。所謂經濟法，是指調整國家在調控社會經濟運行管理社會經濟活動的過程中，在政府機關與市場主體之間發生的經濟關系的法律規范的總稱。它是國家干預或管理社會經濟活動的法律表現。一般的講，稅法是調整稅收征納關系的法律規范的總稱。它集中地體現和反映了國家干預或管理特定領域內的社會經濟活動。稅法調整國家在調控社會經濟運行、管理社會經濟活動的過程中，稅務機關與市場主體之間發生的特定經濟關系的過程不會是一帆風順的，肯定會遇到各式各樣的障礙，亦即各類案件，比如刑事案件、民事案件及行政案件等。這些案件實質上是各種違法犯罪行為給稅法運行設置的種種障礙，這些障礙造成了稅法運行的阻滯和稅收法律秩序的破壞。司法權的行使正是通過這些案件的審理，來排除稅法運行中的障礙，以開通被阻滯的稅法運行渠道和彌補被破壞的稅收法律秩序。[2]

在我國，司法權包括審判權、檢察權以及刑事偵查權，其中審判權由人民法院行使，檢察權由人民檢察院行使，涉稅案件的刑事偵查權由公安機關行使。司法權本質上是一種判斷權，與行政權相比具有被動性、中立性、終極性、穩定性、權利專屬性、司法過程的形式性、司法職業法律性、運行方式交涉性、司法管理的非服從性以及價值取向上的公平優先性等特點。同時，稅收司法還應遵循兩大原則，即稅收司法獨立原則和稅收司法中立性原則。[3] 雖然稅收司法權是確保稅收立法、稅收執法得以順暢實施落實的重要手段，但由于我國目前正處于變革時期，稅收司法權并沒有真正得到貫徹落實，司法機關在處理案件具體行使稅收司法權時，仍面臨許多問題，處在困境中。據有關統計資料表明，我國每年稅款流失在一千億元左右，偷稅面積很大。

一、我國稅收司法的困境

我國稅收司法困境主要表現在以下五個方面：

(一)公安機關行使稅收(刑事)司法權具有一定的局限性。由于專業知識的不足導致公安機關對稅務機關移送的涉稅案件常常不能正確處理，有時雙方對證據問題的認識存在較大分歧；另一方面，稅務機關缺乏相應的稅收司法權，導致稅務機關具有辦理涉稅案件的能力卻沒有相應的權力，而公安機關具有辦理涉稅案件的權力卻沒有相應的能力的不合理現象。

(二)缺乏獨立、專業的稅收司法審判機關。法院的不獨立是我國司法的痼疾，稅收司法自然也不例外。在外部，法院在人事權和財政權上受制于行政機關，體制上難以獨立；在內部，法院管理上呈現行政化的趨勢，法官判案難以獨立。法院不獨立導致了稅收司法審判無法獨立，稅收司法審判的不獨立性，更因為我國專業稅收司法審判人才的缺乏而加劇。

(三)稅收司法權過小且過于依賴稅收執法權。在稅收立法權、稅收行政執法權、稅收司法權的關系中，稅收行政執法權過于突出，主要表現在稅務機關對稅法的解釋權過大，自由裁量權的彈性過大，整個稅法的實施對稅收行政執法權的依賴過大，稅法的解釋與適用似乎僅僅是稅務機關的事。我國最高法院每年都通過大量的司法解釋，實際上也在積極充當立法者的角色，但與稅法有關的司法解釋，除了稅務犯罪的以外，幾乎就沒有。司法機關不參與對實體法的解釋，不能對違反法律優位原則的稅收文件進行司法干預，對行政機關抽象行政行為的合法性仍不能予以審查。此外，雖然按規定稅收行政規章只是作為人民法院審理稅務行政案件的參考依據，但在具體案件中，很少有不按稅收行政規章的規定，而另外尋找審理案件依據的。整個稅收司法權對稅收行政權過分依賴，也導致稅收司法權缺乏獨立性，法院判決甚至成為了稅務機關行政決定的重述，顯然對納稅人權利無法進行真正的救濟。在目前的稅收法治建設中，法院的作用似乎被忽視了，稅收司法已經成為一個被遺忘的角落。法院在稅收法治建設中至今尚未起到應有的作用，甚至聽不到法院的聲音。而且，稅法也似乎很難進入法院的視野之中，稅法的可訴性問題受到了嚴重的挑戰。但是，沒有法院的參與，沒有法院發揮積極的作用，要想實現稅收法治幾乎是不可能的．

(四)缺乏專業的稅務法官，法院處理稅務案件的能力不足。稅法是專業性和技術性很強的部門法，沒有經過專門的稅法訓練很難勝任處理稅務案件的工作。我國目前的法官大多都沒有專門學過稅法，即使在本科學過一點稅法的基礎知識，也是非常有限的。因此，法院在處理

稅務案件的過程中往往求助于稅務部門的解釋就不足為奇了。對稅法一知半解的法官如何敢挑戰國家稅務總局的權威？

（五）稅收憲法、稅收基本法的缺失。歐洲法院之所以能在稅收協調中發揮重要作用，一個重要條件是歐盟法或共同體法的存在，而且它們的效力是高于各成員國的國內法的。而我國稅法領域缺乏一個高層次的法律，在憲法中只有一條涉及到稅收的條款，而且是規定人民納稅義務的條款，憲法沒有賦予法院進行司法審查的依據。除此之外，我國也沒有稅收基本法或稅法通則，稅法領域的法律目前只有四部，《稅收征管法》在某種意義上起到了一點稅收基本法的作用，但遠遠不夠，而且稅收征管法是定位于稅務機關征稅的法律，而不是定位于法院監督稅務機關征稅的法律，稅收征管法也很難為法院的司法審查提供依據。在缺乏足夠依據的情況下，法院不敢對稅務部門的規范性法律文件予以審查也就不足為怪了。

法治國家一切法律問題最終都要由法院來解決，因此，建設稅收國家必然要求加強稅收司法，完善司法審查制度。我國目前的稅收司法建設很不健全，一方面法院缺少專門的稅法人才，處理稅務案件的能力不足，另一方面法院僅享有十分有限的司法審查權，實際上無法對大量的稅收規范性文件的合法性和合憲性予以審查，限制了法院在推進稅收法治建設進程中的作用。

二、我國稅收司法困境的出路

(一)培養稅收法律意識。一項制度的背后總有時代的精神力量作為支撐，在一定條件下，這種精神力量決定著該項制度能否成功。實現依法治國必須使國民具有現代化的法律意識，實現依法治稅，符合法治理念的稅法意識不可或缺。培養現代化、法治化的稅法意識，對于降低稅收法制建設的成本、推動稅收法治化的進程意義重大。因此，必須努力提高全民的稅法意識。筆者認為可以通過以下途徑培養；

1、繼續加強稅收宣傳。把“對納稅人權利的尊重與保護”作為稅收宣傳的核心，并改進稅收宣傳技巧，將重點宣傳與日常宣傳結合起來，將稅法意識的培養和提升融入日常生活中。

2、教育是文化的象征和重要載體，法律教育(包括法學教育和法律職業教育)的水平體現和影響著一國法律文化的發達程度，法律意識的形成和演進離不開法律教育的發展。因為法律教育直接作用于法律職業者，法律的傳統、觀念和理論以及實踐應用技能都經由法律教育傳授于法律職業者，法律教育模式會深深的影響法律

職業公共體的成長。而包括立法者、執法者、法官、律師和法學家在內的法律職業者的思想和技能直接決定一國的立法、執法和司法的理論和實踐水平，進而影響到法律制度的形成和發展。[4]

(二)加強稅收法制建設。進行稅收立憲，將稅收法定主義明確規定在憲法之中。同時通過加快制定稅收基本法，在稅收基本法中規定總則(包括立法依據和立法目的、稅收的定義、稅法基本原則、稅收基本制度、中央與地方稅收立法權限的劃分)，稅收管理體制，稅收管轄權，稅務主管機關，納稅人，稅收征管，稅收監察，法律責任等基本問題。另外，還要盡快制定稅收領域的幾部主要法律，提高稅法的層次，改變目前的稅法淵源主要是由國務院及其部委(主要是財政部、國家稅務總局)制定的行政法規，部、委規章等有關規范性文件的現狀。為法院的司法審查提供依據，推動中國的稅法建設和稅務行政盡快步入法治化的軌道。

(三)建立真正的司法審查制度。我國目前的行政訴訟制度只能對規章及其以下的抽象性文件進行審查，而且只有不予適用的權力而沒有撤銷的權力。我國法院在法律解釋中的地位也非常弱，特別是稅法領域，法院幾乎沒有進行什么解釋工作。目前也沒有法院否定國家稅務總局規范性法律文件效力的判決．歐洲法院之所以能在稅收協調中發揮那么大的作用，一個非常重要的原因是具有解釋法律和監督法律統一實施的職權。英國、美國等實行判例法制度的國家，法院所享有的權力更大，不僅享有司法審查權，還享有部分立法權。其實，如果我國法院能充分利用目前的行政訴訟制度也能對我國稅收法治建設的進程起到一定的推動作用．比如，法院在行政訴訟中有權審查規章及其以下的規范性文件，國家稅務總局制定的大量的規范性文件都屬于規章或者規章以下的規范性文件，因此，法院都有權予以審查，并決定是否違反法律、法規，如認為違反，就可以不予適用，從而對稅法的修改和完善起到推動作用。應當強調法院在稅收司法審查、司法解釋中的權力，使其在稅收法治建設中發揮應有的作用．

(四)設立專門的稅收司法組織。推進我國稅收法治建設的一個必然結果就是稅收司法領域中稅務訴訟的增加以及專業稅務法庭的設立。專業稅務法庭的設立是應對稅務案件大量性、復雜性的需要，也是更好地保護納稅人權利和維護國家稅收債權的需要。世界上稅收國家建設比較完善的國家大多都有專門處理稅務案件稅務法庭或稅務法院。如美國、加拿大、德國、意太利、俄羅斯等國都設有獨立的稅務警察機構，專門負責稅務案件的偵查；而德國、美國、日本等國也都設立了獨立的稅務法院，專門負責稅務案件的審判。獨立的稅收司法組織對稅法的良好運行起著很重要的作用，我國應借鑒世界各國的經驗，建立專門的稅收司法組織。即“今后應堅持兩條腿走路，一方面稅務部門要緊緊依靠公檢法機關，加強聯系，爭取更多的支持。另一方面，要繼續探索、鞏固和發展專門的稅收司法機構。在條件成熟的情況下，在全國成立專業稅務警察，專司涉稅案件的訴訟和起訴；設立稅務法院，專司涉稅案件的審理、判決與執行?！盵5]

針對我國目前的司法體制現狀，可以考慮首先設置稅務法庭。設立稅務法庭具有現實可能性，不存在法律上的障礙，各地已經有了相關實踐，社會已經培養了大批稅法專業人才。稅務法庭的受案范圍包括稅務方面的民事、行政案件和刑事案件。在地域管轄方面，對于民事稅務案件由被告所在地的法院管轄，對于行政稅務和刑事訴訟案件則按照行政訴訟法以及刑事訴訟法關于法院管轄的規定處理。在級別管轄方面，一般的稅務案件均由基層人民法院受理，重大稅務案件可以由中級人民法院受理，特別重大稅務案件可以由高級人民法院受理。最高人民法院一般不作為一審法院受理稅務案件，在特殊情況下，最高人民法院可以決定直接受理稅務案件。[6]

在建立稅務法庭的問題上，關鍵要保證法庭的獨立性，即要在體制上獨立，更要在專業知識上獨立，保證稅務法庭審判的獨立、中立和公正。同時要選拔、培養既懂稅收又懂法律的高素質稅務法官，使其擁有較高的稅法專業知識，在稅收案件審判中有能力作出獨立的判斷。有了專門的稅務法庭對稅法的立法、執法和守法進行最后的監督，相信一定會促進我國稅收立法(包括國家稅務總局的立法)、稅收執法的水平不斷提高，也一定會對我國稅收法治建設作出重要的貢獻。

另外，還要針對稅務案件的特點，建立一套適應稅務案件的訴訟制度。要賦予稅法審判機關獨立的、不受行政干涉的稅法解釋權，要建立稅務案件中舉證責任的分配、舉證責任倒置及證明程度的制度。還要建立稅務案件的證據制度。如庭前證據開示制度，證據交換制度、證據搜集程序以及非法證據的排除規則等．在目前我國的稅收法律規范的制定不夠透明公開的情況下，應當賦予稅收司法機關對抽象行政行為的司法審查權，以加大司法審查的力度和效

果，從而保證稅法公正實施，保護納稅人合法權利。

(五)要培養專職的稅務律師，保護納稅人的權利，稅務案件具有明顯的不對等性，稅務機關一方面擁有強大的行政權力，另一方面擁有更多的稅法專業知識，而納稅人則既不具有行政權力也沒有專業的稅法知識。因此，加強對納稅人權利的保護，除了要加強對稅務機關行政權的程序控制外，很重要的一點就是利用稅務律師的專業知識來幫助納稅人行使其權利，從而使雙方在力量對比上達到大致的均衡，防止納稅人因稅法知識的不足而遭致權利的被侵害，在這方面可行的做法除了讓律師在法庭上可以代表納稅人外，在當前我國律師比較缺乏的情況下，也可以賦予稅務代理人訴訟代理權，在法庭上代表納稅人維護其權利。

[1]

第三篇：大學生就業：困境與出路

大學生就業：困境與出路

最近，據中國媒體援引人力和社會保障部的最新統計數據，二零一零年全國高校畢業生為630萬人，比去年的611萬多19萬人，加上往屆未能就業的，需要就業的畢業生數量很大，高校畢業生就業形勢十分嚴峻。嚴峻在哪里？隨著九十年代末大學擴招和教育產業化政策推行以來，大學生人數的增幅遠遠超過經濟增長所需要的人才增長，大學生就業不難才是怪事，“畢業即失業”成為中國大學生的普遍現象。盡管如此，中國教育部決定繼續擴大全日制專業學位碩士研究生招生規模，努力培養更多高層次、應用型人才。表面上看，研究生擴招能提高大學生學歷層次，可以緩解就業難。但是，如果不清理高等教育積弊，擴招研究生來應對就業難將是飲鴆止渴，使就業矛盾更加突出。八仙過海，各顯神通由于大學畢業生多，市場需求少，要獲得一個好的工作位置，就只有依靠社會關系，尤其是在報考和錄用公務員方面。通俗地說就是，“龍生龍，鳳生鳳，老鼠生兒打地洞”。父母在社會上是有權有勢有錢的，子女肯定能獲得一個好的工作位置。雖然中央政府三令五申，不準妻兒等直系親屬到本單位工作，但是中央政府不能禁止朋友安排我的子女，我安排朋友的子女這樣的友情交換。

現代版“上山下鄉”

面對嚴峻的就業形勢，胡主席和溫總理曾多次勉勵大學生要心系國家，努力學習，甘于奉獻，號召大學生到城鄉基層、中西部和中小企業去。而一些學者認為，要求大學生到城鄉邊遠地區工作做起來是相當困難的。

"不光是大學生可能不愿意去，即使去了，“大學生村官”也不是那么好當的。最重要的是農村的基層政權現在都是人滿為患，其中也有不少大專學歷的人，并不需要多少新大學生。即便有大學生被安排到那里去，當地的官員也會覺得僧多粥少而加以抵制。

戶籍松動

大學生就業難推動了中國戶籍政策進一步松動，國務院辦公廳在去年二月發布了《關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》，提出取消對?？埔陨袭厴I生落戶中小城市的限制，這也意味著希望在北京、天津、上海和重慶等地落戶的外地籍高校畢業生仍要面臨戶籍問題。

有學者認為，取消戶籍限制雖然有助于畢業生在省城和地級市就業，也對畢業生在民營私企單位就業有幫助，但幫助不大。

自主創業之難

去年新上任的教育部長袁貴仁曾強調加強創業教育，優化政策環境。畢業生自主創業可以接受有補貼的創業培訓，享受稅收優惠政策，還可以申請小額擔保貸款。

但是當前大學生自主創業的現狀是參與者少、旁觀者多；從事的多是規模小的個體經營的行業，成功率低。而且，自主創業只適合少數人，具有創業素質和條件的人畢竟很少。依靠創業只能緩解就業難，要根本解決就業難問題基本上是天方夜譚。

現在大學生就業難的問題，是由許多原因造成的，既有社會原因，也有歷史原因。不過值得關注的是，這些沒有就業的大學生已經成為一個龐大的社會群體。如果就業問題不能得到很好解決，可能會引起社會不和諧、不穩定。

名列

（資料出處：http://《聯合：隨著金融危機仍然不斷影響我國實體經濟,在經濟高速發展和高校擴招的今天,大學生就業問題成為我們關注的熱點問題,本文試圖分析大學生就業難的原因,并從社會、學校、大學生

自身的角度出發提出解除困境的方法。早報網》）

近日，中國青年報記者就教育領域的一些熱點問題，對全國人大常委會委員、全國人大教科文衛委員會委員、教育部原副部長吳啟迪女士進行了獨家專訪。

大學生為什么就業難

關鍵詞：結構性過剩、擴招、就業率

中國青年報：最近我們看到新加坡《聯合早報》專門把您說過的一段話引用出來，作為一條新聞。該報刊登的您的原話是：“現在很多大學生找不到工作，原因怪擴招，我覺得沒有太多道理。現在大學生太多，這叫結構性過?！蠹叶枷朐诖蟪鞘挟敼珓諉T，有多少崗位呢？有很多地方需要他們去，他們不去。當然，不去也不能怪大學生，你為什么不增加緊缺人才崗位的吸引力呢？文革前，越到西部，工資越高，比如，新疆可以拿80塊錢，我們在北京只能拿46塊多，現在反過來了，那誰愿意到西部去?。俊痹搱笾赋?，您的觀點是：就業率低不能全指責學校和教育部門，政府整體應該分析和反思。您是在什么背景和情形下談及這個問題的？您認為大學生“就業難”難在何處？

吳啟迪：我也是在接受媒體采訪時談到這個問題的。說大學生找不到工作就是因為擴招，問我怎么看。我的意思是，確實不要隨便地把“擴招”和“就業難”這兩件事情聯系在一起，當然從數字上看可能是這樣，因為現在大學生多了，畢業以后找工作的人也就多了，肯定會影響就業。這好像很直觀，但其實這兩者的關系很復雜，要作為一個系統來看。

為什么中國需要更多的大學生？假如中國現在毛入學率在23%的話，這并不算高，韓國是百分之七八十的毛入學率。當然也不是說越高越好，但至少23%是不高的。我一直說，文革造成了一個窟窿，那個窟窿要補，總有一天要把它補起來。因為10年不招生這種事情實在是不好解釋。我們作為一個要想發展的國家，如果要提高國民素質，要想搞創新型國家，大學生的數量要多，這是沒有問題的。

在這個時候就說大學生已經太多了，他們找不到工作了，我覺得不符合邏輯。大學生找不到工作，其實是一個結構上的問題。有些地方崗位沒多少，但是大家都想去，有的地方很需要人才，但大家又不愿意去。這個問題能怪年輕人嗎？我覺得不能怪他們。他們想的很多問題都很現實，不光是工資高低的問題，還考慮到將來，比如將來家庭怎么樣啦，孩子上學怎么樣啦。我覺得大家考慮這類問題很自然，不能總說他們不夠有理想、抱負不夠高什么的。這個時候，你就要考慮怎么把人吸引到需要人的地方去，這個責任是政府的。你理解我的意思吧，就是把它作為一個整體的、系統性的問題，從全局的角度來考慮，用什么樣的政策。而且也要防止蹺蹺板，不要按了這個，翹了那個。我們國家的城鄉二元結構不解決，這個問題將永遠存在。但是二元結構的解決，又跟人才很有關系，解決得好，就良性循環，解決得不好，就惡性循環。

我覺得我們國家的政府應該說是很有力量的，只要真把它當做一件事情去做。我們國家有很多研究機構，可以把它作為一個題目，好好去研究。我不認為這個事情想不清楚。

中國青年報：您所說的文革前的這種情況，到西部去工資會更高一些，這是因為當時實行計劃經濟，工資是由國家統一調配的。現在已經沒辦法執行了。

吳啟迪：我們公務員的工資本來就是國家定的。為什么沒辦法？有好多國家，尤其是發達國家，它們也有這種情況。像日本、澳大利亞，都有這樣的例子。這些政府做得成，我們政府會做不成？我們有一個很強大的政府。

中國青年報：但在邊遠地區提供的就業崗位并不一定是政府職位。吳啟迪：當然有部分不是，但很多是。我覺得政府先做了，就會有影響力。中國青年報：它會有一種政策影響力。

吳啟迪：當然啦。上次我舉了法官和檢察官的例子。他們和律師不一樣，律師的收入很高，自己去做案子就可以了。法官、檢察官是公務員，在艱苦的地方，非常稀缺。

中國青年報：據我們所知，在我國一些邊遠地區的基層法院、檢察院，能通過司法考試的人寥寥無幾。

吳啟迪：現在有政策讓我們法學院學生三年級就考司法考試，以為他們考完了就可以去西部地區當法官、檢察官。我說這沒有抓對啊。那些學生考過了之后，為什么一定要去西部呀？他一樣可以不去。

中國青年報：他在大城市做律師，賺的更多。

吳啟迪：沒錯呀，怎么會制定這樣的政策呢？政策應該制定在用人的那一頭。但是用人的那一頭，教育部門只有建議權。

中國青年報：解決大學生就業的問題，誰負有最直接的責任？

吳啟迪：現在一說起責任，動不動就說“問責”，你們媒體很喜歡用。說實話，很多東西連權限都沒明確，怎么個問責法？所以我更傾向于找解決問題的辦法，而不是先說責任在哪里，“問責”反而弄得大家都很緊張，認為責任不是我的，就往外面推。

我覺得你們中國青年報提出這個問題來，本身就很有意義，共青團這些年為大學生就業做了很多事情。我一直說，光找教育部門是解決不了問題的。其實，教育部被罵罵也沒什么，但罵解決不了問題，沒解決問題才是最麻煩的。

中國青年報：考慮到就業難的事實，您覺得擴招的政策是繼續還是變化？

吳啟迪：擴招這件事，從2005年開始，政府已經人為地把它壓低了。其實人口自然的增長率也在減少。因為現在這個年齡段的孩子在減少。適齡學生最多的一年是2008年，到2009年已經朝下走了，2010年就更少了。

中國青年報：您曾說大學生就業率不該完全推到校長頭上？

吳啟迪：學校不是一點責任沒有。就業的事情當然跟教學質量有關，和專業設置有關。像這種問題，學校應該關注，應該敏感，應該跟蹤。但高校目前出現了一些情況，為了提高一次就業率的數字，畢業論文、畢業設計都不好好做。這種狀況從長遠看很糟糕，會使我們大學生的質量真正降低。許多大學最后一年就荒廢了，或至少荒廢半年。

你若問一個外國大學的校長，他不知道他學生的就業率，他真的不知道，因為國外沒這個概念，而一次就業率則更沒

有道理了。國外是后來才調查，有些人過了一年以后再就業可以吧？而我們現在就片面地追求一次就業率。這其中難免會有虛假成分。教育方面很多事情不要搞得太剛性，太剛性了，一件好的事情也會搞歪了。教育部原副部長：大學生就業難與城

鄉二元結構有關(2)2009年12月21日 09:15中青在線－中國青年報【大 中 小】 【打印】

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我國教育亟待國際認證

關鍵詞：教育認證、工程教育專業認證專家委員會

吳啟迪：另外我還想提一點，就是就業難跟教育質量問題是有關系的。因為有些人，比如說外國人，經常說我們的工科學生很多，但是質量比較差。這種話他們講得很多。我覺得他們這種講法，是吃牢我們一點，就是我們沒有參與到國際認證當中去，如工程教育認證、醫科教育認證、法學教育認證等。

中國青年報：加入國際性的教育認證組織，是由政府出面談的嗎？ 吳啟迪：這必須由非政府組織來做。中國青年報：我國有這樣的機構嗎？

吳啟迪：目前還沒有。我們只好通過各種渠道，比如在教育部成立一個工程教育專業認證專家委員會來干這件事。這件事我呼吁了5年。

中國青年報：如果我們獲得了認證，那意味著什么呢？

吳啟迪：意味著人家將會承認你的教學質量。我們有些好的學校水平是足夠了，像清華、交大這些工科院校，應該沒有問題。但是，國外就是以此為借口，說我們不行。這實際上影響了我們的學生在國際人才市場的就業，因為現在進入外國公司，就是進入了國際人才市場。

其實我問過很多美國著名的大公司，即那些用了我們國家畢業生的大公司，當然他們找的都是好學校。我問他們老板，你覺得我們的學生怎么樣？比你們國家畢業的學生差嗎？他們說，一點兒都不差。我也問中國學生，你在公司里覺得自卑嗎？覺得比外國學生差嗎？他們說，絕對沒有啊。

中國青年報：他們是不是已經接受過西方的教育了？

吳啟迪：沒有，就是國內學校畢業后去工作的。當然我們有一些新的大學，水平還有待提高，如果我們搞了國際認證的話，大家就知道朝什么目標去努力，就能把這件事越做越好。

專業為什么忽冷忽熱

關鍵詞：結構性失業、人才預測

中國青年報：中國社會科學院《2009中國大學生就業報告》顯示，2008屆本科生畢業半年后就業率最高的專業大類是工學和管理學，最差的是法學和哲學，您怎么看待這種專業冷熱帶來的結構性失業？您認為，學校專業的設置應該以什么為導向？

吳啟迪：很多人老喜歡說的一個詞叫專業對口，學什么干什么，所以才會出現一會兒這個專業很熱，一會兒那個專業很冷，就業也成問題了。我傾向于大學生本科階段主要還是能力培養。只要用人單位有眼力，就能選擇一些好的畢業生，不見得是學這個專業的人。所以教育部在學校專業定位上已經拓寬了，本科階段應該比較寬。比如物理，有物理專業就行了，不一定要分原子物理、固體物理等。但現在恰恰有一些行業部門跑過來說，我們太缺核物理的人才，說趕快辦這個專業。這種指導思想不對。因為假如核物理這邊真的需要人了，學物理的學生在最后一年可以加點這方面的內容，去適應那邊的工作。這是以事先有意向為前提的。如果事先沒有意向，學生畢業后在單位里培訓一段時間就可以了，因為他基礎知識都有了。我覺得應該用這種方法來考慮本科教育，不然就變成職業教育了。所以你看美國的名牌大學，哪有那么多窄得不得了的專業？而我們在教改的過程當中，改來改去，越改越窄。

另一方面，關于哪個行業需要多少人才的預測，也需要做。這個教育部門一家做不了，決定一個專業招多少生，目前是發改委和教育部共同決定的。人才的預測需要一個很有水平的研究機構，它能夠預測幾年后各行業的發展趨勢。有些專業叫長線專業，有些叫短線專業。當然，也有民意測驗。比如，美國每年都評選“美國學生最喜歡的專業”，每年調查一次，然后從統計數據里分析趨勢。在國外，這個方面是非政府組織做得多一點，我們現在是勞動人事部門來做。這種人才預測對學校有指導作用。

“啃老族”、“蟻族”與鐘表匠

關鍵詞：城鄉二元結構、高薪、職業技術教育

中國青年報：大學生就業難導致“啃老族”的出現，您如何看待這個現象？ 吳啟迪：這個跟時代有關，也就是價值觀。這是一個物質相對優越的時代，老一代舍不得孩子在外面吃苦，找不到好的工作，就在家呆著吧。而前面那一代，出生在第二次世界大戰后，要奮斗，要改變貧困的狀況，大家都很艱苦。到了這一代，已經不需要吃苦了。我覺得這種狀況是青年工作應該考慮的事。怎么使年輕人感受到“啃老”的優點和缺點。比較下來，他可能覺得“啃老”并不是一件很好的事情。不單是我們國家，別的國家也有類似的情況。

中國青年報：現在還有一類人，叫做“蟻族”，就是大學畢業生低收入聚居群體。他們在大城市的郊外租很便宜的房子，也不一定找得到工作，就上上網，吃得也很簡單。您怎么看待這個現象？

吳啟迪：這跟我們國家城鄉二元結構的關系還是蠻大的。包括我們的地區差異也比較大。這些學生從農村或者小城市來到北京、上海以后，就希望留下，改變他們原來的生活狀態。這還是個社會形態的問題，要重視。

改變這個現象，就得讓其他一些地方的一些職位有吸引力。比如說西部地區的一個中小學校長，你給他高薪，而且不僅是待遇高，你還考慮到他成家、生兒育女等全方位的問題，甚至給他10年以后回到大城市的機會。吸引力要達到這個程度，使最好的學生都愿意過去。他到了那兒就是一個校長，如果一個校長是很優秀的人，他不能容忍底下的人很差。這樣的話，團隊就帶起來了。包括衛生院的院長、法院的院長、檢察院的檢察長等。最優秀的人就給他最好的待遇，這種做法在有些國家就有。

中國青年報：您非常重視職業技術教育，教育部的數據顯示，就全國平均而言，中職就業率連續4年超95%，大大超過本科生就業率。但是高就業率并沒有大幅度提高職業技術教育的聲望，您覺得原因何在？這個問題怎么解決？

吳啟迪：這個我們一起來分析分析。中職就業率有百分之八九十，跟大學生就業率差別這么大的原因，我認為，主要還是人的期望不一樣。也就是說，他們要求不是那么高的，給1000塊錢覺得足夠了，很好了，所以比較容易就業。但是到了大學畢業就不一樣了，最好有三四千，但是這樣的工作不好找，最后無奈了，1000塊錢也行了。所以我覺得不要把這兩種就業率數據放在一起比較，這兩件事情是不一樣的。

另外，我們國家職業技術教育畢業生的社會地位和經濟地位還比較差，也就造成了它不是特別吸引人。這跟發達國家不一樣，發達國家這些人和大學畢業的人差別是很小的。

中國青年報：是不是我們觀念上也有一些問題？

吳啟迪：當然有問題。大家都希望小孩能上本科，甚至研究生，這是非常明確的。我們的干部子女，有幾個去讀職業學校？可見職業教育并不吸引人。所以對此要下大的功夫。還有一個，跟時代有關，發達國家職業學校畢業出來后待遇非常高。有些發達國家已經到了這種程度，就是他沒覺得開個出租汽車有什么不好，大學畢業生去開也沒什么不好。瑞士的鐘表匠，他的收入可能比大學教授還高。那你說家長為什么還要送不大愛讀書的孩子去受苦，讀這么多年的書？所以，這個跟社會形態有關系。

教育部原副部長：大學生就業難與城鄉二元結構有關(3)2009年12月21日 09:15中青在線－中國青年報【大 中 小】 【打印】

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“諾貝爾獎到時候會主動找過來” 關鍵詞：教授治學、創新型人才、諾貝爾獎

中國青年報：您擔任過同濟大學校長，現在大學功能日益復雜，您如何看待教授治校與教授治學的問題？

吳啟迪：現在提得比較多的是“教授治學”，我看，能夠做到教授治學也不錯。因為學校主要是學嘛。學校有兩個主體，一個是學生，一個是老師，他們應該參與決策。

中國青年報：現在有些知名的教授愿意去做一些行政的事，因為聽說項目和科研經費都在系主任手上。

吳啟迪：當然這些人也是業務骨干，所以他們的發言權大一點是可能的。當然，你講的這個問題是我們的一個弊病。在科研經費方面，有行政職務的比沒有行政職務的要多。這種局面其實是資源不足造成的。假如資源充足，可能就會給教授更多的自由度。世界上一些著名大學的情況就不一樣，系主任大家都不想當，都推來推去，因為資源比較充裕，而且平均。所以我覺得這是一個階段性的表現。

中國青年報：現在大家都在討論中國為什么沒有創新型人才，北京大學原副校長王義遒說，我們現在也許并不需要太多錢學森這樣特別杰出的人才。改革開放后經濟發展靠的是勞動密集型經濟，主要是農民，包括農民工等大量的廉價勞動力，把經濟推上去的，所以現在不需要創新型人才。也有人批評說不應當用過去精英時代的價值觀來培養大眾化時代的人才，您對此怎么看？

吳啟迪：創新型人才我們是需要的，但是也確實不可能用培養天才的方式來對待整個高等教育，因為現在高等教育已經走到大眾化階段。我們的質量觀會有變化，跟精英型的高等教育相比，是不一樣的。就是說，不可能把每個大學生培養成尖子，因為現在上大學畢竟成了一件大眾化的事情。

當然我們還是需要有一批拔尖人才的，但這些人才確實不應該也不可能數量很大。怎樣培養這種人才，現在討論得很多，我覺得光靠學?？赡苁遣恍械模绕涔饪看髮W是不行的。我現在很擔心我們的基礎教育?；A教育階段，小孩那么小，就給他們加了那么重的負擔，一天到晚為了考試而讀書。我想，高中三年里面，最后一年肯定是不學新知識了。這是干嘛呀？一天到晚在對付那些題目?，F在很多大學新生已經被“磨練”得對科學沒有興趣了，他來念這個專業，基本上是家長或老師的意思。我們面對這樣的學生，有的時候真得重新開始，來提起他們的興趣。所以，今天的高等教育在效率上是降低了很多。

關于諾貝爾獎，我覺得別老提，諾貝爾獎不是所有領域都有的，所以拿這個衡量有點不公平。在國際上的很多排行榜里，我們中國的大學不是老排得比較后嗎？這在很大程度上是因為沒有諾貝爾獎。但是，我覺得要是加上這么一條，我們中國的大學就不會排得那么后了，那就是：假如提到大學在整個國家經濟社會發展中起的作用，我覺得，我們不會太差。我們大學搞出來的研究成果，包括我們的人才，建設了三峽工程、青藏鐵路，這些都是世界一流水平的。包括人才在城市建設中的作用。在這些方面，沒有國家比我們更活躍。再比方說石油勘探，人家就得靠我們的技術。甚至包括地質領域。在這些領域里，我們已經是世界一流了，我們一點都不要有自卑感。

我現在感覺到中國人是喪失了自信心，一天到晚說我們不如人家，一天到晚說我們沒得諾貝爾獎。我說，只要我們國家強盛到一定程度，諾貝爾獎自然就來了。甚至包括文學獎、經濟學獎、和平獎等，都可能主動找上門。

“大學校長腐敗是一種悲哀”

關鍵詞：理想主義、工程腐敗、學術腐敗

中國青年報：您在談到女大學生“傍大款”時，說大學要有點理想主義，說并不認為中外的教育差距非常大，倒是社會差距比較大。從您任大學校長和教育部副部長的經歷來看，怎么解決大學理想主義欠缺的問題？

吳啟迪：我覺得這個問題要說得大一點的話，是整個中國的社會問題。整個社會在誠信、信仰、道德素養方面，是有缺失的。但我感覺，這也是一個階段性的問題。

比如一些老板開始的時候拼命賺錢，一旦好到某種程度，他就想回饋社會。很多事情就是這樣慢慢變化的。生活水平高到一定程度以后，理想主義就會產生。年輕人就會感到，成天吃吃喝喝沒什么意思，還得做點什么事。所以，我覺得有些事情會與時俱進，我們也不可以太著急。

但是從局部來講，從教育部門來講，也應該搞點活動來鼓勵同學們的這種理想主義。我跟美國一些大學的校長接觸，我覺得他們很理想主義。上次斯坦福大學的校長在北大演講，一上來就說，他們學校的目標是把學生培養成非常優秀的公民。我一直覺得，不要認為“公民”是個很簡單的詞，它說明一個人要承擔社會責任。我認為這些我們的學校還是可以做的。

其實任何人回想起來，大學這段經歷都是非常美好的，是激動人心的，想起來都會很懷念，那為什么不讓這段時光變得更美好呢？所以，我覺得大學里面應該創造一種校園文化，來構建理想主義的東西。有人說，你這個說法不太現實，社會太現實。我說那不要緊，你就在自己周圍營造一點，也是好的。有些人說，把大學生搞得理想主義，到了社會上不能適應。我想不會的，他照樣能適應。但是至少他有個崇高的起點，他要做個崇高的人。我覺得這很重要。

中國青年報：最近，武漢大學常務副校長陳昭方、黨委常務副書記龍小樂因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕，大學不再是凈土。您怎么看大學里的腐敗現象？您認為是什么原因造成的？如何杜絕？

吳啟迪：大學里出現這種事情，是一種悲哀，是很丟人的。有好多腐敗現象出現在基本建設方面，因為經費數量很大，社會關系很復雜，有各種各樣的陷阱、圈套，道德上、素養上稍微欠缺的人，就容易陷進去。對此當然要嚴打，有多少抓多少，我們不能讓這些人毀了大學的名聲。

中國青年報：除了經濟腐敗，學術腐敗也在大學盛行，本報就曾報道過多起發生在知名大學的剽竊、抄襲等學術腐敗事件。您認為滋生學術腐敗的原因是什么？如何消除這一丑惡現象？

吳啟迪：這個我們一直在說，現在整個學術界太浮躁，太急功近利。在大學里出現這樣的事情，是違反教育規律的，給學生造成很壞的影響。我們一定要嚴肅對待這些事。

中國青年報：教育部有具體的解決辦法嗎？

吳啟迪：已經有了，最近搞了幾個文件。包括科學院、工程院，也發生了這樣的事，他們也會出臺文件。我覺得這還是個道德教育的問題。而且我說不要老提諾貝爾獎的事，越提

越浮躁。其實，我覺得有些東西你不提，反而自然而然出來了。關鍵是怎么培育創新的健康的土壤。

第四篇：會計職業道德困境與出路

會計職業道德困境與出路

一、虛假審計問題突出

隨著市場化的不斷深入,競爭程度日益激烈,審計工作的要求越來越高,但是,公司賬目問題也越來越多,這就形成了尖銳的矛盾。當一些會計師事務所面對一些客戶不合理要求時,無法抵擋巨大的利益誘惑,放棄了自己應該堅持獨立客觀公正的原則要求。這種與被審計單位合謀進行賬目造假,提供虛假審計報告的行為日益突出,嚴重誤導了使用審計信息的人員。

二、切實提升會計職業道德的對策建議(一)深入開展會計職業道德教育

深入開展會計職業道德教育,是切實提升會計職業道德的基礎。一是要把《會計職業道德》作為專業必修課。專業教師在授課時,應著重對學生進行會計職業道德觀念的熏染,以使學生在工作以后,在會計工作崗位上能自覺依照會計職業道德行事,養成良好的工作習慣和品行。二是要加大對會計工作人員的再教育力度。對會計工作人員進行再教育時,要著重于對最新財經動態、會計法規的傳達,以便于會計工作人員及時糾正工作中存在的誤區。同時,會計工作人員也應該自覺的根據工作的實際情況,主動學習相關的會計法規和財經知識,養成良好的自我學習習慣。三是要加強法制教育。對會計工作人員加大相關的法律宣傳,促進其法制意識不斷增強,不僅有利于他們清晰明白違法行為的界限,還有利于他們運用法律武器保護自己的合法權益,增強與違法犯罪作斗爭的勇氣。四是要發揮先進典型與集體感染作用。各級領導不僅要在會計工作中以身示范,還要在日常會計工作中挖掘典型,樹立典范。通過對先進典型的宣傳和弘揚來影響廣大會計工作人員。在宣揚先進典型的同時,要鼓勵會計工作人員互相學習、互相激勵,兩者互相結合,相互促進,更有利于會計工作人員職業道德素質的提升。五是要促進教學方法多樣化。教師在課程教學中,應運用靈活多變的教學方法。教師應該結合會計工作的實際情況,靈活的開展課程活動,例如先進典型報告、正反事跡對比展示等,這樣不僅可以吸引受眾的興趣還可以使其熟練掌握會計職業道德的理論知識。通過對先進模范典型的宣傳和學習,進一步增強會計工作人員對會計工作的認同感,提升會計工作人員的道德素養,在社會上形成支持會計工作,為會計職業道德的建設營造社會氛圍。(二)健全會計監管體制機制

健全會計監管體制機制,是切實提升會計職業道德的保證。要不斷強化財政、稅務、工商等機關對會計工作的監管力度,定期或不定期開展會計工作清查行動,對于違反會計相關規定的人員應加大懲處力度,切實提高其違規違法成本。建立企業內部會計監管機構,使其直屬董事會,增強會計監督的針對性、獨立性、實效性。構建統一的信息集成系統,在依法檢查的過程中,對于查處的違紀行為,不僅可以依法采取相應的處罰手段,還可以將這種信息共享,使其他相應部門配合監督,對會計違規企業做出相應處罰,比如吊銷營業執照、禁止貸款等,形成會計監管合力,提高監管實效。(三)推進會計制度改革創新

推進會計制度改革創新,是切實提升會計職業道德的關鍵。要加快完善會計委派制度,逐步探索會計獨立于企業制度,加大第三方會計事務所對企業委派會計制度,改變會計隸屬企業的舊模式,切實增強會計工作者的獨立性,促使其有效監督企業經濟行為,并提供客觀真實的會計信息。加快探索會計公司化,制定更加完善的會計法律法規,規范企業與會計公司之間的合同,為第三方會計公司正常運轉提供法律保障,實施企業依據自身需要選擇會計公司模式。針對職業道德缺失的會計工作者,要加大對其所屬會計公司的懲處力度,嚴重者可以對其營業執照進行吊銷,形成多方合力來約束會計工作者的行為。要更加側重于會計制度的完善和修正,要把會計工作者的權力關進籠子里,最大限度消除不確定因素的影響,在制度的科學性、公平性、適應性方面下足功夫。要不斷豐富和補充會計制度內容,著力強化會計日常管理,從源頭上把虛假會計信息扼殺在萌芽時期。要進一步細化會計規章制度,嚴格規范會計業務流程,探索建立會計工作24小時監督機制,真正消除會計以權謀私的可能性。(四)提升會計從業人員思想道德素質

提升會計從業人員思想道德素質,是切實提升會計職業道德的重點。要強化企業領導對會計從業人員思想道德素質培訓的重視,把提升會計從業人員思想道德素質當作頭等大事來抓,積極舉辦相關培訓班,提高培訓頻次,促進培訓的針對性和實效性不斷增強。發揮好政工部門的引導作用,組織政工人員深入會計工作一線,了解會計工作者工作中遇到的難題,幫助其解決相關問題。增強對會計工作者的人文關懷,妥善解決好其生活和思想中遇到的困難,拓展會計工作者的升職空間,促進其對企業的歸屬感不斷增強。把會計從業人員思想道德素養培訓與企業文化融合在一起,通過企業文化的滲透作用加深會計人員對思想道德素養的認識,從而使之內化為自覺行動。會計職業道德建設關乎會計從業者就業前途,關乎企業對外形象,關乎會計業改革創新。大力強化會計職業道德建設,對于提高會計工作者就業競爭力、樹立良好企業形象、實現會計業可持續發展,具有十分重大的現實意義。我們只有把提升會計工作者職業道德當作頭等大事來抓,狠抓會計法律法規的落實,強化職業道德教育、監管體制機制創新、制度改革、從業人員思想道德素質提升等方面的工作,才能凈化會計從業環境,真真正正提升會計從業人員的整體素質。

第五篇：論我國訴訟調解制度的困境與出路(鄧俠蕪湖市中級人民法院)

論我國訴訟調解制度的困境與出路

鄧俠蕪湖市中級人民法院

上傳時間:2008-4-

21訴訟調解在化解糾紛方面具有判決所不可比擬的優勢，因此備受重視。目前雖然通過減半收取訴訟費、將調解率作為法官考核標準之一等手段以鼓勵法官和當事人調解結案，但實踐中采用調解方式結案的為數不多，筆者試圖結合審判實踐對我國訴訟調解制度的困境與出路。

一、我國訴訟調解制度的困境

將訴訟調解制度納入我國民事訴訟法的初衷，是因為調解在化解社會沖突方面，基于雙方當事人的自愿，易使當事人服判息訟，便于義務的履行。然而，隨著訴訟調解制度將法律效果和社會效果很好統一的功能被越來越多的司法者引起重視，采取諸如調解結案的法院減半收取訴訟費，將調解結案率作為法官年終考核、晉升的標準之一等措施以使當事人和法官著重調解糾紛，但現實是殘酷的，法院的調解率并沒能隨著這些激勵措施的實施而上升，反而有逐年下降趨勢，而且，調解后反悔和不履行調解書確定的義務的現象亦時有發生。究其原因，筆者試圖結合審判實踐對此發表一點個人的看法。

（一）當事人主觀排斥調解

1．自愿原則在訴訟調解中難以真正實現

調解指的是具有中立性的第三者通過當事人之間的意見交換或者提供正確的信息，從而幫助當事人達成合意的場面。①根據我國民事訴訟法，調解和判決是解決糾紛的兩種不同方式，而訴訟內調解是在法官主持下進行，且一般是主審法官或同一合議庭。這就使法官在訴訟過程中扮演著雙重角色---調解者和判決者。法官在調解中雖是中立的第三者，但由于在其背后有潛在的國家強制力，這一特殊身份決定了法官作為調解者與一般的民間調解者大不相同。而糾紛的最終解決方式是判決。目前，案件的合議程序由于缺乏有效監督，使得我國的庭審合議制度實際上許多是流于形式，合議庭的其他法官實踐中只是出庭參加陪審，對于審理結果往往并不真正關心，這就決定了主審法官在判決中的主導地位。而法官作為調解者和判決者的雙重身份，決定了法官在調審結合的模式中要想真正把握自己的身份是相當困難的，為了使固執于自己主張的當事人作出妥協，往往會有意無意地從調解人滑向裁判者??或明或暗的強制在調解中占主導地位。②因此，在具有潛在國家強制力量的調解中，當事人總是權衡調解與即將判決這兩種結果，若不選擇調解，可能會得到比調解更不利的判決結果，再加上作為當局者的有些當事人看不清形勢，此時法官對案件形勢的洞察與分析會影響當事人對案件結果的預期，因此，選擇妥協與讓步是明智的，而此時決定調解本質的“合意”就變成了強制性的“合意”，甚至淪為“恣意”，體現調解根本的自愿原則就會扭曲和虛化。這就不難理解為什么有些當事人在調解后反悔和不履行調解確定義務的情況了。

2．訴訟調解申訴程序難以啟動使當事人不愿調解

根據我國民事訴訟法，調解和判決是解決糾紛的兩種并行的方法，調解貫穿于訴訟的整個過程。和判決相比，調解程序具有較大的任意性，它在訴訟過程中可以隨時啟動。盡管我們期待堅持公正標準，但調解過程比起我們習慣的民事訴訟還是有一種更大流動性和非正式 1

性特征。③任意性的調解過程難以保證公正的結果。這是因為，和判決相比，調解權的行使缺乏監督，實踐中調解是在主審法官的促成和組織下雙方當事人相互作出讓步從而化干戈為玉帛。雖然調解在民事訴訟法中規定以公開為原則，以不公開為例外，但調解不同于審判，調解需要當事人相互理解，若以公開的形式進行調解，允許群眾旁聽，那么當事人就可能礙于情面不肯作出讓步，在這種情況下，也很難達成調解協議。此外，在審判方式改革中，雖然要求調解要“面對面”進行，但實踐中法官召集雙方當事人面對面地協商，調解的成功率很低，主審法官往往選擇“背對背”方式，即在庭前、庭中休庭后或庭后進行，由主審法官分別找當事人談話，通過溝通，最后達成共識。這種方式雖然容易調解成功，但由于調解過程缺乏透明和監督，使得當事人對法官的中立性產生懷疑。

盡管民事訴訟法規定，當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或調解協議內容違反法律，可以申請再審，經法院審查屬實的應當再審。但是再審的條件限制太多，使得發生再審比直接上訴艱難很多。因此，調解由于缺乏強有力的監督，在調解不成或法官意愿沒有滿足的情況下，容易促使法官情緒化地作出報復性裁判，在個案上為法官辦理人情案、關系案創造了條件，法官在事實和證據對一方當事人不利時，可想方設法比如采取勸說、引誘、施壓等方式去促成調解，為一方當事人謀取不當利益，這就不難理解深受當前這個“熟人社會”之苦的當事人對司法公正性缺乏應有的信任與尊重。

而對判決而言，程序的嚴密性和合理性保證了審理和判決的公正性和可信賴性。④判決雖然不能完全保證案件結果的公正，但由于在一審判決之后，如果當事人不服，還可以向上級法院請求上訴和再審，這就使得當事人具有比在調解中擁有更多的權利救濟方式。而且，由于法律的不確定性，導致當事人對訴訟的期待過高，對起訴和調解的成本缺乏理性的分析和判斷，而理性是調解所需要的基本條件之一，當事人理性程度越低，法院促成雙方和解的可能性越小。因此，當事人兩相比較，往往寧愿選擇耗時較長、程序規范的判決而非調解。

3．調解書的事實認定影響日后的權利救濟

實踐中，大量的調解都是在法官的促成和組織下，雙方當事人在互相作出讓步的情況下化干戈為玉帛。而這種讓步實質上就是讓出部分實體權利，一般情況下是原告讓出部分實體權利以換取對方自動履行義務。雙方當事人達成的調解協議實際上是原告妥協的結果。根據民事訴訟法，調解書須寫明法院查明的事實，而事實上，雙方當事人為達成調解協議而作出的妥協與讓步，與經過判決所作的案件事實是有出入的，加之有些案件的案情難以或無法查清，這就使得法官不得不作技術上的處理，這樣作出的“模糊法律產品”，若作為日后的證據適用，對原告當事人是極為不利的。加之調解書的申訴程序難以啟動，這就更使得當事人更不愿選擇調解。

（二）法官自身的因素

訴訟調解不僅需要調解員具有法律知識，更重要的是要具有權威、熟 道德情理。而近年來，隨著大量受過法學教育的高校畢業生進入法院，法官隊伍尤其是一線審判力量不斷專業化、年輕化。這些法官往往對法律的規則及程序有著清楚的學理認識，更關注法律的技術性，而且受現代西方司法理念的影響，追求較為理想化的司法程序和司法過程，因此，他們一方面對調解持懷疑態度，認為判決更能體現法律的嚴肅性，而調解弱化了法律的權威性和公信力，對調解工作不夠重視，另一方面，限于年齡、知識結構和經歷、工作經驗的不足，他們缺乏調解的經驗和技巧。

另外，有些法官對調解工作有功利性傾向，他們把調解當作回避辦案風險的手段，對案件處理把握得準的案件，不愿花時間去做調解工作，遇到把握不準的才想方設法進行調解。而且，調解需要主審法官付出更多的代價，耐心細致的調解工作需要法官花費大量的時間、精力、心血，這也要求法官有良好的個人素質。

（三）立法、制度上的原因

1.審限對調解的影響。

現行審判方式實施后，隨著法院“大立案”、立審分離、統一送達、排期開庭、強化庭審功能、強調當庭宣判率和結案率、狠抓審限等措施的實行，主審法官自主支配調解時間和把握調解時機的空間有限。由于庭審的激烈對抗性特點和時間的限制，當事人在庭審中很難達成調解協議，因此，調解一般在庭審后進行。而一次調解成功的可能性卻不大，往往需要多次反復，耗時費力。在目前大部分法院信息系統沒有設置申請和解以及延長調解期間扣除審限的情況下，承辦人在大多數案件的定性、證據的判斷、法律的適用、規則的解釋并不復雜的情況下，以判決方式結案的成本則較之于調解要低得多，因此他們選擇寧愿選擇判決而非調解。

2.“事清責明”原則限制了調解功能的發揮

根據我國民事訴訟法，事清責明原則是指法院在給當事人雙方居中調解案件時，促成當事人達成的調解協議必須建立在查明案件事實、分清是非的基礎上。事清責明原則本質上應該是對判決的要求。調解和判決雖都是解決糾紛的方式，但調解本身具有“案結事了、徹底解決糾紛”的特點而一直備受我國廣大群眾接受，其與判決具有的“實現權利保障、解決民事糾紛、維護社會秩序”的目的是不同的。要求在查明案件事實、分清是非的基礎上調解，不僅容易造成當事人之間的對立情緒，而且缺乏實際操作性，因為實踐中好多糾紛是無法或難以查明案情的，而當事人雙方又同意調解。該原則既違反了當事人可以合法自主處分自己民事權利的原則，限制了調解協議的空間，同時也不利于降低訴訟成本、提高辦案效率，且是阻礙調解成功的重要原因之一。

二、我國訴訟調解制度的出路

在當前訴訟爆炸的時代，各級法院將訴訟調解提為重要日程，如蕪湖法院設置了調解能手以鼓勵法官有效利用司法資源，并將調解率作為法官考核的標準之一。但正如前所述，由于當事人和法官及當前法律制度的博弈，訴訟調解在實踐中并沒能發揮應有的作用。針對此種情況，筆者以為，解決目前訴訟調解制度的出路就是在堅持自愿調解原則基礎上，將審判主體與調解主體相分離，并完善相應的立法和制度。

（一）堅持自愿調解原則

調解在本質上是當事人對自己民事權利的一種自主處分，因此，當事人是否自愿將影響調解的最終目的—徹底解決糾紛能否最終實現。自愿原則作為訴訟調解制度的基本原則，是指法院在處理案件時，是否采用調解方式，采用何種調解方式，是否能夠達成調解協議以及調解協議的內容，均應反映當事人的真實意思表示，法官不得以任何方式強制或欺騙當事人進行調解或達成調解協議。

近年來，隨著勞動者權益保障問題、醫療糾紛問題、農民工工資問題、城市房屋拆遷問

題、商品房買賣和物業管理糾紛等群體性糾紛的大量涌現，通過最后的救濟方式法院裁判來解決，已彰顯出訴訟不能徹底解決社會糾紛的矛盾。而訴訟調解則能最好地發揮判決所不具有的作用，其能將社會效果和法律效果有機統一，因此，訴訟調解越來越受到政府和司法系統的重視。

在目前有關對訴訟調解的呼聲日高的情況下，筆者以為，法院在強化調解意識和調解功能的同時，不能依賴調解，一定要嚴格堅持“能調則調、該判則判”的原則。法官在不違背法律、法規禁止性規定的前提下，遵循當事人的意愿，能夠適用調解的盡量調解結案；而當事人不同意調解或者依法不能調解結案的，不得強行調解；調解開始后在法定期限內無法順利達成協議的，嚴格依規定轉入審判程序。法院既不應盲目追求“一步到庭”，忽視訴訟調解的作用，不顧辦案效果而強審強判；也不應盲目追求調解結案率，勉強調解，當判不判。

（二）調解主體與審判主體分離

筆者以為，將調解主體與審判主體分離，是解決訴訟困境的唯一出路。首先，調解員若背后沒有了潛在強制力的支持，當事人在調解過程中就不會因為懼怕得到更不利的判決結果而主觀排斥調解。其次，有利于節省有限的司法資源。目前我國社會正處于經濟轉型期，大量的糾紛出現，而多元化糾紛解決機制在我國還未能真正建立，案多人少的局面已使現今的法院感覺壓力太大，加上新的審判方式要求法院嚴格按照審限結案，而調解又費時費力，這無疑又加劇了有限的司法資源與眾多的糾紛之間的矛盾。而如果將審判主體與調解主體分離，可有效減緩審判法官的這種壓力。因此，筆者試圖以以下思路考慮調解主體與審判主體分離的實際操作。

首先，法院要考慮民事案件和行政案件的特點，設立專門的調解機構，并備有專門的人員調解民事和行政糾紛。這些專門人員應是法院聘請的退休法官、資深的律師、人民陪審員或調解經驗豐富的在職法官等。借鑒國外經驗，還可吸納社會人員參與調解過程，如聘請專家、居（區）委會或德高望重的人員等。法院應將調解員名單列出以供當事人備查和選擇。當事人可以從這些名單中選擇一個或兩個調解人成立調解小組。

其次，法院應制訂相應的調解程序規則，規定案件的調解期限，當事人在法定期限內沒達成調解協議的，案件自動轉入判決程序。達成調解協議的，應當要求主審法官根據調解協議制作調解書，調解書一經簽收，就對雙方產生法律約束力。調解員在促成當事人達成協議時，應建議雙方約定不履行該協議的違約責任。一旦當事人之后不簽收調解書，另一方當事人可據此要求對方承擔違約責任，當然該責任的承擔不影響法官對該案的最終判決。當事人若不在調解協議中約定違約責任，在簽訂調解書前發生反悔的，如果查明沒有正當理由，法官在最后作出判決時，應判決反悔方向對方支付因調解而付出的合理的成本。

第三，調解機構在調解案件時，只要當事人雙方合意，可以不在分清是非基礎上進行。當事人在法院沒有查明事實分清是非的情況下，本著大事化小，小事化了以及不傷和氣的心態，對事實不再調查，對責任不再追究，無論在何種程度上自愿達成的調解協議，都是當事人依法行使處分權的體現。因此，對案件事實的查明不應構成調解的前提，由法院分清是非也無助于調解協議的達成。加上有些案件的案情很難或無法查清，而且受中國“和為貴”傳統思潮的影響，當事人選擇訴訟調解就是不想在法庭上嚴重對峙，因此，法院制作調解書時，僅應寫根據現有證據予以證明和當事人共同認可的事實作為法院查明的事實，而對案情很難

或無法查清的，則可以征詢雙方當事人同意，對案件事實不予認定。

第四，建議將調解時間排除在審限之外。目前我國很多法院信息系統并未將調解時間排除在審限之外，這也使得一些當調能調的案件，由于法官限于審限的控制，而不得不選擇判決。為追求司法效率和司法正義，防止法院積壓案件，將案件排期并嚴控審判流程和審理期限，這是現代司法追求效率和正義的必然結果。然而，調解是一項費時費力的工作，將調解時間計入審限，這必然影響法官對調解的主觀態度。鑒于此，筆者建議應將調解時間排除在審限之外。

注釋：

①棚瀨考研（日）：《糾紛的解決與審判機制》．王亞新澤．中國政法大學出版社．1994年版第8頁。

②李潔：《民事審判中的調市分離》，《法學評論》．1996年第4期第62頁。③戈爾?。溃骸斗烧軐W》．齊海濱澤．三聯書店．1987年第 223頁。④王建勛：《關于調解制度的思考》．《法商研究》1996年第 6期第77頁。作者單位：安徽省蕪湖市中級人民法院