第一篇：淺議鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題及改革對(duì)策1

一稿

評(píng)語：文章內(nèi)容主要論述的是農(nóng)村行政體制改革，建議將文章標(biāo)題改為：淺議農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)改革

文章第一部分標(biāo)題改為：農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)改革的必要性 內(nèi)容要進(jìn)一步擴(kuò)充

農(nóng)村機(jī)構(gòu)改革須從體制上做起

[內(nèi)容提要]： 隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期。作為改革配套措施之一，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革已被提到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)議事日程。我認(rèn)為鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革要從體制上做起，要?jiǎng)哟笫中g(shù)：即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處；取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉(xiāng)村行政管理體系，夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)，堅(jiān)持依法行政，提高工作效率，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主題詞： “三農(nóng)”問題

鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期。作為改革配套措施之一，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革已被提到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)議事日程。鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革要從體制上做起，要?jiǎng)哟笫中g(shù) ：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處；取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉(xiāng)村行政管理體系，夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)，堅(jiān)持依法行政，提高工作效率，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、為什么要進(jìn)行鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革？

人們不論做什么事情都有一個(gè)明確的目的。比如，穿衣是為了遮羞保暖；革命是為了推翻舊政府，建立新政權(quán)；改革是為了解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。為什么要進(jìn)行鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革？進(jìn)行鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革的目的是什么？主要是改革開放以來，我國(guó)的工商業(yè)有很大的發(fā)展，工商稅收入有很大的增長(zhǎng)。2004年，全國(guó)的稅收收入（不包括農(nóng)業(yè)稅和關(guān)稅）達(dá)26100 億元，而農(nóng)業(yè)稅收入只有300多億元，農(nóng)業(yè)稅占稅收收入的比例不到2%。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)國(guó)家的財(cái)政收入沒有一點(diǎn)影響。那么，為什么要進(jìn)行鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革？是因?yàn)楫?dāng)前的鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。不改革，就不能推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步；不改革，就不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不改革，就不能改變農(nóng)村的落后面貌。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題；

1、是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。世界各國(guó)，絕大多數(shù)國(guó)家，只有中央、省、縣三級(jí)政府。而我國(guó)卻有中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財(cái)政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)，不要說辦事員，僅這些組織的正副職領(lǐng)導(dǎo)干部就有好幾十人。除黨委、政府之外，其他組織大多數(shù)是一些虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，一年難得開展一兩次活動(dòng)。虛設(shè)機(jī)構(gòu)的大多數(shù)干部的大部分?jǐn)?shù)時(shí)間過著“一杯茶、一支煙，一張報(bào)紙泡一天”的日子。我們必須改變不是這些干部不想做事，而是這樣的體制安排使他們無事可做。我們必須要改變這種現(xiàn)象。

2、是政企不分，工作錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延續(xù)人民公社的體制，政企不分現(xiàn)象十分嚴(yán)重。政府內(nèi)設(shè)有專門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的人事要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府研究，企業(yè)大小問題要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府決定。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)甚至直接干預(yù)、參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。不僅造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作嚴(yán)重錯(cuò)位，同時(shí)造成嚴(yán)重的行政干預(yù)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

3、是經(jīng)濟(jì)薄弱，供給困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的自然經(jīng)濟(jì)，主要收入為農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅，經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分薄弱。分稅制實(shí)施以來，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法完成上級(jí)下達(dá)的稅收任務(wù)，無法維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、是村級(jí)管理，嚴(yán)重缺位。13億多人口，9億在農(nóng)村，是我國(guó)的基本國(guó)情。農(nóng)村地域遼闊，經(jīng)濟(jì)落后。居民居住分散、生活水平低、文化素質(zhì)低、政策觀念法制觀念淡薄。農(nóng)村治安情況復(fù)雜，工作難度大。然而，在行政村，卻沒有設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)，沒有行政管理人員，造成行政管理嚴(yán)重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委員會(huì)去做。在一些大姓聚居的地方，村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被封建宗族頭目或他們的代理人所篡奪，小姓百姓和外籍人根本沒有議事的資格和說話的余地。這些封建宗族勢(shì)力的頭目無視黨紀(jì)國(guó)法，對(duì)抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些農(nóng)村，社會(huì)風(fēng)氣不正，打架斗毆，聚眾賭博，封建迷信活動(dòng)猖獗。農(nóng)村中，盜竊、搶劫、殺人、放火、投毒、強(qiáng)奸、賣淫、嫖娼、拐賣婦女兒童、走私、制毒販毒吸毒、私自制造倒賣武器彈藥、圍攻政府、槍殺公安干警及政府官員等惡性案件呈上升趨勢(shì)。嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革措施

1、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，建立一個(gè)簡(jiǎn)明高效的行政辦事機(jī)構(gòu)。我國(guó)憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為一級(jí)政府。與縣以上各級(jí)政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上不具備一級(jí)政府的職能：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有人事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部歸縣委組織部、縣人事局管理、任免和調(diào)動(dòng)；第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有政策制定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府只能貫徹上級(jí)黨委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)權(quán)，雖然建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金庫(kù)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來，一直實(shí)行收入上交、支出下?lián)艿呢?cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級(jí)政府，實(shí)際上只是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處是恢復(fù)其本人面目。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處設(shè)辦公室 1個(gè)，配主任1名，副主任2-3名（其中專職1名，兼職1-2名），文書（兼黨委秘書）1名，財(cái)政、民政、武裝、土地管理、計(jì)劃生育干事各1名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處保留黨委，書記由辦事處主任兼任，副書記、委員分別由辦事處黨員副主任及行政村居民委員會(huì)黨員主任兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)人大主席團(tuán)，不設(shè)政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等人民群眾團(tuán)體組織專職機(jī)構(gòu)和專職干部，只設(shè)聯(lián)絡(luò)小組，聯(lián)絡(luò)小組組長(zhǎng)由縣相關(guān)組織確定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處正副主任或干部兼任。現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)從事農(nóng)林水技術(shù)工作的事業(yè)人員由縣級(jí)主管部門收回集中管理使用。改革后，包括聘用的駕駛員、炊事員、服務(wù)員等勤雜人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處一般控制在10人左右。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的工作任務(wù)是：

1、傳達(dá)、宣傳、貫徹、落實(shí)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)；

2、貫徹、落實(shí)縣委、縣政府交辦的各項(xiàng)工作；

3、管理、指導(dǎo)行政村居民委員會(huì)的工作；

4、協(xié)助財(cái)政部門做好直接補(bǔ)貼農(nóng)民工作；

5、協(xié)助民政部門做好困難群眾的救助工作及烈軍屬、復(fù)員退伍軍人的優(yōu)撫工作；

6、協(xié)助治安部門調(diào)解民事糾紛，打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)一方太平；

7、協(xié)助兵役機(jī)關(guān)做好義務(wù)兵征集工作；

8、協(xié)助稅務(wù)部門做好稅收征管工作；

9、協(xié)助計(jì)劃生育部門做好計(jì)劃生育工作；

10、其他相關(guān)的行政工作。

2、取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政干部到居民委員會(huì)工作

居民委員會(huì)配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事員一般控制在5人左右。行政村不配小車，不配駕駛員服務(wù)員。居民委員會(huì)干部吃住工作在村，編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一使用。

居民委員會(huì)的工作任務(wù)是：

1、傳達(dá)、宣傳、貫徹、落實(shí)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)；

2、貫徹、落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處交辦的各項(xiàng)工作；

3、管理、指導(dǎo)居民小組的工作；

4、協(xié)助財(cái)政部門做好直接補(bǔ)貼農(nóng)民工作；

5、協(xié)助民政部門做好困難群眾的救助工作和烈軍屬、復(fù)員退伍軍人的優(yōu)撫工作；

6、協(xié)助治安部門做好調(diào)解民事糾紛，打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)一方太平；

7、協(xié)助兵役機(jī)關(guān)做好義務(wù)兵征集工作；

8、協(xié)助稅務(wù)部門做好稅收征管工作；

9、協(xié)助計(jì)劃生育部門做好計(jì)劃生育工作；

10、其他相關(guān)的行政工作。

3、采取嚴(yán)格措施，實(shí)行政企分開。

徹底打破政企合一的結(jié)構(gòu)，把管理、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)分離出去。政企分開后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格做到“六不”：

1、不兼任企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和“顧問”；

2、不任命企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)由企業(yè)聘任；

3、不安排企業(yè)員工，企業(yè)員工由企業(yè)聘用；

4、不參與、干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

5、不為企業(yè)貸款、融資擔(dān)保；

6、不向企業(yè)索要利潤(rùn)、上交款和其他各種名義的“服務(wù)費(fèi)”，“贊助費(fèi)”。

4、保證財(cái)政供給，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。個(gè)人經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)核定，公務(wù)費(fèi)限額使用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處及行政村居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)支出（包括勤雜人員的經(jīng)費(fèi)支出）是政府必須支付的行政成本，不能只給政策不給經(jīng)費(fèi)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)必須嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不得突破財(cái)政預(yù)算，亂支亂用財(cái)政經(jīng)費(fèi)；不得挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于辦公支出或其他項(xiàng)目的支出。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)不具備法人資格，不得向銀行、單位或個(gè)人貸款用于發(fā)放工資或公務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等開支。

按照上述改革方案，一個(gè)轄 10個(gè)行政村、3-4萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)共需配備行政干部60人左右，約占轄區(qū)人口的1.6‰左右，低于國(guó)家行政人員占轄區(qū)人口2‰的規(guī)定。

四、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題：

1、要先行試點(diǎn)，再全面鋪開，做到忙而不亂。鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村政治生活中的一件大事，觸及各個(gè)階層、各個(gè)方面的利益，應(yīng)當(dāng)把保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定放在這項(xiàng)工作的首位。由于各地的情況不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面鋪開。

2、要擇優(yōu)留用鄉(xiāng)村干部。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。擇優(yōu)留用鄉(xiāng)村干部對(duì)抓好今后的工作十分重要。要堅(jiān)持按照黨的干部政策，注意把思想作風(fēng)、工作作風(fēng)過硬，工作能力強(qiáng)，密切聯(lián)系群眾，群眾擁護(hù)的優(yōu)秀干部留下來，以利抓好工作。

3、要注意做好被精簡(jiǎn)人員的思想工作和安置工作。對(duì)被精簡(jiǎn)人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。按國(guó)家行政管理人員占轄區(qū)人口 2‰的規(guī)定，全國(guó)鄉(xiāng)村需配備行政管理人員180萬人（9億×2‰）。從整體上來看，我國(guó)鄉(xiāng)村的行政管理人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個(gè)數(shù)額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)下來的行政人員（財(cái)政供給人員），可以選派到行政村居委會(huì)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員（集體干部）能安排到鄉(xiāng)村企業(yè)工作的，要盡量安排到鄉(xiāng)村企業(yè)工作。要求自謀職業(yè)的要積極給予支持。對(duì)被精簡(jiǎn)人員生產(chǎn)上、生活上存在的困難，在政策允許的情況下，要盡量給予解決。對(duì)精簡(jiǎn)下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，在工資待遇上應(yīng)盡量保留不變。對(duì)被精簡(jiǎn)人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。

4、要防止國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)流失。要組織專人做好鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)清理工作，對(duì)房屋、車輛、辦公用具等財(cái)物要進(jìn)行清理和登記。防止有人趁機(jī)構(gòu)調(diào)整之機(jī)轉(zhuǎn)移債權(quán)債務(wù)，變賣國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，逃廢銀行和集體債務(wù)。嚴(yán)禁趁鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革之機(jī)給干部職工發(fā)紀(jì)念品和各種名目的獎(jiǎng)金或補(bǔ)貼。確實(shí)需要處理的國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)主管部門同意后（集體資產(chǎn)要經(jīng)村民大會(huì)同意），實(shí)行公開拍賣。避免暗箱操作，防止產(chǎn)生腐敗。

5、要防止把農(nóng)戶承包的土地、山林、水面打亂重分。嚴(yán)格執(zhí)行黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，特別是土地承包政策。嚴(yán)禁趁機(jī)構(gòu)改革人員變動(dòng)之機(jī)把農(nóng)戶承包的耕地、山林、水面打亂重新分配，侵犯承包者的合法權(quán)益。對(duì)被撤并鄉(xiāng)村與承包人簽訂的合同（包括鄉(xiāng)村企業(yè)承包合同），要承認(rèn)其合法性，以保持工作的連續(xù)性。對(duì)已經(jīng)到期或確實(shí)需要變更或補(bǔ)簽的合同，也要放到機(jī)構(gòu)改革結(jié)束，工作走上正軌之后再變更或補(bǔ)簽。

6、要保證鄉(xiāng)村集體企業(yè)正常開工。在鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革期間，不準(zhǔn)變更企業(yè)產(chǎn)權(quán)；不準(zhǔn)調(diào)整企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子；不準(zhǔn)侵占企業(yè)房產(chǎn)；不準(zhǔn)變賣企業(yè)財(cái)產(chǎn)；不準(zhǔn)調(diào)走企業(yè)資金；不準(zhǔn)侵犯企業(yè)的合法權(quán)益；不準(zhǔn)干預(yù)企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)企業(yè)生產(chǎn)中遇到的困難要積極幫助解決。一句話，不能因?yàn)楦母锒绊懫髽I(yè)正常生產(chǎn)。

第二篇：淺議鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題及改革對(duì)策3

修改意見：文章可以定稿了，嚴(yán)格按照論文

格式修改文章

淺議鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題及改革對(duì)策

摘要： 隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期。作為改革配套措施之一，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革已被提到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)議事日程。我認(rèn)為鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革要從體制上做起，要?jiǎng)哟笫中g(shù)：即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處；取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉(xiāng)村行政管理體系，夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)，堅(jiān)持依法行政，提高工作效率，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主題詞： “三農(nóng)”問題

鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期。作為改革配套措施之一，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革已被提到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)議事日程。當(dāng)前的鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。不改革，就不能推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步；不改革，就不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不改革，就不能改變農(nóng)村的落后面貌。鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革要從體制上做起，要?jiǎng)哟笫中g(shù) ：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處；取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉(xiāng)村行政管理體系，夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)，堅(jiān)持依法行政，提高工作效率，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題；

（一）、是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事

世界各國(guó)，絕大多數(shù)國(guó)家，只有中央、省、縣三級(jí)政府。而我國(guó)卻有中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財(cái)政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)，不要說辦事員，僅這些組織的正副職領(lǐng)導(dǎo)干部就有好幾十人。除黨委、政府之外，其他組織大多數(shù)是一些虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，一年難得開展一兩次活動(dòng)。虛設(shè)機(jī)構(gòu)的大多數(shù)干部的大部分?jǐn)?shù)時(shí)間過著“一杯茶、一支煙，一張報(bào)紙泡一天”的日子。我們必須改變不是這些干部不想做事，而是這樣的體制安排使他們無事可做。我們必須要改變這種現(xiàn)象。

（二）、是政企不分，工作錯(cuò)位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延續(xù)人民公社的體制，政企不分現(xiàn)象十分嚴(yán)重。政府內(nèi)設(shè)有專門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的人事要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府研究，企業(yè)大小問題要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府決定。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)甚至直接干預(yù)、參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。不僅造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作嚴(yán)重錯(cuò)位，同時(shí)造成嚴(yán)重的行政干預(yù)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

（三）、是經(jīng)濟(jì)薄弱，供給困難

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的自然經(jīng)濟(jì)，主要收入為農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅，經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分薄弱。分稅制實(shí)施以來，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法完成上級(jí)下達(dá)的稅收任務(wù)，無法維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）、是村級(jí)管理，嚴(yán)重缺位

13億多人口，9億在農(nóng)村，是我國(guó)的基本國(guó)情。農(nóng)村地域遼闊，經(jīng)濟(jì)落后。居民居住分散、生活水平低、文化素質(zhì)低、政策觀念法制觀念淡薄。農(nóng)村治安情況復(fù)雜，工作難度大。然而，在行政村，卻沒有設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)，沒有行政管理人員，造成行政管理嚴(yán)重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委員會(huì)去做。在一些大姓聚居的地方，村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被封建宗族頭目或他們的代理人所篡奪，小姓百姓和外籍人根本沒有議事的資格和說話的余地。這些封建宗族勢(shì)力的頭目無視黨紀(jì)國(guó)法，對(duì)抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些農(nóng)村，社會(huì)風(fēng)氣不正，打架斗毆，聚眾賭博，封建迷信活動(dòng)猖獗。農(nóng)村中，盜竊、搶劫、殺人、放火、投毒、強(qiáng)奸、賣淫、嫖娼、拐賣婦女兒童、走私、制毒販毒吸毒、私自制造倒賣武器彈藥、圍攻政府、槍殺公安干警及政府官員等惡性案件呈上升趨勢(shì)。嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革措施

（一）、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，建立一個(gè)簡(jiǎn)明高效的行政辦事機(jī)構(gòu)。

我國(guó)憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為一級(jí)政府。與縣以上各級(jí)政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上不具備一級(jí)政府的職能：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有人事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部歸縣委組織部、縣人事局管理、任免和調(diào)動(dòng)；第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有政策制定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府只能貫徹上級(jí)黨委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)權(quán)，雖然建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金庫(kù)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來，一直實(shí)行收入上交、支出下?lián)艿呢?cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級(jí)政府，實(shí)際上只是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處是恢復(fù)其本人面目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處設(shè)辦公室 1個(gè)，配主任1名，副主任2-3名（其中專職1名，兼職1-2名），文書（兼黨委秘書）1名，財(cái)政、民政、武裝、土地管理、計(jì)劃生育干事各1名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處保留黨委，書記由辦事處主任兼任，副書記、委員分別由辦事處黨員副主任及行政村居民委員會(huì)黨員主任兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)人大主席團(tuán)，不設(shè)政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等人民群眾團(tuán)體組織專職機(jī)構(gòu)和專職干部，只設(shè)聯(lián)絡(luò)小組，聯(lián)絡(luò)小組組長(zhǎng)由縣相關(guān)組織確定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處正副主任或干部兼任。現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)從事農(nóng)林水技術(shù)工作的事業(yè)人員由縣級(jí)主管部門收回集中管理使用。改革后，包括聘用的駕駛員、炊事員、服務(wù)員等勤雜人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處一般控制在10人左右。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的工作任務(wù)是：

1、傳達(dá)、宣傳、貫徹、落實(shí)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)；

2、貫徹、落實(shí)縣委、縣政府交辦的各項(xiàng)工作；

3、管理、指導(dǎo)行政村居民委員會(huì)的工作；

4、協(xié)助財(cái)政部門做好直接補(bǔ)貼農(nóng)民工作；

5、協(xié)助民政部門做好困難群眾的救助工作及烈軍屬、復(fù)員退伍軍人的優(yōu)撫工作；

6、協(xié)助治安部門調(diào)解民事糾紛，打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)一方太平；

7、協(xié)助兵役機(jī)關(guān)做好義務(wù)兵征集工作；

8、協(xié)助稅務(wù)部門做好稅收征管工作；

9、協(xié)助計(jì)劃生育部門做好計(jì)劃生育工作；

10、其他相關(guān)的行政工作。

（二）、取消村民委員會(huì)，以行政村為單位設(shè)立居民委員會(huì)，選派行政干部到居民委員會(huì)工作

居民委員會(huì)配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事員一般控制在5人左右。行政村不配小車，不配駕駛員服務(wù)員。居民委員會(huì)干部吃住工作在村，編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一使用。

居民委員會(huì)的工作任務(wù)是：

1、傳達(dá)、宣傳、貫徹、落實(shí)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)；

2、貫徹、落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處交辦的各項(xiàng)工作；

3、管理、指導(dǎo)居民小組的工作；

4、協(xié)助財(cái)政部門做好直接補(bǔ)貼農(nóng)民工作；

5、協(xié)助民政部門做好困難群眾的救助工作和烈軍屬、復(fù)員退伍軍人的優(yōu)撫工作；

6、協(xié)助治安部門做好調(diào)解民事糾紛，打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)一方太平；

7、協(xié)助兵役機(jī)關(guān)做好義務(wù)兵征集工作；

8、協(xié)助稅務(wù)部門做好稅收征管工作；

9、協(xié)助計(jì)劃生育部門做好計(jì)劃生育工作；

10、其他相關(guān)的行政工作。

（三）、采取嚴(yán)格措施，實(shí)行政企分開。

徹底打破政企合一的結(jié)構(gòu)，把管理、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)分離出去。政企分開后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格做到“六不”：

1、不兼任企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和“顧問”；

2、不任命企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)由企業(yè)聘任；

3、不安排企業(yè)員工，企業(yè)員工由企業(yè)聘用；

4、不參與、干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

5、不為企業(yè)貸款、融資擔(dān)保；

6、不向企業(yè)索要利潤(rùn)、上交款和其他各種名義的“服務(wù)費(fèi)”，“贊助費(fèi)”。

（四）、保證財(cái)政供給，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。個(gè)人經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)核定，公務(wù)費(fèi)限額使用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處及行政村居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)支出（包括勤雜人員的經(jīng)費(fèi)支出）是政府必須支付的行政成本，不能只給政策不給經(jīng)費(fèi)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)必須嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不得突破財(cái)政預(yù)算，亂支亂用財(cái)政經(jīng)費(fèi)；不得挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于辦公支出或其他項(xiàng)目的支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和行政村居民委員會(huì)不具備法人資格，不得向銀行、單位或個(gè)人貸款用于發(fā)放工資或公務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等開支。

按照上述改革方案，一個(gè)轄 10個(gè)行政村、3-4萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)共需配備行政干部60人左右，約占轄區(qū)人口的1.6‰左右，低于國(guó)家行政人員占轄區(qū)人口2‰的規(guī)定。

三、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題：

（一）、要先行試點(diǎn)，再全面鋪開，做到忙而不亂 鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村政治生活中的一件大事，觸及各個(gè)階層、各個(gè)方面的利益，應(yīng)當(dāng)把保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定放在這項(xiàng)工作的首位。由于各地的情況不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面鋪開。

（二）、要擇優(yōu)留用鄉(xiāng)村干部

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。擇優(yōu)留用鄉(xiāng)村干部對(duì)抓好今后的工作十分重要。要堅(jiān)持按照黨的干部政策，注意把思想作風(fēng)、工作作風(fēng)過硬，工作能力強(qiáng)，密切聯(lián)系群眾，群眾擁護(hù)的優(yōu)秀干部留下來，以利抓好工作。

（三）、要注意做好被精簡(jiǎn)人員的思想工作和安置工作

對(duì)被精簡(jiǎn)人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。按國(guó)家行政管理人員占轄區(qū)人口 2‰的規(guī)定，全國(guó)鄉(xiāng)村需配備行政管理人員180萬人（9億×2‰）。從整體上來看，我國(guó)鄉(xiāng)村的行政管理人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個(gè)數(shù)額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)下來的行政人員（財(cái)政供給人員），可以選派到行政村居委會(huì)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員（集體干部）能安排到鄉(xiāng)村企業(yè)工作的，要盡量安排到鄉(xiāng)村企業(yè)工作。要求自謀職業(yè)的要積極給予支持。對(duì)被精簡(jiǎn)人員生產(chǎn)上、生活上存在的困難，在政策允許的情況下，要盡量給予解決。對(duì)精簡(jiǎn)下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，在工資待遇上應(yīng)盡量保留不變。對(duì)被精簡(jiǎn)人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。

（四）、要防止國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)流失

要組織專人做好鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)清理工作，對(duì)房屋、車輛、辦公用具等財(cái)物要進(jìn)行清理和登記。防止有人趁機(jī)構(gòu)調(diào)整之機(jī)轉(zhuǎn)移債權(quán)債務(wù)，變賣國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，逃廢銀行和集體債務(wù)。嚴(yán)禁趁鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革之機(jī)給干部職工發(fā)紀(jì)念品和各種名目的獎(jiǎng)金或補(bǔ)貼。確實(shí)需要處理的國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)主管部門同意后（集體資產(chǎn)要經(jīng)村民大會(huì)同意），實(shí)行公開拍賣。避免暗箱操作，防止產(chǎn)生腐敗。

（五）、要防止把農(nóng)戶承包的土地、山林、水面打亂重分

嚴(yán)格執(zhí)行黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，特別是土地承包政策。嚴(yán)禁趁機(jī)構(gòu)改革人員變動(dòng)之機(jī)把農(nóng)戶承包的耕地、山林、水面打亂重新分配，侵犯承包者的合法權(quán)益。對(duì)被撤并鄉(xiāng)村與承包人簽訂的合同（包括鄉(xiāng)村企業(yè)承包合同），要承認(rèn)其合法性，以保持工作的連續(xù)性。對(duì)已經(jīng)到期或確實(shí)需要變更或補(bǔ)簽的合同，也要放到機(jī)構(gòu)改革結(jié)束，工作走上正軌之后再變更或補(bǔ)簽。

（六）、要保證鄉(xiāng)村集體企業(yè)正常開工

在鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革期間，不準(zhǔn)變更企業(yè)產(chǎn)權(quán)；不準(zhǔn)調(diào)整企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子；不準(zhǔn)侵占企業(yè)房產(chǎn)；不準(zhǔn)變賣企業(yè)財(cái)產(chǎn)；不準(zhǔn)調(diào)走企業(yè)資金；不準(zhǔn)侵犯企業(yè)的合法權(quán)益；不準(zhǔn)干預(yù)企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)企業(yè)生產(chǎn)中遇到的困難要積極幫助解決。一句話，不能因?yàn)楦母锒绊懫髽I(yè)正常生產(chǎn)。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置及審判方式改革問題研究

人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置及審判方式改革問題研究

公開審判，在有的地方亦稱“一步到庭”、“直接開庭”等。早在50年代，董必武就提出過要推行公開審判，我國(guó)憲法第125條規(guī)定，“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行”。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第6條也規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定對(duì)民事案件獨(dú)立進(jìn)行審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”

然而，很長(zhǎng)時(shí)期以來，在許多地方的民事、經(jīng)濟(jì)審判當(dāng)中，公開審判并未真正落到實(shí)處。一方面，許多案件因行政干預(yù)或地方保護(hù)主義的影響，在開庭審理前即已形成傾向性意見，使公開審判流于形式、成為過場(chǎng)。另一方面，在庭審中當(dāng)事人提供的證據(jù)或辯論有可能不為法官所接受或考慮，從而對(duì)判決結(jié)果并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。在許多案件中，法官自己包攬調(diào)查取證，不注意法庭上的公開質(zhì)證；當(dāng)庭也不對(duì)當(dāng)事人講解認(rèn)定或不認(rèn)定某一證據(jù)的理由，審判活動(dòng)的透明度很差，結(jié)果，公開審理并未起到應(yīng)有的作用。加上案件的所謂層層審批、層層把關(guān)，也往往使判決意見由法院領(lǐng)導(dǎo)說了算。

廣泛推行公開審判與民事訴訟辯論原則的采用是聯(lián)系在一起的。大陸法系民事訴訟辯論原則在性質(zhì)上屬于一種約束民事裁判者的基本規(guī)范，它至少包含了以下三個(gè)方面的含義：其一，法院不能以當(dāng)事人沒有主張的事實(shí)作為裁判的事實(shí)根據(jù)；其二，法院應(yīng)將當(dāng)事人沒有爭(zhēng)議的事實(shí)作為裁判的事實(shí)根據(jù)；其三，法院對(duì)證據(jù)事實(shí)的調(diào)查，只限于當(dāng)事人雙方在辯論中所提出的事實(shí)。應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行民事訴訟法已相應(yīng)調(diào)整了庭前準(zhǔn)備工作的重心，將原試行的民事訴訟法第87條第1款“審判人員必須認(rèn)真審閱訴訟材料，進(jìn)行調(diào)查研究、收集證據(jù)”修改為“審判人員必須認(rèn)真審核訴訟材料，調(diào)查收集必要的證據(jù)”。（注：《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第116條。）這一修正無疑也是一個(gè)進(jìn)步。但它仍然引導(dǎo)著審判人員過早投身于沖突解決之中，不利于充分調(diào)動(dòng)雙方當(dāng)事人舉證和訴訟的積極性，且有可能造成審判人員在開放審理前根據(jù)自己調(diào)查收集的證據(jù)材料形成先入之見，進(jìn)而難以擺脫開庭審理只不過是這些先入之見的再次推演和展示的狀況，使開庭審理形式化和庭審功能萎縮。因此民事經(jīng)濟(jì)案件實(shí)行公開審判，應(yīng)采納辯論原則，主要由當(dāng)事人舉證和辯論，從而達(dá)到公開審判的效果。

自審判方式改革以來，各地都在民事、經(jīng)濟(jì)審判中大大加強(qiáng)了公開審判方式。這種方式都在不同程度上強(qiáng)化了庭審功能，強(qiáng)化了當(dāng)事人的舉證責(zé)任。特別是通過公開審判，在法庭上講清事實(shí)、說明是非，極大地保障了裁決的公正性；樹立了法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象；也確有助于防腐倡廉。所以，公開審判方式已受到法院和人民群眾的普遍歡迎。另外，公開審判也為鍛煉法官的業(yè)務(wù)能力提供了條件。公開審判，使法庭成為法官履行職務(wù)的主要活動(dòng)舞臺(tái)，這就要求法官不僅要有較高的政治素質(zhì)、深厚的法律理論知識(shí)，還要有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的組織公開審理的能力。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第138條明確規(guī)定：“判決書應(yīng)當(dāng)寫明判決認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律依據(jù)”。但事實(shí)上，很長(zhǎng)時(shí)期以來，法官只注重事實(shí)的調(diào)查與認(rèn)定，不重視判決的說理。這一現(xiàn)象，已到了必須引起高度重視并予以切實(shí)解決的時(shí)候了。

英美國(guó)家由其法律傳統(tǒng)和思維方式所決定，有著發(fā)達(dá)的判例法，法院出具的判決書內(nèi)容具體、推理非常嚴(yán)謹(jǐn)，法官往往從某一個(gè)具體的案件出發(fā)，通過該案件的審判，闡發(fā)或歸納出一項(xiàng)具有普遍指導(dǎo)意義的法律規(guī)則。大陸法國(guó)家雖為成文法國(guó)家，但法官所作的判決，也特別注重推理、說理。而我國(guó)法院作出的判決書等法律文件，大多內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，尤其是推理部分往往下筆太少，對(duì)判決中引證的法律條文也未作闡釋，有時(shí)令人不知其所以然。

當(dāng)然，出于成文法制度的背景，由于法官不能創(chuàng)制有拘束力的先例，因而其判決通常僅局

限于對(duì)可適用法律條款的分析，而不必像英美法國(guó)家的法官在判決中那樣注重推理（注：［美］埃爾曼著：《比較法律文化》，賀衛(wèi)方等譯，三聯(lián)書店1990年版，第230頁(yè)。）。但在我國(guó)，法官之所以不重視判決的說理，還有其制度上的特定原因。由于錯(cuò)案的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是事實(shí)認(rèn)定的錯(cuò)誤，法官便只對(duì)事實(shí)的真實(shí)可靠負(fù)責(zé)，這樣，自然也就不重視或根本就忽略對(duì)判決書中判案理由的闡述。有一種觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，法院的判決書應(yīng)盡量少說理由，說理越多，越易被當(dāng)事人抓住辮子甚至惹出麻煩。這樣的認(rèn)識(shí)和作法顯然是十分錯(cuò)誤的，正如有的學(xué)者所尖銳地指出的：法官們以此為理由使其判決一般較為簡(jiǎn)潔時(shí)，也就同時(shí)將他們對(duì)于從事冗長(zhǎng)論證的不情愿合理化了。事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)法官在判決中說理對(duì)正確適用法律是十分必要的。成文法的演繹推論的方法決定了法官的判決及當(dāng)事人的請(qǐng)求無法通過法律規(guī)范而只能借由具體的判決中的理由來闡述。加之成文法產(chǎn)生的歷史悠久，理論基礎(chǔ)深厚，法律規(guī)范體系編排嚴(yán)謹(jǐn)，這就更需要借助法官的判決尤其是判決書中的判案理由來達(dá)致活的、變動(dòng)不居的社會(huì)生活與死的、刻板固定的法條之間的溝通。

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第四篇：五大連池市發(fā)展和改革委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置

五大連池市發(fā)展和改革委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置

2008-05-13

人秘股

科室電話： 6328919

科室職責(zé)： 負(fù)責(zé)會(huì)議組織、文電管理、信訪、接待、保密、人事、資產(chǎn)管理、安全保衛(wèi)和檔案管理等行政事務(wù)；負(fù)責(zé)黨群、紀(jì)檢監(jiān)察、計(jì)劃生育等工作。研究國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)防建設(shè)的關(guān)系，做好國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員準(zhǔn)備，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的能力；指導(dǎo)有關(guān)部門、軍隊(duì)和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合股

科室電話： 6328919

科室職責(zé)： 編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，銜接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃；綜合分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，提出分析報(bào)告和調(diào)控政策建議；組織研究并提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)等方面調(diào)控目標(biāo)，以及運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)手段和政策的建議；協(xié)助做好重要物資儲(chǔ)備。

投資與融資股

科室電話： 6328919

科室職責(zé)： 監(jiān)測(cè)分析全社會(huì)固定資產(chǎn)投資狀況，研究提出固定資產(chǎn)投資的總規(guī)模。結(jié)構(gòu)和資金來源；負(fù)責(zé)提出投資體制改革的建議；負(fù)責(zé)安排市財(cái)政性建設(shè)資金；負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、預(yù)可研、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)以及投資概算的審查和開工批準(zhǔn)等工作。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)股

科室電話： 6975006

科室職責(zé)： 研究農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大問題，提出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略；銜接平衡農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等發(fā)展規(guī)劃。并組織實(shí)施政府投資項(xiàng)目；組織編制生態(tài)環(huán)境建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃及計(jì)劃，協(xié)調(diào)相關(guān)部門及大企業(yè)落實(shí)建設(shè)資企負(fù)責(zé)相關(guān)投資項(xiàng)目管理。

工交能源股

科室電話： 6975006

科室職責(zé)： 會(huì)同交通部門研究交通運(yùn)輸發(fā)展?fàn)顩r，提出交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和體制改革建議；銜接平衡各專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)政策，擬訂促進(jìn)交通技術(shù)進(jìn)步的政策，對(duì)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化實(shí)施宏觀指導(dǎo)；負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目管理。

負(fù)責(zé)全市國(guó)防交通網(wǎng)絡(luò)布局規(guī)劃，爭(zhēng)取省項(xiàng)目和資金，制定和實(shí)施全市國(guó)防交通物資儲(chǔ)備計(jì)劃，調(diào)用國(guó)防交通物資；指

導(dǎo)、檢查、監(jiān)督國(guó)防交通工作，協(xié)調(diào)處理有關(guān)問題。社會(huì)發(fā)展股

科室電話： 6975007

科室職責(zé)： 提出全市社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，編制社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃；協(xié)調(diào)文化、教育、衛(wèi)生、體育、廣播影視、旅游、民政、人口等社會(huì)事業(yè)發(fā)展和改革的重大問題；研究就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障的情況，編制下達(dá)社會(huì)事業(yè)部門投資計(jì)劃和社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)資金計(jì)劃；負(fù)責(zé)大中型水庫(kù)移民后期扶持資金的審核、管理與發(fā)放，以及扶持項(xiàng)目的選擇、申報(bào)與組織實(shí)施。

大項(xiàng)目辦公室

科室電話： 6975005

科室職責(zé)： 負(fù)責(zé)開發(fā)、論證對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有牽動(dòng)作用的大項(xiàng)目，并組織重大項(xiàng)目的實(shí)施、建立重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，并組織項(xiàng)目發(fā)布、推介和服務(wù)；研究提出利用外資發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策；編制利用外資中長(zhǎng)期規(guī)劃和計(jì)劃。

第五篇：法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革

一、應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分司法行政權(quán)與司法審判權(quán)

我國(guó)法院現(xiàn)行的內(nèi)部管理體制大體是：人民法院正副院長(zhǎng)構(gòu)成院級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)層。案件的審理由法院內(nèi)部的各審判業(yè)務(wù)庭完成，庭長(zhǎng)是主持審判業(yè)務(wù)庭工作的中層負(fù)責(zé)人。法院內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)審判工作的組織機(jī)構(gòu)是審判委員會(huì)，合議庭和獨(dú)任庭則是人民法院具體承辦案件的審判組織。除基層人民法院審理非簡(jiǎn)單的民事案件，均適用合議制，即由三人以上單數(shù)的審判人員組成合議庭審理民事案件。應(yīng)當(dāng)說，這套機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式大體上符合我國(guó)的國(guó)情，實(shí)踐中出現(xiàn)的 問題 主要在于未能嚴(yán)格依據(jù)程序法落實(shí)合議庭和法官的審理案件的職權(quán)以及將司法行政權(quán)與審判權(quán)混淆的問題。由于多年來，我國(guó)法院的體制完全是按照行政的模式運(yùn)作的，法院內(nèi)部也基本上采用行政的運(yùn)作方式，所謂對(duì)案件的裁定意見實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、層層審批”，是指對(duì)案件的審理由獨(dú)任審判或合議審判的審判人員進(jìn)行，而對(duì)案件的最后裁判要由庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)以及審判委員會(huì)最后決定，從而形成了案件的實(shí)際審理與案件的判決相分離的狀況。法官和合議庭不能真正成為案件的決定者，審與判發(fā)生分離，法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等成為裁判的決定者，行政權(quán)完全主導(dǎo)著審判，要改變這種狀況，必須要嚴(yán)格區(qū)分司法行政權(quán)與司法審判權(quán)。

我們首先需要討論司法行政權(quán)與司法審判權(quán)的關(guān)系。在法院內(nèi)部，存在著司法行政權(quán)與司法審判權(quán)，這兩種權(quán)力應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分。司法行政權(quán)主要是對(duì)法院內(nèi)部的人財(cái)物進(jìn)行管理的權(quán)利，是保障法院的活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的所必須的。司法行政權(quán)由法、副院長(zhǎng)，庭長(zhǎng)院的院長(zhǎng)以及有關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)享有并行使，而司法權(quán)則由每一個(gè)法官具體行使，由于根據(jù)法官法，法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等人也是法官，因此他們同其他法官一樣。都要依法享有司法審判權(quán)。司法行政權(quán)在行使過程中，要實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)的原則，因此，普通法官要服從享有司法行政權(quán)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的安排，但司法行政權(quán)只能是針對(duì)人財(cái)物的管理而行使權(quán)利而絕對(duì)不可以就具體的案件的裁判行使權(quán)利，除了 法律 有特別規(guī)定，法院院長(zhǎng)享有發(fā)動(dòng)再審程序、將重大疑難案件提交審判委員會(huì)討論以外，原則上每一法官所享有的對(duì)具體案件的審判權(quán)都是平等的，審判權(quán)不是一種行政支配權(quán)，一個(gè)法官不能在對(duì)具體案件的裁量中受另一個(gè)法官的支配，否則，前者將不是一個(gè)真正的法官，而不過是成為了后者的助手，而后者由不具體審理案件，但有權(quán)作出裁判的決定，這不僅是違背審判規(guī)定的，而且是違法的。

根據(jù)審判權(quán)的性質(zhì)及法官法規(guī)定的法官的職責(zé)，法官所享有的審判權(quán)都是平等的，法官之上不應(yīng)當(dāng)有法官。具體的說，在同一的法院中，以及上下審級(jí)的法院中，所有的法官依法享有并行使審判權(quán)，其權(quán)利都應(yīng)當(dāng)是平等的，每個(gè)法官對(duì)自己審理的案件享有依法裁判的權(quán)利，其在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)案件作出裁判不需要其他法官的審查和批準(zhǔn)，各個(gè)法官在工作能力、和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及資歷深淺等方面會(huì)存在區(qū)別、工資級(jí)別上也會(huì)有高下之分，但就行使審判權(quán)而言法官都是平等的，法官之上無法官，然而，從實(shí)踐來看，在法院內(nèi)部實(shí)行層層把關(guān)和層層審批制度，上下審級(jí)法院之間，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的獨(dú)立審判有時(shí)也有不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。如某些案件在作出裁判前，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的具體案件定調(diào)劃框，甚至對(duì)個(gè)別案件直接下達(dá)裁決指示（也包括下級(jí)法院主動(dòng)請(qǐng)示要求先定后審，這實(shí)際上是將行政隸屬關(guān)系混同于法院的審判監(jiān)督及審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，事實(shí)上干擾了法院的獨(dú)立審判。法院內(nèi)部的所謂對(duì)案件的層層審批的制度造成了“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，使審判的環(huán)節(jié)脫節(jié)。法院的庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)案件作出審批時(shí)，并沒有依法進(jìn)行開庭審理，而只是聽取匯報(bào)或書面審理，所以其作出裁決實(shí)際上是行政式的審批方式，也就是以行政權(quán)干預(yù)了審判活動(dòng)。[xxv]而實(shí)行獨(dú)立審判、保證裁判公正，必須是要強(qiáng)調(diào)在法院內(nèi)部及法院系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行獨(dú)立，即在同一法院內(nèi)以及上下審級(jí)的法院之間，每一個(gè)法官在行使審判權(quán)時(shí)，有權(quán)獨(dú)立于其他法官，其依法對(duì)案件作出判斷或在合議庭中表述自己的裁判意見，不受其他法官的干預(yù)[xxvi].由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)審批案件導(dǎo)致了法官之上還有法官的現(xiàn)象，使司法行政權(quán)與審判權(quán)發(fā)生混淆。我們認(rèn)為，必須要嚴(yán)格區(qū)分法院內(nèi)部的行政活動(dòng)和審判活動(dòng)，審判活動(dòng)不能行政化而應(yīng)當(dāng)遵守審判活動(dòng)的自身的 規(guī)律，行政活動(dòng)強(qiáng)調(diào)效率，采取的下級(jí)服從上級(jí)的原則，行政工作人員必須要按照行政首長(zhǎng)的指揮命令行為，然而，審判活動(dòng)則強(qiáng)調(diào)的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人員，不能采取下級(jí)服從上級(jí)的的原則，為了實(shí)現(xiàn)審判的公正，需要審判人員在裁判中獨(dú)立公正，而不能受外來的任何干預(yù)，在這一點(diǎn)上，審判人員的裁判活動(dòng)與競(jìng)賽中的裁判員是十分相似的，如果一個(gè)裁判在場(chǎng)上執(zhí)法時(shí)，要處處聽命于第三者的指揮，則根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前 在法院內(nèi)部的審判活動(dòng)行政化的趨向，不僅難以保證裁判的公正，而且與司法的 現(xiàn)代 化要求相距甚遠(yuǎn)，司法行政化的結(jié)果導(dǎo)致司法審判人員注重行政級(jí)別而不是專業(yè)化技術(shù)化。

還需要指出的是，使院長(zhǎng)庭長(zhǎng)權(quán)利過于集中，且缺乏有效的監(jiān)督，則很難避免個(gè)人濫用權(quán)利。層層把關(guān)和層層審批制度，從設(shè)立的初衷來看，是為了通過設(shè)立更多的把關(guān)程序而確保案件的審理質(zhì)量，然而，在很多情況下，可能是事與愿違的，因?yàn)槿绻殃P(guān)者對(duì)案情缺乏了解，或者不具有足夠的法律知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)，或者希望通過把關(guān)而辦人情案和關(guān)系案，甚至徇私枉法，在此情況下，多一道把關(guān)程序，則多一份對(duì)裁判公正的威脅，以及多一道對(duì)裁判結(jié)果達(dá)成的障礙。

二、關(guān)于法院的院長(zhǎng)的職權(quán)和選拔

法院院長(zhǎng)是指法院的正職院長(zhǎng)，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，最高人民法院的院長(zhǎng)應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而地方各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)應(yīng)由地方同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，由此可見，在法院所有法官中，盡管院長(zhǎng)也是法官但他與一般法官有所不同，除了要選舉產(chǎn)生以外，還依法享有如下的權(quán)利，具體來說，第一，院長(zhǎng)可以依法發(fā)起審判監(jiān)督程序。我國(guó)民事訴訟法第117條規(guī)定，各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論決定。第二，法院院長(zhǎng)有權(quán)就重大疑難案件提請(qǐng)審判委員會(huì)討論并有權(quán)主持審判委員會(huì)的討論。例如，刑事訴訟法第107條規(guī)定，凡是重大的或者疑難的案件由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定，審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。第三，法院院長(zhǎng)有權(quán)對(duì)副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。院長(zhǎng)享有對(duì)本院的司法行政權(quán)，應(yīng)主持本院的全面司法行政管理工作。同時(shí)，法院院長(zhǎng)也是法院的法定代表人。

除了上述法定的權(quán)限以外，在實(shí)踐中法院院長(zhǎng)實(shí)際上享有更大的權(quán)利。這是因?yàn)槲覈?guó)多年來，法院內(nèi)部一直采用行政的模式進(jìn)行操作，不僅人事的安排要套用行政的級(jí)別，而且整個(gè)司法審判活動(dòng)也采用行政管理中的下級(jí)服從上級(jí)的原則，這就決定了法院院長(zhǎng)不僅僅是司法行政方面的負(fù)責(zé)人，而且也是一個(gè)法院內(nèi)部的最大的法官。正如有人指出的，法院院長(zhǎng)在審判權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié)上，都享有指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，并對(duì)法院的全面工作享有組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)[xxvii].尤其是因院長(zhǎng)享有提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)任命其他法官的權(quán)力，因此在很大程度上 影響 著本院法官的升遷，從而事實(shí)上對(duì)其他法官能夠產(chǎn)生重大影響。

如前所述，司法行政權(quán)與司法審判權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力，必須嚴(yán)格分開，嚴(yán)格的說，法院院長(zhǎng)在實(shí)際上所享有的對(duì)案件的審批權(quán)限乃是因?yàn)檫@兩種權(quán)力混淆的結(jié)果，這純粹是舊體制的產(chǎn)物。而法院院長(zhǎng)對(duì)案件的審判和裁判所享有的的指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，明顯缺乏的法律依據(jù)。當(dāng)然，法院院長(zhǎng)權(quán)利的擴(kuò)大，在法律不健全和程序缺乏的情況下，如果法院院長(zhǎng)確實(shí)是德高望重、法學(xué)造詣精深、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的人士，則院長(zhǎng)享有極大的權(quán)限對(duì)保障辦案質(zhì)量、提高法院的整體素質(zhì)可能是有利的。也有利于法院的辦案效率的提高。然而，在法律已經(jīng)初步健全的情況下，一切權(quán)力都要依法規(guī)范。而如果法院院長(zhǎng)對(duì)審判活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)上都享有指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，則明顯不符合法律規(guī)定。尤其從實(shí)踐來看，院長(zhǎng)權(quán)力過大，對(duì)確保裁判公正未必是一件好事。因?yàn)橐环矫妫捎谖覈?guó)多年來選拔法院院長(zhǎng)注重行政級(jí)別和 政治 素質(zhì)，院長(zhǎng)一般都是行政級(jí)別相當(dāng)?shù)摹⒂幸欢ㄍ摹⑸踔量赡苁堑赂咄氐娜耸浚欢谶x拔法院院長(zhǎng)時(shí)，對(duì)院長(zhǎng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)卻重視不夠，更有不少基層的法院院長(zhǎng)主要是為了獲得副縣級(jí)、副地級(jí)之類的行政級(jí)別上的安排，而在從未受到專門的法律訓(xùn)煉或未從事過司法工作的情況下進(jìn)入法院，執(zhí)掌對(duì)案件裁量的指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、決定權(quán)，在此情況下，對(duì)裁判的質(zhì)量很難起到保證作用。廣州一名法官指出，“有少數(shù)法院院長(zhǎng)不甚熟悉法律，特別是新頒布的法律，又不愿正視自己的弱點(diǎn)，動(dòng)輒把黨的政策和法律對(duì)立起來，把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的講話和法律對(duì)立起來，把所謂的實(shí)際情況和法律對(duì)立起來，批評(píng)那些堅(jiān)持依法辦事的人是死扣法條、教條主義，甚至發(fā)生個(gè)別法院院長(zhǎng)帶頭破壞法制的現(xiàn)象。”[xxviii]如果確實(shí)是這種情況，則院長(zhǎng)享有極大的權(quán)限對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法很難說是一件好事。另一方面，由于在現(xiàn)有的法院體制下，院長(zhǎng)完全可影響到每個(gè)法官的升遷甚至在法院的去留，如果院長(zhǎng)權(quán)利過于集中，不僅不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，而且很難對(duì)院長(zhǎng)的此種權(quán)利實(shí)行有效的監(jiān)督。從而很難保證裁判的公正，我們認(rèn)為，司法改革的 內(nèi)容 之一，就是要正確確立院長(zhǎng)的職權(quán)以及改革院長(zhǎng)的選拔方式，這首先要嚴(yán)格區(qū)分司法審判權(quán)和司法行政權(quán)，院長(zhǎng)有權(quán)享有司法行政權(quán)，但不能由此而產(chǎn)生對(duì)合議庭及獨(dú)任庭的法官的裁決進(jìn)行干預(yù)審批和最終決定的權(quán)利，更不能對(duì)下級(jí)法院的法官正在審理的案件進(jìn)行干預(yù)。目前實(shí)行的所謂院長(zhǎng)審批案件的制度完全無法律根據(jù)，是不符合程序的。法院院長(zhǎng)雖然依法享有某些特殊的權(quán)限，但依據(jù)法官法院長(zhǎng)首先是一名法官，作為一名法官，院長(zhǎng)與其他法官一樣都平等地享有審判權(quán)。據(jù)此院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)親自辦案和審理案件，而絕不是領(lǐng)導(dǎo)其他法官辦案，也不是居于其他法官之上的法官。院長(zhǎng)只有親自辦案，才能夠準(zhǔn)確了解實(shí)踐中的新情況和新問題，從而可以通過審判委員會(huì) 總結(jié) 經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)法院的工作。

關(guān)于院長(zhǎng)的選拔問題，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前司法改革中的一項(xiàng)重要課題。由于在現(xiàn)有的體制下院長(zhǎng)在法院中的具有極端重要性，院長(zhǎng)的選拔直接影響到法院的整體素質(zhì)和辦案質(zhì)量。因?yàn)榧词乖趶U除了審批制、合議庭的職權(quán)落實(shí)以后，院長(zhǎng)在整個(gè)法院的審判過程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院長(zhǎng)對(duì)其他法官的升遷所具有的影響，使得在審判委員會(huì)中院長(zhǎng)的一票表決權(quán)與其他法官的一票表決權(quán)在份量上明顯不同。如果院長(zhǎng)懂法知法、帶頭 學(xué)習(xí)法律，并做嚴(yán)格執(zhí)法的表率，審判委員會(huì)會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。必將有利的推動(dòng)整個(gè)法院的司法審判人員努力鉆研和學(xué)習(xí)法律，認(rèn)真執(zhí)行法律，從而不僅會(huì)提高整個(gè)法院的素質(zhì)和會(huì)提高整個(gè)審判的質(zhì)量，如果院長(zhǎng)根本不懂法律，則很難要求法官具有較高的專業(yè)素質(zhì)，如果院長(zhǎng)在不懂法律的情況下，由不愿意認(rèn)真學(xué)習(xí)法律和嚴(yán)格執(zhí)法，則整個(gè)法院的學(xué)習(xí)法律的和嚴(yán)格執(zhí)法的風(fēng)氣是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保證的，所以，提高整個(gè)法院的素質(zhì)努力實(shí)現(xiàn)司法的公正，在現(xiàn)有的體制下首先要從院長(zhǎng)的選拔著手。

我們認(rèn)為，院長(zhǎng)首先應(yīng)當(dāng)是受過專門法律訓(xùn)練的具有一定司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人士中選拔，而絕不能過度強(qiáng)調(diào)所謂的副縣級(jí)、副地級(jí)、副省級(jí)。這些級(jí)別的存在只能表明其具有一定的行政工作經(jīng)驗(yàn)，而絕不能表明其具有法律工作尤其是法院的審判工作的經(jīng)驗(yàn)。如果僅僅是為了行政級(jí)別上的照顧和按排，而使某些從未受過法律訓(xùn)練和從事過司法實(shí)踐工作的人進(jìn)入法院擔(dān)任院長(zhǎng)，不要說完全不具備擔(dān)任院長(zhǎng)的資格，甚至也根本不符合法官法關(guān)于擔(dān)任法官的條件。如果仍然采用此種做法，要保障嚴(yán)格執(zhí)法和司法公正要適應(yīng)法制的需要提高整個(gè)司法隊(duì)伍的素質(zhì)，恐怕是根本不可能做到的，據(jù)此我們認(rèn)為，第一，院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從法律界人士中選拔，可以從法官、檢查官、司法行政部門的干部、律師以及法學(xué)教授中選拔，在確定院長(zhǎng)后選人的過程中，應(yīng)當(dāng)充分聽取法律界人士的意見必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)。第二，在地方各級(jí)人大選舉院長(zhǎng)的過程中，應(yīng)當(dāng)逐漸引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，候選人不應(yīng)當(dāng)只限于一人，至少應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)候選人，使地方各級(jí)人大代表有所比較和選擇。第三，院長(zhǎng)也不一定要從本地的人士中選拔，按照任職回避制的要求，從外地人士中選拔院長(zhǎng)盡量少一些與本地各界人士千絲萬縷的聯(lián)系，從而盡量減少人情案和關(guān)系案。

三、業(yè)務(wù)庭

自80年代以來，我國(guó)各級(jí)法院的業(yè)務(wù)庭呈逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從最初的民刑庭，增加到后來的 經(jīng)濟(jì)、行政庭，為加強(qiáng)執(zhí)行則設(shè)立了執(zhí)行庭，為處理信訪告訴申訴，又專設(shè)了告訴申訴庭。近幾年，法院內(nèi)部新增了不少業(yè)務(wù)庭，諸如知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭、房地產(chǎn)庭、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)庭、賠償委員會(huì)等，而原先的民庭、經(jīng)濟(jì)庭也大都分為民

一、民

二、經(jīng)

一、經(jīng)二等庭，業(yè)務(wù)庭越分越細(xì)。應(yīng)當(dāng)看到，由于我國(guó)法院審理的案件不斷增長(zhǎng)，法院承擔(dān)的任務(wù)越來越重，且審理的案件的類型越來越復(fù)雜，因此，為適應(yīng)專業(yè)化和效率的需要，將原有的業(yè)務(wù)庭作出適當(dāng)?shù)膭澐趾蛿U(kuò)大是必要的。從現(xiàn)代司法的 發(fā)展 來看，司法日益專業(yè)化，法官在審理案件的職責(zé)方面分工越來越細(xì)，這是一個(gè)總的發(fā)展趨勢(shì)。然而，業(yè)務(wù)庭的劃分和增加，必須建立在合理分工和客觀需要的基礎(chǔ)上，而不能僅僅是為了人事上的安排等原因，而劃分和增加業(yè)務(wù)庭。據(jù)此我們建議，第一，按照 科學(xué) 合理的原則重新劃分業(yè)務(wù)庭并明確其職責(zé)，并減少非業(yè)務(wù)庭的設(shè)置。由于目前業(yè)務(wù)庭的劃分及收案范圍缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)性，導(dǎo)致彼此交叉、職能模糊、機(jī)構(gòu)重疊，人員增多、力量分散。例如最初設(shè)置經(jīng)濟(jì)庭是因?yàn)樽?981年經(jīng)濟(jì)合同法頒布后出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)合同的概念，經(jīng)濟(jì)庭主要審理經(jīng)濟(jì)合同糾紛，但由于我國(guó)合同法已經(jīng)不再使用經(jīng)濟(jì)合同的概念，因此經(jīng)濟(jì)庭的名稱是否有必要保留，是值得 研究 的。由于經(jīng)濟(jì)庭的概念本身的不確切，我們認(rèn)為最好采用商事庭的概念。此外，某些在設(shè)立時(shí)缺乏科學(xué)性的業(yè)務(wù)庭，如消費(fèi)者保護(hù)庭等，建議取消。尤其需要指出，目前法院內(nèi)部業(yè)務(wù)庭和非業(yè)務(wù)庭的比例失調(diào)，業(yè)務(wù)庭甚至多與非業(yè)務(wù)庭，法院有限的編制被大量占用，一個(gè)法院看起來人數(shù)很多，但辦案人員并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增產(chǎn)長(zhǎng)很快，而法院的增編人員被非業(yè)務(wù)庭占用，審判人員并沒有增加多少，導(dǎo)致辦案人員十分緊張。有時(shí)因?yàn)榘讣眽海黄瘸檎{(diào)行政人員辦案，從而嚴(yán)重影響了辦案質(zhì)量。為此，必須要健全指導(dǎo)，尤其是要嚴(yán)格限制非業(yè)務(wù)庭的人數(shù)，以保證法院的司法審判人員的質(zhì)量。

第二，壓縮基層人民法庭的數(shù)量。人民法庭是人民法院的派出機(jī)構(gòu)，其設(shè)置有利于為民眾參與訴訟提供方便。然而在許多地方，人民法庭設(shè)置過多，人數(shù)極劇膨漲，人員的素質(zhì)也普遍不高，這不僅使法院有限的財(cái)力難以維持，而且辦案質(zhì)量也很難保證。某些法庭甚至成了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)部門，法庭的干警時(shí)常被往各村去催糧催款、落實(shí)計(jì)劃生育政策，這與法庭的職責(zé)也不符合。個(gè)別法警在從事上述活動(dòng)中濫用司法權(quán)力，也影響了司法的形象。我認(rèn)為，最高人民法院盡快地制定有關(guān)人民法庭的設(shè)置的條件和規(guī)則，對(duì)不符合設(shè)置條件的應(yīng)當(dāng)盡快予以撤銷。

第三，根據(jù)便民和效率的要求設(shè)立小額法庭。在這方面可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)在民事法庭內(nèi)所設(shè)的小額法庭（small claims court）專門處理金額較小的民事爭(zhēng)議（如紐約規(guī)定金額不超過2000美圓的案件可通過小額法庭解決）。小額法庭通常在晚上開庭，可采取法官審理和仲裁二種方式。對(duì)法官判決不服也可上訴。但有些州規(guī)定，如果當(dāng)事人同意可實(shí)行一審終結(jié)。在小額法庭出庭一般不需請(qǐng)律師，且收案以后應(yīng)很快開庭審理，迅速結(jié)案。為了提高訴訟效率，便民利民，極有必要在基層法院設(shè)立小額法庭，小額法庭適用的程序可以簡(jiǎn)化，并可以實(shí)行即受即審、隨傳隨審，并努力作到當(dāng)庭結(jié)案。目前，在廣東等地法院已經(jīng)設(shè)立了小額錢債法庭，并在實(shí)踐中受到群眾的好評(píng)，[xxix]

第四，明確由庭長(zhǎng)主持的庭務(wù)會(huì)的職能。在許多法院，設(shè)立了以庭長(zhǎng)所主持的庭務(wù)會(huì)，由庭務(wù)會(huì)討論案件的方式取代合議庭對(duì)案件的評(píng)議，以討論意見取代合議庭評(píng)議意見。庭務(wù)會(huì)的討論意見可以否定合議庭的合意意見，或者以庭務(wù)會(huì)討論的意見而不是合議庭的意見上報(bào)審判委員會(huì)討論。[xxx]我認(rèn)為此種作法是不符合程序法的規(guī)定的，因?yàn)槲覈?guó)程序法僅確認(rèn)了合議庭作為主要的審判組織的職權(quán)而并沒有在法律上確認(rèn)庭務(wù)會(huì)作為一種審判組織的存在，以庭務(wù)會(huì)替代合議庭的職責(zé)，是違反程序法的。在此，還需要規(guī)范業(yè)務(wù)庭的負(fù)責(zé)人在審判工作中的作用和角色。目前，由于業(yè)務(wù)庭的負(fù)責(zé)人不僅僅是司法行政的負(fù)責(zé)，而且也承擔(dān)了對(duì)案件質(zhì)量的把關(guān)任務(wù)，合議庭和審判員在作出裁判前，需報(bào)請(qǐng)業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)批準(zhǔn)，結(jié)果業(yè)務(wù)庭雖多但審判員反而并無權(quán)。業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)，其主要職責(zé)應(yīng)該是案件的分配、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、日常行政工作的管理以及有關(guān)政策的上傳下達(dá)等，而不應(yīng)是對(duì)具體案件的把關(guān)和審批。實(shí)際上，我國(guó)法院對(duì)案件的審批有明確具體的規(guī)定，院長(zhǎng)庭長(zhǎng)對(duì)案件的審批，必須在符合法定程序的情況下才能進(jìn)行。

四、合議庭和獨(dú)任庭

根據(jù)我國(guó)程序法的規(guī)定，法院審理案件實(shí)行合議制和獨(dú)任制，合議制的具體體現(xiàn)就是合議庭，合議庭是審理和裁判案件的法定的審判組織。合議庭可以由法官或者由法官與陪審員所共同組成，合議庭的成員都應(yīng)當(dāng)參與案件的審理或評(píng)議，在評(píng)議案件時(shí)應(yīng)由審判長(zhǎng)主持，每個(gè)合議庭成員都應(yīng)當(dāng)發(fā)表意見，在決定案件的裁判結(jié)果時(shí)，每人有一票的權(quán)利，如果意見不一致，則應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則而作出決定。合議庭的這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了民主集中制的原則，因?yàn)榧w參與案件的審理并由集體評(píng)議和集體決定，從而保證了合議庭集思廣益并能防止單個(gè)的法官的審判會(huì)出現(xiàn)的失誤、專斷以及腐敗現(xiàn)象，因此合議庭審理案件本身是一種公正程序的體現(xiàn)。然而在實(shí)踐中，合議庭的作用并沒有得到充分的發(fā)揮，突出的問題表現(xiàn)在合議庭存在著合而不議的現(xiàn)象，一方面，就大多數(shù)案件來說，名義上是合議庭審理案件，實(shí)際上是由主辦人或承辦人一人審理，其他合議庭成員不直接參與，評(píng)議案件也是主審法官的意見起主要作用，其他成員在多數(shù)情況下，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合意，只是原則上表個(gè)態(tài)。個(gè)別的甚至由主審法官先作出裁判然后在向其他合議庭成員分別通氣。另一方面，案件在判決前，合議庭雖然形成了裁判意見，也要報(bào)請(qǐng)庭長(zhǎng)院長(zhǎng)層層審批，合議庭對(duì)案件的處理實(shí)際上并沒有完全的決定權(quán)，有些地方還明確提出合議庭和獨(dú)任審判員只負(fù)責(zé)查明案件事實(shí)，而不負(fù)責(zé)適用法律，此外，合議庭在運(yùn)作中，如何發(fā)揮陪審員的作用，也是一個(gè)迫切需要解決的問題，目前全國(guó)各基層法院陪審員的出勤率極低，有的地方因此常常臨時(shí)抓差，隨便找人，或者干脆不在請(qǐng)陪審員陪審，致使陪審制度不能發(fā)揮作用，即使有陪審員陪審也常常是陪而不審，整個(gè)案件審判及其他工作都由主審法官承擔(dān)，陪審?fù)耆蔀榕阋r，有關(guān)這方面的問題我們將在本書第十章專門論述。

獨(dú)任制也是我國(guó)程序法所規(guī)定的一種審判形式，它只適用于簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼囊粚彴讣?dú)任制的體現(xiàn)是獨(dú)任庭，獨(dú)任審判員依法也應(yīng)當(dāng)對(duì)案件的審理享有裁判權(quán)。

法院審理案件實(shí)行合議制和獨(dú)任制，屬于法定的重要程序制度的規(guī)定，必須要認(rèn)真遵守。由于在我國(guó)法院內(nèi)部一直采取所謂對(duì)案件的裁判實(shí)行“層層把關(guān)、層層審批”制度，合議庭或獨(dú)任庭的職權(quán)未能落實(shí)。表現(xiàn)在：第一，在某些法院，庭長(zhǎng)未經(jīng)合議庭復(fù)議或?qū)徟形瘑T會(huì)討論，以簽署意見的方式直接改變合議庭評(píng)議的結(jié)果。或者以院、庭長(zhǎng)主持的“案件討論會(huì)”取代合議庭對(duì)案件的評(píng)議，以討論意見取代合議庭評(píng)議意見[xxxi].第二不經(jīng)過會(huì)議庭同意而由院長(zhǎng)將案件提交審判委員會(huì)討論。按照刑事訴訟法第149條的規(guī)定，只有合議庭難以作出決定的案件，才由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定提交審判委員會(huì)討論決定。但在許多法院，仍由院長(zhǎng)一人審查決定是否提交審判委員會(huì)討論。[xxxii]第三，先定后審現(xiàn)象依然存在。而解決這一問題，不僅是法定的程序的要求，而去且也是實(shí)現(xiàn)司法公正所必須的。因?yàn)楹献h庭或獨(dú)任庭的審判人員實(shí)際參與了審判的全過程，實(shí)際聽取了訴訟當(dāng)事人的意見和辯論，對(duì)案件的證據(jù)和事實(shí)具有比較明確和全面的了解，因此，由主審法官通過參與合議庭或作為獨(dú)任庭法官對(duì)案件作出裁決，應(yīng)該比沒有參與審理的人來裁決更為客觀和公正。如果由沒有參與審理的人來裁決，則不僅剝奪了訴訟當(dāng)事人向裁判者當(dāng)面陳述意見的程序權(quán)利，而且不利于保證裁判的公正。而法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員在沒有參與庭審過程的情況下，僅僅通過聽取匯報(bào)，是很難對(duì)案件作出全面了解的。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)及審判委員會(huì)委員不僅沒有足夠的時(shí)間和精力進(jìn)行把關(guān)，而且也不可能具有足夠的信息、法律知識(shí)水平甚至足夠的辦案經(jīng)驗(yàn)對(duì)每年成百上千的案件進(jìn)行把關(guān)，因此所謂層層把關(guān)，實(shí)際上因?yàn)槊恳坏狸P(guān)口把關(guān)都不嚴(yán)，或不可能完全把好，而使把關(guān)或者流于形式，或者會(huì)增加對(duì)裁判公正的妨礙，由于案件層層審批，大量的案件由庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或?qū)徟形瘑T會(huì)決定，案件審理的好壞不能與決定者個(gè)人的責(zé)任發(fā)生聯(lián)系，導(dǎo)致對(duì)案件的裁判無人負(fù)責(zé)的狀況。更為槽糕的是，責(zé)任不明為徇私舞弊創(chuàng)造了條件，審判人員可以在集體的名義下，行個(gè)人私利，而且不會(huì)和難以受到追究。

當(dāng)前的審判方式的改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要依據(jù)法律的規(guī)定落實(shí)合議庭的權(quán)力。合議庭審判案件，原則上應(yīng)當(dāng)有權(quán)裁決案件，而不必要經(jīng)過庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審判委員會(huì)的批準(zhǔn)。我國(guó)法律從未規(guī)定合議庭審理案件后所作的裁決必需要經(jīng)過庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)的批準(zhǔn)，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)也是法官，他們必須擔(dān)任審判員或?qū)徟虚L(zhǎng)直接參與合議庭的審理活動(dòng)，并在合議庭中發(fā)揮作用。即使是審判委員會(huì)，也沒有審批案件的權(quán)力。例如，刑事訴訟法第107條規(guī)定，凡是疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以決定的，應(yīng)由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定，審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。可見，審判委員會(huì)討論的案件也要合議庭提交院長(zhǎng)決定后，才能由審判委員會(huì)討論決定，如果合議庭不提交給院長(zhǎng)，審判委員會(huì)無權(quán)討論決定，而應(yīng)由合議庭自己作出決定。所以，依據(jù)法律的規(guī)定，合議庭不僅有權(quán)審理而且有權(quán)作出判決[xxxiii].院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)的委員應(yīng)當(dāng)充分尊重合議庭對(duì)案件的處理意見，不得對(duì)其進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。

在落實(shí)合議庭和獨(dú)任庭的責(zé)任以后，院長(zhǎng)庭長(zhǎng)也可以從繁重的審批案件的工作中解脫出來，而將許多時(shí)間投入到司法行政管理的工作之中，他們可以作為普通的法官經(jīng)常參與合議庭的辦案和審判，事實(shí)上院長(zhǎng)庭長(zhǎng)作為普通的法官與其他法官一樣都享有平等的審判權(quán)，他們應(yīng)當(dāng)經(jīng)常參與合議庭的審判，而不是履行所謂層層把關(guān)的職責(zé)。從而可以改變過去那種院長(zhǎng)不能親自辦案而由可以決定案件的極不正常的現(xiàn)象，由于院長(zhǎng)庭長(zhǎng)親自辦案，便可以從辦案中了解實(shí)際情況從而可以對(duì)法院的審判工作更好的作出監(jiān)督指導(dǎo)，也可以不斷總結(jié)本院的審判經(jīng)驗(yàn)，從而提高本院的辦案質(zhì)量。

合議庭審理案件實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，如果合議庭是由一名法官和兩名陪審員組成的，主審法官也不能一人決定案件裁決結(jié)果，把自己凌駕于其他合議庭成員之上。合議庭作為法定的審判組織必須認(rèn)真作出合意，每個(gè)成員要對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、法律的適用、裁判的結(jié)果等必須全面、充分地發(fā)表意見，尤其是要充分發(fā)揮人民陪審員的作用，從根本上改變陪而不審、一人審二人陪的現(xiàn)象，充分發(fā)揮集體的智慧努力提高辦案質(zhì)量，當(dāng)然，每個(gè)合議庭的成員也應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的裁判結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，也只有這樣才能夠督促合議庭成員認(rèn)真辦案、努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷吸收審判經(jīng)驗(yàn)，從而有利于法院的審判人員的整體素質(zhì)的提高。當(dāng)然，落實(shí)合議庭和獨(dú)任庭的職權(quán)絕不是由其享有絕對(duì)的、完全獨(dú)立的審判權(quán)，每個(gè)法官在行使審判權(quán)中，必須要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。嚴(yán)格禁止合議庭濫用職權(quán)，辦人情案、關(guān)系案或枉法裁判，著就需要不斷的完善各項(xiàng)監(jiān)督制度。

還應(yīng)當(dāng)看到，落實(shí)和議庭和獨(dú)任庭的職權(quán)，必須要努力提高和保障法官的整體素質(zhì)，目前，法官的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)尚不能適應(yīng)這種需要，這就需要實(shí)行法官制度的改革，通過 考試 和考核的方式進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)和淘汰機(jī)制，真正將一些道德品行良好、具有較高的專業(yè)素質(zhì)和交好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人士選拔到法官隊(duì)伍之中，才能真正適應(yīng)法官的獨(dú)立審判的要求。為了真正實(shí)行法官的獨(dú)立審判制，還需要嚴(yán)格區(qū)分法院內(nèi)部的行政職能和審判職能。有人建議，應(yīng)當(dāng)在法院內(nèi)部實(shí)行以法官為中心的以審判活動(dòng)為中心的制度，法官應(yīng)當(dāng)成為法院內(nèi)唯一的享有審判權(quán)的和決定權(quán)的人，同時(shí)也是司法行政的決策者。[xxxiv]這一看法有一定的道理，對(duì)法院內(nèi)部的行政管理也應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制的方式，通過成立法官委員會(huì)，使每個(gè)法官參與對(duì)司法管理或重大事件的討論，充分發(fā)表意見和建議，該機(jī)構(gòu)類似于國(guó)外的法官會(huì)議，這不僅有助于民主管理，而且也能夠進(jìn)一步減少司法行政權(quán)對(duì)司法審判權(quán)的干預(yù)。

五、審判委員會(huì)的職能

審判委員會(huì)是依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定在法院內(nèi)部設(shè)立的重要的審判機(jī)構(gòu)。審判委員會(huì)制度起源于新民主主義革命時(shí)期，早在1932年6月9日，中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)公布的《裁判部暫行組織及裁判條例》第7條規(guī)定，縣以上裁判部（即法院）組織裁判委員會(huì)，由裁判部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、裁判員及民警所長(zhǎng)等組成。該裁判委員會(huì)就是審判委員會(huì)的前身。1934年2月17日的《中華蘇維埃組織法》第38條也規(guī)定，在最高法院內(nèi)組織委員會(huì)，其人數(shù)由中央執(zhí)行委員會(huì)主席按需要決定，以后在解放區(qū)曾設(shè)立過類似于審判委員會(huì)的組織，1949年均改稱為“裁判研究委員會(huì)”[xxxv].新 中國(guó) 建立以后，繼續(xù)沿襲了審判委員會(huì)制度，如1951年中央人民政府委員會(huì)通過的〈中華人民共和國(guó)法院暫行條例〉第15條規(guī)定，省、縣級(jí)人民法院設(shè)審判委員會(huì)，以院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判庭長(zhǎng)及審判員組成。審判委員會(huì)負(fù)責(zé)處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并為政策上和審判原則上的指導(dǎo)。設(shè)立審判委員會(huì)制主要是為了加強(qiáng)審判中的民主集中制，審判委員會(huì)在建國(guó)初期確實(shí)發(fā)揮了較為重要的作用，如在鎮(zhèn)反反革命及“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)中，而新成立的司機(jī)構(gòu)需要處理大批的案件、當(dāng)時(shí)的法律和程序又不健全，大批司法審判人員主要是從工農(nóng)干部和復(fù)轉(zhuǎn)軍人中抽調(diào)進(jìn)法院的，其處理案件明顯缺乏經(jīng)驗(yàn)，由審判委員會(huì)把關(guān)，確實(shí)有利于保障案件審判的質(zhì)量[xxxvi].因此，1954年的〈中華人民共和國(guó)人民法院組織法〉第10條不僅進(jìn)一步確認(rèn)了審判委員會(huì)制度，而且擴(kuò)大了審判委員會(huì)的職權(quán)，規(guī)定審判委員會(huì)有權(quán)討論重大的或者疑難的案件或其他有關(guān)審判工作的問題。1979年頒布的人民法院組織法基本上沿襲了過去的規(guī)定，該法第11條規(guī)定，審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的任務(wù)，根據(jù)該法的規(guī)定審判委員會(huì)委員需要由院長(zhǎng)提名由同級(jí)人民代表大會(huì)討論通過。因此可見，采取審判委員會(huì)制度是我國(guó)的一貫做法。

關(guān)于審判委員會(huì)的地位和職權(quán)，從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，依據(jù)法院組織法的規(guī)定，審判委員會(huì)有權(quán)討論重大的或者疑難的案件，盡管該條并沒有明確審判委員會(huì)有權(quán)對(duì)重大或疑難的案件的裁判作出決定，但一般都認(rèn)為該法中所提及的討論實(shí)際上是指決定。因此，它并不是一個(gè)單純的審判咨詢機(jī)構(gòu)而是一個(gè)審判機(jī)構(gòu)。尤其是在有關(guān)法律中確認(rèn)了審判委員會(huì)對(duì)案件的裁判具有決定權(quán)。例如，刑事訴訟法第107條規(guī)定，凡是疑難、復(fù)雜、重大的案件由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定，審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。從建國(guó)初期到現(xiàn)在，法院設(shè)立審判委員會(huì)的目的，就是要強(qiáng)調(diào)審判工作中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，審判委員會(huì)是作為一個(gè)整體而行使審判權(quán)的機(jī)構(gòu)。

從建國(guó)到現(xiàn)在審判委員會(huì)確實(shí)在審判中發(fā)揮了積極作用，尤其是在許多重大刑事案件中，通過集體討論和決定，為避免發(fā)生冤錯(cuò)假案、提高辦案質(zhì)量等方面不無意義。具體來說，該制度在實(shí)踐中的主要優(yōu)點(diǎn)在于：第一，通過集體決定貫徹民主集中制原則，有利于發(fā)揮集體智慧提高辦案質(zhì)量，并提高辦案的質(zhì)量，由于目前法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，許多法官也缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，因此，由審判委員會(huì)對(duì)案件的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，有利于保證質(zhì)量。有學(xué)者指出，“基層法官的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)問題將在比較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在。所有這些問題，都不可能在短期內(nèi)靠‘大躍進(jìn)’的方式解決。”[xxxvii]因此審判委員會(huì)的制度的設(shè)制，符合我國(guó)目前法官素質(zhì)的狀況。第二，審判委員會(huì)有利于防止司法腐敗減少司法中的辦人情案和關(guān)系案的現(xiàn)象，因?yàn)榧w作出決定較之于個(gè)人單獨(dú)決定有利于避免或者減少腐敗現(xiàn)象。第三，審判委員會(huì)作出決定，有利于排除各種對(duì)審判活動(dòng)的干預(yù)和干擾。由于目前法官在辦案中經(jīng)常遇到各種各樣的干預(yù)，單個(gè)的法官很難有能力抵抗這些干預(yù)因此將案件提交審判委員會(huì)決定，可通過集體決定而抵抗外來的壓力。

由于上述原因，按照蘇力的考查結(jié)論，“審判委員會(huì)對(duì)中國(guó)基層法院的司法獨(dú)立和司法公正就整體來說是利大于弊，是這種制約條件下的一種相對(duì)有利、有效且公正的司法制度。”[xxxviii]然而，這一結(jié)論是否正確尚有待于進(jìn)一步研究。從目前審判委員會(huì)的實(shí)際運(yùn)作來看，由于現(xiàn)行法律并沒有對(duì)審判委員會(huì)討論決定的重大的、疑難的案件作出明確的解釋，在實(shí)踐中，對(duì)這一概念常常作出了擴(kuò)大的理解。尤其是在許多基層法院，不僅刑事案件一般都要審判委員會(huì)討論，而且對(duì)大多數(shù)民事案件都要由審判委員會(huì)討論，合議庭作成的決定都要有審判委員會(huì)最后討論決定，這就大大擴(kuò)大了審判委員會(huì)的職權(quán)，使審判委員會(huì)在各級(jí)法院內(nèi)部成為了享有最終決定權(quán)和實(shí)際行使審判權(quán)的機(jī)構(gòu)。不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大了審判委員會(huì)的職權(quán)，使審判委員會(huì)成為法院內(nèi)部的最終裁決案件的機(jī)構(gòu)，不僅不符合法律的規(guī)定，而且必然會(huì)在一定程度上損害了司法的獨(dú)立和裁判的公正，也與程序公正的要求不相符合。[xxxix]具體來說：

（一）關(guān)于審判委員會(huì)制度與司法裁判的公正性。要保證審判委員會(huì)集體作出的裁判都是公正的，前提是大多數(shù)委員通曉各個(gè)法律，具有豐富的司法審判經(jīng)驗(yàn)，且對(duì)討論和決定的案件掌握了足夠的信息。然而，就民事經(jīng)濟(jì)案件的審理而言，由于審判委員會(huì)委員來自于不同的廳室，不可能對(duì)各類案件的審理都富有經(jīng)驗(yàn)，由于受法院內(nèi)部專業(yè)分工的限制，作為審判委員會(huì)委員的各個(gè)庭室的負(fù)責(zé)人對(duì)自己的本庭的業(yè)務(wù)較為熟悉，對(duì)其他庭的業(yè)務(wù)并不一定熟悉，甚至主管院長(zhǎng)也只是對(duì)自己主管的業(yè)務(wù)較為熟悉。因此，各個(gè)委員并不一定是審判業(yè)務(wù)的通才，尤其是在民事經(jīng)濟(jì)審判業(yè)務(wù)方面，審判委員會(huì)委員大都不一定是民事經(jīng)濟(jì)審判方面的專家，且大都對(duì)民法 理論 及民事經(jīng)濟(jì)審判缺乏專門研究，而提交審判委員會(huì)討論的案件都是較為復(fù)雜的民事經(jīng)濟(jì)案件，動(dòng)輒卷宗上千頁(yè)，證據(jù)數(shù)十個(gè)，在審判委員會(huì)討論過程中，大多數(shù)委員僅僅只是靠聽匯報(bào)或閱讀案情介紹，來提出意見，是很難保證其提出的意見的正確性的。要保證民事經(jīng)濟(jì)案件裁判質(zhì)量的，不僅需要各個(gè)委員詳細(xì)了解案情，而且要精通民法，事實(shí)上，民法學(xué)本身是博大精深，且專業(yè)性及強(qiáng)的理論體系，尤其是一個(gè)復(fù)雜的民事案件，單靠短短數(shù)十分鐘的匯報(bào)，何以窺得案件全貌。指望審判委員會(huì)的委員們?nèi)绱舜掖覟g覽加討論就對(duì)所有案件作出公正合理的解決豈非天方夜潭！在刑事案件的裁決中，盡管每一個(gè)審判委員會(huì)委員憑借一般的 社會(huì) 生活經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，對(duì)許多重大的刑事犯罪的定罪量刑也能談出某些意見，但對(duì)涉及罪與非罪以及對(duì)案件的定性等復(fù)雜問題，并非每一個(gè)人都是內(nèi)行，尤其是各位委員并沒有直接參與庭審，也沒有聽取當(dāng)事人雙方的意見和辯論，對(duì)證據(jù)的認(rèn)識(shí)缺乏直接的感受，因此其對(duì)被告是否犯罪及犯何種罪及量刑問題并不一定能作出比合議庭更公正的裁決。尤其是主審法官應(yīng)無權(quán)作出最終的決定，很難對(duì)案件投入最大的精力，或者對(duì)案件所適用的法律作認(rèn)真的研究，從而難以保證案件的裁判質(zhì)量。

（二）關(guān)于審判委員會(huì)制度與程序的公正性。審判委員會(huì)替代合議庭的功能本身是違反法律程序制度的，而且也根本不可能體現(xiàn)程序的公正性。具體來說，第一，它與公開審判的要求是相違背的，公開審判是最重要的程序制度，它要求裁判者必須要公開審理案件、親自聽取當(dāng)事人的意見和辯論，認(rèn)真聽取當(dāng)事人對(duì)其提交的證據(jù)的看法、對(duì)對(duì)方證據(jù)的意見等等，只有在這樣的基礎(chǔ)上，才能作出公正的裁判。公開審判是當(dāng)事人依法享有的程序權(quán)利。而審判委員會(huì)在代替合議庭的職權(quán)以后，事實(shí)上已經(jīng)實(shí)際成為了裁判者，因此他們必須要公開聽審才符合公開審判制度的要求，然而，審判委員會(huì)決定案件只是憑聽取有關(guān)人士的匯報(bào)，委員們根據(jù)匯報(bào)發(fā)表各自的意見，這就難以全面了解當(dāng)事人雙方各自的證據(jù)和理由從而剝奪了當(dāng)事人所享有的公開審理的案件及向裁判者當(dāng)面陳述意見的程序權(quán)利，此種權(quán)利是訴訟當(dāng)事人所享有正當(dāng)權(quán)利的一部分。第二，它與審與判必須結(jié)合的要求相違背。按照審判結(jié)合的制度，裁判者必須要直接審理案件，審與判是不可分割的，任何裁判者沒有直接審理是不能作出裁判的。然而審判委員會(huì)代替合議庭功能以后，則完全違背了審判的規(guī)律。尤其是在地方的基層法院對(duì)許多刑事案件采取了先由審判委員會(huì)討論決定，合議庭只是履行一下開庭審理形式的方式，這就是所謂先定后審的方式。[xl]此種方式不僅造成開庭審理、認(rèn)證質(zhì)證、直接審理流于形式，導(dǎo)致“你辯你的，我判我的”現(xiàn)象大量發(fā)生，使旨在體現(xiàn)和保證審判公正的法定的程序不能適用，而且因?yàn)椴萋实南茸鳑Q定，及易造成冤錯(cuò)假案。第三，審判委員會(huì)與回避制度相違背，按照民事訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)與案件有利害關(guān)系的審判人員有權(quán)依法請(qǐng)求其回避，由于審判委員會(huì)委員從不向任何當(dāng)事人公開，當(dāng)事人也不可能要求其回[xli]，因此不可能適用回避制度。在實(shí)踐中，某些法院的審判委員會(huì)，經(jīng)常邀請(qǐng)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)或檢察機(jī)關(guān)的代表參加會(huì)議，[xlii]這實(shí)際上造成了裁判者與公訴的一方單獨(dú)接觸，被告的程序權(quán)利未得到充分保障的狀況，并妨礙了法院的中立地位。此外，由于審判委員會(huì)在討論案件中，不進(jìn)行證據(jù)的調(diào)查工作，使本應(yīng)貫穿于審判過程的直接審理、言詞辯論、等訴訟原則難以發(fā)揮作用。[xliii]第四，審判委員會(huì)與訴訟制度的不間斷原則是相違背的。按照不間斷原則，一個(gè)案件在審理過程中，不應(yīng)更換審判員，而應(yīng)連續(xù)審理，以防止外界的干擾。而由審判委員會(huì)定案，則實(shí)際上是更換了審判員，從而與不間斷原則不相符合。

（三）關(guān)于審判委員會(huì)制度與所謂集體負(fù)責(zé)。集體決定在一定程度上確實(shí)有助于集中集體的智慧、保證裁判的質(zhì)量。但我國(guó)法律已經(jīng)通過合議制而采取了集體審判和負(fù)責(zé)的精神。按照程序的要求，合議庭應(yīng)當(dāng)成為實(shí)際審理和裁判案件的機(jī)構(gòu)。而審判委員會(huì)制度雖有可能發(fā)揮集體的智慧，但集體的決定的作用在實(shí)踐也是打折扣的，因?yàn)樵趯徟形瘑T會(huì)討論過程中，能夠?qū)ψ罱K的裁決發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的，只能是少數(shù)幾個(gè)人（如會(huì)議主持人、院長(zhǎng)、主管該案件的院長(zhǎng)和主管庭長(zhǎng)），承辦人在匯報(bào)中的傾向性意見也對(duì)裁判結(jié)果起重要的影響，這就使審判委員會(huì)的集體決定作用受到限制。更何況審判委員會(huì)名為集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上只能造成無人負(fù)責(zé)的結(jié)果。因?yàn)橐环矫妫朔N集體裁判和負(fù)責(zé)與合議庭的集體負(fù)責(zé)不同，合議庭的成員親自參與審判，每個(gè)成員都已向當(dāng)事人公開并且要在判決書中載明，因此，每個(gè)合議庭的成員都應(yīng)當(dāng)對(duì)裁判結(jié)果負(fù)責(zé)。而審判委員會(huì)的各位成員因人數(shù)眾多且不可能對(duì)當(dāng)事人公布，在裁判書中也不會(huì)披露，因此不可能集體承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)事人也很難要求審判委員會(huì)集體負(fù)責(zé)。另一方面，審判委員會(huì)主要是在聽取匯報(bào)的基礎(chǔ)上履行一種把關(guān)的責(zé)任，而把關(guān)的責(zé)任如何界定本身是很困難的，如果把關(guān)是因?yàn)閰R報(bào)者的失誤及不客觀造成的，則要審判委員會(huì)各位委員負(fù)把關(guān)責(zé)任也是很困難的。而由于承辦案件者不需要對(duì)自己的不客觀的匯報(bào)承擔(dān)責(zé)任，而每個(gè)委員也不會(huì)對(duì)自己的在審判委員會(huì)上發(fā)表的不正確的意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，所以所謂集體負(fù)責(zé)實(shí)際上是無人負(fù)責(zé)。而無人負(fù)責(zé)的結(jié)果是，它不僅不難真正減少不正之風(fēng)和徇私舞弊行為，而且“人情案”、“關(guān)系案”可能會(huì)進(jìn)入審判委員會(huì)內(nèi)部。尤其是某些法官為偏袒一方當(dāng)事人往往把案件甩給審判委員會(huì)，并以其帶傾向性的匯報(bào)影響后者，使其作出對(duì)己有利的決定。這樣，體現(xiàn)個(gè)人私立的判決，可能經(jīng)由集體決議的方式表現(xiàn)出來，從而有可能歪曲了審判責(zé)任制。