第一篇：“小金庫”治理工作政策問答(五)

發布時間 : 2010年10月22日

文章來源 : 國有企業治理“小金庫”工作領導小組辦公室

國有企業治理“小金庫”工作簡報

第 17 期

▲編者按：《中央治理“小金庫”工作簡報》第65期（2010年10月20日發）刊發了《“小金庫”治理工作政策問答

（五）》，該政策問答對指導國有企業“小金庫”專項治理工作的深入、規范開展具有重要意義，現予以轉載，請認真貫徹執行。

“小金庫”治理工作政策轉載

1、應由上級企業負擔卻轉由下級企業或關聯單位負擔的成本費用，是否認定為“小金庫”？

上級企業將應屬本企業所有的收入計入下屬企業（含關聯企業、業務往來單位）或將資金轉入下屬企業，同時由下屬企業從上述收入、資金中列支應由本企業負擔的成本費用的，應認定為上級企業的“小金庫”。

下屬企業直接列支上級企業成本費用的，屬于虛列支出轉出資金設立“小金庫”，應認定為下屬企業的“小金庫”。

2、對外提供商品或勞務，對方給予的實物補償、有價證券或通過報銷方式取得回報的，是否認定為“小金庫”？

企業對外提供商品或勞務，取得實物補償或有價證券的，應按規定確認收入并及時入賬，未按規定確認收入并及時入賬的，認定為“小金庫”。未按規定取得相關收入，卻通過在對方單位報銷費用等方式獲取回報的，也認定為“小金庫”。

3、企業通過會議費、培訓費等形式支付給賓館酒店且已在單位法定賬簿列支的超出實際支出金額的款項,是否認定為“小金庫”？

企業通過會議費、培訓費等形式支付給賓館酒店且已在單位法定賬簿列支的超出實際支出金額的款項，存放于賓館酒店或用于其他支出的，應當認定為“小金庫”。

4、企業在境外以自然人名義代持的股權、購置的資產是否認定為“小金庫”？

在境外及港澳臺地區，企業根據股（產）權所在地法律規定需要以自然人名義持有的股權，及以自然人名義購置的資產（包括房產、汽車等），按規定已納入單位法定賬簿核算的，不認定為“小金庫”；應納入而未納入單位法定賬簿核算的，認定為“小金庫”，其中，沒有與自然人簽訂委托代持協議及辦理公證手續的，還應按規定補辦相關手續。

5、企業二次分配的績效工資和獎金，是否認定為“小金庫”？

按有關制度規定已從單位法定賬簿中列支的績效工資及獎金，在資金轉出后未及時全額發放、在法定賬簿之外單獨存放或挪作它用，均應認定為“小金庫”。企業在填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表》時，應按年度分析填列。

6、企業和職工個人捐贈建立的幫扶基金，是否認定為“小金庫”？

企業接受職工個人捐贈以及按職工工資一定比例提取，并主要用于內部困難職工而建立的各種幫扶基金，制定了基金章程和管理制度，且規范進行財務收支核算的，不認定為“小金庫”。企業按職工工資一定比例提取建立的基金，未納入規定賬簿核算的，應認定為“小金庫”。

7、盤盈資產是否認定為“小金庫”？

企業應定期進行資產盤點，在盤點中發現的盈虧資產均應按照會計制度規定入賬。在日常生產經營中盤盈的庫存物資、在產品、半成品和產成品等庫存商品，應按會計制度規定納入單位賬簿核算；未納入規定賬簿核算的，認定為“小金庫”。

8、賬銷案存資產、已完全攤銷資產，是否認定為“小金庫”？

賬銷案存資產、已按有關制度規定完全攤銷并規范進行賬務處理的資產（包括一次或分次攤銷的低值易耗品），不認定為“小金庫”，企業應建立健全輔助賬簿，加強實物資產管理。對上述資產的處置收入未按規定入賬的，認定為“小金庫”。

9、未能確權的“撥改貸”資金、經營性基本建設基金和其它專項基金，權屬存在瑕疵的賬外房產等，是否認定為“小金庫”？

因歷史原因尚未確權的“撥改貸”資金、經營性基本建設基金和其它專項基金不認定為“小金庫”。企業應加大“撥改貸”資金等專項資（基）金的清理力度，盡快確定權屬，并規范賬務處理。

對于權屬存在瑕疵的賬外房產，企業應采取措施，盡快確權。一時難以確權的，如果已經建立健全資產臺賬，規范資產管理的，不認定為“小金庫”。權屬清晰的賬外房產，以及利用上述房產進行出租經營等，取得的收入未入賬的，應認定為“小金庫”。

10、未納入企業合并會計報表的醫院、幼兒園等非經營性實體，以及企業剝離的非經營性資產等，是否認定為“小金庫”？

企業因歷史原因形成的未納入合并會計報表的醫院、幼兒園等非經營性實體，已按照有關規定進行獨立核算、具備完整會計賬簿的，不認定為“小金庫”。上述非經營性實體應納入此次專項治理范圍，其形成的“小金庫”應按規定如實申報。

企業剝離的非經營性資產及有關非經營性業務均應納入此次專項治理范圍，因歷史原因尚未移交出去的，不認定為“小金庫”，但上述資產所產生的經營收入未按規定納入單位法定賬簿核算的，應認定為“小金庫”。

第二篇：小金庫政策問答

“小金庫”治理工作政策問答

（一）一、免予登記的社會團體，今年是否納入社會團體專項治理范圍？

按照《社會團體登記管理條例》規定經國務院批準不登記和免予登記的全國性社會團體有：中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中國文學藝術界聯合會、中國作家協會等22個全國性社會團體。此外，中國文聯所屬的中國戲曲家協會等11個文藝家協會免于登記。

全國性免予登記的社會團體在去年已基本納入了黨政機關和事業單位的專項治理范圍，因此不再納入今年社會團體專項治理范圍。對于未納入去年專項治理范圍及今年黨政機關和事業單位“回頭看”治理的全國性免于登記的社會團體及分支機構和地方上免于登記的社會團體及其分支機構，應納入今年社會團體的專項治理范圍，并按《社團實施辦法》上報統計報表。

二、社會團體分支機構或代表機構如何治理？報表如何填報？

根據《社會團體登記管理條例》和《社會團體分支機構、代表機構登記管理辦法》規定，社會團體的分支機構、代表機構是社會團體的組成部分，不具有獨立法人資格，應納入社會團體治理范圍；由于分支機構不得再設立分支機構，且只有部分社會團體設立分支機構或代表機構，其數據并入社會團體本部，由社會團體本部匯總合并填報自查自糾報告表。

三、有關部門（單位）、國有企業等內部設立的未經民政部門登記的團體如何治理？國有企業代為管理的社會團體如何治理？

按照《社會團體登記管理條例》規定，機關、團體、企業、事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體不在登記范圍內，這類團體不在社會團體治理范圍，但應當納入有關部門（單位）或國有企業“小金庫”專項治理范圍，該類社會團體收支及資產情況已經在有關部門（單位）或國有企業會計賬簿上核算的，不屬于“小金庫”；但未在有關部門（單位）或國有企業會計賬簿上進行核算的，即使該社會團體內部已經設置賬簿的，都應當認定為“小金庫”。

由國有企業代為管理或由企業職工擔任主要負責人且在民政部門登記注冊的社會團體，應當按照《社團實施辦法》的有關規定，由其業務主管單位組織開展專項治理工作，自查自糾報表應當及時報送業務主管單位；該類社會團體與企業經濟往來密切的，在國有企業“小金庫”專項治理工作中也可以對其開展延伸檢查，但不需納入企業專項治理報表內進行統計。

四、社會團體利用業務主管單位的行政審批事項綁定的收費，是否認定為業務主管單位的“小金庫”？是否在報表中反映？

首先要分析該項收費的權屬。收費屬于業務主管單位而列入了社會團體的賬戶，應認定為是業務主管單位的“小金庫”，在黨政機關和事業單位的報表中反映；收費屬于社會團體而未入賬的，應認定為是社會團體的“小金庫”，在社會團體的報表中反映。

五、社會團體的領導職務由業務主管單位領導干部兼任，業務主管單位將本單位經費轉撥給社會團體形成社團的經營性收入，開支業務主管單位的相關費用。此類問題如何認定？如何在報表中反映？責任由誰承擔？

此類問題應該認定為業務主管單位的“小金庫”，應按黨政機關和事業單位“小金庫”治理的報表要求填報并單獨上報。在責任承擔上，應分為以下兩種情況：一是“小金庫”形成的主導因素是業務主管單位，社會團體屬于被動接受的，由業務主管單位承擔責任；二是“小金庫”形成的因素是由業務主管單位和社會團體共同作用的結果，由業務主管單位和社會團體共同承擔責任。

按照中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》（中辦發﹝1998﹞17號）規定“縣及縣以上各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及所屬部門的在職縣（處）級以上領導干部，不得兼任社會團體（包括境外社會團體）領導職務（含社會團體分支機構負責人）。因特殊情況確需要兼任社會團體領導職務的，必須按干部管理權限進行審批。”和《民政部關于對<中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知>有關內容解釋的通知》（民社函﹝1998﹞224號）規定，縣及縣以上黨政機關領導干部原則上不得兼任社會團體領導職務。因此，對于在社會團體兼任領導職務的業務主管單位的領導干部涉及“小金庫”問題的，要追究責任。

“小金庫”治理工作政策問答

（二）一、社會團體所屬或出資設立的企業如何開展專項治理？

對于社會團體所屬或出資設立的企業應當區分企業的所有制性質，屬于國有及國有控股企業的，按照《國企實施辦法》開展專項治理工作；不屬于國有及國有控股企業的，按照《社團實施辦法》作為社會團體治理的延伸單位開展專項治理。

二、國有及國有控股企業所屬金融企業如何開展專項治理？

按照《金融企業試點方案》的有關規定，納入金融企業專項治理試點范圍的金融企業應當按照行業監管部門（銀監會、證監會、保監會）的有關要求認真組織開展專項治理工作；同時，銀行類（含財務公司）、保險類、證券類金融企業作為國有及國有控股企業的重要子企業，與其母公司在資產、財務方面有著密切關系。因此，也應當按照國資委等有關部門的要求做好“小金庫”治理的各項工作。在重點檢查中，國有資產監管部門或專項治理日常工作機構應當做好與行業監管部門的協調工作，避免對國有及國有控股企業所屬金融企業進行重復檢查。

三、銀監會、證監會、保監會監管的金融企業存在交叉的，如何組織專項治理？

對于金融企業與其所屬子企業的行業監管部門不一致的，應當分別按照行業監管部門的要求開展專項治理工作。在重點檢查中，行業監管部門應當做好協調工作，避免對相關企業進行重復檢查。

四、地方國有及國有控股金融類企業“小金庫”專項治理工作有誰負責組織實施？

《金融企業試點方案》明確規定：銀監會、證監會和保監會分別牽頭負責全國銀行類、證券類、保險類國有及國有控股金融企業“小金庫”專項治理工作的組織實施。因此，地方國有及國有控股金融類企業“小金庫”專項治理工作由銀監會、證監會和保監會分別牽頭負責組織實施。

五、長期虧損、關停并轉或正在進行破產重組、改革改制的國有及國有控股企業是否納入專項治理范圍？

根據《國企實施辦法》規定，國有及國有控股企業均應納入專項治理范圍，為此，在自查自糾報告報送時尚未注銷的長期虧損、關停并轉的國有企業以及正在進行破產重組、改革改制的國有企業應當納入專項治理范圍；對于在《實施辦法》下發后至自查自糾報告報送前（9月底）注銷的國有企業也應當納入專項治理范圍，可以不單獨填報自查自糾報告表，但應當在自查自糾報告中進行說明。

六、國有及國有控股企業廠辦集體企業等多經企業是否納入專項治理范圍？

廠辦集體企業等多經企業的資產、人員以及業務與所屬企業密切相關，為此，廠辦集體企業等多經企業應當作為國有企業的延伸范圍開展專項治理；國有企業不具有實質控制權的多經企業可以不作為單戶填報自查自糾報告表，檢查發現的“小金庫”問題應當在自查自糾報告中進行說明。

七、國有及國有控股企業或有關部門委托經營或對外承包的企業是否納入專項治理范圍？

委托經營的企業應當納入專項治理范圍；對外承包的企業應納入延伸治理范圍，并要特別關注相關租金或承包費是否納入規定賬簿核算。

八、國有企業工會經費、黨團經費、職工持股會相關資產（含投資設立的企業）是否納入專項治理內容？

國有企業工會經費、黨團經費、職工持股會相關資產的使用和處置情況關系不僅涉及到企業職工的合法權益，而且與國有企業財務收支密切相關，為此，國有企業工會、黨團經費、職工持股會相關資產（含投資設立的企業）也屬于專項治理內容。

九、境外企業和中外合資企業中方人員勞務費用結余是否屬于“小金庫”？

境外企業和中外合資企業中方人員勞務費用結余應當納入中方人員派出企業（單位）賬簿核算，未納入派出企業或單位賬簿，或者在勞務費用結余中坐收坐支的，應當認定為“小金庫”。

十、國有企業接受捐贈的實物未納入賬簿核算的是否認定為“小金庫”？

國有企業接受捐贈的用于生產經營、能夠為企業帶來經濟利益的實物應當納入財務賬簿核算，未納入財務賬簿核算的應當認定為“小金庫”；國有企業接受捐贈的不能用于生產經營、不能為企業帶來經濟利益的實物，只要已在輔助賬簿反映就不認定為“小金庫”。

“小金庫”治理工作政策問答

（三）一、各省（自治區、直轄市）是否可以根據本地區的不同情況，適當擴大調整社會團體和國有及國有控股企業的重點檢查范圍？

各省（自治區、直轄市）可以依據本地實際情況，結合其他相關工作，適當調整社會團體和國有及國有控股企業重點檢查的范圍。

二、有部分地方的治理工作是由多部門分頭負責組織實施的，治理工作中涉及的數據報表由哪個部門負責統計上報？

按照“統一組織部署、統一政策口徑、統一對外宣傳、統一處理處罰、統一匯總報告”的“五統一”原則，各地治理工作中涉及的數據報表由各地治理辦匯總，統一上報。

三、國有及國有控股企業在自查自糾工作結束后應當填報哪幾張報表？

按照《國企實施辦法》規定，國有及國有控股企業在自查自糾工作結束后，應當按照要求規范填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表》，包括報表封面、國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表（自查01表）以及國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表（續）（自查02表）。由國務院國資委履行出資人職責的中央企業還應當填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況明細表》和《國有及國有控股企業特殊管理資金（資產）情況統計表》。

四、社會團體、國有及國有控股企業、國有及國有控股金融企業的“小金庫”問題已經在《實施辦法》下發前納入規定賬簿核算的，應當如何在自查自糾情況報告表中填報？

除已經按照紀檢監察機關、財政部門、審計部門、國有資產監督管理部門或業務主管部門、司法機關等有關處理決定、批復、裁定判決等進行整改，或報經國有資產監管部門或業務主管部門同意或備案，進行整改的“小金庫”問題之外，在《實施辦法》下發前已經納入規定賬簿核算的“小金庫”問題應當在自查自糾報告表中填報。社會團體應當填列在自查自糾報告表中第四項“2008年至今‘小金庫’資金支出合計”項下的“其他”欄中，并同時在第八項“自查發現‘小金庫’處理情況”項下的“已調賬處理金額”欄中填報；國有及國有控股企業應當填列在“其他方式支出”（自查01表59行）中，并同時填列在“已納入規定賬簿核算金額”（自查02表22行）中；國有及國有金融控股企業應當填列在自查自糾報告表中第三項“2008年至今‘小金庫’資金支出合計”項下的“其他”欄中，并同時在第七項“自查發現‘小金庫’處理情況”項下的“已調賬處理金額”欄中填報。

五、國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（軟件增設報表）如何使用？

國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（補充01表）和國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（續）（補充02表）為軟件增設補充報表，未作為文件正式報表下發。各級國有資產監督管理機構或專項治理領導機構應當安排重點檢查組逐戶填報；完整規范的重點檢查報告表可以通過軟件自動生成《國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查情況統計表》，同時有助于全面了解國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾和重點檢查工作情況的相關信息。

六、相關部門及其事業單位所屬國有及國有控股企業“所屬級次”如何填報？

自查自糾報告表封面中的“所屬級次”應當按照企業自身級次填報，如某中央部門所屬事業單位管理的國有及國有控股企業所屬級次應當選擇“集團總部（總公司）”，該國有及國有控股企業再投資設立的國有及國有控股企業所屬級次應當選擇“二級子企業”；若該國有及國有控股企業未投資設立其他企業，即沒有所屬子企業，所屬級次仍選擇“集團總部（總公司）”。

七、檢查發現的賬外資產如果無法取得原始憑證、難以確認其原始價值應當如何入賬？

檢查發現的賬外資產難以確認其原始價值的，應當按照重置成本估值入賬；但在重點檢查中發現的企業估值大大偏離該資產市場價值的，也應當將其低估金額作為重點檢查發現“小金庫”問題進行處理處罰。

八、各級政府及其部門或機構、事業單位、社會團體管理的國有及國有控股企業重點檢查怎樣組織實施？

根據《國企實施辦法》規定，各級政府及其部門或機構、事業單位、社會團體管理的國有及國有控股企業（即非國有資產監督管理機構監管企業）的重點檢查工作應當在本級專項治理領導機構的統一領導下，由財政、審計等部門開展重點檢查工作；重點檢查企業戶數和被檢查對象由本級專項治理領導機構根據專項治理工作實際和群眾舉報情況確定。

“小金庫”治理工作政策問答

（四）一、檢查“小金庫”的主要方法

1．突擊盤存法

對于私設“小金庫”的部門來講，除保管困難外，現金是使用起來最為方便、最為便捷的。對這種形式的“小金庫”，實踐中比較有效的檢查方法是突擊盤庫。對于盤點，一定要掌握好時機和對象，盤庫前要對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業特點、單位內部控制制度等進行綜合分析，周密安排，根據掌握的線索資料，準確判斷資金存放的地點；盤點時要注重兩個結合，一要與清理收費票據、現金支票、空白支票和轉賬支票存根、作廢存根等資料結合起來；二要與保管的實物資料相結合。盤庫時注意保險柜中保管的房產證、土地證、有關資料證明、筆記本、信封、鑰匙等實物資料。當判斷現金會存放在多個保險柜時，應安排幾個盤點小組同時進行。如果發現賬款不符現象，應追查到底，查清原因。對于存放于保險柜的存折、存單，不管是單位戶或是個人戶，都要進行深入查證，確定是否屬于“小金庫”。

2．收入核實法

全面了解被查單位的行政管理、業務活動和經營管理活動情況，盡量掌握其各種收入的來源，以利于確認是否全部收入都已入賬，核對報表與收入總賬、明細賬是否相符，重點核查行政事業性收費、罰沒收入、各類協會、學會的收入、投資分利、房屋租賃收入，出售低值易耗品、材料、廢料收入等是否入賬；審查有無非法收入或用不合法票據收費，有無截留經營收入和其他收入。

3．支出追查法

通過審查各項開支，檢查是否有虛報冒領款項轉做“小金庫”的情況，特別注意審查白條抵庫、大額和金額較整，有規律的支出，必要時延伸到關聯單位。盤查實際支出，賬面列支數額與實物的單價、數額是否相符，看有無報支發票而無物資，有無以購代領虛列支出的情況。

4．賬戶核對法

審查被查單位的銀行開戶情況，同被查單位提供的資料進行核對。同時，核實銀行存款與銀行對賬單是否相符。

5．清查票據法

檢查票據購買登記簿，清點所提供的票據存根是否完整；審核票據編號是否連續，填寫項目是否齊全，大、小寫金額、復寫字跡是否一致，有無涂改現象，作廢的票據是否加蓋“作廢”戳記。可以票據領購、使用、繳銷、結存登記為線索，通過計算機排序、計算或人工摸排審核尋找差異。

6．審閱相關資料法

一是審查會計憑證后附的原始憑單，考究其真偽。二是審查合同、協議，特別注意保證金和押金的情況。三是查閱被查單位的會議記錄，因為會議記錄往往能反映一些單位違紀違規問題的蛛絲馬跡，可以通過審閱會議記錄來獲取一些問題的線索。四是查閱會計人員交接記錄。會計人員交接記錄是非常重要的檢查證據，能夠記錄交接過程中涉及到全部會計賬簿、資料等真實情況。認真檢查歷任會計、出納人員的交接記錄，可能會發現違法亂紀問題的線索。

7．調查詢證法

通過詢問、調查有關部門或知情人員，并對其做思想工作，講明利害關系，調查、核實證據。

8．分析比較法

一是對單位的財務數據進行比較分析，從中發現存在的問題。二是對同一類型的事項進行比較，如果存在差異，分析差異存在的原因，從而發現存在的問題。要注意被查單位歷年在對待同一件事的處理上是否一致。比較分析可以利用計算機來進行排查。通過對計算機數據的篩選、分析，能有效解決數據量大、流程復雜、時間緊等難題，提高檢查效率和檢查質量。

9．現場勘察法

主要到被檢查單位辦公場所進行實地查看，觀察辦公場所有無閑置租賃、電梯間有無移動傳媒廣告、通訊機站等情況，按照目前市場運作機制，這些情況都可能為被檢查單位帶來額外收入，盡管這些收入可能比較少，但這些收入往往能成為發現“小金庫”的重要線索。

10．延伸檢查法

在分析判斷發現疑點掌握一定證據的基礎上，向資金往來單位或其下屬單位進行延伸審計。通過對現場的勘察和向有關人員詢問，結合財務資料和經濟資料，選擇與被查單位資金結算頻繁、經濟往來密切的單位進行調查。找出線索打開缺口。各調查組也應加強聯系，及時溝通反饋情況。就特定事項向資金往來單位調查取證，分析判斷、搜尋蛛絲馬跡，對查出“小金庫”至關重要。

11．利用舉報法

在開展“小金庫”的檢查時，公布“小金庫”檢查線索舉報電話和通信地址（包括電子郵箱地址）也很重要，一旦收到“小金庫”舉報信息，檢查組應對舉報信息的真實程度進行初步判斷，重點對舉報涉及的有關人員、資金流向進行調查，參考“小金庫”舉報信息進行實質性測試，可以提高檢查的針對性。

在實際檢查中，大家還要具體情況具體分析，選擇適合的方法綜合運用。

二、檢查“小金庫”的切入點

查處“小金庫”需要對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業特點、單位內部控制制度等進行綜合分析，與有關人員進行座談了解，作出系統性判斷；再對單位的財務管理狀況、會計核算情況以及財務收支數據、業務數據和業務活動進行對比分析，來判斷這個單位是否有私設“小金庫”可能，哪個部門有可能設置“小金庫”，確定檢查“小金庫”的突破口。

1．從檢查收入入手。首先摸清被查單位機構設置及職能；收入項目、來源及收取方式，摸清所有收入的來源渠道和環節。其次，對已有的收入項目和可能存在的收入環節，就其真實性和準確性要逐一核實，判別真偽。這是一種完整性的檢查，主要針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。

2．從檢查支出入手。首先分析支出項目增減變化情況，看有無異常現象。其次，重點核實如下支出項目：一是核實租賃費支出的真實性，對車輛租賃費、房屋租賃費等大額租賃事項，要分析必要性，并對可疑事項現場核查。二是核實維修費支出的真實性，對大額房屋、設備等維修，要分析必要性，并現場查看。三是核實勞務費支出的真實性，對勞務費支付給有關單位的，延伸到勞務單位進行核實；對勞務費支付給個人的，與本人進行核實。四是核實會議費支出的真實性，重點查看會議通知、會議紀要、與會人員名單等資料，必要時到賓館飯店進行核實。這主要是針對虛列支出式、套取式或者叫騙取式設立“小金庫”的情況。

3．從檢查對外投資入手。

4．從檢查票據入手。包括收據、支票和發票。檢查收據主要是針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。檢查發票主要是針對虛列支出式設立“小金庫”的檢查。

5．從檢查銀行賬戶入手。要求被查單位提供所有銀行賬戶及批準開設銀行賬戶的文件。重點把握兩個方面：一是核查銀行賬戶的個數。二是核查對賬單余額和會計賬面余額是否一致，銀行對賬單上的每筆業務與單位銀行存款賬是否一一對應，摘要注明的資金流向是否相符，發現可疑應延伸到所屬銀行進行查詢。

6．從延伸檢查下屬及往來單位入手。了解被查單位下屬機構設置、管理體制、財務體制、經濟業務往來等情況。延伸審查應重點關注以下方面：一是下屬單位上繳收入是否匯入大賬；二是被查單位委托下屬單位和往來單位代收的各項收入是否入大賬、是否全額入賬；三是下屬單位是否存在報銷上級單位費用的情況；四是關注往來款，特別是一些長期掛賬或異常的往來款項。主要是針對轉出轉回式設立“小金庫”的檢查。

第三篇：小金庫專項治理工作政策解答

“小金庫”專項治理工作

政策制度解答

一、什么是“小金庫”，如何認定“小金庫”？

“小金庫”是民間俗語。反映國家的政治經濟生活的一種現象，始于上世紀七十年代末財政部組織清理的“小錢柜”，而1986年開展稅收財務物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。此次專項治理之所以還沿用這個提法，就是考慮到這個提法容易得到大家的理解和支持。

改革開放以來，我國開展了兩次全國范圍的大規模專項治理“小金庫”行動，一次是1989年，第二次是1995年。

如何認定“小金庫”呢？

1995年，在國務院辦公廳批轉財政部、審計署、中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”意見的通知》，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金均屬“小金庫”。這次在借鑒以往“小金庫”的定義，充分吸取現行法律、法規相關規定內容，并廣泛征求部門與地方意見，經反復研究與討論，將“小金庫”定義為：是指違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

對比這兩個定義，主要在三個方面有差別：一是不突出設立 “小金庫”的手段和方法；二是不區分單位財務會計部門帳內或預算管理，強調符合規定的單位賬簿；三是“小金庫”不僅僅局限在資金，強調各項資金及其形成的資產。

認定是否屬于“小金庫”，關鍵看資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿。從現實情況看，許多財政違法行為，其性質等同于“小金庫”。如在往來科目中列收列支；超范圍、超標準發放獎金、津貼；公款旅游；請客、送禮等，但只要是在國家規定的賬簿內登記、核算，就不能認定為“小金庫”，只能按違反財政、財務、會計法律、法規、制度進行處理、處罰。

二、“小金庫”專項治理的范圍

中辦、國辦《意見》（中辦發[2009]18號）明確提出：“小金庫”治理工作先在黨政機關、事業單位開展，再逐步推進到社會團體、國有或國有控股企業。《實施辦法》（中紀發[2009]7號）和我省《實施意見》再次明確：2009年專項治理范圍是黨政機關和事業單位（包括境外機構）。

這里要明確幾個概念：

（一）什么是黨政機關？

《實施辦法》明確指出：黨政機關包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關以及工會、共青團、婦聯等人民團體。

這里面比較不容易明晰的概念是人民團體，對照著社會團體的概念，重點回答什么是社會團體、什么是人民團體？

《社會團體登記管理條例》（國務院令第250號）第二條明確規定，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。但其中第三條規定：下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：

（1）參加中國人民政治協商會議的人民團體；（2）由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；

（3）機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體。

針對第一款，目前我國參加中國人民政治協商會議的人民團體共有8個，分別為：中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟。

針對第二款，由中央機構編制管理部門直接管理機構編制的２１個群眾團體，分別是：中華全國總工會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯合會、中國文學藝術界聯合會、中國作家協會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中國法學會、中國人民對外友好協會、中華全國新聞工作者協會、中華全國臺灣同胞聯誼會、中國國際貿易促進委員會、中國殘疾人聯合會、中國紅十字會總會、中國人民外交學會、宋慶齡基金會、黃埔軍校同學會、歐美同學會、中國職工思想政治工作研究會、中華職業教育社、中華全國工商業聯合會。

針對第三款，主要是指單位內部成立的釣魚協會、圍棋協會、橋牌協會等群眾自發組織，由此，納入 《社會團體登記管理條例》管理的社會團體，不屬于此次專項治理范圍。但根據我國的行政 3 管理體制，社會團體基本上由黨政機關進行管理，因此在重點檢查過程中，必然要涉及社會團體，屬于重點檢查的延伸檢查對象。

（二）什么是事業單位？

我省《實施意見》明確指出：事業單位是指按照國務院《事業單位登記管理暫行條例》（中華人民共和國國務院令第411號）和中央編委《〈關于批轉事業單位登記管理暫行條例實施細則〉的通知》（中央編辦發[2005]15號）規定所設立的各類社會服務組織。

需要明確的是，實行企業化管理的事業單位是否納入此次專項治理（包括目前正在實施改制的單位）。基本原則是以工商登記的法人屬性為標準。目前部分事業單位原屬性已發生很大變化，特別是隨著目前正在進行的事業單位改革的逐步推進，單位屬性變換加快。但此次專項治理，以《意見》發布之日的單位屬性為準，該納入的納入。對于那些一套人馬兩塊牌子的單位，只要有事業單位屬性，也納入專項治理范圍。

在《意見》、《實施辦法》和我省《實施意見》中都提到了事業單位中要以財政全額撥款事業單位為重點，這是針對整個“小金庫”治理工作而言的，強調的治理重點。

（三）什么是境外機構（省、區、市外機構）？

這是一個大家容易忽略的問題，而對于各省、區、市和地方來說，有可能是滋生“小金庫”的大問題。

隨著我國政治經濟社會的大發展，無論是中央部門，還是省、地、縣甚至是鄉（鎮）都有可能有外派機構。無論機構設在哪，只要是屬于黨政機關、事業單位性質的都要納入自查范圍，重點 檢查也要盡力而為。

需要特別指出的是，按照《意見》、《實施辦法》和我省《實施意見》定義的黨政機關和事業單位都是此次治理以及自查自糾的對象。無論是哪一級單位，無論上一級是什么性質的單位，只要具有獨立法人資格、獨立核算的黨政機關和事業單位都是治理對象。

三、“小金庫”的資金來源

“小金庫”資金（資產）來源眾多。黨政機關、事業單位“小金庫”資金來源主要包括：

一是財政撥款； 二是政府性基金收入； 三是專項收入；

四是行政事業性收費收入； 五是罰沒收入； 六是國有資本經營收入；

七是國有資源（資產）有償使用收入； 八是資產處臵收入； 九是資產出租收入； 十是經營收入； 十一是利息收入； 十二是捐贈收入；

十三是附屬單位上繳收入，等。

四、“小金庫”的表現形式

《實施辦法》和我省《實施意見》對“小金庫”表現形式進 行了概括，主要包括：

一是違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”； 二是用資產處臵、出租收入設立“小金庫”；

三是以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；

四是經營收入未納入規定賬戶核算設立“小金庫”； 五是虛列支出轉出資金設立“小金庫”；

六是以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”； 七是上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。從實際情況來看，“小金庫”存在形態十分繁雜，具體來說：

（一）現金形態。現金形態存放的“小金庫”在現實生活中非常普遍。基本特點是：金額相對于銀行存款較小，支配權一般掌握在單位的個別部門或小部分利益團體手里，主要用于為個人或少數人謀取額外的福利。使用時現金來、現金去，最為方便、快捷。表現為：一是收入不入賬，保險柜直接存放現金。通常是利用非正規票據或自制票據，將收取的房租、管理費、廢品變賣收入等不入賬，或利用一些個人交款后索取發票的意識不強，收款單位以各種借口不開發票，將其收入隱藏形成 “小金庫”資金。二是采用虛列支出的方法，套取現金。如：以勞務費、辦公費、工程費、假發票等方式套取現金。三是虛報人數、工資額，將差額部分單獨存放，形成小金庫。四是商業行為的各種回扣，等。

（二）銀行存款形態。銀行存款形態的“小金庫”，是當前小金庫的主要形態，金額往往較大，支配權層級相對現金形式來說一般要高些，主要由單位或部門支配，一般掛靠于二級單位或 關聯單位，部分甚至以個人存款形式存在。如：將收入存放在下屬單位、學會、協會、工會等賬戶，將其成為私設“小金庫”的“避風港”；通過下屬單位走賬，將收入存放在帳外單獨設立的賬戶；通過收入轉移、將資金直接存入個人賬戶，躲避日常監管等等。

（三）有價證券形態。有價證券多為單位賬外購買的國庫券、債券、股票和購物卡等。這類形態的“小金庫”可以說是在當前金融證券市場異常活躍的情況產生的一種新形式的“小金庫”。一般來源于公用閑臵資金或其它“小金庫”資金在違法理財過程中形成的產物，而購物卡還可能是下屬單位或關聯單位運用“小金庫”資金購買贈送的。

（四）固定資產形態。固定資產形式的“小金庫”，多表現為設備、汽車、房屋等不在賬面反映，為“小金庫”的進一步繁衍生息提供了基礎，多與資產出租、處臵收入不入賬等相關。一部分是歷史上形成的賬外資產清理不徹底遺留下來的，也有利用特殊資源與其他單位合作獲取的，還有一部分用資金購買形成。固定資產來源途徑大致有兩類：一是來源于行政事業單位改制過程中形成的賬外資產；二是利用職權以應收不收或放松管制為交易手段，讓相關單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位，在本單位不但不入賬，就連賬外賬也沒有，表面上可能表現為某種借用關系。例如，不少行政事業單位將門面房、房屋、設備等出租，收取租金收入。有的單位僅將部分收入納入賬內，搞“陰陽合同”，有的單位則直接在承租方消費，以支抵收，收支均不入賬。

（五）股權和債權形態。這里的股權與債權主要是指單位或部門與關聯單位之間股權、債權關系，不包括股票、債券等有價證券。這種股權、債權往往是以一種契約或協議的形式出現，甚至是一種口頭上的承諾。其來源，可能是單位改制變遷過程中形成的股權、債權關系，沒有在賬上反映，形成賬外“小金庫”；也可能是以權利作為交換而形成的所謂“干股”，成為“小金庫”。這種形式的“小金庫”隱蔽性較強，只有經辦人和單位（部門）領導等少數幾個人知道，有的單位只有一人知道。

五、“小金庫”資金的使用方向

“小金庫”資金的使用五花八門，違法性質的惡劣程度以及違法情節嚴重程度也不盡相同。但概括起來說，“小金庫”的使用方向主要有：

一是彌補經費，其中有的是彌補正常經費的不足，但大部分是提高標準、擴大范圍導致的經費不足；

二是購建資產；

三是發放獎金、津補貼、福利等； 四是接待宴請、公款旅游； 五是禮品禮金支出； 六是私分。

六、關于對“小金庫”違法行為進行懲處的方式問題 《意見》與《實施辦法》都明確提出，對專項治理中發現的“小金庫”，要嚴格按照“依法處理，寬嚴相濟”的原則進行處理。根據我國現行的法律、法規，以及有關黨的文件，目前的主要方式主要有處理、行政處罰、黨紀政紀處分以及組織處理。處理：是指財政違法行為的執法主體對單位和個人財政違法行為的制止和糾正措施。對于財政違法行為，無論是否給予行政處罰、行政處分，都應區別情況采取及時有效的處理措施，這樣才能避免造成更大的損失。《財政違法行為處罰處分條例》中對財政違法行為的處理措施基本可分為（1）責令改正（責令停止執行）；

（2）調整有關會計賬目（調整有關預算科目或預算級次）；（3）收繳應當上繳的財政收入；

（4）限期退還違法所得（限期退還被侵占的國有資產）；（5）追回有關財政資金（國家建設資金）；

（6）暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的款項（核減或停止撥付工程投資）；（7）銷毀非法票據或撤消非法賬戶。

行政處罰：是指行政主體為達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，依法對行為相對人違反法律而尚未構成犯罪的行為，給予人身的、財產的、名譽的及其其他形式的法律制裁的具體行政行為。《行政處罰法》是該行為的法律規范。《財政違法行為處罰處分條例》中，行政處罰種類主要包括：（1）警告；（2）通報批評；（3）罰款；（4）沒收違法所得；（5）公告。

此外，根據《會計法》的規定，對違反《會計法》的有關會計 人員，縣以上人民政府財政部有權吊銷其會計做從業資格證書。《注冊會計師法》規定，省以上人民政府財政部門對違法會計師事務所或注冊會計師有權：暫停其執行業務、撤銷會計師事務所、吊銷注冊會計師證書等。

根據《行政處罰法》的有關規定，需要特別說明三點： 一是《行政處罰法》第二十條規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。二是《行政處罰法》第二十四條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

三是《行政處罰法》第二十九條規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

黨紀政紀處分：是指黨的機關、國家行政機關依法對違反黨的紀律或行政紀律的中共黨員、國家公務員，依照法定權限和程序實施的一種懲戒措施。

《中國共產黨紀律處分條例》（中發﹝2003﹞18號）對黨員的紀律處分劃分為：

（1）警告；

（2）嚴重警告；

（3）撤銷黨內職務；

（4）留黨察看；

（5）開除黨籍。

《行政監察法》和《公務員法》規定，政紀（行政）處分包括：（1）警告；（2）記過；（3）記大過；（4）降級；（5）撤職；（6）開除。

實施行政處分的主體是監察機關和任命機關。

為進一步明確職責、落實政策，中央紀委、監察部已經研究制定并即將下發《設立“小金庫”違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》、《設立“小金庫”違法違紀行為政紀處分暫行規定》，對設立“小金庫”負有領導責任和直接責任的人員，嚴肅追究責任。

組織處理：根據中央有關文件精神，組織處理是指黨組織按照干部管理權限，對涉嫌違犯黨紀的黨員干部，進行必要的崗位、職務調整的組織措施。組織處理的方式有三種：（1）停職，即暫時停止履行職務，檢查反省問題；（2）調整，即調離現工作崗位；

（3）免職，即免去或者建議免去擔任的黨內外領導職務。以上組織處理方式可以單獨使用，也可以合并使用。

《意見》與《實施辦法》中明確規定：自《意見》下發后再設立“小金庫”的，對主要領導、分管領導和直接責任人要嚴肅處理，按照組織程序先予免職，再依據黨紀政紀和有關法律法規追究責任。

七、設立“小金庫”違法行為處理處罰法律依據 經過多年的努力，我國財政的法制化建設取得了長遠的發展與進步，依法行政、依法理財、依法治財觀念也已深入人心，已經對“小金庫”發揮了巨大的威懾作用與懲治效果。

（1）1999年修訂后的《會計法》第四十二條規定：不依法設臵會計賬簿的；私設會計賬簿的；

違反本法規定（第十六條：各單位實際發生的各項經濟業務事項應當在依法設臵的會計賬簿上統一登記、核算，不得違反本法和國家統一的會計制度的規定私設會計賬薄登記、核算。），有下列行為之一的，由縣級以上人民政府財政部門責令改正，可以對單位并處三千元以下五萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處二千元以上二萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位給予行政處分：

（2）2001年修訂后的《稅收征管法》第六十三條規定： 納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿、記帳憑證，或者在帳簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（3）2005年2月起實施的《財政違法行為處罰處分條例》第十七條規定：

單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處３０００元以上５萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處２０００元以上２萬元以下的罰款。屬于國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分。

此外，對設立“小金庫”違法行為進行處理、處罰、黨紀政紀處分或組織處理，還涉及眾多法律、法規或規定，如《行政處罰法》、《公務員法》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定 》（國務院令第281號）、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）、財政部 審計署 監察部 最高人民檢察院《關于嚴肅追究擾亂財經秩序違法違紀人員責任的通知》、《國務院關于加強預算外資金管理的決定》（國發[1996]29號）、中共中央紀委、監察部關于印發《關于各級領導干部接受和贈送現金、有價證券和支付憑證的處分規定》的通知（中紀發[2001]6號），以及即將下發《設立“小金庫”違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》、《設立“小金庫”違法違紀行為政紀處分暫行規定》，等。

需要特別指出的是，95年全國清理“小金庫”國務院轉發了財政部、審計署、中國人民銀行的文件，并對“小金庫”問題設立了處理、處罰規定，目前還沒有明確取消。但根據《立法法》“上位法高于下位法”的規定，《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》已從法律層次替代了該規定。

八、關于自查自糾工作問題

為切實做好“小金庫”自查自糾工作，必須重點把握的政策規定主要有四點： 一是自查面必須達到100%。要根據前面第二條的有關解釋，做到徹底清查，不留死角。也就是說，按照《意見》、《實施辦法》和我省《實施意見》定義的黨政機關和事業單位都是此次治理以及自查自糾的對象。無論是哪一級單位，無論上一級是什么性質的單位，只要具有獨立法人資格、獨立核算的黨政機關和事業單位都是治理對象。

二是切實落實責任追究制。《意見》、《實施辦法》和我省《實施意見》強調責任追究制，單位負責人是“小金庫”自查自糾的第一責任人，對自查自糾情況負完全責任。在《實施辦法》填表說明中進一步明確：各單位填報的《單位“小金庫”自查自糾情況報告表》除了加蓋公章外，單位負責人和財務負責人要簽字確認，要對報告表的內容承擔領導責任。

三是內部自查問題。各部門各單位對其所屬單位進行的內部檢查，視同自查。其目的也是為了盡量把問題解決在自查自糾階段。

四是對已查處問題的政策規定。在本次治理時限內，已經審計、財政、內部檢查，下達了處理決定，并切實已經在《意見》下發前糾正、落實的，可以不在本次自查自糾報表中體現，但相關內容要在自查自糾報告中體現。

五是自查自糾整改落實政策問題。對于自查發現的“小金庫”，各部門、各單位要嚴格按照有關規定和要求，如數轉入符合規定的單位賬簿，依法進行財務、稅務等相關處理。其中，自查發現的賬外資金，要將發現的資金全額轉入單位符合規定的銀行賬戶，并按規定在單位法定賬冊內核算；自查 發現的賬外固定資產，要按取得時的原值登記單位固定資產，并按相應規定申報審批、進行賬務處理；涉及應上繳財政、稅務的，按規定方式和程序領取繳款書或到有關機關申報繳納。

九、關于重點檢查工作問題

重點檢查是搞好專項治理的關鍵環節。必須把它放在突出位臵，切實抓緊抓好。這項工作抓好了，不僅可以促進部門和單位認真搞好自查，而且有利于提高專項治理的深度、廣度和力度，保證專項治理工作的質量和整體效應。抓好重點檢查，必須重點把握以下幾個政策重點：

一是關于重點檢查面問題。《實施辦法》規定，重點檢查面不得低于納入治理范圍單位總數的5%，重點領域、重點部門和重點單位檢查面不得低于20%。這里所說的5%，是指以所有獨立核算的黨政機關、事業單位戶數為基數的比例要求。而重點領域、重點部門和重點單位是指各地根據實際情況，結合檢查力量及檢查時間，確定相應的重點領域或重點部門、重點單位，對這些重點領域或部門、單位的檢查面不得低于20%，以達到規模效應。力量較強的地區應盡可能多地安排重點領域、重點部門的檢查單位。

二是關于重點檢查對象問題。《實施辦法》和我省《實施意見》中對重點檢查對象進行了明示，主要有：

1．執收、執罰權相對集中的部門和單位；

2．教育、衛生、交通、民政等與人民群眾利益密切相關的部門和單位； 3．賓館、培訓中心、招待所、出版社、報社、雜志社等與黨政機關、事業單位有隸屬關系的單位；

4．以前檢查發現存在“小金庫”的部門和單位； 5．有群眾舉報的部門和單位；

6．自查自糾措施不得力、工作走過場的部門和單位。關于上述重點，各地詢問較多的是第三條，即賓館、招待所、出版社等，反映目前較大多數賓館、招待所、出版社已經改制，實現企業化管理，是否納入重點檢查。正確的理解應該是，重點檢查會涉及這些單位：一是尚未改制屬于事業單位的，不僅要納入重點檢查范圍，而且還是自查自糾的對象。二是已經改制屬于企業的，不作為此項自查自糾對象，但可能作為重點檢查的延伸檢查單位。因為這些企業或單位可能與黨政機關、事業單位設立“小金庫”有密切關系。

三是與其他專項檢查結合進行問題。

我省《實施意見》規定，此次“小金庫”專項治理工作重點檢查要與規范津貼補貼、規范行政事業單位經營性資產管理、節約和控制行政成本支出、加強銀行賬戶監管，以及行政事業單位票據管理檢查、救災資金管理使用情況檢查、擴大內需促進經濟增長和政策落實情況監督檢查等工作相結合，也要與財政監管、審計監督、稅務稽查等日常監管工作相結合，整體推進，綜合實施。

這一方面是由于受全球金融危機、建國六十周年等重大事件的影響，各地區、各單位的工作都十分繁忙，要盡量減少不必要的檢查次數，避免重復檢查，另一方面是這些工作都與“小金庫” 專項治理工作有關聯，通過一次檢查就可解決多方面問題，一舉多得，節約成本，提高效益。

各地要結合實際，因地制宜，根據本地區的經濟工作重點，合理確定其他專項檢查工作，擴大工作成效。

四是整改落實政策問題。結合法津、法規的有關規定，基本或主要有以下幾個原則：

一是將“小金庫”的資金或資產納入國家規定的賬簿內，統一登記和核算。

二是有的財政性資金，該繳入國庫的繳入國庫，該上交財政專戶的上交財政專戶。

三是將“小金庫”資金發放給個人部分，該追繳的追繳，該退還的退還。

四是“小金庫”凡涉及稅務問題，按稅法的有關規定移交稅務機關進行處理。

五是設立“小金庫”涉嫌犯罪的，必須移送司法機關處理。

十、如何正確理解“自查從寬、被查從嚴”政策

鼓勵自查是這次治理工作一個比較突出的政策規定。而“自查從寬、被查從嚴”政策，是被實踐證明了的行之有效的措施。《意見》與《實施辦法》中明確規定：

“小金庫”治理工作鼓勵自查，對自查發現的問題從輕從寬處理。凡自查認真、糾正及時的，對責任單位可從輕、減輕或免于行政處罰，對有關責任人員可從輕、減輕或免于處分；

各部門、各單位對其所屬單位進行的內部檢查，視同自查； 對被查發現的“小金庫”，除依法進行財務、稅務等相關處 理外，還要對責任單位和責任人員依法予以行政處罰，并依紀依法追究責任；

對專項治理工作中走過場的部門和單位，主管部門和專項治理領導機構要及時了解掌握有關情況，給予通報批評并責令整改對問題嚴重的，要追究主要負責人的責任；

對在專項治理工作中弄虛作假、壓案不查、對抗檢查、拒不糾正、銷毀證據、突擊花錢、打擊報復舉報人的，或重點檢查中發現“小金庫”數額巨大、情節嚴重的，要按照有關規定從重處理，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理；

《意見》下發后再設立“小金庫”的，對主要領導、分管領導和直接責任人要嚴肅處理，按照組織程序先予以免職，再依據黨紀政紀和有關法律法規追究責任。

區分從寬或從重政策，必須以法律為準繩，決不能因人而異、因事而異。

對自查從寬政策，《行政處罰法》第二十七條規定當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：

（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（二）受他人脅迫有違法行為的；

（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；

（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

對被查從嚴原則，我省《實施意見》已經作了較為明確的規定：對被查發現的“小金庫”，除依法進行財務、稅務等相關處 理外，還要對責任單位和責任人員依法予以行政處罰，并依紀依法追究責任。數額巨大、情節嚴重的，要按照有關規定從重處理。涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。

對在專項治理工作中弄虛作假、壓案不查、對抗檢查、拒不糾正、銷毀證據、突擊花錢、打擊報復舉報人的，要按照有關規定從重處理。涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。

而在其他相關法律、法規、制度中，也有相應規定。如《中國共產黨紀律處分條例》第二十四條規定，有下列情形之一的，可以依照規定從重或者加重處分：

（一）強迫、唆使他人違紀違法的；

（二）串供或者偽造、銷毀、隱匿證據的；

（三）阻止他人揭發檢舉、提供證據材料的；

（四）包庇同案人員或者打擊報復批評人、檢舉人、控告人、證人及其他人員的；

（五）有其他干擾、妨礙組織審查行為的；

（六）本條例分則中另有規定的。

十一、關于“小金庫”案件移送問題

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）已經對此作出了明確的規定，而《財政監督檢查案件移送辦法》（財政部令53號）、審計署 公安部《關于建立案件移送制度和加強工作協作配合的通知》（審法發[2000]42號）又對此進行了進一步的細化和具體。

（一）涉及黨紀、政紀處分案件的移送。

涉及黨紀處分的移送按照《黨章》及其他有關規定執行。涉及政紀（行政）處分案件的移送部門或單位是任免機關或監察機關。需要特別說明的是按照《行政監察法》的規定，監察機關可以給予有違法違紀行為的監察對象行政處分，其中包括不是由監察機關任命的國家公務員的行政處分。

（二）涉及刑事責任案件的移送。

對此，相關法律、法規規定對違法行為構成犯罪的必須移送司法機關（包括公安機關和人民檢察院）。

其中，《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十八條明確規定：行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現貪污賄賂、國家工作人員瀆職或者國家機關工作人員利用職權侵犯公民人身權利和民主權利等違法行為，涉嫌構成犯罪的，應當比照本規定及時將案件移送人民檢察院。

此外，在有關單位下發的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》第五條規定，行政執法機關在工作中發現行政執法人員貪污賄賂、徇私枉法、玩忽職守以及徇私舞不移交刑事案件等職務犯罪線索，應依法及時向人民檢察院移送。也就是說，涉嫌職務犯罪的案件向檢察院移送外，其他涉嫌違法的案件應當向公安機關移送。

職務犯罪的行為主要包括：挪用公款，私分各種回扣、手續費，私分國有資產，玩忽職守導致國家財產損失，少征、不征稅款致使國家損失，低價出讓國有資產、使國有資產造成損失的等。

（三）不移送的法律責任。

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十六條規定，行政執法機關違反本規定，逾期不將案件移送公安機關的，由本 級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令限期移送，并對其正職負責人或者主持工作的負責人根據情節輕重，給予記過以上的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

行政執法機關違反本規定，對應當向公安機關移送的案件不移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令改正，給予通報；拒不改正的，對其正職負責人或者主持工作的負責人給予記過以上的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

對本條第一款、第二款所列行為直接負責的主管人員和其他直接責任人員，分別比照前兩款的規定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（四）案件移送基本程序。主要按《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的基本要求辦理。

十二、關于舉報問題

《實施辦法》和我省《實施意見》明確規定：對舉報有功的單位和個人，根據查出并已收繳入庫的“小金庫”資金、稅款和罰款的金額，給予3%-5%的獎勵，獎金最高額為10萬元，由同級財政負擔。這里需要明確：

一是獎勵數額的依據問題。獎勵依據是收繳入庫金額，包括資金、稅款和罰款。

二是獎勵幅度問題。《實施辦法》和我省《實施意見》將獎勵幅度定為3%-5%，不是針對某一獎勵對象，而是針對不同地區的經濟發展水平以及人民群眾的普遍承受能力，由各地區在此幅度 內確定一個固定比例，決不能對某一舉報獎勵比例定為3%，而另一舉報獎勵比例定為5%。

三是獎勵資金來源問題。原則是那一級負責檢查由那一級財政負擔。

十三、關于金融機構協作配合問題

“小金庫”檢查政策性強、技術難度大，金融機構的配合至關重要。但由于受《商業銀行法》限制，在一定程度上影響了工作開展。但是，從“小金庫”專項治理領導小組的組成來看，無論是中央還是地方，基本可以解決此問題。

從專項治理工作牽頭單位來看：

《行政監察法》第二十一條規定，監察機關在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經縣級以上監察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。

《審計法》第三十三條規定：審計機關經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權查詢被審計單位在金融機構的賬戶。

審計機關有證據證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經縣級以上人民政府審計機關主要負責人批準，有權查詢被審計單位以個人名義在金融機構的存款。

《財政違法行為處罰處分條例》 第二十二條規定，財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，經縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關的負責人批準，可以向與被調查、檢查單位有經濟業務往來的單位查詢有關情況，可以 向金融機構查詢被調查、檢查單位的存款，有關單位和金融機構應當配合。

此外，在領導小組組成單位中，公安部門、稅務部門的強制和保全措施相當充分，在具體工作中可充分加以利用。

第四篇：“小金庫”政策問答

“小金庫”治理工作政策問答

（一）一、免予登記的社會團體，今年是否納入社會團體專項治理范圍？

按照《社會團體登記管理條例》規定經國務院批準不登記和免予登記的全國性社會團體有：中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中國文學藝術界聯合會、中國作家協會等22個全國性社會團體。此外，中國文聯所屬的中國戲曲家協會等11個文藝家協會免于登記。

全國性免予登記的社會團體在去年已基本納入了黨政機關和事業單位的專項治理范圍，因此不再納入今年社會團體專項治理范圍。對于未納入去年專項治理范圍及今年黨政機關和事業單位“回頭看”治理的全國性免于登記的社會團體及分支機構和地方上免于登記的社會團體及其分支機構，應納入今年社會團體的專項治理范圍，并按《社團實施辦法》上報統計報表。

二、社會團體分支機構或代表機構如何治理？報表如何填報？

根據《社會團體登記管理條例》和《社會團體分支機構、代表機構登記管理辦法》規定，社會團體的分支機構、代表機構是社會團體的組成部分，不具有獨立法人資格，應納入社會團體治理范圍；由于分支機構不得再設立分支機構，且只有部分社會團體設立分支機構或代表機構，其數據并入社會團體本部，由社會團體本部匯總合并填報自查自糾報告表。

三、有關部門（單位）、國有企業等內部設立的未經民政部門登記的團體如何治理？國有企業代為管理的社會團體如何治理？

按照《社會團體登記管理條例》規定，機關、團體、企業、事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體不在登記范圍內，這類團體不在社會團體治理范圍，但應當納入有關部門（單位）或國有企業“小金庫”專項治理范圍，該類社會團體收支及資產情況已經在有關部門（單位）或國有企業會計賬簿上核算的，不屬于“小金庫”；但未在有關部門（單位）或國有企業會計賬簿上進行核算的，即使該社會團體內部已經設置賬簿的，都應當認定為“小金庫”。

由國有企業代為管理或由企業職工擔任主要負責人且在民政部門登記注冊的社會團體，應當按照《社團實施辦法》的有關規定，由其業務主管單位組織開展專項治理工作，自查自糾報表應當及時報送業務主管單位；該類社會團體與企業經濟往來密切的，在國有企業“小金庫”專項治理工作中也可以對其開展延伸檢查，但不需納入企業專項治理報表內進行統計。

四、社會團體利用業務主管單位的行政審批事項綁定的收費，是否認定為業務主管單位的“小金庫”？是否在報表中反映？

首先要分析該項收費的權屬。收費屬于業務主管單位而列入了社會團體的賬戶，應認定為是業務主管單位的“小金庫”，在黨政機關和事業單位的報表中反映；收費屬于社會團體而未入賬的，應認定為是社會團體的“小金庫”，在社會團體的報表中反映。

五、社會團體的領導職務由業務主管單位領導干部兼任，業務主管單位將本單位經費轉撥給社會團體形成社團的經營性收入，開支業務主管單位的相關費用。此類問題如何認定？如何在報表中反映？責任由誰承擔？

此類問題應該認定為業務主管單位的“小金庫”，應按黨政機關和事業單位“小金庫”治理的報表要求填報并單獨上報。在責任承擔上，應分為以下兩種情況：一是“小金庫”形成的主導因素是業務主管單位，社會團體屬于被動接受的，由業務主管單位承擔責任；二是“小金庫”形成的因素是由業務主管單位和社會團體共同作用的結果，由業務主管單位和社會團體共同承擔責任。

按照中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》（中辦發?z1998?{17號）規定“縣及縣以上各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及所屬部門的在職縣（處）級以上領導干部，不得兼任社會團體（包括境外社會團體）領導職務（含社會團體分支機構負責人）。因特殊情況確需要兼任社會團體領導職務的，必須按干部管理權限進行審批。”和《民政部關于對<中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知>有關內容解釋的通知》（民社函?z1998?{224號）規定，縣及縣以上黨政機關領導干部原則上不得兼任社會團體領導職務。因此，對于在社會團體兼任領導職務的業務主管單位的領導干部涉及“小金庫”問題的，要追究責任。

“小金庫”治理工作政策問答

（二）一、社會團體所屬或出資設立的企業如何開展專項治理？

對于社會團體所屬或出資設立的企業應當區分企業的所有制性質，屬于國有及國有控股企業的，按照《國企實施辦法》開展專項治理工作；不屬于國有及國有控股企業的，按照《社團實施辦法》作為社會團體治理的延伸單位開展專項治理。

二、國有及國有控股企業所屬金融企業如何開展專項治理？

按照《金融企業試點方案》的有關規定，納入金融企業專項治理試點范圍的金融企業應當按照行業監管部門（銀監會、證監會、保監會）的有關要求認真組織開展專項治理工作；同時，銀行類（含財務公司）、保險類、證券類金融企業作為國有及國有控股企業的重要子企業，與其母公司在資產、財務方面有著密切關系。因此，也應當按照國資委等有關部門的要求做好“小金庫”治理的各項工作。在重點檢查中，國有資產監管部門或專項治理日常工作機構應當做好與行業監管部門的協調工作，避免對國有及國有控股企業所屬金融企業進行重復檢查。

三、銀監會、證監會、保監會監管的金融企業存在交叉的，如何組織專項治理？ 對于金融企業與其所屬子企業的行業監管部門不一致的，應當分別按照行業監管部門的要求開展專項治理工作。在重點檢查中，行業監管部門應當做好協調工作，避免對相關企業進行重復檢查。

四、地方國有及國有控股金融類企業“小金庫”專項治理工作有誰負責組織實施？ 《金融企業試點方案》明確規定：銀監會、證監會和保監會分別牽頭負責全國銀行類、證券類、保險類國有及國有控股金融企業“小金庫”專項治理工作的組織實施。因此，地方國有及國有控股金融類企業“小金庫”專項治理工作由銀監會、證監會和保監會分別牽頭負責組織實施。

五、長期虧損、關停并轉或正在進行破產重組、改革改制的國有及國有控股企業是否納入專項治理范圍？

根據《國企實施辦法》規定，國有及國有控股企業均應納入專項治理范圍，為此，在自查自糾報告報送時尚未注銷的長期虧損、關停并轉的國有企業以及正在進行破產重組、改革改制的國有企業應當納入專項治理范圍；對于在《實施辦法》下發后至自查自糾報告報送前（9月底）注銷的國有企業也應當納入專項治理范圍，可以不單獨填報自查自糾報告表，但應當在自查自糾報告中進行說明。

六、國有及國有控股企業廠辦集體企業等多經企業是否納入專項治理范圍？ 廠辦集體企業等多經企業的資產、人員以及業務與所屬企業密切相關，為此，廠辦集體企業等多經企業應當作為國有企業的延伸范圍開展專項治理；國有企業不具有實質控制權的多經企業可以不作為單戶填報自查自糾報告表，檢查發現的“小金庫”問題應當在自查自糾報告中進行說明。

七、國有及國有控股企業或有關部門委托經營或對外承包的企業是否納入專項治理范圍？ 委托經營的企業應當納入專項治理范圍；對外承包的企業應納入延伸治理范圍，并要特別關注相關租金或承包費是否納入規定賬簿核算。

八、國有企業工會經費、黨團經費、職工持股會相關資產（含投資設立的企業）是否納入專項治理內容？

國有企業工會經費、黨團經費、職工持股會相關資產的使用和處置情況關系不僅涉及到企業職工的合法權益，而且與國有企業財務收支密切相關，為此，國有企業工會、黨團經費、職工持股會相關資產（含投資設立的企業）也屬于專項治理內容。

九、境外企業和中外合資企業中方人員勞務費用結余是否屬于“小金庫”？

境外企業和中外合資企業中方人員勞務費用結余應當納入中方人員派出企業（單位）賬簿核算，未納入派出企業或單位賬簿，或者在勞務費用結余中坐收坐支的，應當認定為“小金庫”。

十、國有企業接受捐贈的實物未納入賬簿核算的是否認定為“小金庫”？

國有企業接受捐贈的用于生產經營、能夠為企業帶來經濟利益的實物應當納入財務賬簿核算，未納入財務賬簿核算的應當認定為“小金庫”；國有企業接受捐贈的不能用于生產經營、不能為企業帶來經濟利益的實物，只要已在輔助賬簿反映就不認定為“小金庫”。

“小金庫”治理工作政策問答

（三）一、各省（自治區、直轄市）是否可以根據本地區的不同情況，適當擴大調整社會團體和國有及國有控股企業的重點檢查范圍？

各省（自治區、直轄市）可以依據本地實際情況，結合其他相關工作，適當調整社會團體和國有及國有控股企業重點檢查的范圍。

二、有部分地方的治理工作是由多部門分頭負責組織實施的，治理工作中涉及的數據報表由哪個部門負責統計上報？

按照“統一組織部署、統一政策口徑、統一對外宣傳、統一處理處罰、統一匯總報告”的“五統一”原則，各地治理工作中涉及的數據報表由各地治理辦匯總，統一上報。

三、國有及國有控股企業在自查自糾工作結束后應當填報哪幾張報表？

按照《國企實施辦法》規定，國有及國有控股企業在自查自糾工作結束后，應當按照要求規范填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表》，包括報表封面、國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表（自查01表）以及國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表（續）（自查02表）。由國務院國資委履行出資人職責的中央企業還應當填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況明細表》和《國有及國有控股企業特殊管理資金（資產）情況統計表》。

四、社會團體、國有及國有控股企業、國有及國有控股金融企業的“小金庫”問題已經在《實施辦法》下發前納入規定賬簿核算的，應當如何在自查自糾情況報告表中填報？

除已經按照紀檢監察機關、財政部門、審計部門、國有資產監督管理部門或業務主管部門、司法機關等有關處理決定、批復、裁定判決等進行整改，或報經國有資產監管部門或業務主管部門同意或備案，進行整改的“小金庫”問題之外，在《實施辦法》下發前已經納入規定賬簿核算的“小金庫”問題應當在自查自糾報告表中填報。社會團體應當填列在自查自糾報告表中第四項“2008年至今?小金庫?資金支出合計”項下的“其他”欄中，并同時在第八項“自查發現?小金庫?處理情況”項下的“已調賬處理金額”欄中填報；國有及國有控股企業應當填列在“其他方式支出”（自查01表59行）中，并同時填列在“已納入規定賬簿核算金額”（自查02表22行）中；國有及國有金融控股企業應當填列在自查自糾報告表中第三項“2008年至今?小金庫?資金支出合計”項下的“其他”欄中，并同時在第七項“自查發現?小金庫?處理情況”項下的“已調賬處理金額”欄中填報。

五、國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（軟件增設報表）如何使用？ 國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（補充01表）和國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查報告表（續）（補充02表）為軟件增設補充報表，未作為文件正式報表下發。各級國有資產監督管理機構或專項治理領導機構應當安排重點檢查組逐戶填報；完整規范的重點檢查報告表可以通過軟件自動生成《國有及國有控股企業“小金庫”重點檢查情況統計表》，同時有助于全面了解國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾和重點檢查工作情況的相關信息。

六、相關部門及其事業單位所屬國有及國有控股企業“所屬級次”如何填報？ 自查自糾報告表封面中的“所屬級次”應當按照企業自身級次填報，如某中央部門所屬事業單位管理的國有及國有控股企業所屬級次應當選擇“集團總部（總公司）”，該國有及國有控股企業再投資設立的國有及國有控股企業所屬級次應當選擇“二級子企業”；若該國有及國有控股企業未投資設立其他企業，即沒有所屬子企業，所屬級次仍選擇“集團總部（總公司）”。

七、檢查發現的賬外資產如果無法取得原始憑證、難以確認其原始價值應當如何入賬？

檢查發現的賬外資產難以確認其原始價值的，應當按照重置成本估值入賬；但在重點檢查中發現的企業估值大大偏離該資產市場價值的，也應當將其低估金額作為重點檢查發現“小金庫”問題進行處理處罰。

八、各級政府及其部門或機構、事業單位、社會團體管理的國有及國有控股企業重點檢查怎樣組織實施？

根據《國企實施辦法》規定，各級政府及其部門或機構、事業單位、社會團體管理的國有及國有控股企業（即非國有資產監督管理機構監管企業）的重點檢查工作應當在本級專項治理領導機構的統一領導下，由財政、審計等部門開展重點檢查工作；重點檢查企業戶數和被檢查對象由本級專項治理領導機構根據專項治理工作實際和群眾舉報情況確定。

“小金庫”治理工作政策問答

（四）一、檢查“小金庫”的主要方法 1．突擊盤存法

對于私設“小金庫”的部門來講，除保管困難外，現金是使用起來最為方便、最為便捷的。對這種形式的“小金庫”，實踐中比較有效的檢查方法是突擊盤庫。對于盤點，一定要掌握好時機和對象，盤庫前要對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業特點、單位內部控制制度等進行綜合分析，周密安排，根據掌握的線索資料，準確判斷資金存放的地點；盤點時要注重兩個結合，一要與清理收費票據、現金支票、空白支票和轉賬支票存根、作廢存根等資料結合起來；二要與保管的實物資料相結合。盤庫時注意保險柜中保管的房產證、土地證、有關資料證明、筆記本、信封、鑰匙等實物資料。當判斷現金會存放在多個保險柜時，應安排幾個盤點小組同時進行。如果發現賬款不符現象，應追查到底，查清原因。對于存放于保險柜的存折、存單，不管是單位戶或是個人戶，都要進行深入查證，確定是否屬于“小金庫”。

2．收入核實法

全面了解被查單位的行政管理、業務活動和經營管理活動情況，盡量掌握其各種收入的來源，以利于確認是否全部收入都已入賬，核對報表與收入總賬、明細賬是否相符，重點核查行政事業性收費、罰沒收入、各類協會、學會的收入、投資分利、房屋租賃收入，出售低值易耗品、材料、廢料收入等是否入賬；審查有無非法收入或用不合法票據收費，有無截留經營收入和其他收入。

3．支出追查法

通過審查各項開支，檢查是否有虛報冒領款項轉做“小金庫”的情況，特別注意審查白條抵庫、大額和金額較整，有規律的支出，必要時延伸到關聯單位。盤查實際支出，賬面列支數額與實物的單價、數額是否相符，看有無報支發票而無物資，有無以購代領虛列支出的情況。

4．賬戶核對法

審查被查單位的銀行開戶情況，同被查單位提供的資料進行核對。同時，核實銀行存款與銀行對賬單是否相符。

5．清查票據法

檢查票據購買登記簿，清點所提供的票據存根是否完整；審核票據編號是否連續，填寫項目是否齊全，大、小寫金額、復寫字跡是否一致，有無涂改現象，作廢的票據是否加蓋“作廢”戳記。可以票據領購、使用、繳銷、結存登記為線索，通過計算機排序、計算或人工摸排審核尋找差異。

6．審閱相關資料法

一是審查會計憑證后附的原始憑單，考究其真偽。二是審查合同、協議，特別注意保證金和押金的情況。三是查閱被查單位的會議記錄，因為會議記錄往往能反映一些單位違紀違規問題的蛛絲馬跡，可以通過審閱會議記錄來獲取一些問題的線索。四是查閱會計人員交接記錄。會計人員交接記錄是非常重要的檢查證據，能夠記錄交接過程中涉及到全部會計賬簿、資料等真實情況。認真檢查歷任會計、出納人員的交接記錄，可能會發現違法亂紀問題的線索。

7．調查詢證法

通過詢問、調查有關部門或知情人員，并對其做思想工作，講明利害關系，調查、核實證據。

8．分析比較法

一是對單位的財務數據進行比較分析，從中發現存在的問題。二是對同一類型的事項進行比較，如果存在差異，分析差異存在的原因，從而發現存在的問題。要注意被查單位歷年在對待同一件事的處理上是否一致。比較分析可以利用計算機來進行排查。通過對計算機數據的篩選、分析，能有效解決數據量大、流程復雜、時間緊等難題，提高檢查效率和檢查質量。

9．現場勘察法

主要到被檢查單位辦公場所進行實地查看，觀察辦公場所有無閑置租賃、電梯間有無移動傳媒廣告、通訊機站等情況，按照目前市場運作機制，這些情況都可能為被檢查單位帶來額外收入，盡管這些收入可能比較少，但這些收入往往能成為發現“小金庫”的重要線索。

10．延伸檢查法

在分析判斷發現疑點掌握一定證據的基礎上，向資金往來單位或其下屬單位進行延伸審計。通過對現場的勘察和向有關人員詢問，結合財務資料和經濟資料，選擇與被查單位資金結算頻繁、經濟往來密切的單位進行調查。找出線索打開缺口。各調查組也應加強聯系，及時溝通反饋情況。就特定事項向資金往來單位調查取證，分析判斷、搜尋蛛絲馬跡，對查出“小金庫”至關重要。11．利用舉報法

在開展“小金庫”的檢查時，公布“小金庫”檢查線索舉報電話和通信地址（包括電子郵箱地址）也很重要，一旦收到“小金庫”舉報信息，檢查組應對舉報信息的真實程度進行初步判斷，重點對舉報涉及的有關人員、資金流向進行調查，參考“小金庫”舉報信息進行實質性測試，可以提高檢查的針對性。

在實際檢查中，大家還要具體情況具體分析，選擇適合的方法綜合運用。

二、檢查“小金庫”的切入點

查處“小金庫”需要對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業特點、單位內部控制制度等進行綜合分析，與有關人員進行座談了解，作出系統性判斷；再對單位的財務管理狀況、會計核算情況以及財務收支數據、業務數據和業務活動進行對比分析，來判斷這個單位是否有私設“小金庫”可能，哪個部門有可能設置“小金庫”，確定檢查“小金庫”的突破口。

1．從檢查收入入手。首先摸清被查單位機構設置及職能；收入項目、來源及收取方式，摸清所有收入的來源渠道和環節。其次，對已有的收入項目和可能存在的收入環節，就其真實性和準確性要逐一核實，判別真偽。這是一種完整性的檢查，主要針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。

2．從檢查支出入手。首先分析支出項目增減變化情況，看有無異常現象。其次，重點核實如下支出項目：一是核實租賃費支出的真實性，對車輛租賃費、房屋租賃費等大額租賃事項，要分析必要性，并對可疑事項現場核查。二是核實維修費支出的真實性，對大額房屋、設備等維修，要分析必要性，并現場查看。三是核實勞務費支出的真實性，對勞務費支付給有關單位的，延伸到勞務單位進行核實；對勞務費支付給個人的，與本人進行核實。四是核實會議費支出的真實性，重點查看會議通知、會議紀要、與會人員名單等資料，必要時到賓館飯店進行核實。這主要是針對虛列支出式、套取式或者叫騙取式設立“小金庫”的情況。

3．從檢查對外投資入手。

4．從檢查票據入手。包括收據、支票和發票。檢查收據主要是針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。檢查發票主要是針對虛列支出式設立“小金庫”的檢查。

5．從檢查銀行賬戶入手。要求被查單位提供所有銀行賬戶及批準開設銀行賬戶的文件。重點把握兩個方面：一是核查銀行賬戶的個數。二是核查對賬單余額和會計賬面余額是否一致，銀行對賬單上的每筆業務與單位銀行存款賬是否一一對應，摘要注明的資金流向是否相符，發現可疑應延伸到所屬銀行進行查詢。

6．從延伸檢查下屬及往來單位入手。了解被查單位下屬機構設置、管理體制、財務體制、經濟業務往來等情況。延伸審查應重點關注以下方面：一是下屬單位上繳收入是否匯入大賬；二是被查單位委托下屬單位和往來單位代收的各項收入是否入大賬、是否全額入賬；三是下屬單位是否存在報銷上級單位費用的情況；四是關注往來款，特別是一些長期掛賬或異常的往來款項。主要是針對轉出轉回式設立“小金庫”的檢查。

“小金庫”治理工作政策問答

（五）1、應由上級企業負擔卻轉由下級企業或關聯單位負擔的成本費用，是否認定為“小金庫”？ 上級企業將應屬本企業所有的收入計入下屬企業（含關聯企業、業務往來單位）或將資金轉入下屬企業，同時由下屬企業從上述收入、資金中列支應由本企業負擔的成本費用的，應認定為上級企業的“小金庫”。

下屬企業直接列支上級企業成本費用的，屬于虛列支出轉出資金設立“小金庫”，應認定為下屬企業的“小金庫”。

2、對外提供商品或勞務，對方給予的實物補償、有價證券或通過報銷方式取得回報的，是否認定為“小金庫”？

企業對外提供商品或勞務，取得實物補償或有價證券的，應按規定確認收入并及時入賬，未按規定確認收入并及時入賬的，認定為“小金庫”。未按規定取得相關收入，卻通過在對方單位報銷費用等方式獲取回報的，也認定為“小金庫”。

3、企業通過會議費、培訓費等形式支付給賓館酒店且已在單位法定賬簿列支的超出實際支出金額的款項, 是否認定為“小金庫”？

企業通過會議費、培訓費等形式支付給賓館酒店且已在單位法定賬簿列支的超出實際支出金額的款項，存放于賓館酒店或用于其他支出的，應當認定為“小金庫”。

4、企業在境外以自然人名義代持的股權、購置的資產是否認定為“小金庫”？ 在境外及港澳臺地區，企業根據股（產）權所在地法律規定需要以自然人名義持有的股權，及以自然人名義購置的資產（包括房產、汽車等），按規定已納入單位法定賬簿核算的，不認定為“小金庫”；應納入而未納入單位法定賬簿核算的，認定為“小金庫”，其中，沒有與自然人簽訂委托代持協議及辦理公證手續的，還應按規定補辦相關手續。

5、企業二次分配的績效工資和獎金，是否認定為“小金庫”？

按有關制度規定已從單位法定賬簿中列支的績效工資及獎金，在資金轉出后未及時全額發放、在法定賬簿之外單獨存放或挪作它用，均應認定為“小金庫”。企業在填報《國有及國有控股企業“小金庫”自查自糾情況報告表》時，應按分析填列。

6、企業和職工個人捐贈建立的幫扶基金，是否認定為“小金庫”？

企業接受職工個人捐贈以及按職工工資一定比例提取，并主要用于內部困難職工而建立的各種幫扶基金，制定了基金章程和管理制度，且規范進行財務收支核算的，不認定為“小金庫”。企業按職工工資一定比例提取建立的基金，未納入規定賬簿核算的，應認定為“小金庫”。

7、盤盈資產是否認定為“小金庫”？

企業應定期進行資產盤點，在盤點中發現的盈虧資產均應按照會計制度規定入賬。在日常生產經營中盤盈的庫存物資、在產品、半成品和產成品等庫存商品，應按會計制度規定納入單位賬簿核算；未納入規定賬簿核算的，認定為“小金庫”。

8、賬銷案存資產、已完全攤銷資產，是否認定為“小金庫”？

賬銷案存資產、已按有關制度規定完全攤銷并規范進行賬務處理的資產（包括一次或分次攤銷的低值易耗品），不認定為“小金庫”，企業應建立健全輔助賬簿，加強實物資產管理。對上述資產的處置收入未按規定入賬的，認定為“小金庫”。

9、未能確權的“撥改貸”資金、經營性基本建設基金和其它專項基金，權屬存在瑕疵的賬外房產等，是否認定為“小金庫”？

因歷史原因尚未確權的“撥改貸”資金、經營性基本建設基金和其它專項基金不認定為“小金庫”。企業應加大“撥改貸”資金等專項資（基）金的清理力度，盡快確定權屬，并規范賬務處理。

對于權屬存在瑕疵的賬外房產，企業應采取措施，盡快確權。一時難以確權的，如果已經建立健全資產臺賬，規范資產管理的，不認定為“小金庫”。權屬清晰的賬外房產，以及利用上述房產進行出租經營等，取得的收入未入賬的，應認定為“小金庫”。

10、未納入企業合并會計報表的醫院、幼兒園等非經營性實體，以及企業剝離的非經營性資產等，是否認定為“小金庫”？ 企業因歷史原因形成的未納入合并會計報表的醫院、幼兒園等非經營性實體，已按照有關規定進行獨立核算、具備完整會計賬簿的，不認定為“小金庫”。上述非經營性實體應納入此次專項治理范圍，其形成的“小金庫”應按規定如實申報。

企業剝離的非經營性資產及有關非經營性業務均應納入此次專項治理范圍，因歷史原因尚未移交出去的，不認定為“小金庫”，但上述資產所產生的經營收入未按規定納入單位法定賬簿核算的，應認定為“小金庫”。

第五篇：淺談小金庫治理工作

小金庫治理工作提出的有關背景

一、前兩次較大規模的全國小金庫清理檢查活動

小金庫的特點：將貪腐準制度化，形成一個利益共享、風險共擔的貪腐體系。小金庫的結果：導致貪污腐敗金額巨大，危害嚴重。

改革開放以后，我國分別以1989年和1995年開展了兩次較大規模的全國小金庫清理檢查活動。

1989年開展的小金庫清理檢查主要是針對消費基金增長過快、私人滯納費比較嚴重，國務院下發了關于清理檢查小金庫的通知，就是要求結合稅收財務五項大檢查，對小金庫進行一次全面的清理檢查。

1989年的小金庫清理檢查是結合全國稅收財務物價大檢查同時進行，稅收財務物價大檢查的范圍幾乎涵蓋了全國所有的企業、事業單位、行政單位和個體工商戶，涉及各個領域。

治理的時間范圍包括三個月，但工作成效非常顯著，發現了大量的小金庫問題。據統計，1989年全國小金庫清理檢查共查出各種小金庫資金10.01億，占當年財政收入的0.38%。從檢查情況看，小金庫的資金來源主要是各單位，國家和單位的收入，支出用途主要是發放獎金、補貼實物、請客送禮、購買控購、禁購產品，揮霍浪費甚至貪污腐敗。

1989年的小金庫清理檢查有效遏制了小金庫多發、高發勢頭，加強了企業和各單位的財務收支管理，對加強財政收支監管等發揮了積極作用。

1995年，黨中央、國務院針對小金庫問題研究，敗壞黨風和社會風氣，各單位私設小金庫問題較為普遍的現狀，以國辦發1995年29號文件批轉財政部審計署和人民銀行關于清理檢查小金庫的通知，在全國范圍內再次開展了比較大規模的小金庫清理檢查。共計對21萬戶企業和單位進行了重點檢查，查處違規資金40多億元，占當年財政收入的0.6%。對一萬多戶企業和單位進行了經濟處罰，對130多個責任人追究了相關責任。1995年的小金庫治理工作效果比較明顯，通過專項治理，懲處了私設小金庫的違規行為，促進了反腐敗的深入開展。2006年底，安徽的一些離退休老領導、老干部給中央領導寫了一封信，就我國的黨風廉政建設和反腐敗問題提出了十一條建議，其中有一條就是建議中央要清理小金庫。

調研工作從2007年開始，經過深入調研之后，特別是掌握的數據發現，問題并沒有大家初始想象得那么簡單，得到的數據和調研反映的情況讓人震驚。

二、調研中形成的一致意見

通過廣泛深入調研以及對小金庫治理方案進行深入的研究，形成了幾個一致性的意見：

1、進行小金庫治理非常必要，意義非常重大

2、小金庫治理的難度大

3、對小金庫的界定要規范一些

4、對小金庫治理一定要嚴肅處理責任人，加大責任追究力度

三、此次小金庫治理的特點

1、中央政治局常委會集體研究討論小金庫治理工作，主要領導先后三次聽取工作匯報

2、將小金庫治理工作的要求寫進中央全會的決定

3、第一次將小金庫治理工作作為建立健全懲治或預防腐敗體系2008年至12年綱要及其規劃的重要舉措

4、中央領導就小金庫治理工作多次作出中國指示或批示

5、本次小金庫治理工作時間長

本次小金庫治理的一些基本特點和政策規定

一、本次小金庫治理中關于小金庫的定義

1995年清理檢查小金庫時，小金庫的定義是違反國家財經法規及其有關規定，侵占國家或單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理私存私放的各項資金。

本次對小金庫的定義是這樣的明確：違反法律法規及其有關規定應列如未列入單位法律賬戶的各項資金含有效證件及其形成的資產。

二、如何準確理解和定性小金庫問題

1、強調資金資產是否列入符合規定的單位賬戶內核算，那么只要是在大賬里面核算，既使是有一些財務核算問題，比如說會計科目使用不當，那也不是小金庫問題，只要是在大賬外，就都是小金庫問題，這是一個非常重要的標志。

2、對小金庫的認定，不強調設置小金庫的手段或使用的目的，認定是否是屬于小金庫問題，不看性質是否嚴重和惡劣，就看是否符合小金庫認定的這些要素和要件。

3、小金庫的認定同會計核算一樣強調主體。會計法規定：獨立的法人單位需要依法設立賬戶，其財務收支必須真實完整地納入賬戶內核算。在現實生活中我們檢查發現有一些單位或主管部門將本單位或本部門的資金轉移到下屬單位賬戶內核算，其支出由上級單位和主管部門實際掌握、支配，雖然在下級單位的會計賬目內核算了，同樣將此類問題定性為上級部門或上級單位的小金庫。對于下屬單位我們是依據會計法將其定性為會計造假，其理由是將不屬于本級單位的收支納入了賬內核算，依據會計法同樣需要進行處理。通過這樣我們就可以認為，定性為小金庫最關鍵最可行的標志就是是否列入符合規定的單位賬目內核算。按照會計法規定，會計賬簿，單位的會計賬簿包括總賬、明細賬、日記賬或其他輔助性賬簿，現實中有一些情況和問題比較嚴重，但是依據這樣的規定，我們不能將其定性為小金庫。

4、依據會計法的規定，會計核算必須真實、完整，那么對于不真實的會計核算，比如與虛假經濟事項列支、虛列支出，或以沒有真實經濟業務事項的票據報銷費用、套取資金的問題我們同樣將其定性為小金庫。

三、本次小金庫治理的一些相關政策規定

本次小金庫治理在處理處罰方面有兩大特點，一是寬與嚴，二是獎與罰。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深入開展小金庫治理工作的意見明確規定，本次小金庫治理的一個基本原則是依法依據、寬嚴相濟，明確規定對自查發現的問題從輕從寬處理，凡自查認真、糾正及時的，對責任人單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對有關責任人可從輕、減輕或免予處分。中共中央治理小金庫領導小組辦公室明確各部門、各單位對其所屬單位開展的內部檢查視同自查，這是從寬的角度講，鼓勵自查，支持自查。中央為什么會出臺鼓勵自查這樣的一個政策規定？這是黨中央國務院從保護干部、相信干部的角度出發而出臺的一項重大舉措。

對于被查發現的小金庫問題，要依法、依規嚴肅處理，這個處理分為以下幾各方面：

1、對檢查發現的小金庫問題進行財政財務和稅務處理處罰，對相關責任人和責任單位進行行政處罰，依法依紀追究相關責任。財政財務處罰主要是依據會計法，要求將小金庫問題資金納入賬內核算，按照稅法的相關規定補交稅款。同時依據會計法對相關責任單位和責任人進行罰款處理，對會計人員可依法吊銷其會計從業資格證書，依法依紀追究相關人員的責任。

為了進一步嚴肅財經紀律，嚴肅懲處設立小金庫或使用小金庫款項違紀行為，確保小金庫治理工作取得實效，中央紀委2009年專門出臺下發了設立小金庫或使用小金庫款項違紀行為，使用中國共產黨處分條例若干問題的解釋，中紀發[2009]20號文件。

對于非黨員領導干部，中華人民共和國監察部、人力資源和社會保障部、財政部、審計署2010年再次出臺文件，設立小金庫和使用小金庫款項違法違紀行為政紀處分暫行規定。

中紀發[2009]20號文件和監察部第19號令，這兩個規定是中央紀委監察部為本次小金庫治理工作作出的司法解釋性質的一個文件，這兩個文件可以嚴肅財經紀律，加大對小金庫違規問題的責任追究力度，增強效果和警戒作用發揮了巨大作用，對于我們確保小金庫治理成效也發揮了巨大的作用。

2、獎與罰。

國家鼓勵社會群眾參與小金庫治理工作，充分發揮群眾監督的作用，中央出臺政策，對舉報小金庫的有關人員給予獎勵，黨政機關和事業單位按照入庫額給予百分之三到百分之五的獎勵，社會團體或國有企業按照小金庫的設置額給百分之三到百分之五的獎勵，這個獎勵對調動群眾參與小金庫治理工作發揮了一個重要的作用。

罰就是對依法檢查發現的小金庫問題，要嚴格依法治理，進行責任追究和相關處理處罰。

三年來，我們對檢查發現的小金庫問題都依法進行了罰款處理，對單位及有關責任人進行了經濟處罰、補稅等財政財務管理措施，那么對于檢查發現的需要追究相關責任人責任的，我們一是和紀委聯合，移交了需要處理相關責任人的責任追究函，要求紀委監察部門在進一步核實情況，理清責任的基礎上對相關責任人進行嚴肅處理。

這個移交分這樣幾個層次：

1、對部分重大案件直接移交中紀委處理

2、對問題不是十分嚴重的但也需要對相關責任人進行處理的，是移交給相關部門的紀

檢監察查機關進行處理

3、會計人員參與小金庫需要吊銷會計資格證書的我們移交當地財政部門進行處理

4、對于查處之后，線索比較清晰，涉嫌犯罪的我們是直接移送到司法機關處理本次小金庫治理的另外一個特點就是要求更加明確，措施更加得力。

在治理范圍上明確規定黨政機關、事業單位、社會團體和國有及國有控股企業都要納入本次小金庫治理的范圍，要求更加明確，治理的覆蓋范圍更加全面。

在治理的方式方法上，中央也明確要求與其他專項，比如擴大內需，資金監管，以及國務院廉政會議上提出的消費卡、購物卡的治理等方面結合起來，特別是將小金庫治理以紀檢監察、財政審計這些機關的日常監督檢查和審計工作結合起來，搭建了一個很好的治理小金庫的一個平臺，提高了治理工作成效，也降低了政府的監管成本，提高了政府的監管效率。