第一篇：機構編制實名制的管理學分析

機構編制實名制的管理學分析

作者：劉為民 游博

［摘要］機構編制實名制是機構編制管理實踐中出現的一個新生事物，其興起的緣由在于管理環境發生巨變、編制與實有人員脫節、政府運行成本不斷增加、政府自身建設的客觀需求。實踐中，實名制具有豐富的內涵和多樣化的實踐形式，也存在一系列亟需解決的問題。要推動機構編制管理完成市場經濟條件下的轉型，還需要全新的路徑，即：從模糊行政控制向總量動態控制拓展、從收放循環向結構調整拓展、從經驗管理向科學管理拓展、從靜態管理向動態管理拓展。

［關鍵詞］機構編制；實名制；管理；轉型

［中圖分類號］D0351［文獻標識碼］A［文章編號］1006-0863（2007）03-0026-05

在經濟和社會快速轉型、全面建設小康社會的新時期，機構編制實名制應時而生，為機構編制管理跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環圈開辟了新視野。面對機構編制實名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對其進行系統梳理。

一、機構編制實名制興起的緣由

機構編制實名制的興起，是多重因素綜合作用的產物。從總體上看，它既是經濟社會轉型的必然結果，也是機構編制管理的現實需求，同時，它還與政府改革密不可分。

1管理環境發生巨變。中國改革開放以來的巨變莫過于社會主義市場經濟體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場經濟是一個分散而高效的社會結構，它要求一套完整而系統的政府構架與之密切配合。就我國而言，政府一方面是市場經濟體制的締造者與推動者；另一方面，作為社會結構的有機組成部分，政府無法擺脫市場經濟體制而超然獨存。換言之，政府結構、功能、運行均受市場經濟體制的制約與影響。而就機構編制管理來說，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應計劃經濟體制而設計并運行的。在市場經濟條件下，帶有濃厚計劃經濟烙印的機構編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉變，努力適應市場經濟的內在需求；二是要適應政府主導經濟、社會發展的模式。內外部環境的巨變，一方面迫切要求機構編制管理摒棄傳統思維，隨市場經濟的發展而不斷調適；另一方面，又不能脫離政府主導經濟社會發展的現實國情。

2編制與實有人員脫節。計劃經濟時代，編制是分配給政府機關、事業單位挑選、使用工作人員的依據和憑證，歸根結底，它是一種身份。占用行政編制還是事業編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。市場經濟條件下，隨著政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權、人事權，因而可以在核定的機構編制之外進行自由裁量。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務、緩解就業壓力、推動經濟社會發展，不得不行使自由裁量權，造成機關、事業單位實有人員（即財政供養人員）大于經審批的編制員額現象，超編、混編、混崗、超領導職數、底數不清等問題就隨之衍生。這對機構編制管理提出了挑戰，迫使它重新思考如何才能管住實有人員的非理性增長態勢。

3政府運行成本不斷增加。政府運行既有經濟成本，又有管理成本，還有政治成本。經濟成本具體表現為政府運行過程中的物質耗費。經濟成本的高漲形成財政壓力甚至是負擔，使政府無法把大量財政收入真正用于經濟社會發展。此時，精簡機構、壓縮編制尤其是實有人員的規模就成為當務之急。就管理成本而言，迄今為止，任何一個公共部門都無法擺脫“帕金森定律”的魔咒。現實中，隨著實有人員代數級數增加，公共部門內部之間、部門彼此之間的關系數則呈幾何級數增加，產生常見的諸如公文旅行、文山會海、推諉扯皮等現象，這種內部損耗帶來了無形的效率損失。在通訊高度發達的時代，公共部門人員增加以及管理效率下降的負面信息和評價會快速傳輸給普通民眾，加上其它社會不公正現象的存在，民眾的不滿情緒就會逐漸積貯并發酵，給社會穩定帶來相當程度的風險。這就是政治成本。正是由于經濟成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問題形成的原因，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執政風險。

4政府自身建設的客觀需求。機構編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機構編制管理是深化行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要一環。從機構編制管理的決策、執行、監督與反饋等流程來看，執行與監督環節是管住機構編制的著力點；從機構編制管理的歷史和現狀來看，執行與監督領域是問題的高發地帶，超編、混編、吃“空餉”、底數不清等問題均發生在機構編制執行與監督階段；從創新空間來看，控制機構、編制和實有人員增長是地方政府的重要職責，執行與監督領域的創新在地方權限范圍內，因而有較多的創新空間和自主權。機構編制實名制是聯系執行和監督的橋梁與紐帶，它把機構、實有人員與經審批的機構、編制一一對應起來，將機構編制管理的重心從審批（即決策階段）向后位移，將管理觸角延伸，改變了機構編制管理者長久以來扮演的被動角色。在法治社會尚未完全建立的情況下，在政府主導經濟社會發展的模式中，這一從吏治入手加強政府自身建設的做法通常是積極而富有成效的。

二、機構編制實名制的內涵及實踐

機構編制實名制自產生以來，眾說紛紜，褒貶不一。有人認為，機構編制實名制是新瓶裝舊酒；有人認為，機構編制實名制是管理方法的創新；有人則認為，機構編制實名制是機構編制領域的一場革命。那么，機構編制實名制究竟應如何界定呢？可以從內涵和實踐兩方面入手對其進行剖析。

（一）內涵

從宏觀上看，機構編制實名制是為了控制機構、編制和實有人員膨脹、落實機構編制管理方針政策而采取的一種核準使用機構編制的管理方法。實踐中，它以部門協調配合為前提，以《機構編制管理證（卡）》為載體，以用編制核準為基本內容，以經審批的機構、編制和實有機構、人員名實對應為目的。從機構編制實名制的功能設計來看，它旨在達到以下幾個目標：

1從身份管理到崗位管理。由于我國干部人事制度是在計劃經濟背景下形成的，因而與之相應的“編制”一詞帶有濃厚的計劃配置色彩。實際上，編制在當時是一種資格或身份，是否占用編制，占用什么編制，在很大程度上與一個人的身份、地位、福利待遇等緊密相連。市場經濟體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權，編制之下開始出現實有人員的概念，對傳統編制管理形成了巨大沖擊。編制數與實有人數常常無法一一對應，在崗不在編人員、編外人員、混編人員進入人們的視野。機構編制實名制的出現，就是因應市場經濟條件下實有人員大于經審批的編制數額現象，把管理從抽象的編制轉向具體的崗位和實有人員，以適應由計劃經濟向市場經濟的背景轉換，實現從身份管理到崗位管理的過渡。

2從割據式管理到協作式管理。以管理學的角度來看，機構編制管理是一個包含決策、執行、監督、反饋等順次環節的完整流程。但是，現實中的機構編制管理諸環節卻由多個部門分別行使，機構編制部門負責審批機構的設置和編制的數額，組織、人事等部門負責錄用、調配、安置人員并審批人員工資，財政部門負責編制部門預算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負責辦理社會保障手續，紀檢、監察、機構編制部門共同負責監督檢查違反機構編制紀律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權力劃分，機構編制部門不可能涉入組織、人事、財政等部門的具體業務，但是，這些部門卻對能否真正管住、管好機構編制發揮了重要作用。計劃經濟體制下，由于財政、人事體制的限制，各部門在人員錄用、調配、安置等方面沒有多少自由裁量空間，因而，機構、編制一旦審批下來，各部門只能照章行事。市場經濟條件下，財政、人事體制的改革導致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權，這給機構、實有人員大于經審批的機構、編制創造了可能。機構編制實名制的出現，試圖把計劃體制下相互分割的管理方式縫補、連接起來，推動機構編制管理從各自為政、畫地為牢的狀態向相互協調、彼此合作的狀態轉化。

3從階段式管理到全程管理。傳統的機構編制管理主要集中在決策階段，即以審批方式決定機構設立和編制數額，審批之后的管理相對弱化，這種管理方法可以稱之為階段式管理。正是由于這一偏重審批階段的管理模式，使機構編制管理流程出現了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題制造了可能。在短缺經濟和計劃配置時期，政府職能較為穩定，地方政府的自由裁量空間不大，因此，階段式管理能夠達到預期效應。在“市場經濟＋政府主導”的模式中，政府職能大為擴展，不僅肩負推動經濟和社會發展的重任，而且有相對較大的權限來配置政府機構、編制。因而，仍然采用審批方式從事機構編制管理顯然不太適應政府權力擴張的現實。機構編制實名制的政策設計，借助《機構編制管理證（卡）》的載體，楔入用編核準程序，力圖把靜態的編制數與動態的實有人員一一對應。換言之，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機構編制的審批、使用過程及結果這一完整流程中去，以全程管理替代傳統的階段式管理，拓展機構編制管理的空間。

4從柔性管理到剛性管理。由于在管理環節上存在不足，機構編制管理權力實質上在無形中被軟化、鈍化，這種管理是一種放牧式的柔性管理，缺乏力度、剛度和效度。機構編制實名制的設計者深刻認識到了一次性審批的機構、編制與動態變化的機構、實有人員之間構成了激烈沖突和錯位，地方或部門有可能利用這些沖突和錯位做文章，在監管不力的情況下制造超編、混編、底數不清等一系列問題，使機構編制管理陷入困境。因此，政策設計者期望通過機制創新、管理方法創新把一次性審批的機構、編制數與動態變化的機構、實有人員一一對應起來，消除作弊者違規的可能性，同時嚴查各種違紀行為，把軟化的權力強硬起來，將柔性管理剛性化。

（二）實踐

近年來，針對機構編制管理過程中出現的超編、超領導職數、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題，各地因時度勢、因地制宜，對實名制管理進行了一系列探索和實踐，概括起來主要有以下三種類型的實名制管理模式：一是以《機構編制管理手冊》為依托的機構編制實名制管理模式。《機構編制管理手冊》記錄機構名稱、機構性質、機構規格、主要職能、內設機構、人員編制、領導職數等，當出現機構設立、合并或撤銷，或者入編、出編、編制變更等情況時，相應機構或用人單位需到機構編制部門辦理變更手續。全國目前大約有10多個省級行政區域實行了這一管理辦法。二是以《機構編制管理證（卡）》為載體的機構編制實名制管理模式。實行這一模式的有內蒙古、山西、四川等省級行政區域，這一管理模式進一步明確了當《機構編制管理證（卡）》所列內容發生變化時，持證單位辦理相關手續的具體流程。比如新增人員，用人單位如果不先到機構編制部門辦理編制核準和入編手續，人事部門不予審批工資，財政部門不予核撥人員經費和統發工資，勞動和社會保障部門不予辦理社會保障等。與此同時，機構編制部門一方面加強日常的監督檢查工作，另一方面，每年定期對機關、事業單位的《機構編制管理證（卡）》進行審核，及時發現和糾正問題。三是湖北省實行的財政與編制公開模式。建立機構編制監督管理信息網，定編定崗到人，將行政事業編制、機構設置、人員結構、工資人員名單等在互聯網上公布，接受社會公眾監督。與此同時，將編制號、檔案號、身份證號鎖定在財政供養人員名單中，使機構編制監督管理工作公開透明，杜絕違規操作。

從上述三種機構編制實名制管理模式中，我們可以發現一些共同特點：如登記建冊，明確并規范人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關部門之間的協調配合機制，層層把關，加強機構編制審批后的日常監管等。總體上看，這些先期探索為機構編制工作轉型開辟了新視野，奠定了良好基礎。

三、透析實名制與機構編制管理轉型

機構編制實名制自問世以來，取得了一定成效，備受各方關注，并被寫入國務院文件中。但是，從實踐來看，機構編制實名制并非完美無暇，它也不可避免地存在一些不盡如人意之處。從問題視角透析機構編制實名制，可以發現：機構編制實名制不是包治百病的萬靈丹，歸根結底，它只是對以往的管理程序進行了修改，同時重構了部門協作機制。各地實踐也表明，在實施機構編制實名制的過程中，仍然面臨一系列深層次問題亟需解決。

一是職能部門之間存在權力分割的沖突。實施機構編制實名制，改變了以往的管理程序，延伸了管理權力，推動了機構編制、組織、人事、財政、勞動和社會保障部門之間從各行其政、畫地為牢的狀態向配合協調、監督制約狀態的轉化，修補了機構編制管理過程中斷裂的管理鏈條。在此過程中，機構編制部門處于管理的上游位置，它通過編制和領導職數核準程序規范了管理過程，但也在一定程度上削弱了人事部門從事綜合計劃的職能。如果人事和機構編制部門沒有分開，這種矛盾還不至于表面化；倘若二者分開單設，則沖突就會成為實施機構編制實名制的攔路石。缺乏部門之間的協調配合，機構編制實名制將形同虛設。

二是難解編外控制人員的悖論。所謂編外控制人員，是指地方政府為了適應經濟社會發展步伐，動用本級財政供養的、不占用編制且履行社會管理或公共服務職能的人員。對這一特定人群進行清理、規范是必要的，但是，不能簡單地否定編外控制人員的合理性，更不能一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實施機構編制實名制的目的在于，將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支，降低行政成本。從嚴格意義上說，機構編制實名制實際上對編外控制人員沒有任何約束力，于是，機構編制管理的“悖論”產生了：一方面，機構編制實名制旨在管住、管好機構、編制和實有人員，另一方面，卻有大量人員游離于機構編制管理之外。這是實施機構編制實名制過程中迫切需要重新慎重思考的新課題，是對傳統機構編制管理的新挑戰。

三是拘泥于機構編制的狹隘視角，容易走入舍本逐末的歧途。從管理學的視角看，機構編制實名制的制度安排主要是通過程序設計和管理流程變化控制機構、編制和實有人員的不合理增長態勢。在很大程度上，實施機構編制實名制的目的在于控制機構編制膨脹，減輕國家財政壓力，降低行政成本。這一目標定位——精簡、控制，與計劃經濟和高度集權體制下的機構編制管理一脈相承，沒有跳出就機構論機構、就編制論編制的傳統思維定式。顯然，這與我們建設服務型政府、法治政府、責任政府、效能政府的現實需求存在一定差距。如果止步于精簡、控制的目標定位，而不拓展和深化機構編制管理的領域，僅僅管住機構編制遠遠不能滿足經濟和社會變遷的需要、改革與發展的需要。沿此路徑走下去，可能最初尚能取得一些成績，但最終會被鎖定在無效率甚至負效率的狀態之中。

四是無法有效回應科學配置執政資源的客觀需求。機構編制實名制是對已審批的機構、編制和實有人員進行嚴格控制和規范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經濟、社會的快速發展步伐，現實已不再滿足于嚴格控制和規范管理，而是呼喚機構編制管理能科學配置執政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責任、權力和利益，如何科學、合理地確定不同地區和部門的編制總量、結構，如何隨經濟社會發展狀況實行動態調控等等。機構編制實名制的著力點重在嚴格控制和規范管理上，是向管理的下游拓展空間，而不是積極改造機構編制審批的源頭，因此，它只能從事后管理出發進行部分修補，不可能對機構編制管理進行根本性重構。換言之，機構編制實名制是一項基礎工程，但如果僅僅滿足于基礎的構建而忽略質的提升，終究無法完成機構編制管理在市場經濟條件下的轉型。

從實踐來看，實施機構編制實名制，是為了努力適應市場經濟條件下機構編制管理面臨的新情況和新形勢，而以上問題視角的分析也表明，機構編制實名制其實只是機構編制管理轉型的前奏，它通過構建一個新的協作機制，為整個體制轉換準備了必要條件。實名制的根本目的在于管住底線——現有的機構、編制和人員按既定規則運行，而不是追求理想境界——科學配置執政資源。鑒于此，在實施機構編制實名制的基礎上，我們尚需進一步重理機構編制管理，以完成其在市場經濟條件下的自我改造與轉型。具體來說，其轉型路徑可從如下幾方面進行定位：

1從模糊行政控制向總量動態控制拓展。模糊行政控制是傳統編制管理方式，它一方面表明機構編制缺乏系統、科學、合理的界定標準，沒有一個明確的總體限量，是模糊的、不明晰的；另一方面，它具有強烈的政府干預色彩，即所有機構、編制的產生、變更和撤銷都是政府意志的體現。與之相反，總量動態控制是指機構編制既有一套完備的、科學的、合理的配置依據和程序，又有一個總體額度，而且還能根據情況變化適當增減，動態調控機構、編制的具體構成。相比之下，后者顯然更加契合我國目前正在進行的經濟社會轉型。換言之，實行總量動態控制勢在必行。

向總量動態控制拓展包含兩個層面的內涵：一是機構編制實行總量管理；二是對其進行適當的動態調控。就總量管理而言，首先應確定選擇哪幾個因素作為生成機構編制總量的依據。根據我國國情和管理實踐，行政編制總量事關公共權力的運行及成效，因此要優先考慮國內生產總值或地區生產總值、人口、財政收入、面積、行政區劃等因素，要按先后順序、有比例確定一個綜合系數以配置全國和各地的行政編制總量；事業編制具有一定的靈活性，既受制于事業自身的發展，又與地方的經濟社會發展水平緊密相關，因此，可以優先考慮財政收入、人口、面積以及事業發展的需要等因素，以確定符合各地實情的事業編制總量。就動態調控而言，機構、編制的總量不能全國一刀切，搞絕對平均，應根據各地經濟社會發展程度區別對待，對不同時期的機構在編制總量配置上要體現其職、責、權的變動情況。在總量管理的前提下，根據經濟社會發展的需要和職能變化狀況，對需要弱化或取消職能的機構，要穩步減少編制甚至撤銷機構；對需要強化或新增職能的機構，要在總量控制范圍內適當增加編制，整合資源，挖掘潛力。換言之，動態調控意味著在市場化、國際一體化的大背景下不斷調適，找到最適合的機構編制規模。

2從收放循環向結構調整拓展。由于缺乏行之有效的經濟手段和法律手段，機構編制管理主要依賴行政手段進行政策性調控，因此，以往的機構編制管理常常隨政策變化走入“一收就死、一放就亂”的循環之路。現實操作中，“收”意味著對機構編制實行嚴格的凍結，不管是缺編還是超編，一視同仁。客觀地看，它對超編機構是合理的，但對缺編機構來說，由于一些合理的機構編制需求遭到行政調控遏制，使政府應有的職能難以正常發揮，造成政府缺位的種種不良后果。“放”則是指由于對超編、混編、“吃空餉”等弊病缺乏有效治理手段，導致機構、編制和實有人員短期內急劇膨脹并超過經濟社會發展的承受能力，增加政府運行的經濟成本、管理成本和政治成本。收放循環的直接影響就是，機構編制陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的輪回而無法解套。從某種意義上說，這種輪回現象實質上是傳統機構編制管理合邏輯的自然延伸與結果。

向結構調整拓展，就是要努力跳出“一收就死、一放就亂”的循環，注重職能設定的合理性、機構設置的科學性、編制配備的合理性、政府運行的協調性，推動政府人力資源最大限度地挖掘和釋放自身潛能。換言之，對機構編制管理進行結構調整，意味著對諸如“收”、“放”等政府管理行為進行根本改造，構建以經濟手段、法律手段為主體的全新管理機制，以程序化的、可預期的、穩定的管理方法取代運動式的、不定期的、大起大落的管理方法，優化行政管理體制和運行機制，穩步推動國家政權建設進程。

3從經驗管理向科學管理拓展。機構編制管理部門自成立到現在，既缺乏一部權威系統的法律，也缺乏一套成熟完善的制度。因此，在很多情況下，機構編制管理依靠的是以往的經驗積累和慣例對照，沒有一個科學的工作定位。這種管理的現實表現形式就是粗放式管理。眾所周知，在經濟社會快速變遷的轉型期，粗放式管理容易導致錯誤的判斷，提高管理成本，降低管理績效。

從經驗管理向科學管理拓展，就是要建立一套系統、權威、完善的規則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。目前，最迫切需要解決的有三個問題：一是把“編制就是法律”現實化，使機構編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運行的軌道。二是要向標準管理轉變，根據部門職責、法定權限、工作方式等規定，抽象、提煉出核定機構、編制的客觀要素，使機構、編制配備有確定的、量化的標準可供參考。三是要盡快建立一套科學系統的績效評估標準，考核“三定”內容是否落到實處，機構內部、機構彼此之間是否協調，人力資源是否發揮了最大效用等。總而言之，就是要以科學化的手段推動機構編制管理從無形向有形轉變，從主觀判定向客觀判斷轉變。

4從靜態管理向動態管理拓展。我們現在的機構編制管理是在長期計劃經濟體制框架下形成的，受其影響，機構編制管理習慣于以審批為載體的計劃配置方式，習慣于按部就班，而疏于正視不斷變化的新情況和新問題。例如，1952年國家下發的關于嚴格控制機構編制的通知，到現在為止，其思路、提法甚至表述和過去基本沒有什么變化。這表明，現行的機構編制管理沒有從根本上跳出形而上的思維，視野狹小，行為固化。

從管理學的角度來看，管理是一個循環往復的動態過程。市場經濟背景下，管理環境和管理對象始終處于不確定性狀態，只有采取動態的循環往復式管理，使管理行為滲透到機構編制工作的每一個細小環節，才有可能達到預期目標。從總體上看，機構編制管理雖然處于源頭位置，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關部門隨后拿起管理的接力棒以完成整個管理過程。換言之，它亟需在相關部門之間真正構建一個協調配合、資源共享的動態管理機制，而不是相互爭權、彼此沖突的耗散機制。從微觀層面看，機構編制系統內部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準、公示、督查、處理、反饋等順次遞進的管理流程，讓管理無處不在，切實管住、管好并用活國家有限的執政資源。

（作者單位：江蘇省機構編制委員會辦公室，南京210008）

第二篇：機構編制實名制管理實施細則

機關事業單位機構編制實名制管理實施細則

第一條

為進一步加強和改進機構編制基礎管理，管住管好機構編制，嚴格控制行政成本，建立健全機構編制部門與紀檢監察、組織、人事、財政、勞動和社會保障等部門的協調配合和制約機制，根據國務院《地方各級人民政府機構設臵和編制管理條例》等機構編制法律法規和上級有關文件規定，結合我區實際，制定本細則。

第二條

本細則適用于我區本級黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、民主黨派和工商聯、人民團體機關，鎮街機關，以及各級事業單位。

第三條

機構編制實名制管理是機構編制部門執行機構編制管理法律法規、落實機構編制管理方針政策采取的一種核準使用、全程管理的機構編制管理辦法。其由《機構編制實名制管理信息庫》（即《機關事業單位機構編制管理系統》，以下簡稱《信息庫》）、機構編制和人員名實對應（具體機構設臵與按規定審批的機構相一致、實有人員與批準使用的編制和領導職數相對應）制度、機構編制核準使用制度以及機構編制實名制管理信息公示制度構成。

第四條

機構編制實名制管理的內容包括機構編制和實有

—1— 人員。

機構編制情況主要包括：機構名稱、性質、規格、隸屬關系、內設機構、領導職數、主要職責（任務）、編制類型、編制數量、經費渠道、批準文號等。

實有人員情況主要包括：姓名、性別、出生日期、身份證號碼、所屬機構、所占編制類型、職務、參加工作時間、出入編時間及原因等。

第五條 《信息庫》記載機構編制、人員等核定情況和實有情況，機構編制部門負責該信息庫的建設，各單位初始錄入的實有人員經審核后登記入庫，之后的人員增減都必須通過該系統確認。《機關、事業單位使用編制通知單》（以下簡稱《編制通知單》）是調入或新增人員的“憑證”，是辦結組織人事手續、辦理人員經費撥款和社會保險等的依據，凡機關、事業單位調入或新增人員必須到機構編制部門辦理《編制通知單》。

第六條

機構編制部門綜合協調實名制管理工作，具體負責建立和維護《信息庫》，核準機關、事業單位人員編制使用；辦理機關、事業單位人員出入編手續，審核財政統發工資人員名單；組織指導機構編制實名制管理信息公示；對機構編制實名制管理的執行情況進行監督檢查。

機構編制部門不定期會同紀檢監察部門，對機構編制實名制—2 — 管理工作進行專項督查，檢查執行中存在的問題并查處機構編制違紀違法行為。

組織、人事部門按照機構編制部門核定的編制、職數，調配人員、配備干部、審批人員工資。

財政部門按照機構編制部門核準的編制、實有人員情況和組織、人事部門核定的人員工資待遇標準，編制機關、事業單位的人員經費預算草案，核撥人員經費。

勞動和社會保障部門按照機構編制部門核準的實有人員情況和組織、人事部門的相關審批手續，辦理人員社會保險手續。

第七條

有關單位機構名稱、內設機構、人員編制和領導職數等機構編制事項經批準調整后，機構編制部門負責更新《信息庫》。

第八條

各機關、事業單位增配處級領導職務（或非領導職務）人員，接通知后直接到組織、人事部門辦理行政關系轉移和工資審批手續，機構編制部門憑組織部門每月提供的干部任免情況，在《信息庫》中對有關人員情況作出調整，并為其辦理公費醫療、社會保險等手續出具證明材料。

第九條

軍轉干部等政策性安臵按經批準的安臵計劃實施。

第十條

機關、事業單位按經批準的增人計劃向社會公開招考（聘）工作人員。

—3— 第十一條

各機關、事業單位通過正常調任、調動、特殊人才引進等途徑增加科級及以下人員，增人計劃經組織、人事部門和機構編制部門核準后，組織、人事部門按管理權限和規定程序為其辦理調動、報到手續。

第十二條 對于第九條至第十一條的增加人員，用人單位憑組織、人事部門相關資料到機構編制部門辦理入編手續后，持《編制通知單》辦理工資審批、社會保險等手續。

第十三條

各機關、事業單位增配科級領導職務（或非領導職務）人員，經組織、人事部門核準職數使用和擬任人員資格后，按干部管理權限進行任命，任命后7個工作日內向機構編制部門提出人員信息的職務變動申請。

第十四條

各機關、事業單位有工作人員被免職、降職、撤職的，按干部管理權限和規定程序辦理職務（崗位）變動手續，相關手續辦結后7個工作日內向機構編制部門提出人員信息的職務（崗位）變動申請。

第十五條

事業單位內部人員崗位調整涉及人員崗位類別（指管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位等）或崗位等級調整的，按照職責分工，單位須向組織、人事部門申報確認。確認后7個工作日內向機構編制部門提出人員信息的崗位變動申請。

第十六條

各機關、事業單位有工作人員調往區屬以外單—4 — 位、退休、死亡（含退休人員）、辭職、離職、解除聘用合同以及被開除、辭退等減員情況的，單位在減員后7個工作日內向機構編制部門提出出編申請。

第十七條

對于第十三條至第十六條的人員變動，機構編制部門審核相關材料后，通過在《信息庫》修改相關人員信息予以確認。

第十八條

機關內部人員平職輪崗、事業單位內部人員崗位調整且不涉及人員崗位類別（指管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位等）或崗位等級調整的，按照職責分工，用人單位經向組織部、人事部門備案后，于調整后7個工作日內直接在《信息庫》上修改人員信息相關項。

第十九條

各機關、事業單位要建立機構編制實名制管理信息公示制度（涉及國家秘密等情況除外）。

每年12月15日至30日期間，各機關、事業單位必須在本系統或本單位范圍內安排一次機構編制實名制管理信息定期公示，公示期為7天。

各機關、事業單位發生上述第八條至第十一條任何一項增加了人員的，必須于變動人員所有手續辦結后7個工作日內，在本系統或本單位范圍內安排一次機構編制實名制管理信息人員變動公示，公示期為7天。

—5— 公示內容和樣式由機構編制部門制定。

第二十條

對擅自增設機構、超編進人，超職數配備干部的，機構編制部門不予辦理核準手續；組織、人事部門不予辦理職務任免、人員調動和工資審批等事項；財政部門不予核撥經費；勞動和社會保障部門不予辦理社會保險手續。

第二十一條

各機關、事業單位要嚴格遵守機構編制法律法規和方針政策，認真執行機構編制管理紀律，落實機構編制實名制管理各項規定，與機構編制部門共同做好機構編制實名制管理重要載體《信息庫》的日常維護工作（至少每月安排一次核對修改），以確保其真實、準確和完整。

第二十二條

本實施細則由區機構編制委員會辦公室負責解釋。

第二十三條

本實施細則自發文之日起實施，有效期三年。

—6 —

第三篇：機構編制實名制管理信息系統--指標

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

一、地方行政機構編制實名制指標

地方行政機構編制實名制指標分為兩類：

一類指標：描述機關本身及其他綜合情況的指標。二類指標：內設/下設機構中涉及到的指標。

（一）一類指標

1.機構名稱：由各級機構編制管理部門正式批準的機構全稱。2.規范簡稱：各單位的規范化簡稱。

3.機構編號：由系統按照一定規則自動生成的數字編號，包括3個碼段，共13位。第一碼段6位，即左起前6位數組成，反映出機構編制管理機關的所在地，即通常所說的“地區代碼”；第二碼段2位，即左起第七、八位數，表示機構所屬的系統類別；第三碼段5位數，即左起第九、十、十一、十二、十三位數，表示此系統類別下的機構，順序依次排列。

4.第二/第三名稱：指一個機構多塊牌子機構（掛牌、保留印章等）的其他名稱，以及實行合署辦公機構的其他名稱。

5.系統類別：包括黨委、人大、政府、政協、民主黨派、群眾團體、檢察院、法院、經濟實體、其他。

6.機構級別：由機構編制管理部門批準的單位級別。7.機構性質：本機構性質類別的劃分。

8.批準文號：經機構編制管理部門批準機構成立的正式批準文號。9.機構類別：指單位的類型，為選擇型指標，按照上級機構編制管理

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

部門批準的機構改革方案，由填報者在所列的機構類型中進行選擇。

（1）工作部門。例，市政府辦公廳的機構類別為“辦公廳”。（2）特設機構：根據要求特設的政府直屬機構，如國有資產管理委員會。

（3）部門管理機構：是指上級批準的機構改革方案中，由工作部門或直屬機構管理的相對獨立設置的機構。

（4）議事協調機構（辦事機構）：是指上級批準的機構改革方案中，為完成某些綜合、協調、咨詢性等工作而成立的委員會、領導小組及下設的相對獨立的、實體性辦事機構。（5）臨時機構：指為完成某項臨時性任務而設立的機構。

（6）垂直管理機構：是指在機構編制方面實行市以下垂直管理的機構（包括工商行政管理、地方稅務、質量技術監督、食品藥品監督等）。

（7）駐外辦事處：是指政府派駐外地的（行政）辦事機構。（8）其他機構。9.隸屬單位：指行政管轄系統的隸屬關系層次.10.組織機構代碼：由組織機構代碼登記主管部門對中華人民共和國境內依法成立的機關、企業、事業單位、社會團體和民辦非企業單位等機構賦予一個在全國范圍內唯一的、始終不變的法定代碼標識。

11.機構編碼：各級黨派機關、人民團體及其他機構的代碼。

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

12.批準內設機構數：由各級機構編制管理部門批準的機關內設職能處（室、科）數。

13.實有內設機構數：機關內實際設置的職能處（室、科）數。14.行政編制數：由各級機構編制管理部門批準使用的機關行政編制數。

15.后勤服務人員編制數：機關中使用的由地方機構編制管理部門按照有關規定單獨核定的，專門用于機關中從事后勤服務工作的人員編制數。

16.后勤服務人員編制實有人數：機關中使用工勤人員編制的在職人數。

17.機關編制數：由地方機構編制管理部門核定的機關編制數。18.機關編制實有人數：機關中使用機關編制的在職人數。

19.公務員登記數：已經進行公務員登記人員數。

20.部門正/副職領導職數：由各級機構編制管理部門批準的機關領導職數。

21.部門正/副職領導實有人數：本機關實際配備的領導人數。22.非領導職數：非領導職務是在各級行政機關中不具有組織、決策、指揮職能的職務。包括辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員、巡視員。

23.非領導實有人數：本機關實際使用非領導職數的在職人數。

（二）與一類指標解釋不同的二類指標解釋

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

24.機構名稱：由各級機構編制管理部門批準的機關內設/下設機構的全稱。

25.第二/第三名稱：指一個機構兩塊牌子的內設/下設機構的其他名稱。

26.機構級別：由機構編制管理部門批準的內設/下設機構的行政規格。

27.機構類別：部門內設機構或下設機構的類型。

（1）內設機構：指部門機關的機關黨委、內設機構、黨委機構和紀檢監察機構。

（2）派出(分支)機構：有關部門派出的分局、辦事處、派出所、工商所（分局）、地稅所（分局）、物價所（分局）、森林農墾類所和派出機構其他。

（3）附屬機構：政法部門附屬的科研院所、學校、出版機構、后勤服務機構、檢驗機構、檢測機構和附屬機構其他。（4）政法隊伍：使用政法專項編制，除機關、派出機構、附屬機構之外，直接從事執法、監督等職能的機構和人員，作為“政法隊伍”填寫。包括司法所、法律顧問處、公證處、律師協會、監獄、勞教所（隊、場）、治安隊、防暴隊、巡警隊、刑警隊、交警隊、緝毒隊、安保隊（國內安全保衛）、經偵隊（經濟犯罪偵察）、網絡安全隊、行動技術隊、拘留所、看守所、戒毒所、檢察院法警大隊/支隊、法院法警大隊/支隊等。

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

（5）其他機構：不能列入上述機構的其他單位。

28.行政編制數：由機構編制管理部門核定或本部門具體分配的內設/下設機構的人員編制數。

29.行政實有人數：使用本單位機關的行政編制、在本單位發工資的人數。

30.批準內設/下設機構領導職數：由機構編制管理部門核定內設/下設機構領導職數。

31.實有內設/下設機構領導在職人數：實際在職擔任內設/下設機構領導的人數。

32.批準文號：指編制主管部門批準本單位設立機構的文件號。

二、地方事業單位機構編制實名制指標

1.單位名稱：由各級機構編制管理部門正式批準的事業單位全稱。2.規范簡稱：各單位的規范化簡稱。

3.機構編號：由系統按照一定規則自動生成的數字編號。4.第二/第三名稱：該單位現在正在使用的其他名稱的全稱。5.成立時間：經機構編制管理部門批準該機構成立的日期。6.機構規格：指機構編制部門批復中明確的機構級別，如未明確該單位的規格可選“未定級”。

7.事業單位分類：指機構編制部門批復中明確的分類，如行政職能類、公益一類、公益二類和生產經營類。

8.機構批準文號：經機構編制管理部門批準機構成立的正式批準文

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

號。

9.組織機構代碼證號：由組織機構代碼登記主管部門對中華人民共和國境內依法成立的機關、企業、事業單位、社會團體和民辦非企業單位等機構賦予一個在全國范圍內唯一的、始終不變的法定代碼標識。

10.經費形式：指該單位事業經費按國家財政預算形式劃分的三種形式，即全額補助、部分補助、自收自支。11.隸屬單位：指行政管轄系統的隸屬關系層次。

12.法人證書號：由事業單位登記管理機關依法給核準登記或者備案的事業單位頒發的、確認其事業單位法人資格的法定憑證號。13.行業分類：指按事業單位主體業務屬性劃分的類別。共25大類，每大類又分中類和小類。

14.是否參照管理：指本單位是否為參照公務員法管理的單位。15.批準內設機構數：由各級機構編制管理部門批準的內設機構數。16.編制數（事業編制數）：指經規定程序由相應級別的機構編制主管部門批準核定的該單位各種經費形式事業編制的總數。17.實有人數：指該單位各種經費形式事業編制的實有人數。實有人數分下列五種情況:（1）行政管理人員：指在本單位領導、組織、協調等管理崗位上，從事行政管理工作（如黨務、行政、群團等，也包含具有專業職稱）的人員數。

（2）專業技術人員：指在本單位直接從事專業技術工作的人員編

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

制數，包括工程技術、農業技術、科學研究、實驗技術、衛生技術、教學、民用航空飛行技術位、船舶技術、經濟、會計、翻譯、圖書資料（檔案、文博）、新聞（出版）、律師（公證人員）、廣播電視播音、工藝美術、體育教練、藝術和海關專業的人員數。

（3）工勤服務人員：指在本單位實際配備的從事后勤工作的人員數，如傳達、駕駛、打字、話務、炊事、收發、修理和電梯等。

（4）其他崗位人員：指在本單位從事除去行政管理、專業技術、生產工人和后勤工作外的其他工作的人員數，包括單位非在職人員數，如外援和出國勞務人員、長期（連續六個月以上）脫產學習人員、長期病休人員和長期派出人員等。

三、實名制人員基本信息指標

1.任現職時間：由某級黨委、國家行政機關及其組織、人事管理部門正式任命通知時間，或由某級人民代表大會（或人大常委會）、某級政協及人民團體會議選舉通過及決定職務的生效日期。2.進入本單位形式：包括選調、任職、軍轉、退伍考錄、其他。

3.進入單位時間：指進入本系統工作的實際報到日期，以人事部門認定的參加工作具體日期。見標GB/T 7408-1994。4.任職名稱：指擔任行政職務的具體名稱。

5.進入人員來源：指進入國家公務員、國家干部隊伍前本人的社會

機構編制實名制管理信息系統-指標解釋

身份或原單位名稱。

6.民族：本人歸屬的、國家認可的、在公安戶籍管理部門登記注冊的民族。見國標 GB/T 3304-1991。

7.籍貫：本人祖居所在地的當前國家政區名稱。

8.畢業學校：完成學歷教育并獲得證書的畢業學校或科研單位名稱。9.畢業時間：本人完成學歷教育并獲得證書的日期。見國標GB/T 7408-1994。

10.政治面貌：本人當前的政治身份。見國標GB/T 4762-1984。11.學歷：本人接受由國家教育行政部門認可的各類學校正式教育并獲得有關證書的最高學習程度。見國標GB/T 4658-1984。12.學位：本人完成一定學歷教育后所取得的學位名稱。見國標GB/T 6864-2003。

13.專業：本人取得學歷所學專業的分類。見國標GB/T 16835-1997。14.入黨（團）時間：本人參加該組織按照章程規定的起始日期。見國標GB/T 7408-1994。

第四篇：機構編制實名制操作步驟

機構編制實名制人員信息錄入操作步驟

（一）機構編制信息導入操作步驟：

機構編制實名制單機版（以下簡稱單機版）程序安裝好后，先把編辦導給各單位信息（XX單位.txt）裝在所安裝在單機版盤上找到ProqramFiles——捷創科技——機構編制實名制管理信息系統——file文件夾里面。

單機版安裝好后，在桌面有荷花圖標，雙擊進入系統，選擇超級用戶，輸入密碼：manager確定進入系統，出現“注冊信息導入”確定——機構編制實名制管理信息系統——file找到XX單位.txt，打開確定，機構信息就已導入單機版程序，在人員信息管理——人員管理——在職人員——添加——添加/維護進行人員信息錄入保存。

（二）機構編制信息（人員信息）導出操作步驟：

在系統進入信息處理——編制導出——預審核——審核取數—

—保存——退出——導出——保存人員導出文件在file——編制導出.txt文件。

（三）注意事項：

1、本次錄入的人員信息是本單位在冊在編在職人員信息。

2、添加/修改人員欄除下編信息不填，其余信息必填。

3、入黨團和參加工作時間，統一填X年X月1日。

4、照片導入1寸藍底照，如照片導不進單機版的，請新建一個

文件夾照片對應姓名，報送編辦,文件不大于8兆。

5、錄入完人員信息后，請在系統維護——數據備份——保存備

份文件在backup文件夾里。

6、錄入完人員信息后，在系統里導出Excel并打印出A4紙質

文檔請主要領導簽字，蓋單位公章與導出的人員信息（文件格式是txt）一并報編辦。

7、所有導出上報的數據都需要刻錄在光盤里面去報，因為編辦

不接收U盤等其他介質的上報數據。

聯系人：汪琳妮電話：35268383777280

第五篇：簡述機構編制實名制管理工作

簡述機構編制實名制信息管理工作

機構編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機構編制管理是深化行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要一環。在機構編制管理的決策、執行、監督與反饋等流程中，執行與監督環節是管住機構編制的關鍵。歷史和現狀表明，超編、混編、吃“空餉”等問題均發生在機構編制執行與監督環節。控制機構、編制和實有人員增長是地方政府的重要職責，因而一種新的工作機制“機構編制實名制”應運而生，恰好的解決了這個問題。

機構編制實名制管理是一種行政管理行為，就是將機構編制部門核定到機關、事業單位的編制，按照規定類別和特定程序定編到人，把抽象的編制具體化，使自然人的進編有章有法，讓在編人員的身份認定有憑有據。無論哪種類別的編制，都要與自然人的真實姓名匹配，其功能和作用才能得到充分體現。實名制管理的范圍，涵蓋了黨政群團機關和各類事業單位。

實行機構編制實名制管理，是新時期加強和完善機構編制管理工作的有效手段，是嚴格控制機構編制與人員增長的重要措施，也是創新機構編制管理的一項重要舉措。實行機構編制實名制管理，是貫徹落實《公務員法》，加強機關事業單位人事管理的現實需要。實名制管理為界定公務員和事業單位人員 1

身份提供了最有效、最可靠、最直接的依據。嚴格執行實名制管理的各項規定，對所批準的機構編制進行全程跟蹤，可以從制度上解決超編和混編混崗問題。

實行機構編制實名制管理，是科學配置黨的執政資源，創新機構編制管理的重要舉措。實名制管理把人員編制審批、人員調配、工資審批、經費撥付等工作相互銜接，實現了管編制、管人員、管經費等多環節的有機統一，從源頭上強化了機構編制管理，充分發揮了機構編制管理在科學配置執政資源等方面的重要作用。

實行機構編制實名制管理，是加強機構編制管理，維護機構編制權威性、嚴肅性的有效手段。通過實名制管理，機構編制部門對所批的機構編制實行全程管理和監督，確保具體機構設置與按規定審批的機構相一致、實有人員與批準的編制和領導職數相對應。這項制度的實施，能夠有效地將人員控制在編制員額之內，從而控制機構、編制和人員的盲目增長，切實維護機構編制的權威性和嚴肅性。

實行機構編制實名制管理，是嚴肅機構編制紀律，強化機構編制監督檢查的重要依據。實名制管理的實施，使具體人員和抽象的編制相結合，真實姓名和身份證的法定作用相統一，增強了機構編制統計的真實性、準確性，為機構編制監督檢查 2

提供了重要依據。實名制管理要求編制使用必須進行事前審核，為監督檢查工作提供了關口前移的陣地。

實名制管理主要包括建立機構編制實名制管理信息庫，機構編制實名制公示制度，人員編制審核制度和實行機構編制動態管理。完成實名制管理要做好以下五個方面：

一是建立和完善人員列編審核制度。用人單位需要新增人員時，要憑本單位本用編計劃及大編委會研究文件先到機構編制部門開具《人員列編通知單》，辦理編制核準使用手續，然后再到組織、人事、財政、社保等部門辦理人員招錄、招聘、調配、核撥經費、社會保險等手續。

二是建立機構編制實名制管理信息庫。機構編制實名制管理信息庫主要依托中央編辦開發的《機構編制實名制管理信息系統》，機構編制的基礎信息由各部門、各單位提供，編辦負責審核錄入。

三是建立機構編制實名制公示制度。要將實名制管理的文件、政策、程序和結果等內容在一定范圍內公布，接受干部群眾和社會的監督。條件成熟時，還要建立機構編制實名制信息公示系統，在網上公開各級機關、事業單位機構編制和人員信息，接受社會和人民群眾的監督。

四是建立機構編制動態管理機制。要建立信息匯總和報告制度，建立部門之間相互配合和相互約束機制，隨時掌握各單位機構編制動態變化情況。

五是建立銷編人員備案管理檔案庫。退休、退職、調出、辭去公職、被辭退或解聘、死亡、被開除及其他原因需銷編的，用人單位必須憑相關手續在30日內辦理銷編手續，及時調整實名制管理系統信息做好歸檔備案管理。

總之，實名制管理是機構編制管理的剛性化手段，在“管住”的基礎上，力求“管好”。我們要認真貫徹落實上級相關的政策精神，始終堅持機構編制的集中統一管理，堅持把好審核關，堅持從緊從嚴原則，不越權審批，不違規操作，不在限額外審批，確保機構編制管理工作健康有序開展。

（湖南省汨羅市編制辦 鄭在坤撰稿）