第一篇：遵義市畜牧局綜合執法調研報告(萬大林)

遵義市畜牧局當前綜合執法調研報告

按照省農業廳重點工作安排，我市畜牧綜合執法大隊組織力量對我市１４個縣（市）區的畜牧業在當前推進城鄉一體化、建設社會主義新農村和縣級畜牧體制改革的新形勢下，為推進畜牧綜合執法體系的規范化建設，提升綜合執法的能力、開展農業綜合執法等方面的情況進行了調研。現報告如下：

一、機構隊伍狀況

２００4年以來，結合國家畜牧獸醫行政管理體制改革的情況，我市著力推動區（市）縣畜牧部門實行全面的綜合執法、即將法律、法規、規章賦予的涉及畜牧業的行政執法職能（行政處罰和行政強制措施）統一由綜合執法機構集中承辦，并印發了實施意見，明確了“機構法定化、隊伍專職化、手段現代化、管理正規化”的要求。市畜牧局于２００５年４月成立綜合執法支隊，目前除紅花崗區，匯川區是農牧綜合執法大隊，其他１２個縣（市）相應成立畜牧綜合執法大隊。達到了實行全面綜合執法的要求。１４個區（市）縣的畜牧綜合執法大隊經編制部門核定統一了機構名稱，現共有專職畜牧綜合執法人員55人。

二、裝備能力狀況

市畜牧局將執法經費列入年度預算，進行內部統籌，加強執法硬件裝備建設，提升綜合執法能力，現有執法車一輛（由局統一調配），計算機３臺，傳真機1臺，數碼照相機１部。其他１４個區（市）縣的畜牧綜合執法大隊有基本的執法專用設施設備

及辦公場所。辦公用房650平方米（各縣的辦公室在25平方米左右）。各縣（市）區執法辦公經費沒有專門預算，由局統一協調。１４個區（市）縣的畜牧執法專用車輛只有１輛（在正安縣畜牧局）。其他的都沒有專用畜牧執法車。在工作中由局統一協調保證用車。計算機14臺（各縣畜牧執法大隊相應辦公用具）都可以網上作業。攝像機1部在桐梓縣畜牧執法大隊，錄像機1部在風岡縣畜牧執法大隊，照相機2部（正安縣畜牧執法大隊、道真縣畜牧執法大隊）各1部，其他各縣（市）區都沒有相應的辦案設施。

三、開展工作情況

畜牧綜合執法業務工作主要是具體辦理獸藥、飼料及飼料添加劑、種畜禽、農產品質量安全等方面以及其他畜牧部門交辦的市場整治、案件查處等。２００５年以來，全市畜牧綜合執法工作始終把服務于推進城鄉一體化，建設新農村和依法維護農民合法權益作為出發點和落腳點，深入實施農資打假。一是加大涉及農資的法制宣傳的力度，增強農資生產、經營者的法制意識和農民群眾辯假識假能力。近幾年共集中宣傳３６７２次，發放宣傳資料１０余萬份（冊）舉辦培訓班137期，培訓農資經營人員１５６６６人次，培訓執法人員１３６７人次。接受群眾宣傳人數１９７８萬人，制定行政執法監督活動次數５７８次，受理行政復議案件３起，辦理行政應訴案件數２起。二是依法對各類獸藥生產，經營主體進行全面清理，按獸藥、飼料、飼料添加劑等類別建立了農資生產 經營企業檔案，加強動態管理。全市對每

個經營獸藥、飼料的經營戶建立誠信經營檔案，發放誠信經營牌。三是著力源頭治理，規范農資市場秩序。著重抓關鍵環節與動態環節相結合，常抓常治理，從關鍵的春秋兩防用藥到防控禽流感用藥，與今年的高致性藍耳病的防控等入手，杜絕周邊染病體的豬，牛，羊的進入。重點打擊制售假劣農資產品等違法行為。四是加強對獸藥，禽藥等農業投入品經管和使用環節的監管，查處經營、使用違禁禽藥、獸藥的 行為，保障農 品質量安全。近幾年來，全市畜牧綜合執法機構共開展農資執法檢查11882人（次），到每個鄉鎮平均監管次數４４１次。清理市場９５３個（次），檢查經營戶７５１９戶（次），檢查生產企業９３個（次），搗毀制假窩點４個，查獲違法產品４３５７３.５７公斤，漁機漁具１８臺，涉案貨值共３２.９７萬元。涉案人員５０９人，共使用簡易程序辦案４８７起，一般程序立案查處３４８件，結案３２５件，共計沒收違法所得和罰款５０.５２萬元（其中沒收違法所得９７６９８元、罰款４０２３５４元）。為群眾挽回經濟損失５１５萬元，受理群眾舉報和投訴１３２起，案件查處和結案率均達到１００％。

四、取得的經驗與體會

通過這幾年綜合執法工作，我們深深的體會到，建立專門的畜牧綜合執法機構，實行畜牧綜合執法，培育一支高素質，能打硬仗的畜牧綜合執法專職隊伍是重要和必要的，主要體現在：１、有利于提高農業部門的執法地位，通過專門的綜合執法機構，有力打擊各類農業違法案件，在社會上逐步樹立起農業部門作為執

法部門的形象。２、有利于加強與其它部門的協調，在實行農業綜合執法的幾年，畜牧綜合執法在與其它部門的配合下，加強了對生產經營主體整治，懲劣與扶優相結合；加強綜合執法，提高執法效能；加強大要案的查處，有力打擊生產經營假冒偽劣農資產品等行為。使我市農資市場逐步走上了規范化管理的軌道。

五、存在的主要問題

一是對畜牧綜合執法的認識和重視不夠。歷年來，市（區）縣的畜牧局領導班子在不斷調整，一些新任領導對農業法制、農業依法行政和農業綜合執法工作認識不足，不夠重視，也就不夠支持。如部分區縣的執法人員偏少，如風岡畜牧綜合執法大隊僅落實２名專職執法人員，余慶畜牧綜合執法大隊人員僅有２名女同志，所有１４個市（區）縣的編制都沒有全部落實。

二是執法經費得不到保障，只有遵義市的綜合執法經費是有市局報市專項報批，１４個市（區）縣都沒有專項經費，在工作中由局協調，不能全面地展開工作。

三是執法裝備和執法手段落后。多數畜牧綜合執法大隊沒有專用車輛，１３個市（區）縣有大部分由局協調辦案車輛，有的要租車輛來辦案，１２個市（區）縣沒有攝像設備，不能及時直觀獲取證據，給辦案帶來不便。

四是綜合執法人員業務素質欠缺。基層執法人員的執法業務功底有待提高。目前基層現有的畜牧綜合執法人員大部分是“半路出家”，沒有經過專門的培訓，有的區縣在不斷調整人員，執法人員輪換頻繁，末能系統掌握農業法律法規知識，無法適應新

形勢下的農業行政執法工作的需要。

五是執法人員保障機制不完善。執法人員沒有相應的崗位補貼，沒有意外傷害保障，少數執法人員末落實行政執法人員身分編制。一定程度上影響了工作積極性和隊伍的穩定性。

六、下一步工作重點

（一）嚴格落實領導專門負責制。我市推進農業綜合執法體系規范化建設的目標、措施和標準已經明確，關鍵是落實，而區（市）縣畜牧部門一把手是關鍵點。要緊緊圍繞“發展城鄉經濟，推進城鄉一體化，”在畜牧行政管理體制改革，強化區（市）縣畜牧部門一把手的依法行政意識，在畜牧綜合執法體系建設和行政執法責任制方面深入落實領導責任制，加強督查，加強指導。

（二）積極爭取領導重視和支持。積極爭取市委、政府領導的重視和關心，爭取政府法制、人事、編制、財政和市畜牧局對執法部門的支持，努力解決好我市畜牧綜合執法體系規范化建設方面的機構編制、職能配置、人員身分，經費保障等具體問題。完善農業畜牧部門與工商、質監、公安等行政執法的協調機制。

（三）完善內部運行機制。要健全畜牧部門內部法制工作機構、綜合搜救機構、專業管理機構檢驗檢測機構鑒定機構之間的協調運行的工作機制，規

范工作流程。完善市農村工作領導小組對農業綜合執法工作的監督、指導、協調和考核機制，全面落實農業行政執法責任制。依托遵義畜牧信息網建好畜牧法制信息和執法動態專欄，加強農業法制和綜合執法工作的宣傳。

（四）大力開展執法業務培訓。每２年舉辦１次農業綜合法制方面的培訓，學習《畜牧法》，《動物防疫法》、《農產品質量安全法》、《農業行政執法程序規定、《農業執法文書規范》等內容，重點培訓新上崗執法人員和綜合執法人員的在培訓。結合培訓完善執法人員資格認證制度，加強專職畜牧綜合執法人員隊伍的管理。

（五）爭取財力支撐加強執法能力建設。積極爭取省綜合執法領導和市畜牧局領導的支持，在畜牧綜合執法體系規范化建設上實行示范項目運作，加強農業綜合執法的辦公場所、專用車輛，取證設備，人員培訓設施、信息平臺等基礎設施投入，提升農業綜合執法能力。

七、畜牧綜合執法工作的幾點建議

１、成立定編定員定責的畜牧綜合執法機構，配備足夠的執法人員的執法隊伍。達到名符其實的綜合執法。

２、積極創造條件，為依法行政提供經費保障，以確保畜牧綜合執法及時辦案，解決其必要的工作費和執法經費，為畜牧綜合執法提供必要的物質保障。

３、進一步完善法規和規章。要組織有關人員，對法律法規不完善、操作性不強等問題進行研究，制定配套的規章制度；該修改的地方性法規要早準備，待條件成熟后提請省人大常委會審議，盡快出臺，為農業執法提供完備的法律依據。

第二篇：文化綜合執法調研報告

王益區文化市場綜合執法調研報告

根據區人大常委會工作計劃和安排，區人大教科文衛委員會組織開展了關于我區文化市場綜合執法工作情況專題調研。調研組通過召開座談會、聽取匯報和實地察看的方式，深入區轄網吧、娛樂、出版物等市場，對我區文化市場綜合執法工作情況進行全面了解。調研情況如下：

一、基本情況

1、文化市場綜合執法隊伍建設情況

王益區文化市場綜合執法隊成立于2010年10月，隸屬區文化廣電新聞出版局，正科級事業單位，全額預算撥款，核定編制為8名，領導職數2名，實有人員6 名。負責全區文化市場的日常監管與服務。

2、文化市場基本情況

截至2017年底，全區注冊的各類文化經營單位共84家，其中互聯網上網服務營業場所25家，KTV歌舞娛樂9家，電玩3家，影院及演出6家，印刷復印行業24家，出版物經營戶17家，從業人員約500人。

二、措施和成效

近年來，區政府及區文化廣電新聞出版局、區文化市場綜合執法隊深入貫徹落實文化市場管理有關法律法規，不斷創新工作機制，嚴格實施綜合治理，整頓規范市場秩序，我區文化市場管理取得了明顯成效。

1、文化市場監管體系逐步建立。

建立了責任機制、監管機制、案件查辦機制、執法監督機制、聯合執法機制等，監管總體框架逐步形成。通過日常監督、組織培訓、簽訂目標責任書等方式，大力引導行業經營戶自我約束、自我管理，經營者行業自律意識逐步提升。在文化經營場所公布監督投訴電話，發揮12318舉報電話作用，同時，開展文化市場法制宣傳活動，提高社會力量參與文化市場管理的水平，社會監督機制逐步完善。利用全國文化市場監管平臺、“掃黃打非”監管平臺、陜西文化市場“雙隨機”監管系統等，落實專人負責，對文化市場進行全方位的監督和管理，技術監控水平逐步提高。基本形成了政府監管、企業自律、社會監督、技術監控的文化市場監管體系。

2、文化市場監管責任落到實處。

根據相關法律法規的要求，我區各職能部門按照工作職責，積極采取有效措施認真履行監管職能，對文化市場實施綜合監管，在管理措施上立足于“實”，在聯合執法上立足于“準”，在信息監督上立足于“靈”，在監管范圍上立足于“全”，較好地維護了文化市場的經營秩序。

一是定期檢查與隨機檢查相結合，日常監管與明察暗訪相結合，針對重點區域、單位、時段重點監管，做到每周巡查不少于2次，每月各部門聯合執法1次，每月對各經營戶檢查不少于1次，將檢查時間從8小時工作時間內延伸到8小時工作時間外，做到檢查時間、地點無死角。通過對文化市場進行延時、錯時檢查，及時掌握文化市場動態，對查處的問題，采取迅速反饋、就地查辦、移交辦理等方法，使文化市場存在的一些隱患及時消除，一些重點地區、重點部位的問題得到較好解決。

二是按照中、省、市文件精神，組織開展掃黃打非“秋風、清源、凈網、固邊、護苗”五大行動，打擊侵權盜版、清查政治性非法出版物、掃黃打非進基層等，每年制定專項行動方案，部署落實，堅持日常監管與專項行動相結合，同安排，同開展，形成了部門配合、齊抓共管的良好局面。

三是嚴格文化市場營業審批，按照規定，新增的文化市場經營戶審批一律登錄全國文化市場技術監管與服務平臺，申報審批手續，并實行公示程序，廣泛聽取社會的意見和建議。同時壓縮審批時限，堅決取消無謂的證明和繁瑣手續，凡是無法律法規依據的證明和蓋章環節，原則上一律取消，助推審批工作提質加速增效。根據依法行政的要求，持續做好制度的除舊布新，繼續健全完善首問責任制、一次性告知制、限時辦結制、過錯責任追究制、監督反饋制等行政審批制度，用完善的制度堵住審批漏洞，規范凈化我區文化市場秩序，從根本上確保全區文化市場的健康發展。

2017年全年共開展聯合執法14次，“五大”專項行動和清查涉藏、涉疆非法出版物及反宣品等10次，日常檢查100余次，檢查經營場所600余家次，清繳各類非法出版物200余件，12318舉報、市場信箱舉報等受理回復5起，安全、創衛、創文檢查警告責令整改20余起，查處各類案件24起。

3、文化市場綜合執法更加規范。

加強綜合執法制度建設，規范綜合執法行為。先后制定了《文化綜合執法依據》、《綜合執法程序制度》、《綜合執法崗位職責》、《綜合執法行為規范》等，保證了行政審批規范化、行政處罰公開化、行政決策程序化。在行政許可和其它行政事項的審批中，認真執行流程崗位式管理，形成了固化的對外辦事流程、對內事務處理崗位流程，使人員崗位固化，職責到崗到人，提高辦事透明度和辦理效率。按照省市統一要求，制作行政審批和行政處罰文書；每年安排專人參加省市案卷評查和行政處罰人員培訓班，有效提高了行政審批和行政處罰質量。

執法隊成立以來，不斷完善文化市場管理機制，努力保障文化市場在健康有序的軌道上繁榮發展，倡導守法經營、文明娛樂，積極支持健康有益文化，堅決抵制腐朽文化，全面加強文化市場監管，營造了健康向上、規范有序的文化市場環境。2011年被省文化廳授予“全省文化綜合執法先進集體”，2013年被評為全省“掃黃打非”先進集體，2014被評為“全省文化市場管理先進單位”。

三、存在的主要問題 一是執法人員專業性欠缺。王益區文化市場綜合執法隊編制共8人，同時承擔旅游、文物綜合執法任務，涵蓋多個門類，隨著時代發展，文化市場監管面不斷拓展，監管隊伍專業人員短缺，面臨新型案件時，缺乏相應的業務能力和技術支撐，不能滿足文化執法辦案需要。

二是無辦公場地，設備陳舊、配置落后。執法隊在煤業賓館租賃辦公，執法人員的辦公電腦等相關設備年限長、配置低，關鍵時刻不能正常使用，不利于全國文化市場綜合執法平臺、“掃黃打非”管理系統等平臺錄入，不能滿足網上辦案的需求。

三是各部門間溝通協調不夠，不能構成有效合力。能夠通力合作聯合執法，但在各自執法過程中不能夠第一時間資源共享，取證難、查處難。

四是行政處罰、行政許可、行政復議、行政強制等法律的實施機關必須是行政機關，與此相關的文化市場各類行政法規17種、部門規章27種，這些執法、許可過程都需要文化部門具體實施，而王益區文化市場綜合執法隊及主管局王益區文化廣電新聞出版局均為直屬事業單位，事業單位無權實施，弱化了文化行政管理職能，四、進一步加強文化綜合執法的建議

1、依法行政，進一步加大執法力度。

要以鐵的手腕，采取專項整治的辦法，從源頭上查處和打擊各類違法經營戶，嚴格文化市場經營的各項規章制度，從嚴查處違規接納未成年人、違法售賣非法出版物等案件，加強“掃黃打非”力度，通過設立有獎舉報，加強日常巡查和突擊檢查，堅決封堵非法出版物，著力清除淫穢色情文化垃圾，要把對文化市場的監管納入相關部門和鎮（街道）的重要考核內容。要重視加強文化市場綜合執法隊伍建設，加大培訓力度，提高人員素質。要主動接受社會監督，廣泛征求社會各方面的意見，加大社會監督力度，營造全民支持和關注文化市場管理的氛圍，力爭達到市場繁榮，切實調動執法人員工作積極性。

2、做好教育引導工作。

加強對文化市場經營業主的教育，增強其依法經營和執行規定的自覺性。努力開展文化市場文明創建工作,積極引導文化市場經營者依法經營、守法經營和安全經營。通過提倡行業自律，反對不正當競爭；提倡守法經營，反對違規違法經營活動；提倡誠信經營，反對消費欺詐行為。找準宣傳倡導社會核心價值觀與文化市場監管工作的契合點，以“精細管理、熱忱服務、人本執法、公正嚴明、高效廉潔”的服務理念，努力構建文明和諧、積極向上的文化市場。

3、密切協同，形成部門監管合力。

文化主管部門要充分發揮綜合協調作用，建立信息通報制度，及時交換互通文化市場行政許可、登記情況、查獲的重大案件以及上級行政管理部門出臺的最新政策、文件、意見和管理措施等。各職能部門要在明確工作職責和任務分工的基礎上，加強相互間的溝通和協調，形成既各司其職、各負其責又相互支持、密切配合的工作格局。要加大聯合執法的力度，提高執法的頻率和效率，增強執法的威懾力，解決文化市場管理中的難點和突出問題。要協調工會、共青團、婦聯、關協等群眾團體、各行業協會和義務監督員參與開展群防群治，努力促進文化市場健康規范發展。

4、通過培訓、調整、招錄等形式，配備文化綜合執法專業人員；按照省市標準要求，配置文化綜合執法設施設備；按照文化體制改革要求，規范體制機制，促使文化綜合執法工作更加專業化、科學化、合理化、規范化。

第三篇：旅游綜合執法情況調研報告

旅游綜合執法情況調研報告

2010-5-7 國家旅游局監管司

為貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》，改進和加強旅游行政執法工作，國家旅游局組織開展了《旅游綜合執法情況》專題調研。調研組在認真研究制定工作方案和調研提綱的基礎上，采取選擇典型收集資料和結合其他工作進行實地調研的方式進行，旨在了解、總結目前國內地區、城市開展旅游行政執法的基本形式及其特點、效果、經驗，形成本調研報告。

一、旅游綜合執法的幾種形式

旅游綜合執法是根據旅游業綜合性強，旅游立法、執法起步較晚、基礎較差、力量較弱，以及我國旅游業持續快速發展，旅游行政執法任務不斷加重的實際，逐步提出和發展起來的。各地根據旅游業發展和旅游行政執法的實際需要，從自身條件出發，逐步建立起旅游行政執法制度和機制，形成了不同的模式，主要包括綜合執法局、聯合執法辦公室、部門統一執法、綜合執法領導小組、執法監督委員會等5種形式。

（一）旅游綜合執法局模式

1、體制：成立獨立的行政執法局，與旅游局互不隸屬，而是直接隸屬于地方政府。

2、隊伍：執法人員由兩部分構成，一部分是由原事業編制的旅游執法機構人員劃轉，另一部分則是從多個部門抽調。

3、運作方式：采取集中辦公形式。

4、經費保障：執法檢查經費納入財政預算。

5、典型代表：四川省阿壩州。

2006年12月，阿壩州所轄的汶川、茂縣、理縣、松潘、九寨溝、黑水、小金、紅原、若爾蓋等9個旅游重點縣分別設立旅游市場綜合執法局，為縣政府直屬正科級綜合執法機構。辦公經費由縣財政核定后統一劃撥，無旅游綜合執法專項經費。2007年4月，阿壩州旅游市場綜合執法局組建，為州政府直屬正縣級綜合執法機構，其中的行政管理人員參照公務員管理。旅游綜合執法人員由兩部分構成：一部分由原州旅游執法支隊事業編制人員劃轉，人事、工資福利關系屬州旅游綜合執法局；另一部分從公安、規劃建設、國土、工商、物價、質監、食品藥品監管、安監、衛生、文化、交通、勞動保障、宗教、環保等14個單位各抽調1人（被抽調人員實行一年一換），抽調人員的人事關系、工資福利在原單位不變，黨組織關系轉到州旅游市場綜合執法局，抽調人員的差旅費、誤餐費、通訊費、補貼由州旅游綜合執法局支付，并由州財政局納入預算安排。

（二）旅游聯合執法辦公室模式

1、體制：通過行政體制改革，成立多個部門為成員單位的旅游聯合執法辦公室，成員又分為核心單位成員和非核心單位成員，核心單位成員要派人參與聯合執法辦公室集中辦公，非核心單位成員不派人參與集中辦公，但要安排人員參與辦公室的聯絡工作。

2、隊伍和運作方式：辦公室通常會下設專門的旅游執法大隊，成員從各單位抽調。

3、經費保障：執法設備由各成員單位提供，執法經費由辦公室負責解決。

4、典型代表：浙江省杭州市。

2009年，杭州市抽調市公安局、交通局、工商局、城管執法局、物價局、質監局、衛生局、文廣新聞出版局、民族宗教局等部門人員，組成隸屬于杭州市旅游目的地環境秩序管理工作領導小組的旅游聯合執法辦公室，并于2009年9月14日成立由全市多個政府部門聯合組成的旅游執法支隊，編制30人，同時成立了上城、下城、西湖區執法大隊，強化屬地管理。制定了旅游目的地管理工作實施方案，完善修訂了《關于加強杭州旅游目的地環境秩序管理的實施意見》，下發了《關于開展全市旅游目的地常態化聯合執法工作的通知》，標志著杭州市常態化旅游聯合執法正式啟動。市旅游聯合執法辦公室包括核心成員單位和非核心成員單位，核心成員單位主要包括市旅委、公安局、交通局、工商局、城管執法局、物價局、質監局、衛生局、民族宗教局、文廣新局、公安局交警局等，每單位抽調1-2名參與市旅聯辦集中辦公，期限及具體排班由市旅游目的地管理工作領導小組辦公室視工作推進情況決定；市旅游目的地環境秩序管理工作領導小組其他成員單位為非核心成員單位，不參與市旅聯辦集中辦公，但要指定一名人員參與此項工作，負責本單位與市旅聯辦的工作聯絡。市旅游目的地聯合執法辦公室與市旅游執法支隊、市旅游質量監督管理所合署辦公。抽調人員工資、福利由原單位負責，旅游目的地整治經費由市旅聯辦解決，各成員單位在人力、執法裝備等方面提供保障和支持，并根據市旅聯辦統一安排輪流攜帶執法車輛。

（三）部門統一執法模式

1、體制與運作：先整合以往文化局、體育局與旅游局的職能，成立新的行政局，然后在其下設立旅游綜合執法機構，綜合行使此前文化、體育、旅游行政管理部門的執法權。

2、隊伍：綜合執法機構由正式的行政人員組成。

3、經費保障：財政預算全額撥款。

4、典型代表：廣東省深圳市。

深圳于2009年下半年開展機構改革，將原文化、體育、旅游系統合并，成立深圳市文體旅游局。改革前旅游市場執法主要由原市旅游局直屬的旅游質量監督管理所負責，核定公務員編制10名；改革后旅游質監所被整合至深圳市文體旅游局市場監察與執法協調處，該處加掛市文化市場行政執法總隊的牌子，綜合承擔文化、新聞出版、廣電、文物、體育、旅游領域的執法協調職責，核定編制15名，實行全額財政撥款，車輛等執法設施設備有保障。

（四）綜合執法領導小組模式

1、體制：由旅游局牽頭，多部門參加，有固定的成員單位。

2、隊伍與運作方式：執法人員不固定，需要時從各單位抽調人員開展聯合執法。

3、經費保障：執法經費和后勤保障仍由抽調單位負責，沒有獨立的財政預算。

4、典型代表：北京市。

北京市針對旅游市場監督管理需要，尤其是北京市一日游市場整頓規范需要，成立了“北京市‘一日游’市場治理整頓領導小組”。由市旅游局局長任組長，一位副局長任常務副組長，市公安局治安總隊副總隊長、市工商局副局長、市交通執法總隊副總隊長、市城管執法局副局長等人任副組長，市發展改革委、宗教局、衛生局、藥品監督局、地稅局、文物局、文化執法總隊、各區縣政府、重點景區管委會各指定一名主管領導為領導小組成員。領導小組在市旅游局設辦公室，市旅游執法大隊隊長任辦公室主任，各成員單位指派一名聯絡員協調辦公室日常工作。人員工資、福利仍由各單位負責，執法經費和辦公室經費納入市旅

游局預算。

（五）執法監督委員會模式

1、體制：以旅游局為主導，多部門參與，不是獨立的行政執法機構。委員會設立辦公室，但成員單位不派人參加日常集中辦公。

2、隊伍與運作：需要時由各部門抽調執法人員開展聯合執法。

3、經費保障：執法經費和抽調人員工資、福利由各成員單位保障，沒有獨立的財政預算。

4、典型代表：江蘇省南京市。

南京市成立旅游聯合執法監督委員會，充分發揮旅游主管部門的服務監管作用和相關職能部門的合力規范作用。由市政府分管領導任主任，各相關單位分管領導為成員，按照職責分工履行相應的旅游市場管理職能。委員會辦公室設在旅游局。各成員單位按照財政撥款實行經費保障，人員由各成員單位相關處室的執法人員組成。

五種模式特征見附表。

二、旅游綜合執法的基本特征

從不同的幾種模式分析，我們認為旅游綜合執法雖然形式不同，但有其基本規律和共同的特征，在推進旅游綜合執法過程中，應當長期堅持并不斷提高和改善。

（一）基本原則。統一領導、分工負責，加強引導、屬地管理，常態執法、綜合治理，權責一致、分類處理，集中力量、依法行政。

（二）體制機制。有固定的組織機構負責旅游執法，建立了長效和常態化的執法機制。整合多個部門的執法權，各部門依據各自執行的法律法規行使執法權，共同對旅游市場進行監督管理。執法效率比較高，執法力度也更強，彌補了因旅游法律法規不完善所帶來的執法難題，使違法違規行為能夠得到及時有效的處理。

（三）主要任務。一是制定當地旅游市場綜合整治工作方案并組織實施，組織開展相關行政執法部門開展旅游市場聯合執法和專項整治活動，指導和督促有關區縣履行監督管理旅游市場的職責；二是協調多個行政管理部門行使行政執法權，對違法違規行為依法進行檢查和處罰；三是負責當地旅游服務質量監督管理，查處各類旅游投訴案件，完善旅游企業服務質量監督體系，督促指導下級旅游執法部門處理旅游投訴和實施行政處罰；四是針對當地旅游市場的變化，開展旅游執法調研，提出完善旅游管理和綜合治理的意見，宣傳政策法規。可見，旅游綜合執法機構的主要工作內容和手段就是受理游客投訴、咨詢、情況反映，開展專項整治和綜合執法檢查，查辦違法違規案件三個方面。

（四）工作方式。一是各成員單位職責權限不劃出，執法主體不變，執法過程中各部門按照各自的職責和權限，進行執法檢查。案件涉及哪個部門，就由相應職能部門依據各自執行的法律法規負責處理，涉及多個部門的，往往是旅游綜合執法機構負責協調。二是定期與不定期開展旅游聯合執法檢查，包括日常例行檢查和對問題較多企業進行重點抽查。部分地方如阿壩州建立了完善的檢查計劃，其日常檢查原則上每月不少于4次，在黃金周等節假日前及重大活動前開展全面檢查，而抽查原則上每月不少于3次。南京則是根據旅游市場實際，每月定期組織1至2次旅游聯合執法檢查，在重大節假日和旅游旺季期間，開展不定期的專項旅游聯合執法檢查。

（五）執法效果。一是加大了力度，二是加強了力量，三是增強了效果，四是提高了效率，五是改進了素質。旅游綜合執法，綜合運用各部門執法權、執法隊伍和法律法規，彌補了旅游行政執法法規依據不足、力量不足、經驗不足、設備和手段不足等缺陷，明顯增強了執法檢查和案件處理。同時，由于集中力量統一行動，各部門各負其責，在重大案件處理和綜合整治工作中相互溝通、聯合取證、分頭執法，比由旅游部門單獨協調解決效率高、效果好。此外，由于業務需要和綜合執法過程中各部門人員相互交流、相互學習，使得綜合執法人員的執法水平和業務能力得到了提升。

（六）模式比較分析。綜合執法局模式是力量最集中、力度最大、機制化和制度化最明確的模式，主要適合于旅游成為支柱產業的地區和城市，因此適應面有限，而且旅游執法與公安、工商、質檢、物價等相關執法的職責權限如何劃分仍然不明確。綜合執法辦公室實行力量、職責任務等集中與分散結合方式，既保證了統一行動的需要，又兼顧到各個部門依法承擔職責和行使執法權的需要，值得推廣學習，但力量的穩定性、工作的連續性和機制的長效化都還存在問題。與文化、體育等相關部門相結合的部門統一執法模式，依托設立與相關部門一體化的行政機構，實際上仍然是單一行政機構為執法主體，不是多部門綜合或聯合旅游執法，對于實行“大部制”改革的城市特別是中小城市有借鑒意義。旅游綜合執法領導小組和執法監督委員會模式，主要是加強了統一組織領導和部門協調，對改進旅游部門自身執法力量不足、法規依據不足、手段不足、力度不足等狀況有好處，是目前適應面比較大的模式，但存在協調工作量多、難度大的不足。

三、旅游綜合執法存在的問題

（一）認識水平有待提高。由于通常人們認為旅游工作是旅游部門的事，旅游綜合執法說到底是旅游部門的工作任務，包括旅游部門在內的參與單位及其人員普遍具有支持配合旅游部門工作的觀念，工作的積極性、主動性、責任心都受到影響。

（二）組織協調難度很大。旅游綜合執法的辦公室等辦事機構都設在旅游行政管理部門，具體組織協調工作都由旅游行政管理部門承擔。由于成員單位多，且隸屬于不同部門，彼此間沒有行政隸屬關系，各部門的認識程度、重視程度不同和參與人員素質差異等因素影響，組織協調工作量和難度都很大，召集難、集中難、綜而不合、合而不力的問題時有發生。這種狀況被戲稱為旅游局“沒有槍，沒有炮，只有一把沖鋒號”。

（三）執法隊伍及工作不夠穩定。由于多為成員單位抽調人員或者指定人員參與旅游綜合執法，人員工資福利及工作業績考核獎評都在自己單位，實行一年一換等輪換制，人員思想不穩定，執法隊伍不穩定，工作連續性和效果也受到影響。

（四）執法效率效果有待改進。因參與部門多，各部門分別行使職權，導致執法環節多，時常出現盲區和退位扯皮現象，執法成本大，執法效率和效果狀況都有進一步改進的空間，日常的旅游市場監管和應對突發事件的長效機制有待加強，在執法取證、行政處罰等具體問題上需要突破。

（五）法律法規依據不統一。各部門依據的法律法規規定銜接有問題，交叉執法、法律監管空白甚至法律條款抵觸的現象也時有發生，如交通部門和旅游部門對“黑車”的監管責任界定就不明確，旅游質監部門的執法主體資格問題也需要盡快通過旅游立法等途徑來統一解決。

（六）屬地管理責任有待加強。各地對旅游市場治理整頓工作都給予支持，但部分地方仍然

重視不夠、決心不夠大，對轄區內屢次發生的問題，如部分地方旅游商店以“攀老鄉”等名義坑騙游客的問題，不能痛下決心，徹底根治。旅游綜合執法雖然能夠迅速解決旅游市場的重點、難點問題，但由于旅游市場大環境所致，全面凈化旅游環境還有賴市場的發育和完善。

（七）經費和后勤保障有待加強。由于各地旅游綜合執法體制不盡相同，部分地方旅游綜合執法機構有財政全額撥款保障，部分地方是由各成員單位自籌執法經費和提供設備，往往使得旅游執法經費不到位，尤其是縣一級旅游綜合執法經費支撐不夠，車輛和后勤得不到有效的保障，嚴重制約旅游綜合執法職能的發揮。

四、主要對策措施

各地解決綜合執法問題主要采取了一些措施。主要是創新工作方式和手段，加強部門之間協調配合；強化監督管理職能，完善綜合執法機制；從各單位抽調的人員納入旅游綜合執法機構的統一領導、統一安排、統一管理、統一考核，強化各抽調單位人員的素質；積極爭取地方財政經費的支持，滿足旅游綜合執法的日常開支。

（一）統一認識，進一步創新旅游綜合執法體制。旅游綜合執法在一定程度上突破了部門界限和執法壁壘，隨著行政管理體制改革的進一步深入，旅游綜合執法體制機制將逐步建立和完善，旅游綜合執法體制常態化還要求進一步修改相關法律，賦予旅游綜合執法機構更大的執法權，行使法律法規賦予的旅游市場監管之責，進一步改變過去綜而不合、合而不力等狀況。通過體制創新進一步強化旅游市場監管，切實推進旅游市場規范化。

（二）開拓創新，進一步加強旅游綜合執法職能。隨著旅游綜合執法的深入發展，必須要進一步明確旅游綜合執法的職能。一是要明確旅游綜合執法的主體，賦予相應的職能和權限，制定出臺旅游綜合執法相應的實施辦法，明確執法主體和聯合執法各成員單位的權利義務，建立長效旅游市場聯合執法機制。二是要明確旅游綜合執法的范圍，探索建立“統分結合、相互取證、及時通報、歸屬處罰”的綜合執法機制（行政處罰調查權與決定權相分離），將旅游執法檢查、投訴處理以及涉及游客在旅游過程中的每個環節的執法，都要納入旅游綜合執法的范圍。三是要進一步明確旅游綜合執法“屬地原則”，地方政府要積極加大對旅游綜合執法的保障措施，設立專款支付旅游綜合執法經費，增加旅游聯合執法人員和車輛，加強部門配合力度，各成員單位各負其責、各司其職、相互配合，在分頭行動中也要主動及時地為其他部門采集相關證據，由歸屬管理的行政執法主體做出行政處罰，確保當地旅游業的良性發展。

（三）抓住關鍵，建設高素質的執法隊伍。各地應進一步完善旅游市場綜合治理機制，整合旅游行政資源，調整充實旅游執法隊伍，明確旅游執法隊伍行政編制，要配備一支綜合素質高、業務能力強、有責任感的干部充實到旅游綜合執法隊伍中，人員數量要保證旅游綜合執法工作的正常開展。要加強旅游綜合執法人員的教育培訓，聘請相關法律、法規專家、學者，以及相關職能部門的專業人員，對涉及行政執法和旅游的法律、法規、規章等進行系統的學習培訓，有針對性地開展執法方法、投訴處理等專題講座和研討，提高旅游綜合執法人員的業務能力和辦案質量。要規定旅游綜合執法各部門責任，健全各職能部門聯動機制和屬地管理督查考核辦法，完善旅游聯合執法機構和人員考核、評優、表彰制度，積極探索有利于開展旅游綜合執法的工作程序和工作方式，調動綜合執法人員的積極性，從而建立一支高素質、專業性的旅游綜合執法隊伍。

(李任芷、蔡家成、段國強、胡撫生執筆)

附表：旅游綜合執法模式比較

第四篇：遵義市農村土地流轉情況調研報告

遵義市農村土地流轉情況調研報告

建設現代農業必須創新農業經營模式，轉變農業增長方式，提高土地利用率、產出率和農業綜合效益。這就需要推進土地適度規模經營。如何在堅持家庭承包基本政策不變和保障農戶土地承包經營權前提下，推進土地承包經營權流轉？為此，由市人大牽頭，市農業局參加，組織開展了對我市綏陽等6個縣12鄉（鎮）12個村的土地流轉情況調研，試圖摸清我市土地流轉的現狀，搞清影響農村土地流轉的障礙因素，提出促進全市農村土地流轉的對策。

一、農村土地承包經營權流轉現狀

農村土地流轉是指農村土地承包經營權的轉包、出租、入股、互換、轉讓或其他方式的流轉交易。早在家庭承包責任制初期，我市就有農村土地承包經營權流轉，當時，主要是在農戶之間為便于耕作進行的承包經營權互換、轉包，流轉面積少范圍小。隨著農業和農村經濟的不斷發展，特別是上世紀九十年代以來，農村勞動力大量向二、三產業轉移，農村經濟結構和社會結構發生了很大的變化，農業生產的經營模式也隨之變化，農村土地流轉呈現出面積大、規模化的趨勢。

通過對綏陽、正安、道真、務川、鳳岡、遵義縣等縣的調查匯總，六個縣的土地流轉面積共達34.92萬畝，占承包耕地面積的11.85%。其中，遵義縣達14.75萬畝、占14.79%；務川縣5.84萬畝、占13.59%；鳳岡縣4.53萬畝、占12.12%；正安縣4.1萬畝、占9.92%；綏陽縣3.1萬畝、占8.16%；道真縣2.6萬畝、占7.39%。

按流轉形式劃分，轉包11.49萬畝、占流轉面積的32.91%；出租21.1萬畝、占60.4%；互換2.24萬畝、占6.4%；入股655畝、占0.19%；轉讓及其它形式368畝、占0.11%。

按流轉用途劃分，用于種植業32.87萬畝、占流轉面積的94.13%；林業1.45萬畝、占4.2%；養殖和水產業0.58萬畝、占1.67%。

按流轉面積規模劃分，流轉規模在50畝以內的有32.32萬畝、占流轉面積的92.55%；51—100畝的1.55萬畝、占4.44%；101—200畝的7541畝、占2.16%；201畝以上的2972畝、占0.85%。按流轉年限劃分，3年以內的27.94萬畝、占流轉面積的80.02%；3—5年的2.51萬畝、占7.18%；5—10年的2.31萬畝、占6.62%；10年以上的2.16萬畝、占6.18%。

二、農村土地流轉取得的成效

1、促進了農業結構調整和農業的規模化、產業化經營，提高了農業的市場競爭能力。家庭聯產承包責任制極大的調動了廣大農民群眾的生產積極性，但是隨著農村經濟和社會結構的改變，這種一家一戶以家庭經營為主要形式的生產方式已經不適應生產力的發展要求，整合生產要素，實行專業化、規模化經營是現代農業發展的必然選擇，也是市場經濟發展的客觀要求。如何在維護農民土地承包合法權益、保護農民利益的前提下促進農業產業化的發展成為“三農”問題的一項重要內容，而通過土地承包經營權流轉的方式有效地解決了保護農民利益與土地適度集中的矛盾，促進了農業產業化的發展。如正安縣白芨中草藥發展公司，通過土地流轉建立了3000畝白芨種植基地。鳳岡縣2007年新增流轉面積達9233畝，占耕地面積的2.3%；其中，種植茶園5802畝，種植烤煙1793畝，種植蠶桑838畝。

2、促進了農村勞動力轉移，加快了城鎮化進程，有效地減少了土地撂荒。大力發展二、三產業，轉移農村富余勞動力是解決“三農”問題的根本出路。由于傳統觀念和社會保障體系不健全，許多農民是把土地作為一種最基本的生活保障，不敢輕易放棄。在保證農民土地承包經營權的基礎上，通過農村土地承包經營權流轉的方式，既可以將農民從土地上解放出來，從事效益更高的工作，又維護了農民的土地承包權益，解除農民離土離鄉的后顧之憂，同時有效減少了土地撂荒，提高了土地利用率。這次調查的6個縣外出務工人數達83.82萬個，占勞動力的45.46%；最高的縣達58.51%，最低的縣也有40.54%。今年，我市外出務工人數已達160萬個，占勞動力的45%；目前，我國城鎮化率已達43%，隨著我國經濟的快速發展，農村社會結構也將發生較大的變化，大批農村勞動力向二、三產業轉移將促進我市的城鎮化率不斷提高。

3、促進了農民增收，提高了農業經營效益。通過流轉農民可以獲得相對較高和比較穩定的有償轉讓收入。從調查的情況看，農民通過流轉土地，一般每畝每年可以得到80—500不等的租金收入，有的土地流轉收入甚至高于自己傳統作物收入；此外，企業和外來業主通過租賃土地，為本地農民創造了更多的就業機會，使農民從原來直接的生產經營者，變為企業和外來業主打工的農業工人，由此增加了一定收入。同時經營者通過規模經營，也可獲得相當可觀的利潤。如遵義縣新民鎮農民余書民，有承包土地3畝，自己經營時，由于缺計劃，投入少，一年耕作的結果不夠吃；他于去年將3畝地全部流轉給種植大戶王正權，土地流轉收入266元，為王正權打工除開日常開支外還余3000元收入。蔬菜種植能手蔣大才于2006年到遵義縣泮水鎮以每畝350元租地100畝，辦起了金羅漢番茄種植基地，每畝純收入達6000元；在他的帶動下，該鎮通過土地流轉種植金羅漢番茄面積達720畝。

4、促進了農村社會分工，更新了農民的觀念，提高了農民的素質。企業和外來業主進入農村后，改變了農民的傳統生產觀念，先進的生產經營理念、生產技術和市場意識對當地農民起了潛移默化的作用，改變了農民傳統的生產觀念。農民在受聘務工的過程中以及與企業的業務交往中，自覺不自覺受到磨練，學到了先進的生產技術和管理經驗。農村中的“田秀才”“土專家”等各種能人，將在土地流轉中大顯才干，凸顯英雄本色。

5、促進了農業適用技術的推廣應用，推進了農業機械化。通過土地流轉形成規模經營的農戶和業主（企業），為了提高勞動生產率，降低勞動力投入成本，提高種植效益，無一例外地均采用了多種農業機具及優良品種和先進農業適用技術，有的還聘請專業技術人員。如正安縣土坪鎮明星村農民汪一豐，現年23歲，從16歲起外出打工，今年春節后，拿出打工積蓄7萬元，通過政府貼息貸款2萬元，共流轉承包了鄰近的民生村600畝土地。現已購置3臺旋耕機、1臺拖拉機仍不夠使用，計劃再購置幾臺旋耕機和拖拉機，同時，縣里考慮到他缺乏種植技術，還專門安排技術人員幫助他指導生產。

6、推動農業生產要素的重組，合理流動和資源的配置，開辟了工商資本進入農業的渠道。由于常規農業比較效益低，小規模經營農戶效益差，農村勞動力轉向二、三產業的比例將會逐步增加。農村社會結構的變化，特別是外出務工勞動力的增加，在短期內對農業生產將產生一定的影響，但卻為農業生產要素的重組，合理流動和資源的配置創造了條件。如通過土地流轉為農業的適度規模經營，集約化、標準化生產創造了條件。土地的規模流轉又為有志于投資農業的工商資本和社會閑散資金獲取回報創造了條件。

7、推動了農村的組織創新，有利于國家扶持政策的落實。今年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》的正式實施，為蔬菜、果樹、烤煙等生產的農戶提供了組織起來共同服務，聯合起來參與市場競爭的法律保障。同時，專業合作社的建立為政府扶持農業政策的落實提供了一個很好的平臺。調查中許多蔬菜、烤煙等種植戶表示要建立農民專業合作社，來降低生產投入成本、提高種植水平、減少中間環節、提高產品市場競爭力。如綏陽縣蒲場鎮曹家園子有5戶農民，于今年初通過流轉25畝土地成立了蔬菜種植專業合作社。該合作社通過分工協作，參與市場批發銷售，比他們單獨種植蔬菜效益還高，計劃下半年發展到70畝。他們由兩人負責種植技術并帶領聘請人員勞動，一人負責招收勞動力和兼會計，兩人負責對外聯系和銷售產品；通過將產品拉到遵義坪豐市場批發，除開運雜費等開銷，每斤比原來在產地銷售給中間商多收入貳角左右。

8、有利于促進發展現代農業。提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業效益和競爭力等，都是發展現代農業的必然要求。發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，是以科學發展觀統領農村工作的必然要求。

三、主要做法和措施

近年來，我市各級政府按照《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和4個中央1號文件精神，圍繞農村承包土地經營權合理流轉做了一些積極有益的探索。

一是制定政策，指導農村土地合理流轉。鳳岡縣在2003年就下發了《關于加強承包土地合理流轉工作的意見》；綏陽已形成了《關于加強承包土地合理流轉工作的意見》（討論稿）；遵義縣新民鎮人民政府制定了《關于加快土地流轉積極發展現代農業的實施意見》（新府發[2007]6號）。

二是開展試點，積極引導和促進農村土地合理流轉。務川自治縣人民政府今年下發了《關于做好農村土地承包經營權流轉試點工作的意見》（務府發[2007]7號），決定在15鄉鎮19個村進行試點工作。19個試點村流轉土地面積11510畝，簽訂各類流轉合同2875份。其中：田4367畝、土7143畝；出租面積10305畝、占89.53%；互換面積450畝、占3.91%；入股面積213畝、占1.85%；轉包面積86畝、占0.75%；代耕面積456畝、占3.96%。務川縣出租方式流轉土地面積最大，是土地流轉的主要形式。

遵義縣新民鎮政府從2003年開始關注農村土地流轉工作，當時，全鎮有近3000畝撂荒土地，因此，政府萌生了通過土地流轉促進復耕的想法，于是出臺了鼓勵土地流轉的政策文件，對種植大戶實行10項優惠政策。由各村對撂荒土地和有轉出土地愿望的農戶進行逐戶登記，并建立臺帳，由鄉政府發布信息，引進大戶種植開發，既減少了撂荒土地又促進了土地流轉，產生了較好的效果。

四、土地流轉與烤煙生產

1、促進了烤煙生產的規模經營。近年來，由于農村勞動力轉移和烤煙比較效益下降，種煙農戶明顯減少，但煙農種植規模在增加。據6個縣調查，今年煙農戶均種植烤煙面積達9.2畝，最多的道真縣達到13.1畝，最少的正安縣也達到8.8畝。正安縣2003年戶均種煙為4.7畝。道真縣今年煙農種植3-10畝的有2807戶，11-30畝的有3023戶，31-50畝的有117戶，51-100畝的16戶；忠信鎮戶均種煙達19畝。

2、促進了科技推廣，提高了煙葉品質。在規模種煙農戶和基地中均采用了密集式烘房和工廠化集中育苗等先進技術。除提高煙葉品質外，還提高效益10%。

3、增加了煙農收入。土地流轉為那些董技術善經營的煙農（“鐵桿煙農”或“職業煙農”）提供了增收的渠道。通過規模經營，發揮他們的技術優勢，提高了烤煙的規模種植收益。

4、促進了烤煙生產的機械化，推動了烤煙生產向現代農業轉變。在調查中發現一般種植烤煙規模在15畝以上的煙農，均使用了旋耕機等農具來提高勞動生產率，降低勞動強度，提高種植效益。如遵義縣煙農王正權在新民鎮牯牛山流轉土地300多畝，今年種植烤煙250畝，請固定工30個，臨時工上百個，現有3臺旋耕機、1臺拖拉機仍然不能滿足需要，明年打算再增加一臺拖拉機。

五、農村土地流轉存在的主要問題

1、部份縣、鄉黨政重視不夠，未能將農村土地流轉工作列入議事日程。對土地流轉工作調查研究不足，情況不清，束手無策；組織部門和人員，開展指導，提供服務不足，致使土地撂荒面積逐年增加。

2、土地流轉機制不健全，流轉行為不規范。我市土地流轉尚處于自發階段，缺少土地流轉服務平臺，流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小，鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成。鎮、村兩級組織怕擔風險，引導和服務不到位。鎮（鄉）農經機構管理體制不順，職責不明，隊伍不穩，無力對土地流轉合同進行指導和管理。土地流轉政策宣傳不到位，影響了土地流轉的規模和效益。

從調查情況看，土地流轉的隨意性和不穩定性較明顯，許多流轉都沒有建立穩定的流轉關系，流轉期限很短，除農戶之間的互換和少數業主租賃開發為長期外，其他流轉形式一般為1-3年。雙方口頭約定多，絕大部分沒有簽訂書面合同。有的即使簽訂了書面合同，也還存在很多不規范的地方。如流轉合同標的不明、沒有流轉期限和違約補償辦法、權利、義務界定不明，有的擅自改變土地的農業用途，一旦發生糾紛，調解缺乏依據，這些都是產生土地承包糾紛的根源，埋下了土地承包糾紛隱患。

3、土地流轉范圍較小，規模化經營程度不高，流轉形式單一。我市土地流轉主要發生在本村村民之間，大多以村內流轉為主，向企業和村外人員流轉較少。大多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益，還沒有因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，不能很好地適應加快建設現代農業的新要求。還未出現土地生產合作社或以土地入股建立股份制公司企業。

4、農村勞動力大量外出，土地撂荒現象客觀存在。目前我市有160萬人外出務工，占農村勞動力的45%，在家務農的基本是老人和婦女。邊遠山區由于農業生產比較效益低，土地撂荒現象尤為突出。撂荒的主要原因：一是自然條件差，生產效益低下，不愿耕種；二是家庭主要勞動力外出打工，沒有勞動力耕種，不進行土地流轉也不找人代耕而撂荒。

道真縣忠信鎮，現有農戶5060戶，農業人口2.16萬人，外出務工人數達4100多人，舉家外出農戶達814戶。現有耕地面積2.6萬畝，撂荒土地達4160畝、占16%，其中撂荒田920畝、土3240畝，涉及農戶3025戶。

4、受傳統思想觀念的束縛，農民不愿進行土地流轉。土地作為農民最根本的生活保障，部分農民寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。多數農民小富即安的小農思想意識仍然較重,滿足于守土經營的現狀。農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全,農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,因此普遍把土地作為最基本的生活保障來看待,對于流轉土地存在后顧之憂。

5、鄉級土地流轉機構未建立，縣級職能部門未很好地發揮作用。《農村土地承包法》、《農村土地流轉管理辦法》等法規雖然將土地流轉管理的職能賦予鄉鎮人民政府和縣級農業主管部門。但是，縣級主管部門由于無專項經費，只開展了土地承包糾紛的調解，多數未開展土地流轉工作；鄉級由于專門無機構和人員，多數亦未開展土地流轉工作。

六、促進農村土地流轉的建議

我市近幾年來的實踐表明，加快土地流轉，推進農業生產規模化，是改造傳統農業、轉變農業增長方式、發展現代農業的重要舉措，是實現家庭承包經營責任制與發展現代化農業對接的有效途徑。應提高對土地流轉工作的認識，加強對土地流轉必要性的宣傳，調動廣大農民流轉土地的積極性，進一步合理開發、利用、整合農業資源，對農村土地進行依法、自愿、有償、合理、有序流轉，最大限度提高土地利用率及產出率，推動農村土地向種植大戶、科技示范戶和龍頭企業集中，實現農業產業規模化、集約化經營，促進傳統農業向現代農業轉變。

（一）政府要高度重視，切實加強領導。加快農村土地流轉，促進農業規模經營的工作涉及面廣政策性強，關系到廣大農民群眾和各經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局，全市各級政府必須高度重視，切實加強領導。各地要認真調查研究，對加快農村土地流轉，促進規模經營和產業發展進行積極探索、大膽試驗，并結合自己的實際，制定具體的、切實可行的指導意見和政策措施，進一步創新機制、完善制度。

（二）進一步深化提高對農村土地流轉重要性的認識。

家庭承包經營，確立了農戶在農業經營中的主體地位，激發了農民的生產積極性。但隨著工業化、城鎮化、農業產業化的加速推進，農村勞動力大量轉移到二、三產業，農村各種新的經營方式和利益關系逐漸形成。農民家庭承包經營中土地規模經營小、農業比較效益低、人地矛盾的問題日漸突出，不利于城鄉統籌發展和建設社會主義新農村。我市正處于傳統農業向現代農業過渡的階段,應積極支持探索農村土地流轉新模式，促進農村土地健康有序流轉，讓土地流轉成為建設現代農業的“助推器”。

農村土地流轉的重要性主要包括以下幾個方面：促進農業結構調整和農業的規模化、產業化經營，提高農業的市場競爭能力。促進農村勞動力轉移，加快城鎮化、工業化進程，有效地減少土地撂荒。促進農民增收，提高農業經營效益。促進農村社會分工，更新農民的觀念，提高了農民的素質。促進農業適用技術的推廣應用，推進農業機械化。推動農業生產要素的重組，合理流動和資源的配置，開辟工商資本進入農業的渠道。推動農村的組織創新，有利于國家扶持政策的落實。有利于促進發展現代農業。

（三）加大宣傳，堅持原則，加強指導，政策扶持。要大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》及中央關于“依法、自愿、有償”的原則等相關法律、法規和政策措施，解除農民的顧慮。盡快出臺《市政府關于促進農村土地承包經營權流轉的實施意見》指導各縣開展農村土地流轉工作。政府在農村土地流轉工作中的職能定位應是：引導、指導、規范、服務。政府要有所作為，不亂作為，做到不缺位，不越位，不錯位。

（四）規范運作，確保有序流轉。在堅持農村家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循依法、自愿、有償、合理、有序的原則，農戶自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式，任何組織和個人不得強迫或阻礙農戶流轉土地承包經營權。流轉收益歸農戶所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。不得改變土地所有權性質和土地農業用途。流轉期限不得超過承包期剩余期限。在同等條件下，本村組集體經濟組織的成員享有優先權，可以優先取得流轉土地的承包經營權。拋荒二年以上的承包土地，在保持原有土地承包關系穩定的前提下，由村、組集體統一組織流轉。

（五）跟進服務，促進流轉。利用政務網、農村黨員遠程教育網等建立“農村土地流轉信息服務平臺”。在縣、區（市）農業局設立土地流轉服務中心，負責土地流轉服務日常工作。在鄉（鎮）設立土地流轉服務站，負責轄區內土地流轉服務工作。各村土地流轉服務工作由村委會承擔。各級土地流轉服務機構的主要職責為：一是負責流轉土地的供求登記和信息發布工作，主要登記匯總可流轉土地的數量、區位、類別等情況，并將農戶需要流轉的土地集中起來，統一對外發布招商，吸引村內外的農戶和企業單位投資高效農業；二是負責土地流轉當事人雙方協調和指導工作；三是負責土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調解工作；四是負責對流轉土地進行監管，確保土地農業用途和適度規模經營。

（六）積極創造條件，促進農村土地有效流轉。要加大農業項目、招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營。要不斷增加農業基礎設施投入，降低農業經營風險，提高農業經濟效益，逐步形成土地流轉長效機制。

加快制定農村土地流轉的優惠政策，對承包土地全部流轉出去且進入城鎮從事二、三產業的農民，應享受城鎮居民同等待遇；從事企業經營行為的農民，應享受興辦企業的相關優惠政策；其子女可在教育部門指定學校就學，享受與城鎮居民子女同等待遇；農業生產和農業開發項目的專項資金，要重點向生產大戶傾斜,用于基礎設施建設和高新技術引進；金融部門要簡化生產資金貸款手續，積極支持和幫助種養大戶發展生產。

（七）加快農村勞動力轉移，激化農村土地流轉的內在動力。要大力發展農村第二、三產業，就地轉化農村勞動力；要通過勞務輸轉，使農村剩余勞動力逐步脫離土地，從農村走向城鎮；要加強勞務培訓,大力實施“陽光工程”，組織勞務洽談等形式，建立固定的勞務輸出基地，推動農村勞動力向外轉移。

（八）妥善解決撂荒土地。要高度重視土地撂荒問題，組織力量對撂荒土地進行全面、徹底的調查清理，掌握情況、分析原因，制定切實可行的解決措施。對坡度在25度以上不適宜耕種的撂荒土地應退耕還林。對撂荒一年以上的承包土地，集體經濟組織要按規定組織代耕，代耕收入歸代耕者。對舉家長期外出且失去聯系農戶的撂荒土地，集體經濟組織要代為流轉，流轉收益原則上歸原承包方。

（九）加大財政扶持力度。市級財政每年要在有關土地收入分配用于支農的資金中安排一定額度，用于鼓勵流轉農村土地、壯大規模經營主體、培育重點產業基地和發展專業合作社。各縣、自治縣、區（市）可根據自己的條件和產業發展、規模經營的重點，建立扶持機制。

（十）強化金融信貸支持。金融機構應加強對規模經營主體的支持和服務，在符合信貸政策的前提下，為專業合作社、龍頭企業和基地建設提供積極的信貸支持。市、縣兩級要在財政的支持下建立融資擔保平臺，把參與規模經營的產業化龍頭企業、種植大戶、農民專業合作社、農業企業納入服務范圍。

調查組成員：李顯國（市人大副主任）

周吉生（市人大農經委主任）

肖 勉（市人大副秘書長）

紀 勇（市農業局農經站長、高級農經師）

韋 波（市人大農經委科長）

二〇〇七年十一月三十日

第五篇：孝感市文化市場綜合執法改革調研報告

孝感市文化市場綜合執法改革調研報告

文化市場綜合執法改革是文化體制改革的重要組成部分，是創新文化宏觀管理體制和意識形態文化安全的重要舉措，是促進文化市場健康發展的迫切需要，是實現文化產業又好又快發展的客觀要求。它對于進一步轉變政府職能，依法規范和管理文化市場具有十分重要的現實意義。

自2010年以來，孝感市文化市場綜合執法改革工作在中央、省統一部署下，在各級黨委、政府的重視下，各地各部門積極謀劃、精心組織、高位推進，較好地完成了既定的工作目標和任務。通過改革，進一步促進了文化市場綜合執法隊伍建設，完善了文化市場綜合執法工作機制，文化市場管理的范圍不斷擴大，力度不斷加強，文化市場綜合執法的制度化、規范化水平不斷提升，為全市文化大發展大繁榮筑起了一道堅實的屏障。

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，我市的文化市場綜合執法改革工作與全國乃至省內先進地市水平還有一定差距，綜合執法機構力量薄弱、大市場小隊伍的問題還沒有從根本上得到解決。為進一步了解目前我市文化市場綜合執法改革工作的整體狀況，摸清工作中存在的問題和不足，為領導決策提供參考和依據。近期，按照市局黨組統一部署，市文化市場綜合執法支隊組成工作專班，赴各縣市區開展專題調研，現將具體情況報告如下：

一、全市文化市場發展基本狀況

近年來，隨著市場經濟的不斷深入，我市的文化市場這種新興的市場形態得到了迅猛發展，它從無到有，由小到大，逐漸形成了門類較為齊全，規模較為適當，布局較為合理，經營較為規范，集網絡文化、娛樂、音像、演出、電影、廣播電視、書報刊、文物、美術品、電子出版物、印刷、體育等十二個門類于一體的的綜合性市場體系。截止2012年底，全市共有共有各類文化經營場所（單位）1051家。其中：網吧537家（城區106家、各縣市區431家），音像制品經營單位75家，游藝娛樂場所115家，歌舞娛樂場所81家，文藝表演團體7家，演出經濟機構1家，美術品經營單位6家，地面衛星設備器材銷售、有線廣播電視站、電影發行放映單位24家，印刷企業74家，出版物經營單位113家，其它各類經營場所18家。文化市場經營從業人員8324人，年經營總收入1.32億元，上繳稅費2120萬元。隨著整頓和規范市場秩序的深入開展，我市文化市場的規模、檔次在不斷提高，結構、布局得到調整優化，已逐步走上健康有序的發展軌道。

二、全市文化市場綜合執法改革運行情況

根據省委、省政府轉發的《省委宣傳部 省編辦 省文化廳 省廣電局 省新聞出版局關于加快推進全省文化市場綜合執法改革工作的實施意見》（鄂辦文[2010]15號）和《湖北省機構編制委員會關于整合組建市縣文化市場綜合執法機構加強文化市場綜合執法人員編制管理的指導意見》（鄂編文[2010]22號）及《省編 辦關于孝感市整合組建文化市場綜合執法機構的批復》（鄂編辦文[2010]306號）精神，市、區縣兩級政府在黨委的領導下，科學統籌，穩步推進，基本做到思想不散、工作不斷、秩序不亂、國有資產不流失，確保了改革平穩進行和工作正常運轉。

（一）相繼成立文化市場綜合執法機構，增強執法力量，改善執法保障。

各地根據省市統一部署，成立了由黨委宣傳部長任組長的文化市場綜合執法改革領導小組，切實加強對文化市場綜合執法改革的領導。2011年元月14日，整合市區文化、文物、廣播影視、新聞出版等有關行政執法職能的孝感市文化市場綜合執法支隊正式掛牌成立，市編委批準的三定方案確定支隊為局屬事業單位，機構規格為副縣級，經費形式為財政全額補助單位。同時，設3個內設機構：綜合科、直屬大隊、孝南大隊，定編30人，其中支隊長1名，副支隊長1名，副科級領導職數3名，并明確孝南大隊為市區雙重管理。在人員配備上，支隊除保留原有6名文化市場稽查人員外，還通過公開招考，從文體和廣電系統招聘10名執法人員。支隊除孝南大隊外，現有執法人員18人，其中2人為社會招聘人員，不占用支隊編制。按照“三定方案”要求，各縣市區設立文化市場綜合執法大隊，整合文化、文物、廣播影視、新聞出版等有關行政執法職能，單位性質為局屬事業單位，機構規格為副科級，相關人員采取組織、人社部門考試考核遴選和對外公開招聘的辦法進行。目前，除安陸市和云夢縣外，其他縣市區已 于2012年年底前完成文化市場綜合執法改革工作。新機構已成立掛牌，領導班子也已確定，人員都已初步到位。從執法機構設臵和人員配備情況來看，截止目前，全市共有文化市場綜合執法機構7個，定編執法人員99人，實有在崗人員100人，其中，30周歲以下12人，30—40周歲62人，40周歲以上26人，95%以上的執法人員具有大專以上學歷。總體看來，全市文化市場綜合執法隊伍年齡結構趨于合理，整體素質得到較大提升，工作積極性和創造性明顯增強。從執法機構經費保障情況來看，全市文化市場綜合執法隊伍的人員經費已實現由自收自支到初步納入政府財政預算，實行全額預算管理的轉變，市各級財政每年用于文化市場管理的各類經費撥款約為212.8萬元。從執法基礎設施建設情況來看，全市現配備文化市場執法車輛13臺，計算機110多臺，數碼攝象機、數碼照相機及錄音筆等各類執法辦案設備69臺套，實現了在取證設備、執法車輛、辦公設施和工作條件等基本保障方面的較大突破；除孝南區、安陸市、應城市、云夢縣、大悟縣、孝昌縣等縣市區文化市場執法機構由于歷史等原因，還在與局機關合署辦公外，孝感市本級、漢川市均為獨立的辦公場所，但在舉報受理、調查詢問、證據保存、技術監控及庫房等專用房間的配備上，與文化部2012新的文化市場綜合行政執法管理辦法的要求還存在一定差距。

（二）建立科學的文化市場管理工作機制，強化管理職能，突出依法行政。

通過改革，地方黨委、政府加強了對文化市場管理工作的統一領導，更好地發揮了黨委統攬全局、政府依法行政的作用，推動了政府職能轉變。改革后，各地文化市場管理部門進一步堅持“一手抓繁榮，一手抓管理”的工作方針，狠抓法律、法規的貫徹實施和培訓教育工作，突出網絡文化市場、音像制品市場、出版物市場、演出市場和印刷企業的專項整治，加強文化市場的安全管理。

1、進一步建章立制，強化培訓學習，切實抓好執法隊伍建設。近年來，市文化市場綜合執法支隊克服各種困難，采取有力措施，以打造一支工作過硬、作風優良、紀律嚴明的文化市場管理隊伍為抓手，建立和完善了上下班簽到制度及請銷假制度，堅持實行了周四集中學習制度，同時嚴格實行支隊管理責任考核獎懲細則，做到責任到人，管理到崗，隊伍面貌得到明顯改觀。2012年，市文化市場綜合執法支隊獲得省文化市場十佳案卷和征文二等獎的好成績，漢川市被授予湖北省掃黃打非示范縣創建工作先進單位榮譽稱號。安陸市采取五大舉措，嚴格落實廉政責任，筑牢自覺守紀防線；完善廉政制度，筑牢約束行為防線；規范行政處罰，筑牢依法辦案防線；加強宣傳教育，筑牢思想建設防線；抓好監督檢查，筑牢社會監控防線。強化了執法人員的崗位職責，進一步規范了行政執法行為。

2、進一步加強審批流程的監督管理，嚴格規范行政審批行為。各地高度重視與文化市場管理工作相關的法律法規的貫徹實施，尤其注重《行政許可法》的貫徹實施，切實規范行政審批行為。目前，全市大部分縣市區已實現行政審批“三集中、三到位”，市本級、漢川市、安陸市、孝昌縣、云夢縣等地文化行政主管部門已率先成立了專門的行政審批科（股）室，行政審批職能得到強化，行政審批程序更加規范，在一定程度上杜絕了后臺及暗箱操作等弊端，確保了審批項目的公開透明。

3、進一步強化社會和輿論監督，加強文化市場監管。一方面充分發揮行業協會和社會監督功能，健全舉報監督制度，形成政府管理、行業自律、社會監督相結合，多層次、全方位的文化新聞出版市場監管體系。孝感市針對網吧接納未成年人屢禁不止的現象，充分發揮網吧協會和義務監督員隊伍作用，加強對網吧的監督。漢川市、孝昌縣文化市場執法部門還主動邀請當地人大代表、政協委員視察網吧，取得良好的社會效果。各地的“12318”文化市場舉報電話均安排有專人接聽舉報，實行24小時接聽、處理，并有專人落實舉報的登記、查處、反饋，做到有案必查，查處必嚴。另一方面積極創新市場監管機制，實行“日周月季年”巡查制度與集中清查行動相結合，集中力量查辦大案要案，保持市場管理高壓態勢。2012年，全市文化市場共出動執法人員20419人次，檢查經營單位5877家次，查處各類違法違規案件131件，行政處罰804800元。有效地凈化了社會文化環境，為文化產業的發展創造了公平競爭的市場環境。

4、進一步搞好上下聯動和整體協作，積極探索聯合執法模式。孝感市支隊與各縣（市、區）執法大隊聯合開展出版物市場、網絡淫穢色情、網吧等專項整治行動和交叉執法行動，有效地震懾了文化市場違法違規經營行為。孝昌縣在全縣開展“十星級”網吧創建活動，引導網吧健康發展。應城市聯合孝感市支隊，對應城城區教輔讀物市場進行集中清查，進一步規范了教材教輔讀物市場秩序。孝南區執法大隊聯合區公安、城管等部門，采取嚴厲打擊與宣傳教育相結合的辦法，對在孝感市大天橋至后湖段兜售非法盜版光碟的游商游販進行規范管理，收效明顯。

（三）完善文化市場管理組織體系，抓好統籌協調，形成管理合力。

目前，全市除市本級、應城市及大悟縣因黨委政府換屆暫時擱臵外，其他各縣市區均已成立黨委宣傳部長任組長，政府分管領導任副組長的文化市場管理工作領導小組。各地領導小組充分發揮“協調各方，加強管理”的作用，注意抓住熱點、難點問題，制定政策，落實措施，同時指導、督促各有關部門抓好文化市場管理工作，開展專項整治活動。市文化市場綜合執法支隊對各縣市區執法大隊積極進行業務指導，在屬地管理的基礎上，統一開展相應的聯合專項行動，加強對文化市場的檢查和監管。各地執法隊伍在人員緊張的情況下，積極開展工作，做到守土有責。

三、當前我市文化市場綜合執法工作面臨的主要問題

文化市場綜合執法改革，必須堅持文化市場監管和“掃黃打非”工作只能加強，不能削弱的基本原則。當前，我市文化市場管 理力量有了一定加強，文化市場經營秩序有了一定好轉，但監管任務依然十分艱巨，文化市場綜合執法工作還面臨著一些不容忽視的問題和矛盾。

（一）綜合執法機構力量薄弱的問題還未得到根本解決。

與省內兄弟地市相比，孝感市的文化市場綜合執法機構的編制相對偏少。在具體執法實踐中，面對有著1051家經營單位的文化市場來說，人手少顯而易見，急需擴充執法力量。與此同時，各縣市區包括市本級在內，普遍存在現有執法人員數少于編制數的情況，空編現象較為普遍。一方面各地局機關行政編制人員偏少，老同志又偏多，執法機構的中堅力量往往被局機關借用，還有綜合執法機構人員沒有及時到位。另一方面是各地普遍存在行政、事業干部混崗使用現象，局機關占用綜合執法機構編制的現象也不同程度地存在。另外，隨著新興文化市場的快速興起和農村文化市場的逐步發展，文化市場的管理范圍不斷擴張，管理難度逐步加大，文化市場執法隊伍短缺、執法經費不足、執法裝備缺失及執法手段落后等矛盾日益突顯，嚴重地束縛了執法人員的手腳，給日常執法工作帶來被動。

（二）某些領域管理體制不順和執法經驗不足的現象依然存在。

根據省編辦對全省文化市場綜合執法機構主要職責的認定，全省各級文化市場執法機構接管了廣播電影電視市場的執法職能，承擔負責查處違法安裝和設臵衛星電視廣播地面接收設施、違法接收和傳送境外衛星電視節目和走私盜版影片放映行為，查處廣播電影電視運營中出現的違法違規行為等工作。文化市場綜合執法機構執法人員優先從現有文化、廣播影視、新聞出版（版權）等部門文化市場執法人員中通過考試考核選拔錄用。但在實際工作中，由于體制機制上的問題，導致廣電市場相關管理職能沒有理順，目前全市僅市本級文化市場執法機構有原廣電人員進入，其他縣市區執法機構中的廣電人員均未到位，廣播電影電視市場執法權限也未移交到文化，相關執法職能依然是由廣電部門在行使，與改革前并無明顯改觀。近年來，我市藝術品、網絡文化、電子游戲、藝術培訓等新興文化市場發展迅速，但在執法上尚無經驗可循，存在著調查取證難度大、案件辦理成本高等不利因素。

（三）某些職能部門未能正確處理好職責分工與協調配合的關系，職能缺位現象時有發生。

文化市場管理是一項系統工程，需要文化、公安、工商、消防、信息產業等職能部門密切配合，齊抓共管，許多問題單靠文化行政部門一家是無法得到根本解決的。但在實際工作中，由于某些部門過度強調部門利益、部門權力的得失，出現了溝通不暢、配合不力、職能缺位的問題，導致政府職能嚴重分化，政府作用受到削弱。漢川市城區及鄉鎮共有證照齊全的電子游藝經營場所19家，但從去年6月起已全部關停，當地文化市場主管部門對此事毫不知情，后從多方渠道打聽才知道是公安部門在搞市場整頓，由此可以看出漢川市文化市場管理相關職能部門之間缺乏正常性的溝通，各自為政的現象較為嚴重。再以黑網吧的整治工作為例，在我市某些地方，作為整治黑網吧的主管部門和執法主體的工商行政管理部門，對所轄區域內的黑網吧只管處罰不管取締，有的甚至不管不問。還有的地方，文化部門經常接到群眾對黑網吧的舉報，都會及時地函告當地工商部門，結果卻石沉大海，杳無音信，黑網吧照常營業，氣焰更加囂張。從技術層面上講，對于網絡使用流量大和在線時間長并開啟路由功能的用戶，作為文化市場管理職能部門之一的電信企業是完全能掌握的。而某些電信企業為了客戶量的增長，從不對這部分用戶上網的功能用途進行了解或者即使知道用途也不主動向相關部門報告，即使知道了這是黑網吧也不采取斷線斷網措施，只追求營業額的增長，忽視了企業的社會責任，在一定程度上為黑網吧的蔓延提供了網絡平臺和技術保障，更為突出的是存在重大的安全隱患。

（四）文化市場綜合執法經費的嚴重不足，影響了執法工作的正常開展。

由于文化市場管理費用的取消，我市文化市場執法經費由以前的自收自支轉為完全依賴于財政撥款。按照省委省政府對于文化市場綜合執法改革的部署和要求，全省各級文化市場綜合執法機構明確為全額撥款事業單位，其人員使用全額撥款事業編制。但在實際操作過程中，由于地方財力有限，目前全市財政預算經費只是基本解決了各級文化市場執法機構的人員工資部分，文化 市場執法辦案和日常辦公經費尚無著落。還有些地方的文化市場執法機構并未定性為全額撥款，人頭經費也未按全額撥付。以孝昌縣為例，孝昌縣文化市場綜合執法大隊并未核定為全額撥款事業單位，單位定編13人，到崗10人，其中5人有財政撥款，另外5人只有事業編制，沒有財政編制，這5人的工資只能靠單位自籌。再如安陸市雖已成立文化市場綜合執法大隊，單位性質仍為自收自支單位，經費來源只有每年“掃黃打非”專項經費8萬元，無事業經費、無人頭經費，每年的文化市場管理費用大部分只能靠罰款解決。另外，由于一些地方財政將執法辦案經費與行政罰沒款相捆綁，全年按完成罰沒款指標數大小，以不同級次的返回率劃撥給執法經費，造成日常辦案經費十分緊缺，嚴重阻礙當地文化執法工作的全面開展。如漢川市文化市場綜合執法機構年財政經費57.8萬，政府只撥給其中的37.8萬，其余的部分政府給予政策，允許罰款收入解決。這些都導致了一些基層文化執法部門受經濟利益驅動，變相視行政罰款為一種“創收”手段，對行政案件不注重調查取證，不分情節輕重，不按案件程序操作，個案交錢走人案例時有發生。

（五）市場管理工作中還存在城鄉之間開展不平衡的問題，農村文化市場管理力度亟待加強。

加強農村文化市場管理，繁榮活躍農村文化生活，是貫徹落實科學發展觀的要求，是全面建設社會主義新農村的重要組成部分。目前文化市場管理面臨的一個新情況，就是由于對文化市場 執法頻度的加強，一些無證照文化經營場所悄悄地向農村和城鄉結合部轉移，以逃避監管，繼續從事非法文化經營活動。特別是在農村集市上，盜版圖書音像制品十分泛濫，內容不健康的文化產品也隨處可見，農村演出市場近幾年來也常常因為發生這樣那樣的問題被新聞媒體曝光。究其原因，主要是由于市場偏僻、分散，農村群眾對文化產品的鑒別能力不強，鄉村一級沒有管理機構，農村文化市場管理缺失造成的。當前全市各級文化市場綜合執法機構均承擔有城區及農村文化市場管理的雙重任務。以各級文化市場綜合執法機構現有的編制情況和執法保障情況，要對涉及全市100多個鄉鎮如此廣大的農村文化市場進行有效監管，真是心有余而力不足，有時是遠水解不了近渴，出現重城區輕農村文化市場管理的情況。鄉鎮雖設有文化站，但文化站既沒有專門的文化市場管理經費，又沒有明確其文化市場管理職責，相關管理制度也不健全，日常管理職能基本喪失。而基層鄉鎮政府又處于管理有責，執法無權的境地，管理顯得蒼白無力。正是這些問題的存在，導致了農村文化市場監管不到位。

（六）文化市場管理難度不斷加大，文化市場綜合執法工作任重道遠。

1、網吧及游戲廳管理難度繼續加大。近幾年來，我市文化行政執法部門對網吧、游戲廳接納未成年人和超時經營的行為著重進行了查處和監管，但此類問題仍屢禁不止，尤其是位于城鄉結合部和農村鄉鎮的網吧及游戲廳更是問題的焦點。究其原因，一 方面是網吧及游戲廳生意普遍不景氣，經營者為了維持正常運轉，不惜鋌而走險。另一方面是經營管理人員責任心不強，沒有嚴格執行實名登記制度和場內巡查制度，導致此類場所的無序管理。此外，由于網吧及游戲廳審批受總量和布局控制，使無證網吧及游戲廳在個別縣市區有抬頭趨勢。

2、非法出版物整治任務仍然艱巨。非法出版物整治工作量大、面廣。近年來，我市各地執法機構重點突出了加強對政治性非法出版物、“法輪功”等邪教組織的非法宣傳品、有害卡通讀物以及盜版教材和教輔讀物等非法出版物的打擊力度。這雖然在一定程度上遏止了非法出版物蔓延的趨勢，但還沒有從根本上扭轉非法出版物對社會造成的不良影響。

3、演出市場還有待進一步規范。一是一些歌舞廳無證經營，在沒有經管理部門批準并辦理相關手續的情況下，擅自開門營業，這些場所一遇到檢查便關門停業，檢查一過，則照常營業，跟管理部門“捉迷藏”，嚴重擾亂了演出市場經營秩序。二是一些小型民間演出團體、草臺班子，從事非法演出活動，表演不健康的文藝節目，嚴重影響了社會風氣。三是少數歌舞娛樂場所內存在黃、賭、毒現象，給地方治安帶來了不安全因素。

四、對策和建議

文化市場的發展、繁榮與穩定事關全市社會穩定大局，事關意識形態和文化安全。作為文化市場主管部門，我們要正視改革和發展中存在的各種問題，采取切實有效的措施和辦法，以促進 文化市場健康有序發展。

（一）建立科學的文化市場管理體制，健全綜合執法機制，形成齊抓共管的良好局面。

一是地方黨委、政府要加強對文化市場管理工作的統一領導，更好地發揮黨委統攬全局、政府依法行政的作用，推動政府職能轉變。二是要切實完善組建發揮各級文化市場管理工作領導小組的作用，各有關部門要明確責任，密切配合，主管領導要將此項工作提上議事日程，納入社會治安綜合治理工作中來，把文化市場管理工作抓好，管理到位。三是要進一步健全綜合執法協調機制。文化、新聞出版、廣電、公安、工商、消防等部門要建立健全聯席會議、信息通報、聯合執法等機制，有計劃、有組織的對文化市場中媒體關注、領導關心、群眾憂心的熱點、難點案件開展聯合執法，加強部門之間的協作并建立責任制追究機制。

（二）加強文化市場綜合執法力量建設，理順文化市場管理職能。

按照湖北省文化市場綜合執法改革的要求，現有的文化市場綜合執法機構除履行原有的文化、新聞出版、文物市場的稽查職能外，還增加了廣播電影電視執法職能。各地編制委員會要高度重視文化市場綜合執法力量配備，確保文化市場綜合執法機構的編制在現有編制總數總和基礎上，做到只能增加不能減少，確保文化市場綜合執法力量不削弱。與此同時，各地黨委政府要做好統籌協調工作，實現廣電行政執法職能的平穩移交，防止出現職 能不清、多頭執法和無序執法的問題。

（三）強化執法隊伍建設，增強執法隊伍的戰斗力和向心力。

文化市場管理隊伍的政治素質和思想作風直接關系到執法成效。要高度重視隊伍的思想作風建設，杜絕管理工作中的監管不嚴、執法不力，甚至違法行政等行為。要建立起文化市場綜合執法工作的內外監督制約機制，建立勤政廉政、政務公開等管理制度，嚴格工作紀律，堅決杜絕不正之風，堅決反對“吃、拿、卡、要”等不正之風，杜絕心浮氣躁、敷衍了事、簡單粗暴等工作作風，在社會上樹立起公正嚴明的執法權威和優良的隊伍形象。要大力提高隊伍的業務素質，一方面要在部門內部營造良好的學習氛圍，使執法人員掌握新法規、新知識、新技能，不斷提高業務水平。另一方面要樹立人才觀念，注意招選一批具有現代管理素質和技能的專業人才，優化隊伍結構，全面提高管理效能。

（四）建立強有力的文化市場管理執法保障體系，為規范行政執法工作保駕護航。

一是要確保執法經費落實到位。各地黨委政府要高度重視文化市場管理工作的重要性，切實保障執法辦案經費的及時足額撥付到位，保證文化市場日常執法工作的正常有序運轉；二是要加強執法基礎設施建設力度。各地要按照文化部2012新的文化市場綜合行政執法管理辦法的相關要求，確保執法裝備配備及時到位，促進執法能力的提高。三是要逐步解決執法人員的編制及身份問題。要在確保目前全額事業編制的基礎上，逐步實現向參公管理 人員的過渡，解決文化市場執法人員的后顧之憂，增強自尊心和認同感，調動工作積極性，努力促進工作再上新臺階。

（五）強化責任意識，創新管理手段，不斷加強農村文化市場監管力度。

一是要提高思想認識，嚴格落實農村文化市場監管責任。建設社會主義新農村是一項綜合工程，各地黨委、政府要把農村文化市場管理納入當地經濟和社會發展規劃，納入農村精神文明建設和社會治安綜合治理的考核評價體系，與文明鄉鎮、文明村建設掛鉤，與農村基層組織建設結合起來，把基層政府的管理的責任落到實處。對轄區管理不力，文化市場混亂的，要嚴肅追究相關責任人的責任。二是要健全管理網絡，形成齊抓共管的強大合力。要以現有的文化市場行政執法部門為管理主體，同時明確文化站管理工作職責，充分發揮鄉鎮文化站的服務、監督作用，延伸監管網絡。形成各區、鄉鎮主要領導親自抓，文化、工商、公安、城管等屬地管理部門及文化市場行政執法部門具體抓的工作局面，切實履行起文化市場“屬地管理”職責。三是要加強陣地建設，發揮公益性文化設施作用。要開放利用好現有的的基層文化中心（文化站），電子閱覽室、黨員遠程教育電教室以及農家書屋等公益性文化設施，讓廣大基層群眾特別是偏遠農村的群眾都能夠就近享受到便利的文化服務，用先進文化彌補文化市場的陣地、功能缺失，引導農村文化市場健康有序發展。

（六）嚴格市場監管，加大對文化市場違法違規行為的打擊 力度，促進市場健康有序發展。

對文化市場行政執法工作，必須作到有法必依，執法必嚴和違法必究。對文化市場違法違規經營行為，必須嚴格執行相關法律法規進行處罰。各地文化市場綜合執法隊伍要以查辦大案要案為重點，以改革創新為抓手，進一步強化管理職能，創新管理手段，加強管理力度，堅決杜絕營私舞弊、徇私枉法的現象出現，實現高效有序管理，促進我市文化市場大發展大繁榮。

孝感市文化市場綜合執法支隊

2013年4月18日