第一篇：我國社會救助制度面臨的問題與完善路徑

我國社會救助制度面臨的問題與完善路徑

作者：郭玉輝 《光明日報》（2015年02月27日 07版）

從古代賑災救濟到新中國成立后的災害救濟，再到農村特困戶救濟和農村五保供養等，我國的社會救助舉措延續不斷。但中國真正具有制度意義的社會救助始于20世紀90年代初期，且具有社會轉型期社會救助制度的鮮明特征。1993年5月上海市民政局會同有關部門下發《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國社會救濟制度改革的序幕。與發達國家成熟的社會救助制度不同，中國的社會救助制度建立在反貧困計劃基礎之上，存在自身的特點。作為社會保障體系的重要組成部分和一項基礎制度，我國社會救助制度在維護社會穩定、建設和諧社會、緩解社會矛盾等方面發揮了重要作用，取得了顯著成績。特別是自黨的十八大以來，我國社會救助事業經歷了從傳統社會救濟到現代社會救助的重大轉變，從碎片化的分散狀態，轉變為體系化的制度設計。但也應當看到，伴隨著我國社會發展進入新階段，社會救助領域中的一些潛在問題逐漸顯現。總結社會救助制度在實施過程中面臨的問題，在深化改革中尋求解決問題的方式，是我們面臨的重要時代課題。

我國社會救助制度面臨的現實問題

制度問題。社會救助運行機制不夠健全，社會救助政策存在制度分割問題，“多龍治水”的工作格局長期不變，在實施相關配套救助制度的時候往往只是簡單地與低保掛鉤，造成了低保救助的“懸崖效應”。社會救助涉及內容很多，只能由多個部門分工協作、共同完成，然而我國社會救助各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，導致制度之間缺乏合理的銜接與協調，甚至使政府在社會救助的局部領域缺位。地方分權制的社會救助管理模式在一定程度上影響著社會救助的效率，不利于地方政府積極性的發揮。

法律問題。1997年國務院正式下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度。之后，隨著社會的不斷進步，我國社保制度出現了許多新問題，國家也相繼出臺了一些政策法規，構建了新型社會救助體系的基本框架。但我國社會救助僅停留在條例、辦法等層面，尚未出臺統一的社會救助法，完備的社會救助法律體系的缺失導致了社會救助工作的隨意性與多變性。

資金問題。我國救助資金撥款數額雖比之前有所增長，但面對龐大的需要救助的群體，仍是杯水車薪。目前救助資金主要來源于財政投入，而財政投入又分散在各政府部門，且資金管理缺乏強有力的決策監管體制，這導致救助資金得不到集中利用，執行機制難以實施有效監督，救助制度難以發揮其實際效用。

城鄉問題。受制于城鄉二元經濟結構，我國社會救助的重心一直放在城鎮，農村相對滯后，對農村的社會救助也只是簡單移植救助制度，針對性不強，很多地方政府對農村的社會救助財政投入不足，結構也不合理，救助標準相對較低，這使得社會救助政策呈現出城鄉分割的特征。

效率問題。救助對象流動性差造成救助效率降低，促進流動的政策措施不多，救助規模卻顯著擴大，但我國尚未探索出實現流動性的有效途徑，以實現社會救助對象流入與流出的有效結合。

我國社會救助制度的完善路徑

從國際社會救助制度的建設和發展的歷程看，社會救助制度的完善和發展對于國家的繁榮穩定具有重要作用。在社會轉型、體制轉軌的當下，對貧困者和弱者進行社會救助，要有嚴格的資格審核制度，使真正有需要者得到救助。為完善我國社會救助制度，突破現有的發展困境，筆者認為應從如下方面著手：

理順管理體制，健全運行機制。建立協調平臺和落實平臺，構建跨部門的社會救助管理體系，保證各項救助政策的落實，形成社會救助工作合力，實現社會救助工作組織體系與救助工作的專業化。

進一步推廣社會救助的分類分層管理。適當區分基本生活救助和其他專項救助，推廣分類施助和差異施助。建立“以人為本，重在服務”的管理理念，充分發揮社會救助制度的作用。建設正式救助與非正式救助相結合的制度，加強精神文明建設，推動社會道德的進步。

積極推進社會救助領域立法。加強社會救助的法制建設，建立中國社會救助的法律法規體系，盡快推動社會救助法的出臺，使救助工作有法可依、有章可循。對社會救助的公正度進行監督，逐步完善現有的具體救助政策和措施，確保社會救助制度的長效性和權威性。完善稅收調節制度，通過稅收手段調節國民的收入分配，進而籌集救助資金，縮小社會的貧富差距，減緩社會救助的壓力。

實現社會救助方式的多元化。建立規范靈活的救助機制，改變以往的資金籌集方式，建立多元化資金籌集機制，積極開展社會募集，合理分擔中央與地方政府責任。

保障社會救助的公平性。保障城鄉發展的均衡性，促進城鄉共同進步。改變“城鄉分治，公民不同權”的理念，打破城鄉二元結構，完善城鄉社會救助體系，努力實現社會救助的均等化。經濟發展是社會救助政策實施的重要基礎，未來中國應更加重視社會救助制度效率的提升，著力解決公平問題，注重貧困緩解，堅持走低水平、廣覆蓋的社會救助發展模式，更加關注兒童和未成年人的發展問題。

（作者單位：福建農林大學公共管理學院）

第二篇：芻議我國農村社會救助制度的運行與完善

芻議我國農村社會救助制度的運行與完善

摘要：我國農村社會救助制度自新中國成立后經歷了改革開放之前和之后兩個階段的政策嬗變。21世紀以來，針對農村貧困群眾的基本生活問題，國務院先后出臺農村最低生活保障、農村醫療救助、農村“五保”供養等一系列農村社會救助制度。但其在運行中仍存在救助標準偏低、救助覆蓋面不足、救助配套政策缺乏、救助資源整合不到位、救助管理服務不規范等問題。為提高農村社會救助水平和擴大農村社會救助范圍，應從規范與整合救助項目、優化制度設計、增加資金來源、理順管理體制、健全法律法規等方面完善我國農村社會救助制度。

關鍵詞： 農村社會救助； 運行； 完善

中圖分類號：C1913； F812.8

文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）02004706

社會救助是國家和社會通過國民收入的分配和再分配，運用資金、實物或服務等手段，依據法律規定對無收入、無生活來源、無勞動能力、生活在最低生活標準以下的個人或家庭，以及因自然災害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物質幫助以保障其基本生活而擺脫其生活困境的一種社會保障制度。[1]社會救助是社會保障的最后一張“安全網”，對保障個人的基本生存權，維護社會秩序穩定和促進社會政治、經濟、文化等方面持續、全面的發展具有重要意義。

國外對于社會救助的研究主要集中于貧困問題，從一般貧困入手，根據實際情況開展社會救助的理論和政策性研究。對于具體政策性的研究主要集中于社會救助的結構、標準及管理層面，并已形成理論體系。相對于國外而言，國內對于農村社會救助的研究集中于體系建設、具體內容、救助模式和政府責任等方面，但對于如何完善農村社會救助體系、提高救助效率和效果等的研究還明顯不足，這些問題都需要進一步地深入研究。

一、我國農村社會救助制度的運行狀況

21世紀以來，為解決農村貧困群眾的基本生活問題，國務院先后出臺農村“五保”供養、農村最低生活保障、農村醫療救助、流浪乞討人員救助、農村住房救助等一系列社會救助政策法規，救助內容日益豐富，資金投入大幅增加，救助范圍不斷擴大，社會救助由單項救助逐步轉向全面救助、體系化發展。

1.農村救助體系基本建立

我國大多數省份都出臺了建立健全社會救助體系的政策性文件，分別由中央和地方制定發布并貫徹實施，各項農村社會救助制度互聯互補，從不同的方面為困難群眾提供支持。其中農村低保是我國農村一項最基本的社會救助制度，為農村貧困家庭提供維持其最低生活水平的救助，其他特定困難群眾可獲得災害、教育、住房等其他的專項救助。另外，農村一些救助制度還從“兜底保障”向上延伸，發揮部分社會福利、社會保險的職能，如農村“五保”供養、醫療救助等。社會救助滿足了救助對象基本生存和發展等不同層次需要，在解決溫飽問題的同時，也幫助他們提高了生存能力和自我發展能力。各項救助制度共同構成了保障農村困難群眾基本生活的最后屏障和安全網。

2.社會救助資金投入較快增長

近年來，中央和地方各級財政對農村社會救助的資金投入逐年增長，有力地推進了社會救助工作的開展。農村低保方面，2013年各級財政共支出農村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補助資金6123億元，占總支出的706%；農村“五保”供養方面，2013年各級財政共支出農村五保供養資金1723億元，比上年增長189%；農村醫療救助方面，2013年各級財政共支出資助參合資金300億元[2]。同時，國家還建立健全了專項資金管理制度，將社會救助資金實行專項管理、專款專用，較好地保證了資金的落實。

3.社會救助的覆蓋范圍穩步擴大

進入21世紀以來，隨著各級政府對農村社會救助制度建設的支持力度不斷擴大，各專項社會救助覆蓋范圍也不斷擴大。從農村最低生活保障制度上看，民政部門發布的數據顯示，2006～2013年，全國農村低保對象由1 5931萬人增加至5 3880萬人，增長了2382%，其中2013年比2012年同期增加435萬人，增長了08%；農村得到“五保”供養的人數也有所增長，由2006年的5033萬人增加到2013年的5372萬人，增長了67%。[2]在教育救助上，我國部分省份擴大了教育救助的覆蓋范圍，除了低收入家庭的就學子女可以獲得相應教育救助，也將一些特殊類型的人員，如福利機構監護的未成年人、五保供養的未成年人、烈士子女、殘疾人，以及因貧困沒有其他渠道解決教育問題的，納入了教育救助的范圍。

4.運行機制逐步形成，組織服務網絡初步構建

在農村社會救助的運行機制方面，主要涉及到社會救助資金的籌集、管理、發放與使用等方面。社會救助資金有財政撥款、社會籌集、信貸扶貧和國際援助等渠道，其管理機構主要是各級民政部門，救助資金的發放與使用必須兼顧專款專用和重點使用的原則。在組織服務方面，政府在各鄉鎮、街道搭建起社會救助信息服務平臺，向下收集困難群眾需要救助的信息，向上引導各施救部門或組織按照困難群眾的需要合理、有序地開展救助活動。從而使各地形成了以鄉鎮、街道為平臺，救助活動“一個口子上下”的運行模式，社會救助各項資源得到進一步開發、整合和合理配置，救助效率得到顯著提高。

二、我國農村社會救助制度運行中存在的主要問題

我國農村社會救助制度總體上還處于發展的初級階段，在制度的設計、體制的理順、資金的供給、社會救助的管理與服務等多方面還存在一些缺陷與不足。

1.救助標準偏低

就農村低保來說，其標準和實際補助水平，雖然近年來呈增長趨勢，但總體看還比較低。以2009年為例，該年全國農村低保的平均標準為每人每年1 210元，僅占同期全國農民人均純收入（5 153元）的23.5%，僅是聯合國人均每日1美元的最低貧困標準的一半左右；農村低保補助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]農村低保標準的確定，盡管主要考慮滿足農村居民衣食等基本需求，但也要適度考慮人在社會生活方面的基本需求。目前的農村最低生活保障標準僅僅考慮前者，而且在很多地區低保標準的上漲幅度趕不上物價的上漲幅度，很難保障困難群體的最基本生活需要。

在醫療救助和自然災害救助水平上也存在同樣的問題。對紹興、桐廬和仙居三縣的調查表明，2006年三縣的醫療救助對象從新農合、救助基金中獲得的補償額分別占22.18%、10.41%，兩項補償金僅占救助對象全年人均醫療費的32.65%（1/3弱），醫療救助對象的自付比例超過2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放棄治療，事后也將背負沉重債務。而在自然災害救助中，國家救災占損失比重基本維持在2%～3%，對損失的彌補只能是“杯水車薪”。[5]

2.生活救助覆蓋面不足

以農村低保救助為例，盡管在2010年，農村有5 214萬人獲得低保救助，獲救助人口占農村人口近5%，也高于同期的農村絕對貧困線以下人口，但由于絕對貧困線定得較低，還有許多人被排除在外。據有關專家推測，若按2010年新確定的農村人均純收入2 300元作為貧困線，農村貧困人口仍有近1.5億人，現有的救助比例只占應救助比例的1/3左右。[6]許多地區的實地調查都顯示，農村的低保率遠遠低于當地的貧困發生率。以山東為例，山東省貧困發生率為472%，低保率只有249%，低保人口占貧困人口的比率為529%。[6]

3.社會救助資金不足

目前我國農村救助資金缺口比較大，導致救助覆蓋面不足，救助標準偏低。救助資金不足，有多種原因：一是地方政府因稅收大頭由中央拿走，自身缺乏財力；二是在財政支出結構中，公共財政的支出導向還不到位，許多地方政府仍把大量財政資金用于發展生產上；三是欠發達地區產業發展落后，缺乏稅源基礎；四是中央財政轉移支付數量不足或結構不合理，如中央的轉移支付中救災款數量較充足，而醫療救助及最低生活保障補助卻不夠；五是政府間投入存在博弈，由于缺乏規范的社會保障預算，中央政府和地方政府的分擔機制未理順，社會救助資金的撥付存在上下級政府間互相推卸的現象。另外，由于尚未形成社會化搞慈善的氛圍，來自社會的慈善捐款數量還較少。

4.社會救助標準缺乏科學性

例如，在農村低保制度框架中，保障標準處于核心和基礎地位，低保人數、所需資金、救助水平都是圍繞保障標準確定的。但各地在制定低保標準時，雖然運用基本需求支出法進行測算，但人為控制的財政因素影響較大，由于利益表達機制不健全，困難群體爭取財政投向的話語權相對較弱。農村低保是一項選擇性社會救助政策，在我國尚未實現一站式社會保障管理體系，沒有居民檔案和居民征信管理手段，政府缺乏對居民進行經濟狀況調查的權力和能力。在確認低保對象的操作上，主要靠申請人提供收入證明、低保工作人員入戶調查和鄰居取證、民主評議等方式，經辦機構幾乎無法識別和消除瞞報、少報和不報的欺詐、冒領和“搭便車”問題，這對于依據家庭人均收入核算補助金額的低保制度來說，就顯得很不科學和準確。[7]

5.社會救助制度缺乏相關配套政策

在農村社會救助制度體系中，最低生活保障制度與扶貧制度、最低工資制度、醫療救助制度、就業保障制度等其他社會救助制度之間存在緊密的聯系。其中，最低生活保障制度保障的只是農村居民基本的生活需求，而諸如子女教育、大病治療以及其他難以預料的突發事件造成的生活困難問題，僅靠生活保障制度是難以完全解決的。要使農村困難群體的生活真正得到切實的保障，進而徹底擺脫貧困，必須要有與最低生活保障制度相配套的相關優惠政策和救助措施，否則，有些低保對象即使暫時脫了貧困，也會因種種其他原因而重新返貧。當前我國農村最低生活保障還未真正形成保扶結合，各部門齊抓共管，社會互助互濟和增強低保群體的自我造血、自我發展能力的局面。[8]

6.救助資源整合不到位

現行的社會救助制度同其他社會保障制度一樣，由于受政治體制改革滯后的制約，在執行中往往出現“多龍治水”的狀況，“各吹各的號，各拉各的調”，工作不能形成整體合力。具體來說，就是在宏觀管理上缺乏統一而集中的管理，沒有設立權威的管理機構，導致農村社會救助缺乏統一的發展規劃和工作規范。在對農村貧困救助的具體執行上，依靠基層政權組織及群眾性管理組織的分級分類負責體制沒有被提升到議事日程上來，而是“鐵路警察，各管一段”。各級各地區社會救助事務的管理、執行、監督疏漏眾多，離建成分工協作的社會化、法制化的農村社會救助網絡體系還有很長的一段路要走。

7.部分基層社會救助機構工作力量薄弱，管理、服務不規范

我國各地社會救助工作發展很不平衡，部分地區，尤其是欠發達地區，基層社會救助工作力量薄弱，人手不足，社會救助工作存在經費少、硬件設施陳舊、人員缺乏培訓、組織建設滯后等問題。基層監督機制不健全，工作制度和程序不完善又助長了農村社會救助工作的粗放運作，從而導致在資格申請審查、保障對象確定、保障資金發放、保障標準執行等各個環節出現了不按政策辦事以及不公正、不合理、不透明等違反政策規定的問題，甚至發生挪用、截留救助金和優親厚友等違法違規行為。

三、完善我國農村社會救助制度的思考

1.完善農村社會救助體系，規范與整合部分救助項目

農村社會救助應是一個完整的救助體系，既應包括生活救助，也應包括醫療救助、教育救助、住房救助、法律救助、災害救助等，這是陷入困境的農民在生產生活中所具有的需求多樣化的特性所決定的。當然，救助項目的完善需要一個過程，它受經濟發展水平及社會救助能力的制約。目前，我國許多地區都提出了逐步構建以最低生活保障為基礎，以養老、醫療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充的完善社會救助體系的基本原則，這也是符合我國客觀情況的。在推進農村社會救助體系的建設中，一要加快救助項目建立步伐，已經具備條件的地區要積極拓寬救助項目，暫時不具備條件的地區，也要通過向上爭取支持，鼓勵社會興辦等方式，創造條件將一些必需的救助項目建立起來。二要根據實際，確立本地區應建立的社會救助項目，明確救助項目建立的優先順序。為了把有限的資金用在刀刃上，要結合地區實際確立優先建立的社會救助項目，比如，子女就學問題突出的地區，應優先考慮教育救助問題；農村危房問題突出的地區，應集中資金分批次開展危房改造工作。在完善農村社會救助體系的工作中，中央政府應承擔更大責任，因為許多救助項目具有外溢效應，如教育救助、技能培訓救助等。

由于農村社會救助項目設立不是“一攬子”式的，各救助項目之間缺乏有機的銜接與配合，存在重復補助以及漏補少補的情形，[9]在農村社會救助體系的完善過程中，要加以適當規范和整合。比如，農村的“五保”與其他專項制度的關系問題，單獨設立“五保”制度，帶有歧視性；而且同樣貧困的農民有的入“五保”，有的進低保，還會增加管理與運行成本。因為多套救助制度同時運作，要求設立對應的管理機構，增加不必要的開支。可考慮在適當時機，逐步將“五保”制度并入農村各專項制度中來，以減少層次性，減少因制度過于復雜而產生的重復補助以及漏補的情形。對于在低保制度建立期間采取的一些過渡性的救助措施，比如定期定量救助，也應納入低保制度。

2.優化制度設計，提高救助效果，增強社會救助的瞄準能力

優化社會救助制度設計中的首個要項是救助標準的確立。在我國，農村居民的生活救助、醫療救助以及其他救助項目中都普遍存在救助標準偏低、救助條件過于嚴苛等問題，影響了社會救助的效果。比如，在貧困標準確定上，聯合國糧農組織將恩格爾系數作為衡量一個國家或地區富裕程度的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，而我國農村貧困線所對應的農戶食物消費支出達到85%，與聯合國糧農組織所確定的59%的臨界線偏離較大，而且，在貧困標準設計上也沒有考慮個人及家庭狀況，如是否殘疾人、孕婦、育兒期婦女等因素[10]。

我國在農村貧困人口生活救助標準的確立上，應考慮高于絕對貧困線。從國際經驗來看，界定貧困線標準有兩種：一是絕對貧困線，以保證貧困家庭及個人的基本生活需求為主；二是相對貧困線，以保證貧困家庭及個人在保證基本生活的前提下，能有參與社會生活，獲得一定發展的能力。[11]前者以每人每日獲得2 100大卡熱量的最低營養需求為基準，后者大致相當于國民收入的一半。[11]以絕對貧困線作為低保標準一般是適用不發達國家的，由于國力及社會救助能力有限，不得不以保活為基本目標。但是隨著經濟的發展，對貧困的資助標準也應改變，應以促進個人發展，增進社會和諧為目標。我國近些年經濟高速增長，已進入發展中國家中上等行列，在對貧困人群的救助上雖不能像發達國家那樣，以相對貧困線來界定貧困人口，但也應跟上經濟發展步伐，適當提高救助標準。

如何甄別被救助人群，確定哪些人應受救助、哪些人不應救助，受救助程度如何，以確保救助資金的有效使用是目前我國農村救助制度發展面臨的一個難題。解決這個問題，必須盡可能設計多項篩選指標，如根據收入流、資產狀況確定是否入圍受救助范圍。同時也可以設計一些排除選項，將不適宜的人排除在外，避免“養懶漢”“揩油”等現象的發生。在現實中可通過深入社區調查、鄰里訪問、信函索證、社區評議和公示，通過多部門協作的方式，以獲取正確信息，確保應保者都受到保障。

3.完善救助資源供給系統，拓寬救助資金的來源渠道和數量，提高救助效率

建立有效的救助資源供給系統，是建構新型農村社會救助體系的物質保障。救助資源主要分為現金、實物和服務三類，其供給主體主要為政府、民間和國際社會。資源的短缺和不足是制約農村社會救助體系建設的瓶頸。只有解決了救助資源開發、整合和配置三方面的問題，構建起救助資源的供給系統，才能為救助工作的開展提供堅實的保障。

救助資源的開發首先要增加政府對社會救助資源的投入。近些年來，國家對農村社會救助的投入雖有一定程度的增加，但仍遠不能滿足需要。財政投入不足有多方面的原因。首先是在指導思想上政府對農村社會救助的重視程度不夠，這一方面是因為農業在國民經濟中的地位逐漸邊緣化，農村問題的優先性程度相應地下降；另一方面是因為社會救助制度不屬于“積極的社會保障”范疇，它的對象一般是經濟活動能力較弱的人口，它在提高人力資本，促進經濟發展方面的作用不如其他社會保障項目。這樣即便是在政府重視農村社會保障工作的時候，優先考慮的也不是社會救助。其次是現有的財政管理體制將財政收入大頭集中到了中央財政，地方財力不足，沒有積極性和主動性開展農村社會救助，即使開展也因財力不足，使社會救助覆蓋面不高，標準較低。最后是財政轉型還不到位，財政用于經濟建設的開支仍占財政支出的很大比例，再加上高額的政府運作的行政管理費，政府用于社會事業方面的支出就顯得捉襟見肘。因此，要使財政對農村社會救助的投入有顯著的增長，必須在指導思想、財政管理體制與財政轉型上著手。

我國民間救助同國外相比差距很大，民間資源開發還有很大空間，今后應從增強企業與個人的社會捐贈意識，改進社會捐贈的稅收優惠措施，大力發展民間慈善組織，以及加強對慈善組織的的監管，增強慈善組織的公信力等方面著手，壯大民間救助力量與救助資金來源。根據聯合國有關規定，每年發達國家都有向發展中國家無償援助的義務，援助資金一般應占國內生產總值的3%～5%。[12]但從實際情況看，援助資金遠遠沒有達到這一比例。因此我們應當進一步加大宣傳，爭取國際組織對我們的社會救助。

整合救助資源的使用，將其用到最需要的地方是提高農村社會救助效率的一個有效途徑。救助資源的配置涉及兩個方面：一是國家總體救助資源的配置，即國家財政結構問題，也即國家社會保障資金中規定多大比例用于社會救助；二是救助資源本身的配置問題，即救助資源內部結構問題，也即在社會救助資源中多大比例用于東西部地區，多大比例用于生活救助、醫療救助、“五保”供養等都需要通盤考慮。社會救助資源配置必須堅持扶貧濟困的基本原則和方向，不論是制度設計還是操作實踐，都要切實使困難群體得到救助。[13]

4.理順農村社會救助管理體制，加強社會救助監管，提高服務遞送效率

農村社會救助涵蓋眾多救助項目，涉及眾多部門，必須理順管理體制，搞好工作銜接。要明確部門主管、部門設置，明確部門分工及各自職責，避免職責不清、工作推諉、重復工作、重復救助等現象。從一些地區的實踐看，建立“政府主導、民政主管、部門聯動、社會參與”的管理體制，[14]有較好的實施效果。

農村社會救助工作的順利運行，離不開嚴格且有效的監管。完善農村社會救助工作的監管機制可從四方面著手。一是出臺單項社會救助制度的操作規范、管理規章和實施細則。二是努力提高社會救助工作的公開性和透明度，按照政務公開的要求，及時向社會公布社會救助政策的相關規定以及資金安排、分配和管理使用的情況。三是切實加強社會救助資金的管理使用，做到專戶專儲、專戶管理、專款專用，確保各項救助款項及時足額地發放到救助對象手中。四是建立對社會救助工作實施情況和實施效果進行定期檢查評估的工作制度，將檢查評估結果納入政府目標考核體系，完善和落實相關獎懲機制。[15]

要提高農村社會救助遞送服務的效率，首先，要搞好農村社會救助的硬件建設：一要建立健全社會救助工作機構，重點放在鄉村基層，在鄉鎮探索建立社會救助所，在村委會設立社會救助站或救助點等；二要保證工作經費，可以按照工作量或救助資金總額的一定比例安排工作經費；三要搞好技能培訓，提高工作人員的業務技能。其次，要探索社會救助工作的分工協作機制。對于社會救助工作，政府和民間應當有合理的分工。最后，要大力提升工作人員的愛崗敬業精神，通過約束鼓勵、工作競聘、有進有出等方式強化工作人員的服務意識、公仆意識，保證受助對象既能獲得物質救助，又能獲得精神慰藉。

5.建立健全農村社會救助法律法規，為農村社會救助工作的開展保駕護航

現階段，我國社會救助立法層次還停留在條例、辦法、決定和通知水平，沒有出臺統一的社會救助法，與之配套的單項社會救助法律也相對缺乏，尚未形成完備的社會資助法律體系。法律法規的不健全、不完善使得農村救助工作在很大程度上依賴于地方政府領導人對這項工作的認知和重視程度，存在隨意性、不規范性、政策不連續性等問題，農村社會救助的制度化建設也因此大打折扣。而且，農村救助工作發展也面臨許多新情況，還需在政策法規上加以改革、調整，這都要求我們必須把法制化問題擺在重要位置。

近期我國正醞釀出臺《社會救助法》，這部法律將囊括現有的城鄉低保制度、災民救助制度、農村“五保”制度以及醫療救助、城市流浪乞討人員救助、教育、住房等方面的專項制度[16]。《社會救助法》將對社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標準、各項社會救助制度的具體措施、管理部門對社會救助審查程序等進行界定和規范。這部法律的出臺必將促進我國農村社會救助事業的健康發展，為農村社會救助工作的開展保駕護航。

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第三篇：完善社會救助

完善社會救助，關鍵在制度建設

現在，我國城鎮公民基本上得到了憲法所規定的物質保障權利，貧者、病者、老者皆有所保。但是我國的社會救助體系還存在種種問題，具體表現為：農村社會救助地區不平衡；政府投入不足；五保供養難；農村社會救助無法律體系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，與經濟增長不同步；社會救助項目單一等。

之所以發生以上種種問題，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度條例、加強監管方面顯得尤為重要。

首先，建立農村社會救助的專門法律。目前我國農村的公民對于憲法所規定的種種物質保障的權利部分不能得到，病者無醫療社會救助，失業無失業社會救助，貧者（災者）所得到的定期社會救濟和臨時社會救濟并非是“應保盡保”，往往只有16%——50%的貧困者。可見我國社會救助尚處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態。正因為這樣，在經濟高速發展的今天，竟然還有些農村孩子買不起筆、本子、橡皮，上不起學；有些災民拿不到臨時社會救濟款等。這時建立專門的社會救助法律體系就顯得尤為重要。法律規定在哪些領域哪些人可以拿到社會救助款，分別拿到多少救助款，如：醫療救助體系、教育救助體系等。

其次，完善各類工作條例。目前，我國的社會救助水平偏低，與經濟增長不同步。一些地區，特別是貧困地區救助經費增長更是微乎其微。截至2006年3月，我國各地農村沿用的是1994年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》，隨著市場經濟體制的建立，農村新形勢、管理方式的變化，五保供養存在著越來越多的問題，如人均所得水平低等。由此可見，完善《農村五保供養工作條例》刻不容緩。根據當前的形勢和存在的問題完善條例，使之切實可行。只有這樣，才能使救助對象擺脫貧困，而不是只起到道義上象征性的支持作用。

最后，加強對社會救助的監管。目前，社會上存在一種誤解，認為只要提出申請，他們的要求就能得到滿足，因此都申以各種各樣的理由申請社會救助。而辦事人員針對公民的申請，只是向村級民政聯絡員了解情況，“情況屬實”就下發救濟金。這樣使一些真正需要救助的人得不到社會救助，失去了社會救助的意義。因此要注意發放救助金的方式方法，黨申請人提出申請，辦事人員可組織人去調查，看情況是否屬實；調查過程中不可忽視村民的意見，可依向村民了解情況，看情況是否屬實。這樣才能達到社會救助金保障居民最低生活水平，使救助群眾免于饑餓、免于死亡的目的。

可見，加強制度建設是完善社會救助體系的關鍵。所以，我們要建立專門法律、完善工作條例、加強監管，推動社會救助體系更加完善，更好地解決困難者的難題。

第四篇：我國道路交通事故社會救助基金制度之檢討與完善

我國道路交通事故社會救助基金制度之檢討與完善 李 華

摘 要 道路交通事故救助基金作為一種新型的社會保障制度，在機動車交通事故責任強制保險無法發揮作用時，為交通事故中的受害人提供社會救助。自救助基金制度實施以來，其具有的社會保障功能引起各地政府的重視，但嚴格的補償條件和因地而異的運行機制阻礙了會救助功能的發揮。基于此，需要進一步擴大救助基金的來源，修改救助基金的補償條件，完善救助基金的追償，使救助基金作為社會救助之一種，能夠起到安定人民生活、救助社會弱者的作用。

關鍵詞 交通事故;救助基金;強制保險;社會救助

中圖分類號 D922．182．3 文獻標識碼 A 文章編號 1001 －8263(2012)08 －0109 －05 作者簡介 李華，南京大學法學院副教授、博士 南京 210093 社會救助制度作為社會保障體系中居于基礎性地位的制度設計，承擔著保障包括貧困群體在內的社會脆弱群體最基本生活的責任。①其與侵權責任、責任保險等救濟方式協調起來，構成了一個完整的救濟體系。②作為一種制度安排，對弱勢群體提供社會救助已成為現代文明社會的重要標志，這不僅體現了國家和社會的責任，更為重要的是，獲得社會救助也是一項公民權利。在機動車道路交通事故中，機動車交通事故責任強制保險(以下簡稱交強險)為受害人的保護提供了保障，但如在搶救費用超過責任限額、肇事機動車沒有參加強制保險和機動車肇事后逃逸等情況發生時，交強險不能提供保障，此時，需要社會救助制度來為受害人提供救助。道路交通事故社會救助基金(以下簡稱救助基金)可以彌補交強險制度的不足，保障受害人之獲得社會救助之權益，實現社會公平的價值理念。救助基金制度自實施以來，各地非常重視救助基金保障弱勢群體的功能，在為交通事故受害人提供保障方面發揮了很大的作用。但在救助基金運作的過程中，一些問題逐漸凸現出來，有必要對現有制度予以反思和檢視，以期完善我國的道路交通事故社會救助基金制度，為機動車交通事故受害人提供及時救助。

一、道路交通事故社會救助基金之功能

社會救助可以減輕弱勢群體的痛苦，使他們走出困境，與其他社會成員共同發展，增進他們對于政府和社會的信任以及對于社會發展的認同，能起到穩定社會、促進和諧的重要作用。③對道路交通事故中的受害人提供救助，是通過救助基金來實現的。

道路交通事故社會救助基金是指依法籌集用于墊付機動車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用的社會專項資金。④在受害人無法獲得強制保險保障的情形下，為了及時搶救道路交通事故中的受害人，國家通過多種方式籌集資金，并根據規定的標準和程序，為受害人及其親屬提供救助的一種經濟活動。⑤救助基金制度將社會公平、權利均等原則作為其價值取向，以實現社會公平為價值理念。受害人獲得社會救助，是以公民權利為核心的社會救助理念的體現，人們認識到社會救助不是一種恩賜，而是自己的應有權利。對弱勢群體的保障和救助不必再借助于人性的同情與憐憫，所有社會成員包括弱勢群體都擁有了政治上和道德上的平等地位。

近年來，機動車道路交通事故的頻繁發生，為保障機動車交通事故受害人的人身與財產安全，基于公共政策之目的，通過強制潛在的肇事者，支付少量費用(保險費)以分攤可能造成的損害，填補受害人的損害，減少社會問題的發生，此乃交強險制度設立之初衷。但交強險保障之不足，需要國家另設救助基金，在機動車交通事故責任強制保險制度無法啟動時，交通事故的受害人仍能獲得基本之保障。救助基金設立之目的在于輔助交強險制度，補償交通事故受害人，使其在人身受到侵害、處于急需救助的狀態下能得到及時的醫療救治，填補其因交通事故而遭受之損害。從功效上看，救助基金承擔的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優撫性，其精神皆在保障制度之公正、維護社會之公益，進而實現和諧社會之構建。

二、現行道路交通事故社會救助基金制度之檢討

(一)救助基金組織機構設置不統一，救助基金主體地位不明確 基金管理機構負責救助基金的實施和運轉，對救助基金功能的實現起著至關重要的作用。要發揮救助基金的功能，必須通過一定的組織機構對其實施調節和管理，使之處于有序狀態并高效運轉。《試行辦法》規定了省級人民政府應當設立救助基金。救助基金主管部門及省級以下救助基金管理層次由省級人民政府確定。這一規定導致了各地救助基金組織結構設置不統一。例如，《海南省實施 ＜ 道路交通事故社會救助基金管理試行辦法 ＞ 細則》規定，海南省人民政府設立統一的救助基金，各市縣政府不分級設立救助基金。海南省公安廳為救助基金主管部門，負責對救助基金管理機構籌集、使用和管理救助基金的行為實施管理及監督檢查。省公安廳交通警察總隊為救助基金管理機構，負責辦理救助基金的籌集、使用和管理等具體事宜;《江西省道路交通事故社會救助基金管理實施細則(試行)》則明確設立省、市、縣三級救助基金，并在當地政府領導下成立同級救助基金管委會，作為救助基金的主管部門，管委會由財政、公安等相關部門組成，管委會辦公室設在同級財政部門。《江蘇省道路交通事故社會救助基金管理實施辦法》規定，由省人民政府成立“江蘇省道路交通事故社會救助基金管理工作協調小組”作為救助基金的主管部門，研究決定救助基金籌集管理使用的重大事項。省救助基金協調小組下設辦公室，為救助基金的管理機構，承辦協調小組交辦的事項，辦公室設在省財政廳。以政府購買服務的方式，聘請相關專業機構作為江蘇省救助基金管理人，負責救助基金的具體運作和日常運營管理。⑥從各地區現有的救助基金管理機構的設置來看，機構的設置尚不統一。機動車在不同省級行政區域內行駛通行，在發生道路交通事故時，一般按照屬地原則處理交通事故，但各地救助基金運行機制不一致，給當事人尋求救助基金的救助帶來不便。而且，救助基金主體地位不明確，是否具有獨立的資格尚不確定，其權利與義務只能由基金管理人來行使。由于其獨立性的欠缺，導致救助基金在追償方面，只能通過基金管理人來行使追償權。(二)救助資金的來源

《機動車交通事故責任強制保險條例》第 25規定，“救助基金的來源包括:(1)按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金;(2)對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款;(3)救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金;(4)救助基金孳息;(5)其他資金”。《試行辦法》第 6 條進一步拓寬了救助基金的來源渠道，除了地方政府按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予的財政補助外，社會捐款也將成為救助基金的來源。救助基金制度創立后，各地都非常重視救助基金的社會保障功能，導致救助基金支出數額龐大，已不能滿足社會救助要求。(三)補償條件

《試行辦法》第 12 條規定，“有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用:(1)搶救費用超過機動車交強險責任限額的;(2)肇事機動車未參加交強險的;(3)機動車肇事后逃逸的。”救助基金作為出于公共政策的目的，作為強制保險的補充，對交通事故中的受害人不能獲得或不能充分獲得交強險保障時提供救助。從社會救助基金的性質與功能角度分析，社會救助基金實為強制保險制度之輔助，當強制保險無法啟動時填補其空缺，使受害人獲得一定補償，其應被視為受害人最后之救濟手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在補償條件上仍存在不足。1． 受害人范圍的界定。《試行辦法》與《機動車交通事故責任強制保險條例》一樣，都規定受害人不包括被保險機動車本車人員、被保險人。在一些交通事故中，一些受害人因為是車內人員而不能夠通過交強險獲得救助，《試行辦法》也把這部分受害人排除在救助基金救助范圍之外，顯然有違救助基金的設立目的。2． 搶救費用超過交強險限額。2008 年 1 月11 日中國保監會的《關于調整交強險責任限額的公告》中，把責任限額區分為被保險機動車有責和無責兩種情形，因機動車有無責任不同，交強險的限額也不同，保險公司在實踐中以公安機關交通管理部門責任尚未認定為由，拒絕墊付搶救費用，使受害人無法從強制責任保險獲得及時救助。救助基金也因事故責任沒有認定，交強險限額未定，難以確認搶救費用是否超過限額，而使救助基金的補充功能無法得到發揮，進而影響到受害人的搶救。3． 機動車肇事后逃逸作為救助基金墊付費用的條件。機動車肇事后逃逸在導致無法查明其是否投保“交強險”以及承保人的情況下，由社會救助基金墊付喪葬費、部分或全部搶救費用亦是對強制保險進行補充之功能的體現。但“機動車肇事后逃逸”包括駕駛車輛逃逸和遺棄車輛逃逸兩種情形，在肇事者駕駛車輛逃逸無法確定肇事車輛及其強制保險狀況的，可以啟動救助基金。若機動車肇事逃逸的事故責任人在事后自首或被交通管理部門所查獲，強制保險也可啟動，無須社會救助基金承擔墊付義務。若肇事者遺棄機動車逃逸的，可以查明承保機動車強制保險的保險公司，由保險公司承擔責任，救助基金無須予以墊付。可見將機動車肇事后逃逸一概作為社會救助基金墊付有關費用的情形之一有失妥當。⑦(四)救助基金之追償

基于救助基金輔助性之特點，為確保受害人獲得基本保障，救助基金在墊付了搶救費用和喪 葬費用后，可以行使追償權。《試行辦法》第 24條延續了《道路交通安全法》第 75 條的規定，“救助基金管理機構根據本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應當依法向機動車道路交通事故責任人進行追償。”《侵權責任法》第 53 條亦規定，涉及到救助基金墊付的，其管理機構有權向交通事故責任人追償。把追償對象限為“交通事故責任人”，限制了救助基金的追償范圍。在人身損害多重賠償機制并存的情況下，對受害人承擔賠償義務的主體并不限于交通事故的責任人。在交通事故中，受害人或其親屬可以依據侵權法的規定，要求交通事故的責任人予以賠償;也可要求交強險或商業保險(在投保的情況下)予以賠償。如果救助基金提前予以墊付，而追償的范圍限于交通事故的責任者，不利于救助基金的追償。

三、基于公民權利保障的道路交通事故救助基金制度之完善

(一)進一步規范和統一救助基金的組織機構，充分發揮救助基金的功能

由于《試行辦法》將救助基金組織構建的權力下放給省級政府，導致了各地救助基金管理機構的設置及運營并不統一，再加上救助基金是一種新型的社會保障制度，人們對于救助基金了解甚少。如果沒有公安機關交通管理部門的提示，受害人及其家屬在交通事故發生后，很難獲得救助基金的救助。救助基金的管理不僅體現公平、公開的原則，同時也要實現便民和高效的原則。從方便受害人角度考量，救助基金管理機構應當與處理交通事故的公安機關交通管理部門聯系密切。理想的做法是在全國范圍內統一救助基金的管理機構，以方便受害人尋求救助。但從當前各地實施情況來看，統一救助基金管理機構還存在很多困難。基于現實的考慮，為了讓受害人了解救助基金的保障功能，應加大宣傳力度。具體負責處理交通事故的交警發現受害人符合救助條件時，應及時告知受害人或其親屬，以方便其申請救助基金的救助。

(二)擴大救助基金的來源渠道

《機動車交通事故責任強制保險條例》和《試行辦法》明確了救助基金的來源，但現有的來源渠道并不能滿足社會對救助基金日益擴大的需求，有必要進一步拓寬救助基金的來源范圍。1． 政府的財政資助。救助基金具有社會救助性質，故其資金來源亦為政府的責任和義務，政府可以通過財政預算的方式每年給予救助基金一定額度的撥款，以擴大救助基金的來源。2． 公安機關的罰款。公安機關交通管理部門對在道路行駛但沒有放置保險標志的機動車的罰款;公安機關交通管理部門對偽造、變造或者使用偽造、變造的保險標志、使用其他機動車的保險標志的罰款等都可納入救助基金的范圍。此外，對違反《道路交通安全法》的違法行為的罰款，也可依一定比例提取納入道路交通事故社會救助基金。因為交通違法行為是導致交通事故、造成受害人損害的首要原因，從交通違反行為處罰中提取一定比例的資金納入救助基金的來源，符合公平正義的理念，由其來分擔對受害人的救助，不乏合理性基礎。3． 保監會對非法從事強制保險業務行為的罰款或保監會對保險公司未經批準從事強制保險業務行為的罰款可納入救助基金的范圍。

4． 機動車選牌費用。政府通過制定政策，允許車輛所有人按規定交納一定的費用后可以選取車牌號，或對車牌號予以拍賣，其所得款項可以納入救助基金的范圍。

5． 借鑒其他國家和地區在拓寬救助基金資金來源方面的經驗。如我國臺灣地區“強制汽車責任保險法”規定，“依本法第十條第二款規定之所得，即受害人因汽車交通事故死亡時，無繼承人者，其死亡給付之保險金，則依本法所定以本基金為受益人。”⑧筆者認為將因交通事故死亡且無繼承人的受害人之保險賠償金歸入救助基金是值得借鑒的。根據我國《繼承法》的規定，受害人死亡后，其因交通事故所獲之賠償金即作為遺產由其繼承人繼承，若受害人并無繼承人，則該筆遺產將歸國家所有，作為國家財政的一部分，用于公共開支。因此，將無人繼承之交通事故保險賠償金歸入救助基金，符合給付交通事故保險賠償金之初衷。(三)擴大救助基金的補償范圍

1． 擴大救助基金補償受害人的范圍 從現行規定來看，救助基金補償對象不包括本車人員和被保險人。救助基金是國家出于保護交通事故中受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度的不足，經立法創設的社會救助制度。設立之目的在于及時救助道路交通事故中的受害人，故在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員均應獲得基金的救助，而不應因受害人在交通事故中所處的物理空間位置不同予以區別對待。考慮到救助基金承擔的是一種社會救助功能，具有較強的社會公益性，對交通事故中屬于本車人員的受害人提供救助，并不違背救助基金的救助功能，相反還能提升救助基金的社會保障功能。我國臺灣地區的“強制汽車責任保險法”第 10 條第2 款規定，“本法所稱受害人，指因汽車交通事故遭致傷害或死亡之人。”事故中的受害人不區分車內車外，均可依法向保險人請求保險金給付或向特別補償基金請求補償，這值得學習和借鑒。2． 對交通事故所導致的特殊困難家庭予以救助救助基金的救助范圍除了喪葬費用和搶救費 用之外，對于應交通事故賠償責任人無力賠償，造成受害人家庭特殊困難確需要救助的，救助基金對于特殊困難家庭可以給予經濟補助，使救助基金的社會救助功能得以充分的發揮。(四)擴大救助基金的追償對象

由于《試行辦法》將追償對象限定為交通事故責任者并不準確，下列主體可以成為救助基金的追償對象。

1． 交通事故的賠償義務人。交通事故人身損害賠償關系復雜，賠償義務主體眾多。交通事故的責任人并不一定就是賠償義務人。在交通事故中，除了肇事責任人有可能承擔責任之外，其他主體也有可能承擔賠償責任，故將機動車道路交通事故責任人修改為交通事故的賠償義務人更為準確。

2． 肇事車輛強制保險的承保人。在肇事車輛逃逸無法查明肇事車輛的情形下，救助基金墊付之后，后來發現肇事車輛并有強制保險，則救助基金可以向承保強制保險的保險公司追償其所墊付的金額，通過行使追償權，要求承保車輛交強險的保險人承擔救助基金墊付的救助費用。

3． 肇事車輛商業三者險的承保人。在搶救費用超過了交強險的責任限額的，救助基金依法予以墊付后，若肇事車輛另投保有商業第三者責任險，且屬于保險責任范圍，救助基金則有權向承保肇事車輛的商業第三者責任險的保險公司進行追償。

四、結語

救助基金制度是一項新型的社會保障制度，是堅持以人為本，積極履行國家對道路交通事故受害人救助職能的重要舉措，充分體現了國家和社會對公民生命安全和健康的關心與重視。救助基金的順利運行，有利于化解矛盾、保障民生、促進社會和諧與進步。

第五篇：宜賓市社會救助面臨的問題及對策

宜賓市社會救助面臨的問題及對策

市民政局

“十一五”期間，我市高度重視社會救助工作，把社會救助工作作為執政為民、解決民生的一項重要職責，通過建立城鄉最低生活保障、城鄉醫療救助、農村五保戶供養、災害救助、臨時生活困難救助和流浪乞討人員救助以及教育、住房、司法等為主要內容的社會救助體系建設，全市已初步建立了政府主導與社會互助相結合的城鄉社會救助體系，救助成效日益顯著，有效地保障了城鄉貧困群眾的基本生活。但從構建和諧社會的要求來看，我市社會救助體系建設在一定程度上仍滯后于經濟發展和社會進步的需要，存在著一些問題和不足，同時也面臨不少新的機遇和挑戰。

一、社會救助工作存在的主要問題

（一）救助面偏窄。我市現有城市低保對象近89413萬人，農村低保對象約153753萬人，保障面占全市總人口的 4.6%左右，而我市農村貧困人口就有30多萬。有的地方在重視低保的同時，輕視其他配套制度，特別是臨時救助制度的建設，以致一些有困難的低保邊緣群眾得不到及時有效的救助。

（二）救助欠規范。一是有的地方怕矛盾，在低保、救災資金分配時搞平均，沒有實行分類救助。二是存在人情保、關系保。三是有的地方政府把救助制度用于解決諸如拆遷征地、計劃生育、城鄉環境治理中的矛盾，致使一些不符合救助條件的人獲得了救助。

（三）救助基礎設施欠賬多。一是部分福利機構的建筑還是五、六十年代修建的，目前有的已成危房，有的反復修補后勉強能用。至于新建、改建又面臨資

金等諸多困難。二是社區養老機構幾乎為零。三是部分福利機構的設施設備老化，不能得到及時更新，只能勉強維持。

（四）救災減災能力較低。一是隨著救災工作的開展，對救災減災工作在保障水平、覆蓋范圍、規范管理等方面提出更高要求，我市從救災裝備、隊伍建設等都不完全具備應對大災的能力，部分區縣在救災資金、技術手段和信息共享等方面保障不足。二是沒有建立健全各級救災物資儲備庫（中心），尤其是鄉鎮一級更是為零。三是救災物資品種單一，僅限服裝、鞋帽、礦泉水等簡單物資，回收使用率低，缺乏車輛、救生艇等大型機械設備。

（五）慈善意識較弱。一是社會各界主動捐贈意識有待強化和提高。慈善總會成立以來募集的資金，82%為定向捐贈，18%為非定向捐贈，數額較大的抗震救災專項捐助款也全額用于專項賑災和對口援建，未能對項目資金進行有效充實，目前開展項目資金匱乏，市慈善總會將面臨有項目無資金的窘境。二是慈善宣傳有待進一步提高。我市慈善事業起步階段，主要是借助政府扶持力度開展“慈善一日捐”活動來募集資金，慈善事業發展所需要的社會氛圍尚未形成，盡管政府大力倡導，但一些人仍對慈善事業存在著認識上的誤區。三是責任意識有待加強。少數企業和個人，缺乏基本的責任心和愛心，只圖一時的豪爽，真正要到完全兌現承諾時，其過程和結果都是非常漫長和不理想的。

二、存在問題的主要原因

（一）思想認識不到位。社會救助工作是民生的重要內容。有的地方在實際工作中或多或少存在口頭上說得重要，而行動上卻表現并不重要，特別是在社會救助工作面臨的一些關鍵問題，如機構、人員、工作經費、基礎設施建設等問題上，思想認識不到位尤為明顯。

（二）資金投入不足。一是投入比例嚴重失調，投入主要依靠中央、省級投入，市、區縣財政投入、社會捐助資金比重偏低。二是投入總量不足，導致救助覆蓋面窄、救助水平偏低。邊緣困難群體，如遭遇重大疾病或自然災害等困難，不能及時享受醫療等救助；個別地方城鄉貧困戶看不起病的現象依然存在。三是尚未建立與當地經濟發展水平和物價指數變化等情況適時進行調整的自然增長機制。

（三）救助機構和工作力量薄弱。基層救助機構不健全、人員不落實、工作經費無保障、設施簡陋等問題日益突出，直接影響了社會救助政策在基層的落實，在一定程度上制約了救助工作的正常開展。

（四）救助對象的家庭收入難以準確核實。由于救助對象家庭收入核查主要靠工作人員入戶調查和走訪群眾的原始方法。而救助對象家庭人員、收支等情況錯綜復雜，給調查核實帶來很大的不確定性，無法得到準確和及時的核實、認定。一是對象自身素質的高低、誠實與否直接影響其申報的可信度；二是就業形式的多元化和收入的多元化，就業情況和收入情況難準確掌握；三是部門之間信息不暢、協調配合不夠；四是少部分救助對象鉆政策空子，不惜采取與家人分戶的做法騙取低保。

（五）宣傳力度不夠。一是有的群眾把社會救助看成是一種福利，不得白不得，以獲得救助為榮。二是有的困難群眾不知道救助政策，不知道誰該助、誰不該助，怎么求助、在哪里求助。

（六）救助隊伍素質不高。一些基層工作人員對救助政策理解不深、理解不透。有的對申報情況，不調查核實；有的講關系、講人情；有的不給好處不辦事，給了好處亂辦事，違法亂紀。

三、完善城鄉社會救助工作的對策

針對我市社會救助工作中存在的問題，要加快全市社會救助體系建設，必須以惠民生、促改革、重管理、強服務為基本思路，在全市建立起以城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和自然災害救助制度為基礎，以臨時救助為補充，以基本生活救助為核心，以醫療等專項救助相配套，政府責任明確，社會參與廣泛，運轉協調、資金落實、管理規范的城鄉社會救助體系。

（一）提高認識，加強領導。社會救助體系建設是一項長期的系統工作，涉及到政府社會管理和公共服務職能的發揮，關系“立黨為公，執政為民”理念的落實，同時在具體工作中還需要組織和調動各方面的力量參與。因此，它不僅是職能部門的工作，更不是分管領導的事。各級領導，特別是“黨政一把手”必須站在落實科學發展觀，構建和諧社會，鞏固黨的執政基礎的高度來認識，切實加強領導，列入黨委政府的主要議事日程，定期研究解決救助工作中存在的問題。做到主要領導親自抓，分管領導具體抓，職能部門主動抓，機構、資金、人員三落實才能更好地、扎實有效地推進社會救助體系建設。

（二）加強機構、隊伍建設。社會救助工作是一件惠及千家萬戶的德政工程。機構和隊伍建設關系著救助工作的實效，關系著黨和政府的形象。目前，救助工作存在人員嚴重不足，人員整體素質不高的問題，與繁重社會救助事工作任務及嚴格要求很不適應，直接影響到了救助政策的落實和工作質量，并帶來一些負面影響。因此，一是要增加人員，解決有人干的問題。原則上每2000名城市低保對象至少配備1名城市低保專職工作人員；每5000名農村低保對象至少配備1名農村低保專職工作人員；每個鄉鎮（街道辦事處）至少有1至2名低保專職工作人員；村、居委會至少有1名低保專職工作人員，每個村委會至少有1名專責低保協管人員。二是要加強培訓和教育，加強思想和工作作風建設，提高素質，解決干得好的問題，保證社會救助工作高質量開展。三是要進一步建立完善市、縣（區）、鄉（鎮、街道辦）、村（居）委會四級社會救助管理和服務網絡，保證必要的工作條件。原則上縣級按每個救助對象不低于15元安排專項工作經費，并納入本級財政預算。鄉鎮按每個社會救助對象5元（含上級補助）落實工作經費。村、社區按每個社會救助對象3元（含上級補助）落實工作經費。

（三）整合資源，提高效能。社會救助工作，涉及十余個職能部門，目前存在各自為政，救助資源分散，救助效率不高等問題。因此，必須建立起協調機制，整合各系統、各部門的設施、資金、政策、信息、人力、物力等資源，提高救助效率，減少救助成本，形成救助合力，建立統籌協調機構，在市、縣成立社會救助工作局；鄉鎮成立社會救助局或社會救助中心。承擔其區域內的救助信息接受、派發和工作協調，其目的是面向困難群眾做到救助信息一個口子進，一個口子出，實現資源共享，避免重復救助和漏救助，同時方便群眾，不讓受助人奔走求助于政府部門之間，使救助工作更加及時有效。

（四）加大投入，有效保障。一是建立科學合理的財政投入機制，逐步加財政對社會救助工作的投入。對于經常性救助項目，財政應當確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束，逐年提高救助水平。二是實現低保制度與扶貧工作相銜接，真正做到應保則保、應救則救，廣大救助面。三是加強民政救助基礎設施建設和資金保障，如對社會福利院、兒童福利院、農村敬老院要加強資金保障，確保特殊救助對象應救盡救，提高救助水平和質量。同時要加大對防災減災的投入，切實搞好救災物資儲備體系、避難場所、應急救援隊伍等建設以及救災物資的儲備。四是制定政策，拓寬救助資金的籌措渠道，對捐贈、資助社會救助事業的企事業單位、社會公益組織及個人，在稅收上進一步給予優惠，多渠道、多層次壯大救助資金，增強社會救助能力。

（五）完善制度，加強監督。一是建立健全各項規章制度。通過3-5年努力，力爭形成結構合理、層次分明、銜接配套、針對性強、操作容易的城鄉低保規章制度體系，修訂《宜賓市城市居民最低生活保障實施細則》，建立《宜賓市農村居民最低生活保障實施細則》。二是建立城鄉低保標準增長機制。各區縣要建立與當地社會經濟發展相匹配的城鄉低保標準增長機制。三是建立健全監督檢查制度。通過紀檢、審計和輿論監督，推動社會救助體系建設工作快速健康發展。四是建立考核獎懲制度。要建立健全各類考核獎懲制度，要將社會救助工作列入區縣政府目標考核，列入領導任期目標責任。五是實現低保信息化建設。建立全市城鄉低保工作信息系統，提高工作效率和公開透明度。六是要建立臨時救助制度。妥善解決城鄉困難居民的突發性、臨時性基本生活困難。七是提高農村五保供養水平。建立與農村經濟社會發展相適應的農村五保供養標準調整機制。八是要降低救助門檻，讓更多的困難群眾獲得救助，特別是大病救助。九是要嚴肅查處在救助工作中的違法違紀行為。

（六）宣傳引導、社會參與。“保障民生”是政府的重要職責。一是要廣泛動員和組織廣大黨員、干部、群眾和社會各界人士以各種形式參與社會救助工作。二是要大力發展慈善事業、福利彩票事業，努力拓寬籌資籌物渠道。三是要進一步完善“政府推動、民間運作、社會參與、各方協作”的慈善事業發展格局和協調機制。著力培育、扶持一批規模大、影響力強、公信度高的慈善機構，努力落實慈善捐助稅收優惠政策，規范慈善募捐和慈善救助行為，充分發揮慈善事業在社會保障中重要補充作用，提高社會捐贈和善款善物使用的社會參與度、透明度和公信度。